0287/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I. Só os actos administrativos que operam, por si, a modificação da situação concreta dos recorrentes podem ser considerados lesivos, sendo que, a lesividade é condição “sine qua non” da recorribilidade contenciosa.

II. O despacho da Ministra da Justiça que, na sequência da Resolução do Conselho de Ministros, ordena aos Serviços tutelados pelo respectivo Ministério, entre os quais o Instituto de Reinserção Social, a não renovação dos contratos de trabalho a termo certo, é um acto genérico, apenas produtor de efeitos nas relações interorgânicas, sem aptidão lesiva concreta.

Acordam em conferência na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo.

1.1. A… (id. a fls. 2) interpôs, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso do “despacho de 9 de Maio de 2002 da Ministra da Justiça, que decidiu da não renovação do contrato de trabalho a termo certo, outorgado a 14 de Maio de 2001”.

1.2. Por acórdão do Tribunal Central Administrativo, proferido a fls. 59 e segs, foi rejeitado o recurso contencioso, com fundamento na irrecorribilidade contenciosa do acto impugnado, por se tratar “de um acto genérico, de mera directiva aos serviços”.

1.3. Inconformada com a decisão referida em 1.2, interpôs a Recorrente recurso jurisdicional para este S.T.A., cujas alegações, de fls. 84 e segs, concluiu do seguinte modo:

“1. O acto recorrido é aquele que consta como Doc. n.° 1 junto à petição de recurso, onde do mesmo consta expresso que foi na sequência do Despacho da Ministra da Justiça que não foi renovado o contrato da recorrente;

2. Assim, resulta do acto recorrido que a renovação que aliás já tinha sido comunicada à recorrente — Doc. n.° 2 — só não se veio a verificar por força do Despacho da Ministra da Justiça;

3. É evidente que o acto da Ministra da Justiça é lesivo dos interesses e direitos da recorrente, contrariamente ao entendimento conclusivo do acórdão (só não vai o contrato renovado porquanto o decidiu o Despacho da Senhora Ministra, caso contrário o mesmo seria renovado de acordo com o Doc. n.° 2 junto à p.r.);

4. O acto da Ministra da Justiça não é nem genérico nem abstracto, pois visa atingir um “alvo” que é perfeitamente determinado ou determinável (aliás como o foi e razão pela qual a recorrente recebeu a notificação que constitui o acto recorrido);

5. O Despacho da Ministra da Justiça visou e atingiu pessoas em determinada situação, o que é absolutamente contrário ao carácter geral e abstracto (para atingir alguém não é necessário referir o seu nome, aliás veja-se que a recorrente recorreu do acto de um ministro e não referiu nunca o seu nome próprio);

6. O acto lesivo foi o da Ministra da Justiça (aquele que decidiu), já o que executou limitou-se a seguir o superiormente determinado (e que não foram simples orientações a seguir ou não conforme melhor entendimento);

7. O facto da recorrente ter recorrido também hierarquicamente do despacho do Presidente do Instituto de Reinserção Social, apenas revela a consequência do não cumprimento da lei por parte da Administração (art. 68° do CPA),

8. sendo obrigados os cidadãos a acautelar todas as formas de impugnação face ao actual estado da Administração onde é muitas das vezes premiada pelas suas próprias violações à lei (veja-se o acórdão em crise, onde quem sai condenado em custas é o cidadão prejudicado e desempregado, apesar de ser evidente que quem não cumpriu a norma jurídica quanto às notificações foi a Administração);

9. Isto apesar da ignorância ou má interpretação da lei não justificar a falta do seu cumprimento (art. 6° do Cód. Civil);

10. Ora, se a notificação não continha a indicação nem os elementos que permitissem à recorrente saber qual o meio de impugnação (aliás veja-se o referido no art. 12° da sua petição de recurso) nada mais justo que admitir e permitir que aquela usasse tanto os meios graciosos como contenciosos;

