01630/15.1BEPNF - Supremo Tribunal Administrativo

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO: 1. RELATÓRIO A…….., LDA., B………, C……….. e D………, UNIPESSOAL, LDA, devidamente identificados nos autos, intentaram no Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel (TAFP), acção administrativa, contra o IFAP – INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, I.P., peticionando: (…) a anulação dos actos de desconsideração da candidatura agrupada e consequente obrigatoriedade de restituição das quantias recebidas, devidas pela majoração de 15% por serem candidaturas agrupadas e, ainda a condenação da entidade demandada ao pagamento da respectiva indemnização pela prestação e manutenção das garantias por forma a ser restabelecida a situação hipotética actual”. * Por decisão do TAF de Penafiel, de 4 de Outubro de 2019, foi julgada a acção parcialmente procedente, e, em consequência (i) foi afastada a aplicação subalínea iii) da alínea b) do artigo 6º da Portaria nº 1144/2008, de 10 de outubro, na redação que lhe foi conferida pela Portaria nº 281/2011, de 17 de outubro, à candidatura apresentada pelos autores, por violação do artigo 141º, nº 1, do CPA, por se considerarem ilegais os efeitos retroativos atribuídos pelo artigo 3º, nº 1, da Portaria nº 281/2011 à redação introduzida; e, (ii) anulados os atos impugnados na parte em que determinaram a restituição das quantias recebidas pela majoração de 15%, devidas pela apresentação de candidaturas agrupadas. * O IFAP e os AA. [em recurso subordinado] apelaram para o TCA Norte e este negou provimento ao recurso do primeiro e concedeu provimento ao recurso dos segundos, pelo que determinou: «1. Revogar a sentença na parte que considerou que o pressuposto da responsabilidade civil atinente ao dano não se encontrava verificado; 2. Condenar o Réu a indemnizar os AA pelos danos sofridos em que estes incorreram pela manutenção das garantias bancárias após a propositura da acção; 3. Determinar que os autos baixem ao TAF para que tenha lugar uma fase complementar de audição das partes, por 10 dias cada, e eventual realização de diligências complementares destinadas a permitir a liquidação desses danos». * Desta decisão, o Réu interpôs o presente recurso de revista, tendo na respectiva alegação formulado as seguintes conclusões: «A. Vem o presente recurso de revista do Acórdão de 25/2/2022, proferido nos autos à margem melhor referenciados, através do qual o Tribunal Central Administrativo do Norte, negou provimento ao recurso apresentado pelo IFAP, I.P., no entendimento que houve preterição da audiência prévia no entendimento que “…não se pode considerar que a audição do autor B……., que para além de ser interessado é igualmente representante legal da A……. serve o propósito de se considerar cumprido o direito de audiência quanto a esta última autora” e que não houve erro de julgamento no entendimento que “…a candidatura dos autores reúne as condições para ser considerada uma candidatura agrupada à luz da alínea iiii) da alínea b) do nº 1 do artigo 6.º da Portaria n.º 11144/2008, de 10 de outubro, pelo que haverá que anular o ato impugnado”. B. O Tribunal Central Administrativo do Norte ao concluir que não se pode considerar cumprido o direito de audiência quanto à A……… e que a candidatura dos autores reúne as condições para ser considerada uma candidatura agrupada à luz da alínea iiii) da alínea b) do n.º 1 do artigo 6.º da Portaria n.