Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo
“A… “, identificada nos autos, recorre das sentença de 12-10-2004, do Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra, que, julgando procedente a questão prévia da irrecorribilidade contenciosa do acto administrativo recorrido, rejeitou o recurso contencioso por ela interposto do despacho de 13-01-2003, do Director Geral de Energia, que indeferiu o recurso hierárquico do despacho de 12-11-2002, do Director de serviços de energia eléctrica que mandou arquivar uma pretensão de atribuição de um ponte de recepção de energia eléctrica que a recorrente lhe havia formulado.
A recorrente formula as seguintes conclusões:
1 - O aresto em recurso enferma de erro de julgamento ao rejeitar liminarmente o presente recurso contencioso de anulação, uma vez que a Direcção Geral de Energia é claramente - e reconhecido no próprio aresto em recurso como tal - um serviço com autonomia administrativa.
2 - Com competência própria e exclusiva para decidir os pedidos de atribuição dos pontos de recepção de energia - como resulta dos art°s 10º e 11° do DL 312/2001 — uma vez que o facto de uma das suas atribuições passar pela execução da política energética já fixada pelo Ministério da Economia não significa obrigatoriamente que a sua competência não seja, efectivamente, exclusiva.
3 - Na verdade, há uma diferença clara entre a definição dos princípios fundamentais da política energética e a competência para apreciar os pedidos de ligação à rede de energia, pelo que reconhecer-se que esta competência específica é uma competência própria mas não considerá-la exclusiva, pelo simples facto de os princípios por que se pauta já terem sido definidos a priori pelo Ministério da Economia, é verdadeiramente incongruente.
Aliás,
4 - Se a competência atribuída a esta Direcção-Geral nesta matéria não fosse manifestamente exclusiva, com certeza o legislador teria tido o cuidado de determinar, expressamente, que dos actos da Direcção Geral de Energia — em matéria de pontos de recepção de energia — haveria lugar à interposição de recurso hierárquico para o Ministro da Economia;
Acresce que,
5 - O desacerto do aresto em recurso sempre decorreria do facto de não estar provado que a decisão da Direcção Geral de Energia não foi proferida ao abrigo de uma delegação de poderes, o que, mesmo na perspectiva do aresto em recurso, tornaria o acto verticalmente definitivo.
6 - Ora, sabendo-se que o art° 68° do CPA impõe a obrigação de a Administração informar o administrado da eventual obrigatoriedade de interpor recurso hierárquico do acto notificado e estando demonstrado que a notificação do acto impugnado não fazia referência a essa obrigatoriedade, é por demais manifesto que aquele acto fora praticado ao abrigo de uma delegação de competências, razão pela qual sempre seria verticalmente definitivo.
7 - Aliás, mesmo que tal delegação não existisse, sempre do incumprimento do art° 68° do CPA resultaria a impugnabilidade contenciosa do acto recorrido, sob pena de o administrado ser induzido em erro pela Administração e ser penalizado pelo comportamento omissivo desta.
Em qualquer dos casos,
8 - Por força da revisão constitucional de 1989 o critério da impugnabilidade contenciosa passou a ser o da lesividade de direitos e interesses legalmente protegidos, assegurando a Constituição o direito à impugnação judicial dos actos que lesem aqueles direitos ou interesses, pelo que quaisquer actos administrativos lesivos, sejam preparatórios, de execução ou praticados por subalternos, são directamente recorríveis (v. autores citados no texto)
9 - Consequentemente, só haverá lugar à interposição de um recurso hierárquico necessário nas situações expressamente previstas na lei, pelo que, não havendo norma alguma a impor primeiramente o recurso à via administrativa, nada impede o administrado de recorrer imediatamente à via contenciosa para obter a tutela judicial de que carece;
10 - Ora, não havendo nenhuma norma legal a determinar que os actos praticados pela Direcção Geral de Energia em matéria de atribuição de pontos de ligação à rede pública de energia estão sujeitos a uma prévia impugnação administrativa, a tese sufragada pelo aresto em recurso enferma de claro erro de julgamento ao estabelecer uma restrição ou condicionamento ilícito - uma vez que não decorre da lei — ao direito fundamental à tutela judicial efectiva;
11 - Contra o exposto não se argumente, como o faz o aresto em recurso, que este entendimento só é válido para os processos instaurados após 1 de Janeiro de 2004, pois, para além de isso significar que os processos anteriores a 1 de Janeiro de 2004 sofreriam de uma “capitis deminutio” em termos de garantias dos administrados quando a Constituição é exactamente a mesma antes e após 1 de Janeiro de 2004, também seria esquecer que tal entendimento decorre da Constituição e não da lei, pelo que sendo o direito fundamental mencionado no art° 268° n.º4 directamente aplicável é por demais manifesto que, quer antes, quer depois de 1 de Janeiro de 2004 o recurso hierárquico só funcionará como pressuposto da impugnabilidade contenciosa quando a interposição de tal recurso estiver expressamente prevista na lei.
