0287/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I. Só os actos administrativos que operam, por si, a modificação da situação concreta dos recorrentes podem ser considerados lesivos, sendo que, a lesividade é condição “sine qua non” da recorribilidade contenciosa. II. O despacho da Ministra da Justiça que, na sequência da Resolução do Conselho de Ministros, ordena aos Serviços tutelados pelo respectivo Ministério, entre os quais o Instituto de Reinserção Social, a não renovação dos contratos de trabalho a termo certo, é um acto genérico, apenas produtor de efeitos nas relações interorgânicas, sem aptidão lesiva concreta.

Acordam em conferência na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo. A… (id. a fls. 2) interpôs, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso do “despacho de 9 de Maio de 2002 da Ministra da Justiça, que decidiu da não renovação do contrato de trabalho a termo certo, outorgado a 14 de Maio de 2001”. Por acórdão do Tribunal Central Administrativo, proferido a fls. 59 e segs, foi rejeitado o recurso contencioso, com fundamento na irrecorribilidade contenciosa do acto impugnado, por se tratar “de um acto genérico, de mera directiva aos serviços”. Inconformada com a decisão referida em 1.2, interpôs a Recorrente recurso jurisdicional para este S.T.A., cujas alegações, de fls. 84 e segs, concluiu do seguinte modo: O acto recorrido é aquele que consta como Doc. n.° 1 junto à petição de recurso, onde do mesmo consta expresso que foi na sequência do Despacho da Ministra da Justiça que não foi renovado o contrato da recorrente; Assim, resulta do acto recorrido que a renovação que aliás já tinha sido comunicada à recorrente — Doc. n.° 2 — só não se veio a verificar por força do Despacho da Ministra da Justiça; É evidente que o acto da Ministra da Justiça é lesivo dos interesses e direitos da recorrente, contrariamente ao entendimento conclusivo do acórdão (só não vai o contrato renovado porquanto o decidiu o Despacho da Senhora Ministra, caso contrário o mesmo seria renovado de acordo com o Doc. n.° 2 junto à p.r.); O acto da Ministra da Justiça não é nem genérico nem abstracto, pois visa atingir um “alvo” que é perfeitamente determinado ou determinável (aliás como o foi e razão pela qual a recorrente recebeu a notificação que constitui o acto recorrido); O Despacho da Ministra da Justiça visou e atingiu pessoas em determinada situação, o que é absolutamente contrário ao carácter geral e abstracto (para atingir alguém não é necessário referir o seu nome, aliás veja-se que a recorrente recorreu do acto de um ministro e não referiu nunca o seu nome próprio); O acto lesivo foi o da Ministra da Justiça (aquele que decidiu), já o que executou limitou-se a seguir o superiormente determinado (e que não foram simples orientações a seguir ou não conforme melhor entendimento); O facto da recorrente ter recorrido também hierarquicamente do despacho do Presidente do Instituto de Reinserção Social, apenas revela a consequência do não cumprimento da lei por parte da Administração ( art. 68° do CPA ), sendo obrigados os cidadãos a acautelar todas as formas de impugnação face ao actual estado da Administração onde é muitas das vezes premiada pelas suas próprias violações à lei (veja-se o acórdão em crise, onde quem sai condenado em custas é o cidadão prejudicado e desempregado, apesar de ser evidente que quem não cumpriu a norma jurídica quanto às notificações foi a Administração); Isto apesar da ignorância ou má interpretação da lei não justificar a falta do seu cumprimento ( art. 6° do Cód. Civil ); Ora, se a notificação não continha a indicação nem os elementos que permitissem à recorrente saber qual o meio de impugnação (aliás veja-se o referido no art. 12° da sua petição de recurso) nada mais justo que admitir e permitir que aquela usasse tanto os meios graciosos como contenciosos; Assim, é manifestamente despropositada a fundamentação do acórdão para concluir que a recorrente sabia que o acto recorrido deveria ser o do Presidente do Instituto e não o da Senhora Ministra; 12.Quanto à questão da má fé, sempre diremos que não cabe ao julgador levantar questões e deixar as respostas “no ar” por forma a fundamentar o seu entendimento. E, o acórdão levanta a questão de saber se será a recorrente quem está a litigar de má fé por supostamente saber que o acto não é recorrível; 13.Sempre diremos que tivesse o tribunal a convicção em como a aqui recorrente estivesse realmente de má fé e não teria certamente deixado de a condenar tal como o exige o n.° 1 do art. 456 ° do CPC , e não o fez porque é evidente que quem violou a lei, quem violou os direitos dos administrados foi a Administração; Sempre diremos que a decisão do acórdão quanto à litigância de má fé por parte do recorrido fica muito aquém do exigido tanto na Lei Fundamental — n.° 1 do art. 205° -, como do exigido na lei geral - n.