0269/08 - Supremo Tribunal Administrativo

O artº45º nº1 do CPTA não afasta a possibilidade de indemnização aí prevista ser concedida nos casos em que o autor é um Sindicato, agindo na defesa dos interesses individuais dos trabalhadores que representa, na medida em que a referida indemnização, a ser devida, se repercute directamente na esfera jurídica dos trabalhadores representados.

Acordam no Tribunal Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

O Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública do Sul e Açores, com sede na Av. Luís Bívar, nº12, 1069 Lisboa, intentou, em nome próprio e em representação, substituição e na defesa dos interesses individuais dos seus associados, acção administrativa especial contra os Ministério da Justiça, Ministério das Finanças e da Administração Pública e Presidência do Conselho de Ministros, pedindo a condenação dos demandados: a)-a no prazo de 6 meses, suprir a omissão de regulamentação prevista nos nºs 2 e 3 do artigo 17º do DL. nº404-A/98, relativamente aos trabalhadores do Ministério da Justiça abrangidos pelo DR nº13/91; b)-que essa regulamentação produza efeitos desde a data da entrada em vigor do decreto-lei regulamentado, ou seja, a 1/1/1998, e; c)-ao pagamento das diferenças salariais daí decorrentes e dos juros de mora respectivos, tudo a apurar em execução de sentença.

Por acórdão do STA de 28/01/2009 (fls.227 a 238) foi a acção julgada totalmente improcedente.

Não se conformando o Autor com este acórdão, do mesmo interpôs o presente recuso, formulando o recorrente nas suas alegações as seguintes conclusões:

1ª O douto Acórdão recorrido não fixou a matéria de facto relevante para a boa decisão da causa em três aspectos essenciais:

a) Que o autor, além de se apresentar em nome próprio, também veio a juízo em representação e no interesse de 8 associados seus que concretamente identificou;

b) Quanto à situação profissional, designadamente da carreira e categorias profissionais, detidos pelos 8 interessados;

c) Que a Federação dos Sindicatos da Função Pública, estrutura que integra o Sindicato Autor, insistentemente solicitou aos demandados, designadamente ao 1º, a iniciativa regulamentar em falta.

2ª Tal factualidade mostra-se necessária à boa decisão da causa quer quanto à questão da aplicação à vertente situação do disposto no art.º 45º do CPTA, quer quanto a considerar-se incumprida a obrigação regulamentar nos termos, conjugados, do disposto nos arts. 777º e 805º do CC e 115º do CPA.

3ª Sendo certo que, caso os factos em causa se mostrassem controvertidos, - o que, aliás, não sucedeu, pois foram aceites pelos demandados - deveria o Tribunal, nos termos peticionados na parte final da p.i., ter notificado o 1º demandado para apresentar em juízo os respectivos documentos em seu poder.

4ª Sob pena de ocorrer nulidade por violação dos princípios da verdade material, do contraditório e da tutela jurisdicional efectiva.

5ª Acresce que tal omissão na fixação dos factos relevantes para a boa decisão da causa corresponde a omissão de pronúncia em matéria submetida à decisão do Tribunal, cominada com a nulidade prevista na al. d) do nº 1 do art.º 668º do CPC.

6ª Mas, mesmo que assim não se entendesse - o que não se concede - sempre ocorreria erro de julgamento da matéria de facto com consequente repercussão no julgamento, também por isso erróneo, da matéria de direito, mostrando-se desde logo violadas as disposições do nº 3 do art.º 659º e nº 2 do art.º 660º do CPC.

7ª Acresce que o douto Acórdão recorrido, socorrendo-se do discurso fundamentador dos Acórdãos do STA de 23/4/2008, recurso nº 897/07-12, e de 14/7/2008, Proc. 0963/07-11, em que também era Autor o Sindicato ora Recorrente, errou ao considerar que se tratava de situações em tudo idênticas pois, enquanto nos autos do recurso nº 897/07-12 o Sindicato agiu apenas em nome próprio na defesa, em abstracto, dos direitos e interesses colectivos dos seus associados, e nos autos do proc. nº 963/07 ocorreu inutilidade superveniente da lide por publicação do DR nº 8/2008, nos autos do presente processo o Sindicato apresentou-se também a agir em representação processual de 8 trabalhadores seus associados concretamente identificadas na p.i. e não foi publicado entretanto qualquer diploma regulamentar sobre a matéria.

8ª Não havendo, por isso, a invocada identidade de situações em que pudesse suportar-se a transposição mecânica do discurso fundamentador daqueles Acórdãos de 23/4/2008 e de 14/7/2008.