º 11144/2008, fez uma errada interpretação da legislação. C. O presente recurso, salvo melhor opinião, preenche os requisitos de admissibilidade previstos no artº 150º do CPTA, pelo que deve ser admitido, para uma melhor aplicação do Direito e assumir a maior relevância jurídica pois a controvérsia acarretada e entendimento, é suscetível de extravasar os limites da situação singular em apreço. D. O recurso de revista revela-se também da maior utilidade jurídica, na medida em que, a posição a adotar por este Venerando Tribunal irá assumir um ponto obrigatório de referência, consolidará a sua linha orientadora para os demais casos análogos. E. Entende o Tribunal Central Administrativo Norte que houve preterição da audiência prévia no entendimento que “…não se pode considerar que a audição do autor B………, que para além de ser interessado é igualmente representante legal da A…….. serve o propósito de se considerar cumprido o direito de audiência quanto a esta última autora” e que não houve erro de julgamento no entendimento que “…a candidatura dos autores reúne as condições para ser considerada uma candidatura agrupada à luz da alínea iiii) da alínea b) do n.º 1 do artigo 6.º da Portaria n.º 11144/2008, de 10 de outubro, pelo que haverá que anular o ato impugnado”. F. A audiência prévia serve para facultar aos interessados o direito de serem ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, sobre o sentido provável desta. G. Na situação em apreço, como é salientado pelo Tribunal de primeira instância e pelo Tribunal Central Administrativo do Norte, foi notificado para efeitos de audiência prévia o ora recorrido B………, que é em simultâneo representante legal da A………, pelo que, salvo melhor entendimento, há uma mistura de esferas jurídicas passível de conduzir à desconsideração da personalidade jurídica, tendo de se considerar que a A………. tomou conhecimento de todas as irregularidades que lhe foram imputados. H. Entendeu o Tribunal Central Administrativo do Norte (pág. 27 do acórdão impugnado) que a alteração à Portaria nº 1144/2008, de 10 de outubro, efetuada pela Portaria nº 281/2011, de 17 de outubro, na qual ficou expressa a exigência que a produção a fornecer serão as uvas, dado que a subalínea iii) da alínea b) do artigo 6º passou a prever expressamente que “os candidatos forneçam a sua produção a uma estrutura associativa ou empresa comercial, que a vinifique”, não é aplicável à situação em apreço, porque ilegal. I. Em 17 de Outubro de 2011, foi publicada a Portaria nº 281/2011, de 17 de Outubro, que procedeu à alteração da redação da Portaria nº 1144/2008, designadamente do artigo ao abrigo do qual os Autores haviam apresentado a candidatura agrupada, passando a subalínea iii) da alínea b) do artigo 6º a obrigar que as candidaturas agrupadas tinham de integrar a mesma região vitivinícola e que os beneficiários da mesma forneçam a sua produção a uma estrutura associativa ou empresa comercial. J. Mais determinou a referida Portaria nº 281/2011, no seu artigo 3º, que os seus efeitos retroagiriam à data da entrada em vigor da Portaria nº 1144/2008, seguindo aliás, a mesma técnica legislativa adotada nas Portarias que, em momento anterior já haviam alterado a Portaria 1144/2008 (Portarias nºs 1339/2008, de 20 de novembro, 1384-A/2008, de 2 de dezembro, 743/2009, de 10 de julho, 171/2010, de 22 de março, 495-A/2010, de 13 de julho). K. Na situação em apreço tem plena aplicabilidade o disposto na parte final do nº 2 do citado artigo 12º, porquanto a alteração legal introduzida em 2011, com eficácia retroagida a 2008, dispôs diretamente sobre o conteúdo da relação jurídica (ao determinar quais candidaturas que poderiam ser agrupadas) abstraindo-se dos factos que lhe deram origem, sendo que a relação jurídica constituída subsistia à data da entrada em vigor da norma. L. Ora, no seguimento da publicação da referida Portaria nº 281/2011, o recorrente procedeu a uma reanálise das candidaturas agrupadas que se encontravam ainda vigentes, incluindo a que havia sido apresentada pelos aqui Autores, tendo concluindo que a mesma não se encontrava em condições de continuar a ser considerada como tal, pois, situando-se as parcelas alvo de intervenção no âmbito da candidatura 7570 (de B……….) no Alentejo, e as das demais candidaturas no Norte, verificava-se que as candidaturas em causa não reuniam condições de serem agrupadas entre si, já que a 7570 não pertencia à