Não houve contra-alegações e o Exm.º magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal Administrativo emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso.
II. A sentença recorrida considerou assentes os seguintes factos:
- 1.A recorrente é uma sociedade comercial que tem por objecto a realização e empreendimento de projectos na área de engenharia e, apresentou em 14-01-2002, um pedido de informação prévia — PIPI n° 299 na zona de rede 36 — ligação do parque eólico de Famalicão às redes do Serviço Público — cfr. teor de fls. 17 dos autos:
- 2.Por ofício n° 012292, datado de 12-11-2002 o Director de Serviços de Energia Eléctrica, notificou a recorrente do arquivamento do processo, com fundamento da não prestação atempada de caução — cfr. teor de fls. 28 dos autos;
- 3.Em 2-12-2002, a recorrente apresentou recurso hierárquico deste despacho de arquivamento e, em 13-01-2002, o recorrido negou provimento ao recurso — acto recorrido — cfr. teor de fls. 12 a 16 dos autos e, fls. 51 a 55 e, 78 do PA;
- 4.Do despacho proferido pelo recorrido, em 13-01-2002, a recorrente interpôs em 28-02-2002, recurso hierárquico necessário para o Ministro da Economia — cfr. teor de fls. 98 a 105 do PA.
- 5.Os presentes autos deram entrada neste Tribunal em 03 de Março de 2003.
II. A decisão recorrida rejeitou o recurso contencioso interposto do despacho de 13-01-2002, do Director Geral de Energia, por falta de definitividade vertical, com base no seguinte discurso argumentativo:
“ … dispõe o art° 25°, n° 1, da LPTA que só é admissível recurso dos actos definitivos e executórios.
Mas, a competência dos Directores-Gerais, por regra, é separada, não reservada, nem exclusiva e, por isso, a menos que a lei consagre de forma diferente (atribuindo-se-lhes competências próprias e exclusivas (o que não é o caso) ou, que haja delegação de poderes, os actos praticados pelo Directores Gerais, não constituem actos definitivos. uma vez que, estão sujeitos a prévio recurso hierárquico, necessário, para o respectivo Ministro da Tutela, já que, esta Direcção Geral depende do Ministério da Economia, nos termos do disposto nos art°s 4° al) e) e, 13° do DL n°222/96 de 25-11.
Com efeito, a Direcção Geral da Energia é, um serviço central do Ministério da Economia, com autonomia administrativa, cabendo-lhe a responsabilidade pela concepção, execução e avaliação da política para o sector energético e, consequentemente, as funções de promoção de maior eficiência dos sistemas, processos e equipamentos ligados à promoção, transformação, distribuição e consumo de energia, de acordo com o disposto no art° 13°, al) a) do DL n° 222/96.
Ora no caso dos presentes autos — “ pedido de informação prévia e atribuição dos pontos de recepção “ — estamos perante uma competência própria da Direcção Geral da Energia, mas não exclusiva, pelo que, existe esta relação hierárquica, facto este que obrigava (art° 4°, al) c) do DL n° 222/96 e, art°s 25° e 26° da Lei n° 49/99 de 22-06) a recorrente a interpor previamente recurso hierárquico necessário dirigido ao Ministro da Economia para obter um acto definitivo (a menos que houvesse delegação de competências), independentemente do disposto nos art°s 10º e 11° do DL n.º 312/2001 de 10-12, que atribuem competência para decidir dos pedidos de informação prévia e da atribuição dos pontos de recepção, dado que, se trata apenas de uma competência própria, mas não exclusiva, como acima já referimos - cfr. Ac. do STA de 27-05-97, in Rec. 41992, cujos fundamentos e princípios gerais se mantêm, apesar da data da sua prolação.