9ª Aliás, se porventura viesse a entender-se, como implicitamente decorre do Acórdão recorrido, que não poderia haver lugar à aplicação do disposto no artº45º do CPTA pelo simples facto de os representados do Autor não se encontrarem eles próprios em juízo na pura qualidade de autores, tal entendimento, além de violar o disposto no art.º 4º nºs 3 e 4 do DL nº 84/99, de 19/4 (norma que hoje se encontra acolhida no nº 2 do art. 310º do Regime aprovado pela Lei nº59/2008 de 11/9), corresponderia à aplicação de normativo inconstitucional, porque contrário aos princípios da tutela jurisdicional efectiva, da justiça e da protecção da confiança, ínsita na ideia de Estado de Direito Democrático, porquanto não faria o menor sentido que o legislador concedesse legitimidade às associações sindicais para a defesa em juízo dos direitos e interesses individuais dos trabalhadores que representa e, a final, viesse a restringir o alcance e efeitos de tal representação processual sem justificação nem fundamento material para tanto.

10ª Pois não se mostra plausível que o Legislador tenha querido dar com uma mão o que a seguir retiraria com a outra, sob pena de manifesta contraditoriedade.

11ª Porém, o bloco normativo ou de legalidade em causa - maxime, artº 4º, nºs 3 e 4 do DL 84/99, hoje nº 2 do art. 310º do Regime aprovado pela Lei 59/2008, e artº45º do CPTA - permite interpretação conforme àqueles princípios constitucionais, devendo entender-se que, quando uma associação sindical se apresenta em juízo a defender os direitos e interesses individuais dos seus associados, a decisão que vier a ser tomada repercute-se directa e imediatamente na esfera jurídica destes, e não da própria associação sindical.

12ª O que significa a completa aplicabilidade ao caso dos autos de todas as disposições da lei processual, designadamente as do art.º 45º do CPTA.

13ª E, por consequência, o erro de julgamento de que, na matéria, padece o Acórdão recorrido, no que este violou também o disposto no aludido art.º 45º do CPTA.

14ª Uma vez que o Tribunal deveria convidar as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização devida, tal como decidido no Acórdão do Pleno desse Venerando Tribunal de 27-05-2008, proc. nº0964/07, de cujo sumário se transcreve o ponto III: “A impossibilidade de emitir normas regulamentares por força da alteração do quadro legal aplicável implica a improcedência do pedido devendo o Tribunal, nos termos do art. 45º do CPTA, convidar as partes a acordarem no montante da indemnização devida.” (fls. 252 a 255).

Nas suas contra-alegações formula o recorrido Ministério da Justiça, as seguintes conclusões:

1ª O acórdão de que se recorre não padece de omissão de pronúncia e de erro de julgamento por falta de fixação de todos os factos necessários à boa decisão da causa;

2ª O consignado no artº17º do Decreto-Lei nº 404-A/98, de 18 de Dezembro, não prevê um prazo para a emissão do regulamento em causa;

3ª O artº116º da Lei nº12-A/2008, de 27 de Fevereiro (LVCR) veio revogar o Decreto-Lei nº404-A/98, de 18 de Dezembro;

4ª Tal revogação fez caducar a faculdade de regulamentação postulada no Decreto-Lei nº404-A/98, determinando-se que a partir da Lei nº12-A/2008 todas as alterações do posicionamento remuneratório passem a ser feitas à luz do estatuído no regime por si aprovado;

5ª A alteração do posicionamento remuneratório que o Autor entende ser devida não tem norma legal habilitante, sendo que a sua hipotética admissão iria bulir com o princípio da legalidade (legalidade fundamento);

6ª Não se encontram, por consequência, reunidos os pressupostos para a aplicação do consagrado no artº77º do CPTA;

7ª Face à caducidade da faculdade de regulamentação apontada no supra ponto 4), não tendo o A. definido e concretizado o universo dos destinatários da desejada regulamentação e, muito menos, precisado o montante dos prejuízos sofridos, não se regista a invocada omissão de pronúncia sobre a situação dos trabalhadores em causa;

8ª Os acórdãos do STA de 14.07.08 (Proc. nº 963/07) e de 23.04.08 (Proc. nº 897/07), apesar de não assentarem em factos rigorosamente idênticos aos do caso sub judice apresentam similitudes suficientes que permitem a transposição da sua ratio decidendi para a situação em apreço;

9ª Não se regista, assim, qualquer erro no julgamento derivado da circunstância do aresto em crise se ter alicerçado na doutrina expendida naqueles acórdãos;

10ª A inexistência de qualquer prazo para a regulamentação prevista no DL.nº404-A/98, de 18 de Dezembro, implica necessariamente a não verificação de qualquer responsabilidade civil por acto omissivo ilícito;

11ª A falta de previsão legal que consinta a formulação de pedido indemnizatório nesta sede afasta o apelo ao consignado no artº45º do CPTA, o que, a admitir-se - por não ter sido identificado pelo Autor o universo dos destinatários - iria bulir com o princípio constitucional da igualdade;

12ª Em suma, o douto acórdão recorrido, nos termos em que decide, não enferma de qualquer nulidade ou erro, pelo que nenhum reparo pode merecer (fls. 279 e 280).