mesma região vitivinícola a que pertenciam as duas outras. M. Salvaguarda-se que as candidaturas em causa e os compromissos assumidos através daquelas, subsistiam à data da entrada em vigor da norma e que os trabalhos inerentes às candidaturas não estavam sequer concluídos. N. Por outro lado, considerou o Tribunal Central Administrativo do Norte que o conceito de fornecimento de produção à estrutura associativa ou empresarial inerente à alínea iiii) da alínea b) do nº 1 do artigo 6º da Portaria nº 11144/2008, de 10 de Outubro, na redação aplicável à candidatura dos autores, integra não só a entrega de uvas mas também a entrega do produto após a vinificação. O. A uva é a produção resultante de uma vinha, e a vinha é o objeto do apoio, não se podendo, considerar que a produção de uma vinha, será o vinho, até porque, como se sabe, nem todas as uvas são destinadas à produção de vinho e o vinho é o produto composto derivado do tratamento das uvas. P. Além de que a ajuda denomina-se - regime de apoio à reestruturação e reconversão das vinhas, inexistindo qualquer referência à produção de vinho. Q. Face ao exposto, deve o presente recurso ser admitido e julgado procedente por provado e em consequência ser proferido acórdão revogando a decisão recorrida, considerando-se válida a decisão final proferida pelo IFAP, I.P.». * Os recorridos contra-alegaram, concluindo que as candidaturas apresentadas cumpriam, à data em que foram apresentadas, admitidas e concluída a implantação e reconversão das vinhas, todos os pressupostos legalmente impostos, pelo que, a decisão deverá manter-se nos seus precisos termos. Deve, assim, improceder por falta de fundamento legal o recurso interposto. * O “recurso de revista” foi admitido por acórdão deste STA [formação a que alude o nº 6 do artº 150º do CPTA], proferido em 30 de Junho de 2022. * O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artº 146º, nº 1 do CPTA, não emitiu pronúncia. * Foram colhidos os respectivos vistos legais. * 2. FUNDAMENTAÇÃO 2.1. MATÉRIA DE FACTO A matéria de facto assente nos autos é a seguinte: “1) A 08.10.2010, a sociedade A………, Lda., na qualidade de proponente, apresentou requerimento de candidatura ao «Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturações das Vinhas», «Candidaturas Conjuntas – Agrupadas», relativo à campanha 2010/2011, em que são viticultores a D……… Unipessoal, Ldª., B……….. e C……………., aos quais, respetivamente, foi atribuído o código de candidatura, NRV 7571, NRV 7570 e NRV 7568 - P.A. I, 7571, fls. 32 e ant.; 7570, fls. 38 e ant,; e, 7568, fls. 47 e ant. 2) A candidatura, na parte relativa à D……………, envolve uma parcela com a área a reestruturar de 1,05 ha., da região vitivinícola do Vinho Verde e é localizada na freguesia de Sobrado, Valongo - P.A. I, 7571, fls. 19. 3) A candidatura, na parte relativa a C……………, envolve uma parcela com área a reestruturar de 14 ha, da região vitivinícola do Vinho Verde referente a uma exploração localizada na freguesia de Sobrado, Valongo; - P.A. I, 7568, fls. 42. 4) A candidatura, na parte relativa a B……………., envolve uma parcela com área a reestruturar de 6,35 ha, da região vitivinícola do Alentejo, referente a uma exploração denominada “E…….”, localizada na freguesia de Orada, concelho de Borba - P.A. I, 7570, fls. 13. 5) À candidatura agrupada apresentada foi atribuído o n.º 7567, tendo sido aprovada a 04.03.2011 - Doc. 2 junto com a p.i. (inicial) - P.A. I, 7568, fls. 61. 6) A Direção Regional de Agricultura de Agricultura e Pescas do Norte notificou a aprovação da candidatura, e da atribuição de comparticipação financeira no total de €300 327,24, sendo €.8259,30 relativa à D……….., €238 650,15 relativa a C……… e € 53417,79 relativo a B………. - Doc. 2 junto com a p.i. (inicial). 7) Os autores D…………., C………. e B………. constituíram garantias bancárias, no montante global de € 338 594,69, resultante de três garantias apresentadas pelos referidos autores nos montantes respetivos de € 9911,16, € 264 582,18 e € 64 101,35 - Docs. 3 a 5 juntos com a p.i. (inicial). 