E, na verdade, conforme resulta do PA, a recorrente sabedora deste facto, interpôs recurso hierárquico do despacho recorrido proferido em 13-01-2002, dirigido para o Ministro da Economia, o qual deu entrada em 28-02-2002 (ainda antes da entrada deste RCA) e se encontra por decidir.”
A recorrente discorda do decidido sustentando que o acto contenciosamente impugnado é susceptível de recurso contencioso imediato quer porque, sendo a Direcção Geral de Energia um serviço dotado de autonomia administrativa, a competência atribuída ao Director Geral de Energia, pelos artigos 10 e 11, do DL n.º 312/2001, de 10-12, é uma competência própria e exclusiva, quer porque não está provado que o acto impugnado não foi praticado ao abrigo de delegação de competências – ver artigo 38 CPA -, nem constando da notificação a indicação da entidade competente para apreciar a impugnação graciosa do acto, no caso de este ser insusceptível de recurso contencioso, tal como impõe a al. c), do artigo 68, do Código de Procedimento Administrativo, tem de se concluir que o acto em causa é susceptível de recurso contencioso imediato; por outro lado, inexistindo norma que imponha no caso em apreço a obrigatoriedade de interposição do recurso hierárquico como condição da impugnação dos actos administrativos lesivos, tal imposição, sufragada pela decisão recorrida, constitui uma restrição ilícita ao direito fundamental à tutela judicial efectiva consignado no artigo 268, n.º 4, da CRP.
Não lhe assiste, porém razão.
Na verdade, a Direcção-Geral da Energia é um serviço central operacional do Ministério da Economia, dotado de autonomia administrativa, responsável pela concepção, execução e avaliação da política para o sector energético, competindo-lhe, entre outras funções a de promover uma maior eficiência dos sistemas, processos e equipamentos ligados à produção transformação, distribuição e consumo de energia, dirigido por um Director Geral e inserindo-se numa estrutura hierarquizada, em cujo topo se encontra o Ministro da Economia – cfr. artigo 16, n.º4, al. f), do DL n.º 296-A/95, de 17-11, artigos 3º, 4º, al. c), e 13º, do DL n.º 222/99, de 25 de Novembro, e artigos 1º, 2º e 4º, do Decreto Regulamentar n.º 7/93, de 19- 03 .
A Direcção Geral de Energia é, pois, um serviço integrado na pessoa colectiva Estado e, portanto, pertencente à chamada administração estadual directa.
A Jurisprudência deste Tribunal tem, uniforme e reiteradamente, entendido que a competência dos directores gerais, exercida nos termos dos artigos 11e 12 do DL n.º 323/89, de 26-09, quanto aos actos previstos no mapa II anexo ao diploma, é uma competência própria mas não é exclusiva, visto que é ao Governo, órgão superior da Administração Pública, que compete dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado (art.ºs 185 202, al. d), da CRP ), razão pela qual dos actos daquelas autoridades cabe recurso hierárquico necessário para abrir a via contenciosa (ver por todos os acórdãos do Tribunal Pleno de 9-07-97, de 1-10-97, de 9-11-99 e de 1-04-04, nos Proc.ºs n.º 35.880, 33.211, 45.085 e 41.160).
Tal situação não se alterou com a publicação do DL n.º49/89, de 22-06, cujos artigos 25 e 26, reproduzem quase textualmente o teor dos artigos 11 e 12, do DL n.º 323/89, por ele revogado, elo que a jurisprudência firmada na vigência deste último se mantém actual – cfr. acórdão deste STA de 2-10-2002, P.º n.º 46.985 .
A regra geral de que na nossa Administração Pública a competência do subalterno é própria separada, tendo a competência exclusiva carácter excepcional, só podendo resultar de atribuição expressa da lei - seja no sentido da reserva da competência, seja dispondo que do acto do subalterno cabe recurso contencioso cfr. acórdão do Pleno de 13-04-2000, Proc.º n.º 45.398) - não é afastada pelo quadro jurídico acima referido no qual se inscreve a actuação da entidade recorrida.