Nas suas contra-alegações formula o recorrido Ministério das Finanças e da Administração Pública as seguintes conclusões:

1ª O douto Acórdão recorrido fixou a matéria de facto relevante para a boa decisão da causa: “A — As entidades demandadas, não procederam, até à instauração da presente causa, à publicação ou à aprovação de qualquer Decreto Regulamentar dos previstos no art. 17º do DL nº 404-A/98, de 18/12, relativamente ao pessoal com carreiras e categorias previstas no DR nº 13/91, de 11/04 entre o qual se incluem os interessados associados do A., identificados no número 7 da petição inicial.”

2ª Os regulamentos peticionados pelo Recorrente não constituem um dever que impenda sobre os Recorridos, mas uma mera faculdade.

3ª As normas do artigo 17º do DL nº 404/98 não são imperativas, cabendo à Administração escolher o momento da adopção dos regulamentos respectivos.

4ª Por esse facto, não podem ser assacadas responsabilidades aos Recorridos, pois a sua omissão não é ilícita.

5ª Sem o que o Acórdão Recorrido não poderia deixar de julgar improcedente o primeiro dos pedidos formulados pelo autor, por falta dos pressupostos do artigo 77º do CPTA.

6ª O Tribunal a quo tem por certa a representação dos associados do Autor, não se verificando qualquer erro de julgamento por falta de fixação da matéria de facto.

7ª As alterações resultantes dos Decretos-Lei de execução orçamental propiciaram uma alteração remuneratória positiva nas esferas jurídicas dos interessados.

8ª Qualquer regulamentação das normas do artigo 17º padeceria de ilegalidade manifesta, por violação do artigo 112º nº7) da CRP, por falta da lei habilitante, revogada pela Lei nº 12-A/2008, de 23/02.

9ª Conforme bem expressou o Ac. do STA de 4/02/2009, Proc. nº460/08 e por referência aos Ac. de 17/12/2008, Rec. 810/08, Ac. de 14/07/2008, Rec. 963/07 e Ac. de 23/04/2008, Rec. 897/2008, a respeito da inaplicação do artigo 45º do CPTA à situação dos autos:

“Como também tem entendido este Tribunal, nos acórdãos citados, a indemnização prevista no artº45º nº1 do CPTA só faz sentido quando o autor seja ele próprio o interessado na demanda. No caso em apreço trata-se de um sindicato que vem fazer a defesa colectiva dos interesses dos seus associados, pelo que também não há que fazer aplicação do regime do art.45º, 1, do CPTA no que respeita à modificação objectiva da instância”

10ª Dúvidas não restam quanto à legitimidade processual do Autor fundada no artigo 9º nº 2 do CPTA, mas falta-lhe interesse pessoal na demanda, razão pela qual se torna inadmissível a modificação objectiva da instância, nos termos previstos no artigo 45º do CPTA

11ª Não ocorreu assim qualquer omissão de pronúncia sobre questões que o Tribunal a quo devesse resolver, nem foram desconsiderados quaisquer elementos que devessem ser levados em consideração e que só por si conduzissem a uma decisão diversa, pelo que não se verificam os pressupostos da requerida nulidade da sentença (arts. 668º nº1 al. d) e 660º nº2 do CPC) (fls.291 a 293).

Contra-alegou a Presidência do Conselho de Ministros, formulando as seguintes conclusões (fls. 314 a 316):

a) - O acórdão recorrido não enferma de omissão de pronúncia já que, ao invés do que o Recorrente alega, não só o Douto Tribunal a quo deu como provada a matéria de facto relativa às categorias/carreiras detidas pelos interessados identificados no artigo

7º da pi, como expressamente resulta do ponto 6 (Matéria de Facto), como também resolveu todas as questões que as partes submeteram à sua apreciação;

b) - Não se verificando qualquer omissão de pronúncia, não ocorre a nulidade que o Recorrente imputa à sentença recorrida ao abrigo da alínea d) do nº1 do artigo 668º do CPC;

c) - O acórdão recorrido não sofre de qualquer erro de julgamento ao ter decidido que a questão objecto dos presentes autos é idêntica à julgada nos Acórdãos do STA de 23 de Abril de 2008 e de 14 de Julho de 2008;

d) - Com efeito, a questão de direito apreciada pelo Douto Tribunal a quo é a de saber se é possível emitir regulamentação reclamada pelo Autor, ora Recorrente, ao abrigo de um decreto-lei (o DL. nº404-A/98) que se encontra revogado;

e) - Ora essa questão foi exactamente a mesma que foi apreciada, não só pelo Ac. de 23.04.2008, mas também pelo Ac. de 14.07.2008, em que o acórdão recorrido foi colher a respectiva fundamentação;

f) - Nesta medida, é totalmente irrelevante que, no processo que culminou com o Ac. de 23.04.2008 (R. 897), o Autor Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública do Sul e Açores, ora Recorrente, se apresentasse em juízo apenas em nome próprio e, nos presentes autos, tal sindicato aja não só em nome próprio mas também em representação de alguns trabalhadores seus associados.