11. Assim, é manifestamente despropositada a fundamentação do acórdão para concluir que a recorrente sabia que o acto recorrido deveria ser o do Presidente do Instituto e não o da Senhora Ministra;

12. Quanto à questão da má fé, sempre diremos que não cabe ao julgador levantar questões e deixar as respostas “no ar” por forma a fundamentar o seu entendimento. E, o acórdão levanta a questão de saber se será a recorrente quem está a litigar de má fé por supostamente saber que o acto não é recorrível;

13. Sempre diremos que tivesse o tribunal a convicção em como a aqui recorrente estivesse realmente de má fé e não teria certamente deixado de a condenar tal como o exige o n.° 1 do art. 456° do CPC, e não o fez porque é evidente que quem violou a lei, quem violou os direitos dos administrados foi a Administração;

14. Sempre diremos que a decisão do acórdão quanto à litigância de má fé por parte do recorrido fica muito aquém do exigido tanto na Lei Fundamental — n.° 1 do art. 205° -, como do exigido na lei geral - n.°s 2 e 3 do art. 659° do CPC, ex vi art. 1° da LPTA;

15. Aliás nem sequer é feita qualquer referência nem à lei nem aos factos que suportam os entendimentos da recorrente e recorrida

16. Por fim, e relativamente às custas e procuradoria, fica a recorrente sem saber a razão porque às mesmas vai condenada pelo acórdão em crise;

17. Isto porque é de liminar evidência que quem deu causa ao recurso e ao processo foi a Autoridade Recorrida, e mais evidente se torna quando foi decidido com base na irrecorribilidade do acto (tivesse sido cumprido o art. 68° do CPA, este é para cumprimento da Administração, e nem sequer se suscitariam as dúvidas que fazem agora “correr tinta”);

18. Assim, também nesta parte carece o acórdão em crise de fundamentação, sendo preterido o n.° 1 do art. 205° da CRP bem como os n.°s 2 e 3 do art. 659° do CPC, ex vi art. 1° da LPTA.”

1.4. O Secretário de Estado da Justiça contra-alegou pela forma constante de fls. 95 e segs, concluindo:

“1) Andou bem o V° Tribunal recorrido ao rejeitar o recurso;

De facto,

2) A Ministra da Justiça, (como o Secretário de Estado da Justiça, enquanto detentor de poderes delegados daquela), é parte ilegítima, porquanto não proferiu qualquer despacho que afectasse directamente interesses ou direitos da recorrente;

3) O despacho impugnado teve mera eficácia interna e é de conteúdo genérico e abstracto;

4) Quem eventualmente possa ter ofendido interesses ou direitos da recorrente foi a decisão do Presidente do Instituto de Reinserção Social, que não renovou à recorrente o contrato de trabalho a termo certo;

5) O despacho impugnado, sem eficácia externa e de conteúdo genérico e abstracto, não é sindicável;

Pelo que,

6) O presente recurso não deve obter provimento.”

1.5. O Exmº Procurador-Geral Adjunto emitiu o parecer de fls. 100, do seguinte teor:

“A meu ver o recurso jurisdicional não merece provimento, reiterando o parecer do Mº. Pº. na 1ª instância.

Com efeito, o acto recorrido é um despacho interno, contendo uma determinação genérica e abstracta, dirigida aos serviços, sendo certo que o acto lesivo é a decisão do Presidente do Instituto de Reinserção Social.”

2. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

2.1. Com interesse para a decisão, o acórdão recorrido considerou assentes

os seguintes factos:

“1. A recorrente foi contratada no âmbito do “Programa de Acção para a Entrada em vigor da Reforma do Direito de Menores”, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n°108/2000, de 27 de Julho, publicada no DR, 1ª Série B, n° 191, de 19 de Agosto.