°s 2 e 3 do art. 659 ° do CPC , ex vi art. 1° da LPTA; Aliás nem sequer é feita qualquer referência nem à lei nem aos factos que suportam os entendimentos da recorrente e recorrida... Por fim, e relativamente às custas e procuradoria, fica a recorrente sem saber a razão porque às mesmas vai condenada pelo acórdão em crise; Isto porque é de liminar evidência que quem deu causa ao recurso e ao processo foi a Autoridade Recorrida, e mais evidente se torna quando foi decidido com base na irrecorribilidade do acto (tivesse sido cumprido o art. 68° do CPA , este é para cumprimento da Administração, e nem sequer se suscitariam as dúvidas que fazem agora “correr tinta”); Assim, também nesta parte carece o acórdão em crise de fundamentação, sendo preterido o n.° 1 do art. 205° da CRP bem como os n.°s 2 e 3 do art. 659° do CPC , ex vi art. 1° da LPTA.” 1.4.O Secretário de Estado da Justiça contra-alegou pela forma constante de fls. 95 e segs, concluindo: “1) Andou bem o V° Tribunal recorrido ao rejeitar o recurso; De facto, A Ministra da Justiça, (como o Secretário de Estado da Justiça, enquanto detentor de poderes delegados daquela), é parte ilegítima, porquanto não proferiu qualquer despacho que afectasse directamente interesses ou direitos da recorrente; O despacho impugnado teve mera eficácia interna e é de conteúdo genérico e abstracto; Quem eventualmente possa ter ofendido interesses ou direitos da recorrente foi a decisão do Presidente do Instituto de Reinserção Social, que não renovou à recorrente o contrato de trabalho a termo certo; O despacho impugnado, sem eficácia externa e de conteúdo genérico e abstracto, não é sindicável; Pelo que, 6) O presente recurso não deve obter provimento.” 1.5. O Exmº Procurador-Geral Adjunto emitiu o parecer de fls. 100, do seguinte teor: “A meu ver o recurso jurisdicional não merece provimento, reiterando o parecer do Mº. Pº. na 1ª instância. Com efeito, o acto recorrido é um despacho interno, contendo uma determinação genérica e abstracta, dirigida aos serviços, sendo certo que o acto lesivo é a decisão do Presidente do Instituto de Reinserção Social.” 2. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir. 2.1.Com interesse para a decisão, o acórdão recorrido considerou assentes os seguintes factos: A recorrente foi contratada no âmbito do “Programa de Acção para a Entrada em vigor da Reforma do Direito de Menores”, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n°108/2000, de 27 de Julho, publicada no DR, 1ª Série B, n° 191, de 19 de Agosto. Em 14.05.2001 , outorgou contrato de trabalho a termo certo, ao abrigo da al. d) do n°2 do art.18° do Dec. Lei n°427/89, de 7.12, na redacção dada pelo Dec. Lei n°218/98, de 17.07, pelo período de um ano eventualmente renovável até ao limite de dois anos, para o desempenho das funções correspondentes ao conteúdo funcional da categoria de técnico superior de reinserção social estagiário, em regime de tempo completo e subordinação hierárquica, no Centro Educativo de Vila Fernando. Por oficio n°1183/DRLVT/DAGP, datado de 11.04.2002, foi a recorrente notificada de que foi autorizada a renovação do contrato de trabalho a termo certo, pelo período de mais um ano, ou seja até ao limite legalmente estabelecido, com efeitos a partir de 14.05.2002. Posteriormente, no ponto 5 do Despacho de 9.05.2002, prolatada na sequência da Resolução do Conselho de Ministros, de 2.05 , a Sr. Ministra da Justiça determinou a caducidade, sem possibilidade de renovação, dos contratos de trabalho a termo certo vigentes. Na sequência dessa Resolução e em cumprimento do ponto 5 do Despacho da Srª Ministra da Justiça, por oficio datado de 13.05.2002, o Sr. Presidente do Instituto de Reinserção Social notificou a recorrente que “não será possível renovar o contrato de trabalho a termo certo outorgado em 14 de Maio de 2001 Nesta conformidade, o referido contrato caduca em dia 13 de Maio de 2002, dando-se sem efeito o teor do Oficio n°1183/DRLVT/DAGP, de 2 de Abril p.p.. 6. O presente recurso foi interposto conta a Srª Ministra da Justiça e a resposta foi subscrita pelo Sr. Secretário de Estado da Justiça.” 2. O Direito A Recorrente defende a revogação do acórdão recorrido, sustentando, em síntese, que o mesmo enferma de erro de julgamento, pois, ao invés do decidido, o acto contenciosamente impugnado não é um acto interno, mas sim um acto lesivo, e que “preteriu” o artº 205º , nº 1 da C.R.P. e os nºs 2 e 3 do artº 659º do C.P.C ., ex vi artº 1º da LPTA, quer por ser «manifestamente despropositada a fundamentação do acórdão para concluir que a recorrente sabia que o acto recorrido deveria ser o do Presidente do Instituto e não o da Senhora Ministra», quer ainda por ser insuficiente a fundamentação quanto à não condenação da entidade recorrida como litigante de má fé (ao invés do peticionado pela ora agravante), quer quanto à condenação em custas da Recorrente. Não tem, porém, razão. Vejamos: 2.2.1 Tal como se considerou no acórdão recorrido, o acto contenciosamente impugnado – o despacho da Ministra da Justiça que, na sequência da Resolução do Conselho de