g) - Na verdade, quer num caso, quer noutro, tomou-se impossível emitir a regulamentação pretendida pelo Autor, ora Recorrente, pelo que, também neste tocante, não lhe assiste qualquer razão.

h) - Ainda que se mantivessem em vigor os nºs 2 e 3 do artigo 17º do DL nº404-A/98, não se verificavam os pressupostos de aplicação do artigo 77º do CPTA, não existindo uma exigência legal de emissão do decreto regulamentar reclamado pelo Autor, ora Recorrente.

i) - Com efeito, o nº2 do artigo 17º do Decreto-Lei nº 404-A/98 apenas impunha à Administração que procedesse à avaliação de todas as carreiras e categorias do regime geral com designações específicas para posteriormente decidir peia eventual emissão de um decreto regulamentar, não tendo imposto qualquer prazo para tanto.

j) - Por seu turno, o nº3 do mesmo artigo conferia à Administração a faculdade de efectuar ou não a revalorização de carreiras de regimes especiais, quando considerasse existir justificação para tal, não impondo qualquer obrigação nesse sentido.

k) - A jurisprudência encontra-se estabilizada no tocante à interpretação e aplicação de tais normas, tendo-se pronunciado no sentido da inexistência de vinculação legal que permitisse impor ao Governo a regulamentação dos nºs 2 e 3 do artigo 17º do DL 404-A/98 (vide, por todos, Acórdão de 18.10.07 do Pleno da Secção do STA - P. 3 10/06).

l) - Não existindo obrigação legal de emissão do decreto regulamentar reclamado pelo Autor, não se verificam os pressupostos de aplicação da norma constante do artigo 45º do CPTA, não sendo devida qualquer indemnização.

m) - Consequentemente, também nunca seria de aplicar ao caso sub judice a jurisprudência constante do acórdão desse STA, de 7 de Maio de 2008 (P. 964/07), como pretende o Recorrente.

n) - Bem andou o Douto Tribunal a quo ao ter decidido como decidiu, não sofrendo o acórdão recorrido de qualquer ilegalidade.

Foram colhidos os vistos dos Exmos. Adjuntos.

No acórdão recorrido foi dado como assente a seguinte matéria de facto:

A- As entidades demandadas não procederam, até à instauração da presente causa, à publicação ou à aprovação de qualquer Decreto Regulamentar dos previstos no artº17º do DL. nº404-A/98, de 18/12, relativamente ao pessoal com carreiras e categorias previstas no DR nº13/91, de 11/4, entre o qual se incluem os interessados associados do A., identificados no número 7 da petição inicial.

Foi com base neste facto que foi proferido o acórdão recorrido.

O acórdão agora em censura julgou totalmente improcedente a acção intentada pelo Sindicato recorrente e estribou-se no facto de por ter sido revogada a lei carecida de regulamentação já não ser possível fazê-lo, pelo que improcedendo este pedido, soçobram os restantes pedidos deles depenedentes.

Acrescenta-se, ainda, em tal acórdão que não é possível a modificação objectiva da instância, nos termos do artigo 45º do CPTA, porque esta norma tem subjacente que o próprio autor seja titular de um interesse pessoal na procedência da acção, pelo que a mesma é inaplicável nos casos em que o autor é uma pessoa ou entidade sem interesse pessoal na demanda, aquem, apesar disso, é reconhecida legitimidade activa nos termos do nº2 do artº9º do CPTA.

Passamos, de seguida, a averiguar se o acórdão recorrido sofre dos vícios que foram apontados.

Nas conclusões das alegações o recorrente alega, em primeiro lugar, que o acórdão recorrido não fixou a matéria de facto relevante para a decisão da causa (omissão de pronúncia) e erro de julgamento relativamente à existência do direito à indemnização prevista no artº45º do CPTA, nos casos em que o sindicato/autor intervém como representante dos seus associados.

Começamos por conhecer da alegada nulidade do acórdão, por omissão de pronúncia.

Segundo o recorrente a nulidade do acórdão recorrido verificar-se-ia, em primeiro lugar, por não ter indicado factos relativos à intervenção do autor em representação e no interesse de oito associados seus que identificou, depois, por não ter indicados factos quanto à situação profissional, designadamente, da carreira e categorias profissionais detidas pelos oito interessados e, finalmente, não ter indicado que a Federação dos Sindicatos da Função Pública, estrutura que integra o Sindicato/autor, insistentemente ter solicitado aos demandados, designadamente, ao 1º, a iniciativa regulamentar em falta.