2. Em 14.05.2001, outorgou contrato de trabalho a termo certo, ao abrigo da al. d) do n°2 do art.18° do Dec. Lei n°427/89, de 7.12, na redacção dada pelo Dec. Lei n°218/98, de 17.07, pelo período de um ano eventualmente renovável até ao limite de dois anos, para o desempenho das funções correspondentes ao conteúdo funcional da categoria de técnico superior de reinserção social estagiário, em regime de tempo completo e subordinação hierárquica, no Centro Educativo de Vila Fernando.

3. Por oficio n°1183/DRLVT/DAGP, datado de 11.04.2002, foi a recorrente notificada de que foi autorizada a renovação do contrato de trabalho a termo certo, pelo período de mais um ano, ou seja até ao limite legalmente estabelecido, com efeitos a partir de 14.05.2002.

4. Posteriormente, no ponto 5 do Despacho de 9.05.2002, prolatada na sequência da Resolução do Conselho de Ministros, de 2.05, a Sr. Ministra da Justiça determinou a caducidade, sem possibilidade de renovação, dos contratos de trabalho a termo certo vigentes.

5. Na sequência dessa Resolução e em cumprimento do ponto 5 do Despacho da Srª Ministra da Justiça, por oficio datado de 13.05.2002, o Sr. Presidente do Instituto de Reinserção Social notificou a recorrente que “não será possível renovar o contrato de trabalho a termo certo outorgado em 14 de Maio de 2001

Nesta conformidade, o referido contrato caduca em dia 13 de Maio de 2002, dando-se sem efeito o teor do Oficio n°1183/DRLVT/DAGP, de 2 de Abril p.p

6. O presente recurso foi interposto conta a Srª Ministra da Justiça e a resposta foi subscrita pelo Sr. Secretário de Estado da Justiça.”

2.2. O Direito

A Recorrente defende a revogação do acórdão recorrido, sustentando, em síntese, que o mesmo enferma de erro de julgamento, pois, ao invés do decidido, o acto contenciosamente impugnado não é um acto interno, mas sim um acto lesivo, e que “preteriu” o artº 205º, nº 1 da C.R.P. e os nºs 2 e 3 do artº 659º do C.P.C., ex vi artº 1º da LPTA, quer por ser «manifestamente despropositada a fundamentação do acórdão para concluir que a recorrente sabia que o acto recorrido deveria ser o do Presidente do Instituto e não o da Senhora Ministra», quer ainda por ser insuficiente a fundamentação quanto à não condenação da entidade recorrida como litigante de má fé (ao invés do peticionado pela ora agravante), quer quanto à condenação em custas da Recorrente.

Não tem, porém, razão.

Vejamos:

2.2. 1 Tal como se considerou no acórdão recorrido, o acto contenciosamente impugnado – o despacho da Ministra da Justiça que, na sequência da Resolução do Conselho de Ministros de 9-5-02, ordenou aos Serviços tutelados por aquele Ministério, no caso o Instituto de Reinserção Social a não renovação de contratos de trabalho a termo certo -, «contém clara e inequivocamente uma determinação genérica e abstracta dirigida aos Serviços», não sendo contenciosamente recorrível, por lhe faltarem, ao invés do defendido pela Recorrente, as características de acto administrativo lesivo.

Na verdade:

O artº 120º do Código do Procedimento Administrativo define actos administrativos como “as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visam produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”.

No nº 11 do Preâmbulo do citado Código, realça-se que “a fim de evitar dúvidas e contradições que têm perturbado a nossa jurisprudência, sublinha-se, com particular energia, que só há acto administrativo aí onde a decisão administrativa tiver por objecto uma situação individual e concreta (artigo 120º) …”.

Aplicando estes princípios ao caso em apreciação, consideramos que, tal como decidiu o acórdão recorrido, o acto contenciosamente impugnado não definiu uma situação individual e concreta, (designadamente da Recorrente), tendo-se limitado a emanar instrução sobre o procedimento a seguir, de forma genérica, pelos Serviços, em relação à (não) renovação dos contratos de trabalho a termo certo, na sequência da Resolução do Conselho de Ministros de 2.5.02.