No caso em apreço, inexistindo nenhuma norma atributiva de competência ao Director Geral da Energia para decidir em ultimo grau do acerto da decisão de indeferimento do Director dos Serviços de Energia Eléctrica, nem estabelecendo a lei que dos actos do Director Geral cabe recurso contencioso, a decisão recorrida, que a recorrente pretendia sindicar contenciosamente, ao manter o indeferimento da pretensão do recorrente traduz o exercício de uma competência própria, - conferida pelas disposições combinadas dos artigos 11 e 12 do DL n.º 312/2001, e 25 e 26 da Lei 49/99, de 22-06 - mas não exclusiva, pelo que do acto praticado cabia recurso hierárquico necessário para o Ministro da Economia a fim de que o recorrente obtivesse o acto definitivamente lesivo e impugnar o acto administrativo desfavorável perante os Tribunais Administrativos.
A tal não obsta, ao contrário do alegado pelo recorrente, o facto da Direcção Geral de Energia ser um serviço dotado de autonomia administrativa.
Na verdade como se escreve no acórdão de 28-05-02, Proc.º n.º 46250, “ a autonomia administrativa também não afasta esse regime, porquanto essa atribuição não é, em regra, coincidente com a exclusividade de competência dos seus órgãos (cfr. acórdão deste Tribunal de 24/1/99, recurso n.º 43 961), pois que, de acordo com o estabelecido no Dec-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, que estabelece o regime financeiro dos serviços e organismos da Administração Pública, a autonomia administrativa consiste apenas no poder dos dirigentes desses serviços praticarem, com carácter definitivo e executório, os actos necessários à autorização de despesas e seu pagamento, no âmbito da gestão corrente, por conta dos créditos inscritos a seu favor no Orçamento do Estado (artigo 2.º)”.
Vê-se, assim, que não se pode ligar, sem mais, o conceito de autonomia administrativa à prática de actos administrativos passíveis de imediato recurso contencioso – neste sentido, cfr. entre outros, os acordãos deste STA de 21/12/95, rec. 37.213, de 7/11/96, rec. 39.388, de 21/4/99, rec. 43.002, de 19/1 (Pleno), rec. 43.961, de 29/11/01, rec. 40.865, e de 2/5/02, rec. 47.947.
Improcedem deste modo as conclusões 1 a 5 das alegações do recorrente.
Alega, ainda, o recorrente que o acto impugnado deve considerar-se como contenciosamente recorrível, porque da notificação do mesmo não constava a indicação do órgão competente para a apreciar a respectiva impugnação e o prazo para este efeito, conforme dispõe o art. 68, n.º 1, al. c) do Código do Procedimento Administrativo (CPA).
Assim, sustenta, a própria Administração considerou ter dado, com aquele acto, a última palavra, não devendo os administrados sofrer as consequências das falhas e incorrecções da Administração.
Suscita-se, assim, a questão da interpretação do citado art. 68, n.º 1 do CPA, em cujas diferentes alíneas se referem as indicações que deverão constar da notificação do acto administrativo e a consequência processual da omissão, pela Administração, dessas indicações, concretamente das previstas na al. c) desse mesmo preceito.
Tal questão tem sido objecto de apreciação na jurisprudência deste Supremo Tribunal, que tem decidido, de forma reiterada, que a falta de menção, na notificação, sobre o órgão de recurso competente não habilita o particular a concluir pela recorribilidade contenciosa directa do acto em causa – cfr. por todos o acórdão do Pleno de 6-06-2002, Proc.º n.º 39459, in Ap DR de 5-11-2003, 715, e demais jurisprudência aí citada .
Não se vê razão para alterar este entendimento.
Como se escreve no acórdão de 02-11-95, Proc.º n.º 36.795, “não é razoável entender que a falta de menção, na notificação dos actos administrativos, do órgão competente para apreciar a sua impugnação (administrativa) e do respectivo prazo significa que a Administração está implicitamente a indicar ao interessado que o acto em causa é susceptível de imediato recurso contencioso”.