É verdade que o acórdão recorrido não fixou no local próprio (matéria de facto dada como provada) os factos relativos à circunstância de o autor além de ter actuado em nome próprio, também veio a juízo em representação e no interesse dos oitos associados que identifica. Porém, no relatório ao identificar as partes o acórdão refere expressamente em que qualidade o autor intervém: “O Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública do Sul e Açores «em nome próprio, na defesa colectiva dos interesses colectivos dos seus associados, trabalhadores de organismos dependentes e tutelados pelo Ministério da Justiça e na defesa dos direitos e interesses individuais dos seus associados, trabalhadoras de serviços e organismos dependentes e tutelados pelo mesmo Ministério que identifica»”.

Assim, embora noutro local, o acórdão indicou a qualidade em que o autor intervinha nesta acção, pelo que, quanto a este aspecto, não ocorre a invocada nulidade do acórdão.

Relativamente à restante matéria, situação profissional dos oito interessados representados pelo autor e diligências feitas no sentido de serem emitidas as normas regulamentares, o acórdão é omisso.

Porém, este facto não acarreta omissão de pronúncia porque o tribunal “a quo” não se pronunciou sobre a mesma por entender que tal pronúncia estava prejudicada pela solução dada a outras matérias.

É o artigo 660º nº2 do CPC que delimita os poderes de cognição do juiz ao estatuir que “o juiz deve resolver todas as questões que as partes suscitarem, «exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras»”.

E segundo o acórdão recorrido o conhecimento daquelas questões estava prejudicado. Nele se entendeu, em síntese, que a pretensão deduzida na acção era impossível juridicamente e, portanto, nos termos do artigo 45º do CPTA, julgou a acção improcedente e quando o autor fosse um sindicato, mesmo a agir em representação dos seus associados, não haveria lugar à indemnização prevista no nº1 daquele preceito.

Ora, se por um lado, para o julgamento destas duas questões a factualidade que o tribunal deu como provada era suficiente, por outro, a decisão tomada prejudicava o conhecimento de qualquer outra questão que for suscitada.

Não se verifica, por estas razões, a invocada omissão de pronúncia que acarrete, por sua vez, a alegada nulidade do acórdão.

Mas o acórdão recorrido, segundo o recorrente, ocorreu em erro de julgamento relativamente à existência do direito à indemnização prevista no artº45º do CPTA.

Como acima se referiu, o acórdão em causa entendeu que a revogação da norma carente de regulamentação implicava total impossibilidade de poder ser cumprida a obrigação de emitir regulamento, e aplicando o artº45º do CPTA julgou totalmente improcedente a acção.

O recorrente veio impugnar o segmento deste acórdão que entendeu não ser aplicável o artº45º do CPTA, na parte em que previa uma indemnização a pagar ao autor, ancorando-se no sentido perfilhado pelos acórdãos de 14/7/2008-Proc. nº963/07 e de 23/4/2008-Proc. nº897/07 que, nos termos deste último referido aresto “…em situações de impossibilidade absoluta de satisfação dos interesses do autor pela via que escolheu, ao propor a acção, o artº45.º do CPTA permite a modificação objectiva da instância, estabelecendo que «o tribunal julga improcedente o pedido em causa e convida as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização devida». No entanto, esta disposição tem subjacente que o próprio Autor seja titular de um interesse pessoal na procedência da acção, que o Autor seja lesado na sua esfera jurídica pela impossibilidade de satisfação dos seus interesses, pois só essa lesão de posições jurídicas pessoais justifica que seja atribuída indemnização, visando compensar essa lesão. Isto é, o referido artº45.º n.º 1, ao fazer referência a «indemnização devida» a acordar entre Autor as partes, tem subjacente a existência de um direito pessoal do Autor a uma indemnização. Por isso, esta norma é inaplicável nos casos em que o Autor é uma pessoa ou entidade sem interesse pessoal na demanda, a quem, apesar disso, é reconhecida legitimidade activa nos termos do nº2 do artº9.º do CPTA. No caso em apreço, é um sindicato que vem, em nome próprio, como o Autor salienta na petição inicial, defender colectivamente interesses de associados seus. Os lesados pela inviabilidade de imposição da obrigação de regulamentar, serão os associados do Autor que, na sequência da regulamentação, poderiam ser abrangidos por melhoria das suas situações remuneratórias. Por isso, não há que fazer aplicação do regime deste artº45.º, na situação dos autos”.

O ponto de discordância do recorrente relativamente ao acórdão recorrido reside no facto de entender que nos casos em que o sindicato intervém como autor e como representante de alguns dos seus associados ser aplicável o referido artº45º do CPTA, pelo que deve ser fixada a indemnização devida.