Trata-se de um típico exemplo de acto interno tal como a doutrina e a jurisprudência unanimemente têm considerado a propósito de situações semelhantes, cujos efeitos se produzem, apenas, com carácter imediato, nas relações interorgânicas. (v. entre muitos outros ac. da 1ª Secção de 5.11.03, rec. 563/03, de 22.1.03, rec. 47 893, de 26-5-04, rec. 1305/03; do Pleno da 1ª Secção de 13.10.04, rec. 194/02).

O acto que definiu a situação jurídica da recorrente em relação à situação em causa é, como com inteiro acerto refere o acórdão recorrido, o acto do Presidente do Instituto de Reinserção Social a que se refere o ponto 5 da matéria de facto.

É, pois, esse o acto lesivo, que goza da garantia constitucional da recorribilidade contenciosa, nos termos definidos pela lei, podendo, obviamente, a Recorrente no recurso contencioso que interpusesse de tal acto, discutir também a legalidade da instrução/s em que o mesmo se baseou.

Deste modo, não merece qualquer censura o acórdão recorrido que decidiu em perfeita sintonia com a linha de entendimento aqui exposta.

2.2. 2 E também não tem a Recorrente qualquer razão nas deficiências que aponta à fundamentação do acórdão recorrido, nomeadamente no respeitante ao não atendimento do pedido de condenação da entidade recorrida como litigante de má fé.

De facto, quanto a esse aspecto, é por demais evidente que, tendo merecido procedência a tese da entidade recorrida no sentido da irrecorribilidade do acto impugnado, nunca esta poderia ser condenada como litigante de má fé por defender isso mesmo: que o acto impugnado era irrecorrível.

Quanto às considerações do acórdão recorrido acerca do comportamento processual da Recorrente, designadamente quanto à boa ou má fé desse comportamento, referindo-se que a Recorrente sabia que o acto lesivo era o do Presidente do Instituto de Reinserção Social, pois que dele recorreu hierarquicamente, considera-se que nenhuma pronúncia, a tal respeito, se justifica neste recurso jurisdicional, pois que, o aresto recorrido não contém qualquer condenação como litigante de má fé em relação à Recorrente.

2.2. 3 No que concerne à condenação em custas (Taxa de justiça e Procuradoria)

A Recorrente alega desconhecer a razão pela qual foi condenada em “custas e procuradoria” (sic), porque, é de liminar evidência que quem deu causa ao recurso e ao processo foi a Autoridade recorrida o que seria ainda evidente por se ter decidido com base na irrecorribilidade do acto.

Cabe, em primeiro lugar, esclarecer que as custas do processo englobam a Taxa de Justiça e Procuradoria pelo que, a adversativa não se estabelece entre Custas e Procuradoria, mas sim entre taxa de Justiça e Procuradoria.

Tendo o recurso sido rejeitado, por irrecorribilidade do acto impugnado face à falta de lesividade deste, é de linear clareza que a Recorrente, devidamente patrocinada por mandatário forense, tinha de ser condenada pela actividade processual a que deu causa por ter recorrido dum acto que não era passível de recurso contencioso.

É esta a regra geral sobre custas que decorre do artº 446º do C. P. Civil, aplicável ex vi artº 1º da LPTA, (v. ainda o artº 1º da Tabela das Custas no STA, aprovado pelo DL 42.150, de 12-2-59), sendo certo que, nenhuma razão existe para não ser aplicável ao caso em análise.

3. Nestes termos, improcedendo todas as conclusões das alegações, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido.

Custas pela Recorrente, fixando-se:

Taxa de justiça: € 350

Procuradoria: € 175

Lisboa, 2 de Dezembro de 2004. Angelina Domingues – Relatora – J Simões de Oliveira – Madeira dos Santos.