Ministros de 9-5-02, ordenou aos Serviços tutelados por aquele Ministério, no caso o Instituto de Reinserção Social a não renovação de contratos de trabalho a termo certo -, « contém clara e inequivocamente uma determinação genérica e abstracta dirigida aos Serviços », não sendo contenciosamente recorrível, por lhe faltarem, ao invés do defendido pela Recorrente, as características de acto administrativo lesivo. Na verdade: O artº 120º do Código do Procedimento Administrativo define actos administrativos como “ as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visam produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta ”. No nº 11 do Preâmbulo do citado Código, realça-se que “ a fim de evitar dúvidas e contradições que têm perturbado a nossa jurisprudência, sublinha-se, com particular energia, que só há acto administrativo aí onde a decisão administrativa tiver por objecto uma situação individual e concreta (artigo 120º) … ”. Aplicando estes princípios ao caso em apreciação, consideramos que, tal como decidiu o acórdão recorrido, o acto contenciosamente impugnado não definiu uma situação individual e concreta , (designadamente da Recorrente), tendo-se limitado a emanar instrução sobre o procedimento a seguir, de forma genérica, pelos Serviços, em relação à (não) renovação dos contratos de trabalho a termo certo, na sequência da Resolução do Conselho de Ministros de 2.5.02. Trata-se de um típico exemplo de acto interno tal como a doutrina e a jurisprudência unanimemente têm considerado a propósito de situações semelhantes, cujos efeitos se produzem, apenas, com carácter imediato, nas relações interorgânicas. (v. entre muitos outros ac. da 1ª Secção de 5.11.03, rec. 563/03, de 22.1.03, rec. 47 893, de 26-5-04, rec. 1305/03; do Pleno da 1ª Secção de 13.10.04, rec. 194/02). O acto que definiu a situação jurídica da recorrente em relação à situação em causa é, como com inteiro acerto refere o acórdão recorrido, o acto do Presidente do Instituto de Reinserção Social a que se refere o ponto 5 da matéria de facto. É, pois, esse o acto lesivo, que goza da garantia constitucional da recorribilidade contenciosa, nos termos definidos pela lei, podendo, obviamente, a Recorrente no recurso contencioso que interpusesse de tal acto, discutir também a legalidade da instrução/s em que o mesmo se baseou. Deste modo, não merece qualquer censura o acórdão recorrido que decidiu em perfeita sintonia com a linha de entendimento aqui exposta. 2.2.2 E também não tem a Recorrente qualquer razão nas deficiências que aponta à fundamentação do acórdão recorrido, nomeadamente no respeitante ao não atendimento do pedido de condenação da entidade recorrida como litigante de má fé. De facto, quanto a esse aspecto, é por demais evidente que, tendo merecido procedência a tese da entidade recorrida no sentido da irrecorribilidade do acto impugnado, nunca esta poderia ser condenada como litigante de má fé por defender isso mesmo: que o acto impugnado era irrecorrível. Quanto às considerações do acórdão recorrido acerca do comportamento processual da Recorrente, designadamente quanto à boa ou má fé desse comportamento, referindo-se que a Recorrente sabia que o acto lesivo era o do Presidente do Instituto de Reinserção Social, pois que dele recorreu hierarquicamente, considera-se que nenhuma pronúncia, a tal respeito, se justifica neste recurso jurisdicional, pois que, o aresto recorrido não contém qualquer condenação como litigante de má fé em relação à Recorrente. 2.2.3 No que concerne à condenação em custas (Taxa de justiça e Procuradoria) A Recorrente alega desconhecer a razão pela qual foi condenada em “custas e procuradoria” (sic), porque, é de liminar evidência que quem deu causa ao recurso e ao processo foi a Autoridade recorrida o que seria ainda evidente por se ter decidido com base na irrecorribilidade do acto. Cabe, em primeiro lugar, esclarecer que as custas do processo englobam a Taxa de Justiça e Procuradoria pelo que, a adversativa não se estabelece entre Custas e Procuradoria, mas sim entre taxa de Justiça e Procuradoria. Tendo o recurso sido rejeitado, por irrecorribilidade do acto impugnado face à falta de lesividade deste, é de linear clareza que a Recorrente, devidamente patrocinada por mandatário forense, tinha de ser condenada pela actividade processual a que deu causa por ter recorrido dum acto que não era passível de recurso contencioso. É esta a regra geral sobre custas que decorre do artº 446º do C. P. Civil , aplicável ex vi artº 1º da LPTA, (v. ainda o artº 1º da Tabela das Custas no STA, aprovado pelo DL 42.150, de 12-2-59), sendo certo que, nenhuma razão existe para não ser aplicável ao caso em análise. 3. Nestes termos, improcedendo todas as conclusões das alegações, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido. Custas pela Recorrente, fixando-se: Taxa de justiça: € 350 Procuradoria: € 175 Lisboa, 2 de Dezembro de 2004. Angelina Domingues – Relatora – J Simões de Oliveira – Madeira dos Santos.