Em matéria em tudo semelhante como a do caso sub judice decidiu o Tribunal Pleno desta Secção que:

““…O artº45º nº1 do CPTA diz-nos o seguinte: “Quando, em processo dirigido contra a Administração, se verifique que à satisfação dos interesses do autor obsta a existência de uma situação de impossibilidade absoluta ou em que o incumprimento, por parte da Administração, dos deveres a que seria condenada originaria um excepcional prejuízo para o interesse público, o tribunal julga improcedente o pedido em causa e convida as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização devida”. Poderíamos ser levados a pensar que a indemnização prevista no aludido preceito pressupõe tão-somente que a acção seja julgada improcedente pelos motivos ali referidos (impossibilidade absoluta, ou excepcional prejuízo de cumprimento das obrigações objecto do litígio). Nesta visão tal indemnização seria devida quer o autor tivesse, quer não tivesse, direito a exigir da Administração as imposições que não podem (impossibilidade absoluta) ou não devem (por excessivo custo) ser cumpridas. No entanto, uma interpretação com tal amplitude não tem sentido. Não faz sentido indemnizar o autor que litiga sem qualquer razão só porque, caso viesse a ser-lhe reconhecida razão - que não tem - a respectiva obrigação não pudesse ser cumprida. O preceito em causa faz uma antecipação do juízo sobre a verificação de uma causa legítima de inexecução – AROSO DE ALMEIDA e FREITAS DO AMARAL, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativa, Coimbra, 2004, pág. 102. Pretende ressarcir a expropriação do direito à execução, o que pressupõe a existência do direito expropriado. Como referem MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, anotado, I, Coimbra, 2006, “… se o pedido do autor fosse mesmo improcedente, então: (i) ele teria que pagar as custas do processo, o que é inadmissível; ii) e o tribunal não teria que convidar a Administração a acordar com ele no pagamento de uma indemnização que não seria devida”. Daí que o direito à indemnização previsto no art. 45º nº1 do CPTA só surge quando a pretensão do autor devesse ser julgada procedente. É a transformação da decisão que deveria ser de procedência do pedido, em decisão de improcedência que merece uma indemnização. Ou, como também se diz é a expropriação do direito à execução que está em causa. Deste modo o percurso jurídico a fazer para aplicar o artº45º do CPTA começa pela análise da pretensão do autor, e só no caso de se concluir pela sua procedência se coloca a questão de saber se – apesar dela – a acção vai ser julgada procedente (como ocorrerá normalmente) ou se o artº45º determina que a acção seja julgada improcedente (por impossibilidade absoluta ou verificação - antecipada - de uma causa legítima de inexecução). Todavia, o acórdão recorrido seguiu outro método. O Tribunal entendeu que, no caso em apreço, não havia lugar à indemnização a que alude o artº45º nº1 do CPTA por outras razões que não as da improcedência da pretensão material do autor. Perante (i) a impossibilidade absoluta do cumprimento das obrigações objecto do pedido e (ii) a inexistência da indemnização prevista no artº45º nº1 do CPTA, o Tribunal julgou a acção “improcedente” sem necessidade de apreciar o mérito da pretensão material do autor. Por razões de economia e utilidade processual foi, então, desnecessário averiguar se o autor tinha, ou não, razão pois ainda que a tivesse a acção iria (como foi) ser julgada improcedente e não deveria ser (como não foi) atribuída qualquer indemnização. Daí que conclusão do acórdão só esteja certa se ambas as premissas forem verdadeiras. Dado que a primeira premissa não foi posta em causa neste recurso, importa abordar a questão de saber se a segunda (isto é, que nunca há indemnização quando o autor seja um Sindicato) é verdadeira pois só nessa hipótese o acórdão da subsecção pode manter-se na ordem jurídica. Vejamos, então, este aspecto. O recorrente alega que só no caso do sindicato agir “por si” isto é, em nome próprio se pode afastar o direito à indemnização. Tal não acontecerá nos casos, como o presente, em que o autor vem não só por si, mas também em representação de alguns concretos associados devidamente identificados. Mais alega que a doutrina do acórdão de 23-4-2008, proferido no processo 0897/07 não é transponível para o caso dos autos, pois naquele processo o Sindicato/autor agia “em nome próprio” na defesa “colectiva de interesses colectivos”, enquanto nesta acção vem intervém também na defesa de interesses individuais das suas associadas devidamente identificadas na petição inicial. Não tem sido este o entendimento das Subsecções deste STA, como se pode ver nos acórdãos 23-4-2008, proferido no processo 0897/07, 14-7-2008, proferido no processo 0963/07, de 4-2-2009, proferido no processo 0460/08 e de 25-6-2009, proferido no recurso 0913/08. E se é verdade que o acórdão de 23-4-2008 proferido no recurso 897/07, contemplou uma hipótese em que o autor veio agir em nome próprio (defender colectivamente interesses de associados seus) o certo é que no processo decidido através do acórdão 963/07, proferido em 14-7-2008, o autor também um sindicato intervinha ainda em representação de um associado. Neste acórdão (também citado e seguido no acórdão recorrido e nos demais) entendeu-se, seguindo o acórdão proferido no acórdão 0897/09 que o “art. 45º, 1 do CPTA tem subjacente que o próprio autor seja titular de um interesse pessoal na procedência da acção, que o autor seja lesado na sua esfera jurídica pela impossibilidade de satisfação dos seus interesses, pois só essa lesão de posições jurídicas pessoais justifica que seja atribuída indemnização, visando compensar essa lesão. Isto é, o referido artº45º nº1, ao fazer referência a “indemnização devida” a acordar entre as partes, tem subjacente a existência de um direito pessoal do autor a uma indemnização”. Julgamos, todavia, que não é assim. No acórdão recorrido entendeu-se que o Sindicato/autor agiu em nome próprio e na defesa de interesses colectivos e que por isso não teria direito à indemnização prevista no artº45º nº1 do CPTA. O recorrente alega nesta parte que o acórdão 0897/07 não é transponível pois aí o Sindicato/autor interveio tão só em nome próprio para defender colectivamente interesses colectivos de associados seus, sem os ter identificado ou individualizado e sem pretender agir em sua representação – o que não acontece no presente caso. O recorrente tem