Deve, pois, concluir-se, tal como no citado acórdão do Pleno de 02.11.95, que não é possível retirar do texto do art. 68, n.º 1, al. e) do CPA a inferência de que, não fazendo a Administração constar da notificação as indicações ali referidas, tal omissão comporta uma informação positiva de recorribilidade do acto notificado.
Aliás, mesmo a entender-se de outro modo, ou seja, que essa omissão comportaria uma informação positiva de recorribilidade contenciosa, e que a Administração a teria assumido nesse convencimento, sempre estaríamos perante um juízo interpretativo da própria Administração, que, qua tale, não seria vinculativo, não dispensando o particular de formular o seu próprio juízo sobre essa recorribilidade, rejeitando ou assumindo como seu o juízo adiantado pela Administração e actuando nessa conformidade.
Improcedem, deste modo, as conclusões 6 e 7 das alegações.
Por fim, alega o recorrente que a decisão recorrida ao decidir pela necessidade da prévia interposição do recurso hierárquico como condição da abertura da via contenciosa, rejeitando o recurso contencioso interposto, viola o princípio da tutela jurisdicional efectiva consagrado no artigo 268, n.º 4, da CRP.
Não lhe assiste, porém, razão.
Na verdade, como se escreve no acórdão do Pleno de 13-04-2000, Proc.º n.º 45.398, citando, a este propósito, o Prof. Rogério Soares “ É que repare-se, o princípio não impõe a abertura de um recurso contencioso imediato, apenas determina que não pode recusar-se a garantia contenciosa quando há um acto administrativo. Não nos diz que voltas é que esse recurso contencioso pode se obrigado a dar para defesa de outros valores, caso não ponha em perigo a garantia da accionabilidade. Sendo assim, não há que impeça que, por boas razões (...) o interessado tenha, antes de exercitar a defesa jurisdicional, de vir esgotar a via administrativa, não é seguramente o artigo 268, n.º 4 que impede “.
No mesmo sentido, pronunciou-se o Tribunal Constitucional no acórdão n.º 495/96, Proc.º n.º 383/93, de 20-03-96, bem como, entre outros, o acórdão deste STA de 31-07-02, Proc.º n.º 921/02, onde se escreve : “ … não se vê que da consagração desta garantia de protecção jurisdicional, dirigida à protecção dos particulares através dos tribunais, e deste direito de impugnação dos actos administrativos lesivos, haja que decorrer a impossibilidade do condicionamento, pelo legislador, de tal recurso contencioso a um recurso hierárquico dos actos administrativos proferidos por órgãos subalternos da administração – ou, o que é o mesmo, que dela decorra uma obrigatória impugnação jurisdicional imediata desses actos, independentemente da sua reapreciação por órgãos superiores.
É de concluir, em suma, que da exigência de recurso hierárquico dos actos que, como o que agora está em causa, não são verticalmente definitivos, para a abertura da via contenciosa não resulta qualquer lesão do direito à tutela jurisdicional efectiva, consagrado no art. 268, n.º 4 da Constituição (vd. ac. de 04.11.99-Rº 45085/Pleno, de 05.02.02- Rº 478841 e de 08.05.02-Rº 47381)”.
No caso concreto nada impedia o recorrente de interpor recurso hierárquico, como aliás interpôs – cfr. ponto 4, da matéria de facto – pelo que a exigência de recurso hierárquico necessário como condição de abertura da via contenciosa não contraria a garantia constitucional recurso contencioso, já que, como se viu, é lícito ao legislador ordinário condicionar a recorribilidade dos actos administrativos àqueles que constituam a definição última da situação jurídico-administrativa concreta.
Resulta, assim, do exposto que o n.º1 do artigo 25 da LPTA, interpretado por forma a considerar que um acto praticado por um órgão subalterno da Administração não é contenciosamente recorrível porque não impõe, em termos definitivos, uma determinada conformação da situação jurídica, não ofende o disposto nos artigos 20, n.º1, e 268, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa.
Improcedem, assim, as restantes conclusões da alegação do recorrente.
IV. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao rec contencioso, mantendo a decisão recorrida.
Custas pelo recorrente, fixando-se em 400 euros (taxa de justiça) e 200 euros (procuradoria).
Lisboa, 7 de Junho de 2006. – Freitas Carvalho (relator) – Santos Botelho – Adérito Santos.