razão, pois as situações não são para este efeito idênticas. No caso do Sindicato/autor agir apenas em nome próprio e sem agir também na defesa “dos direitos e interesses colectivos dos seus associados” não tem, efectivamente, aplicação a indemnização, pelas razões apontadas no acórdão 0897/07 e transcritas no acórdão recorrido e com as quais concordamos. Mas, no presente caso, o autor interveio no processo segundo as suas próprias palavras no intróito da petição inicial “ e “em representação, substituição e na defesa dos direitos e interesses individuais das suas associadas”. A sua legitimidade processual decorre do artº4º nº3 do DL. nº84/99, de 19 de Março, que nos diz: “É reconhecida às associações sindicais legitimidade processual para defesa dos direitos e interesses colectivos e para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem, beneficiando da isenção do pagamento da taxa de justiça e das custas”. O nº4 do artº4º do mesmo diploma diz-nos o seguinte: “A defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos prevista no número anterior não pode implicar limitação da autonomia individual dos trabalhadores.” A lei faz, aqui, uma divisão: o sindicato tem legitimidade para (i) defesa dos direitos e interesses colectivos (ii) e defesa colectiva de direitos e interesses individuais. Caracterizando esta última espécie de legitimidade, o Acórdão do Pleno da 1ª Secção deste STA, de 2-3-2006, proferido no processo 0461/05, disse o seguinte: “(…) De toda esta jurisprudência ressuma a tónica geral de que a expressão «defesa colectiva de direitos e interesses individuais» contida no art. 4º, nº3, do citado D.L. nº 84/89 não pode significar apenas a defesa de “um por todos”, isto é, a defesa plural, por intermédio de um trabalhador, dos direitos e interesses comuns à generalidade dos restantes (portanto, “colectivos”), se não também a defesa singular dos direitos e interesses particulares de um trabalhador, logo, independentes dos demais. Não está em jogo, por conseguinte, simplesmente, a expressão numérica dos interesses envolvidos. Na perspectiva acabada de referir, “defesa colectiva” tem ainda um conteúdo qualificativo da própria “defesa”, significando que esta é desenvolvida por um órgão representativo de toda uma classe. (…)”. Das disposições legais transcritas e do entendimento que lhes tem sido dado, decorre que o Sindicato autor também tem legitimidade para ser parte nas acções onde pretende fazer valer direitos e interesses individuais dos trabalhadores que representa. No Acórdão para Uniformização de Jurisprudência do Pleno desta 1ª Secção 10/2007, publicado no DR nº 132 de 11-07-2007 reconhece-se que o Sindicato ao agir na defesa colectiva de interesses individuais não actua na defesa de um direito subjectivo ou interesse material próprio: “(…) Titulados no poder (diz o acórdão) de dispor do processo, de o conduzir ou gestionar no papel de parte pelo DL. nº84/99 e a coberto do artigo 56º nº1 da CRP, os sindicatos encontram-se dotados de uma legitimidade originária específica, que não depende de um direito subjectivo ou de um interesse material próprios (…)” (itálico nosso). Tal intervenção processual ocorre, sim, segundo o mesmo acórdão, “por delegação” dos associados, que são os detentores “dos interesses directos e imediatos”, como explicita, logo a seguir, o mesmo acórdão: “ (…) Guilherme da Fonseca, «Legitimidade processual singular, contencioso administrativo e associações sindicais», CJA, n.º 43, pp. 25 e segs., caracteriza esta «defesa colectiva pelas associações sindicais, de direitos ou interesses individuais dos trabalhadores que representam, como uma acção colectiva egoística, que, citando F. Nicolau Santos Silva («Os interesses supra – individuais e a legitimidade processual civil activa», Quid Juris, n.º 134), fundando-se em critérios de legitimidade extraordinários, «ou seja, a legitimidade assenta na titularidade dos interesses directos e imediatos por parte dos associados que delegam nela, associação, a representação em conjunto», deve resultar de previsão legal [primeira parte do n.º 3 do artigo 26.º do CPC. (…) “ (itálico e sublinhado nosso). Quando o Sindicato intervém na defesa colectiva de direitos ou interesses individuais, e quando a sua legitimidade não assenta num interesse ou direito material próprio, mas sim na titularidade dos interesses directos e imediatos dos associados que “delegam nele”, não restam dúvidas que os efeitos alcançados no processo se projectem na esfera jurídica dos “representados” e não na do Sindicato. O Sindicato embora adquira legitimidade (por força da lei – artº26º nº3, primeira parte) quando actue na defesa colectiva dos interesses individuais, está na relação jurídica processual, no lugar dos representados por delegação, segundo o acórdão para fixação de jurisprudência citado, sendo na esfera jurídica destes que se repercutem todos os efeitos, designadamente, (i) a anulação de actos processadores de vencimento (acórdão para fixação de jurisprudência citado (10/2007), (ii) a qualificação de um acidente como de serviço de um enfermeiro (acórdão do Pleno da 1ª Secção deste STA, de 2-3-2006, proferido no processo 0461/05), ou (iii) a indemnização eventualmente devida nos termos do artº45º nº1 do CPTA, em causa nestes autos. Não há, assim, razão para afastar a aplicação do artº45º nº1 da LPTA, com o fundamento de que o Sindicato nunca poderia ter direito a qualquer indemnização, dado que, nestes casos, tudo se passa juridicamente como se fosse o “representado” a estar na lide. Deve esclarecer-se, todavia, que, se nada mais obstar a que seja devida a indemnização a que alude o artº45º nº1 do CPTA, deve a mesma ser arbitrada apenas aos representados do Sindicato, identificados na acção e não a quaisquer outros (pois só aqueles “delegaram” no sindicato a defesa dos seus direitos individuais). Impõe-se, assim, revogar o acórdão recorrido. Dado que o Pleno da 1ª Secção deste Supremo Tribunal apenas conhece questões de direito (artº12º nº3 do ETAF) e foram alegados factos sobre os quais a Subsecção nada disse e que podem ter relevância dentro das várias soluções de direito plausíveis (v. g. a alegação de que a administração já tinha elaborado um projecto de Decreto Regulamentar) deve ser ordenada a baixa para ampliação da matéria de facto e julgamento das questões ainda não apreciadas – artº715º, 2, não excluído pelo art. 726º do CPC e aplicável “ex vi” do 140º do CPTA”” (Ac. do TP de 18/10/2010-Proc. nº810/07).

Concorda-se inteiramente com o teor deste acórdão, cuja doutrina é inteiramente aplicável ao caso sub judice.

Na petição foram alegados factos sobre os quais a Secção não tomou posição (designadamente, a constante na PI nos arts.19º - solicitação de diploma regulamentar por parte do autor e existência de um projecto de diploma regulamentar – e a constante dos arts.7º e 21º - carreiras e categorias dos representados do autor) e que podem revelar interesse para algumas das soluções de direito plausíveis.

Impõe-se, pois, ordenar a baixa dos autos à Secção para ampliação da matéria de facto e julgamento das questões ainda não apreciadas – artº715º nº2, do CPC, aplicável “ex vi” do artº140º do CPTA.

Em concordância com tudo o exposto, acorda-se em conceder provimento ao presente recurso, revogar o acórdão recorrido, e ordenar a baixa para prosseguimento dos autos.

Custas pelos recorridos.

Lisboa, 18 de Abril de 2013. – Américo Joaquim Pires Esteves (relator) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – Rosendo Dias José – Luís Pais Borges – Alberto Acácio de Sá Costa Reis - António Bento São Pedro – Jorge Artur Madeira dos Santos (vencido quanto à aplicabilidade do artº 45º do CPTA, pelas razões que exprimi na declaração aposta ao acórdão do Pleno de 18/2/2010, rec. nº 810/07; e, na esteira do acórdão do Pleno de 14/4/2011, rec. nº 460/08, confirmaria, embora por diferentes razões, o acórdão recorrido) – António Políbio Ferreira Henriques.