8) Foi solicitado o pagamento antecipado das ajudas, tendo sido proferido, a 13.10.2011, despacho a deferir o pedido - P.A. I, 7571, fls. 51 e 61. 9) A 29.01.2012, foi elaborada informação com o seguinte teor: - P.A. II, fls. 6 1. (...) Tendo em conta o seguinte: a) A candidatura agrupada 7567 integra 3 candidaturas, 2 com parcelas localizadas na região vitivinícola do Minho e 1 localizada na região vitivinícola do Alentejo; b) A nota interpretativa 1/2011, emitida pelo IVV em 20.07.2011, e o artigo 1º da Portaria nº 281/2011 de 17 de outubro que altera a Portaria 495-A/2010, de 13 de julho, determina que as parcelas das candidaturas agrupadas de três ou mais viticultores, devem integrar a mesma região vitivinícola; c) A candidatura agrupada em apreço não cumpre o determinado em legislação, por as parcelas a restruturar de 1 dos vitivinicultores, não estarem integradas na região vitivinícola do Minho; d) O incumprimento referido em c) põe em causa a classificação da candidatura como agrupada e consequentemente a atribuição da majoração da ajuda, já que, o nº mínimo de viticultores neste tipo de candidatura é de três. 2. Face ao referido nos pontos anteriores, propõe-se: a) Que a DRAP Norte proceda à reanálise de cada uma das candidaturas que integram a Agrupada classificando-as como individuais, e por consequência com exclusão da majoração de 15% do valor da ajuda; b) Que a DRAP Norte dê inicio aos procedimentos tendentes à recuperação das verbas indevidamente pagas (as três candidaturas associadas). 10) Foi também elaborada nota interna nº 12871/2012 que identificou os seguintes montantes parciais a devolver: relativamente à D………… a quantia de € 1077,30; relativamente a B………….. a quantia de € 6967,54 e relativamente a C……………. a quantia de € 43507,11 - P.A. II, 7571 e 7570, fls. 13, e 7568, fls. 16 11) Os autores D……….., C…………… e …. foram notificados para exercer o direito de audiência prévia quanto à intenção de determinar a devolução dos montantes relativos à majoração de 15%, considerada com indevidamente recebida; - Docs. 7 a 9 juntos com a p.i. (inicial). 12) A 19.07.2012, as autoras D………, C……… e B………… pronunciaram-se quanto à proposta de devolução; - Docs. 10 a 12 juntos com a p.i. (inicial). 13) A 31.07.2012 os autores D…………, C……… e B………….. pediram a libertação das garantias - P.A. I, 7571, fls. 72, 7570, fls. 92 e 7568, fls. 142. 14) A 07.09.2012, a DRAP Norte elaborou relatório de controlo relativo à autora D………, do qual consta que foi «plantada área inferior aquela que foi antecipadamente paga. Situação irregular a necessitar de reanálise para apuramento dos montantes a recuperar. Só após recuperação da verba paga a mais, haverá condições para proceder à libertação de garantia» - P.A. I, 7571, fls. 82 e ant. 15) A 17.09.2012, a DRAP Alentejo elaborou relatório de controlo relativo ao autor B…………., do qual consta «projeto em situação regular» - P.A. I, 7570, fls. 161 e ant. 16) A 19.09.2012, a DRAP Norte elaborou relatório de controlo relativo à autora C……….., do qual consta que «efectuou a totalidade dos investimentos aprovados e pagos antecipadamente. Situação regular. Propõe-se a libertação da garantia após a recuperação de verbas em função do controlo externo realizado»; - P.A. I, 7568, fls. 161 e ant. 17) Relativamente à autora D……………… consta das informações 474/2013 e 211/2013 do IFAP que devem ser recuperados os montantes de € 1077,30 relativo à majoração de 15%, € 2445,30 relativo à ajuda paga e € 412,97 relativo a penalização de 5% das ajudas auferidas; - P.A., II, 7571, fls. 39 a 37 18) Através do ofício com a referência RN52 de 18.05.2012, a DRAP Norte informou a autora A……………… da decisão do IFAP de proceder à reanálise das candidaturas 7568, 7570, 7571, da candidatura agrupada 7567, considerando-as como individuais, dando início ao processo de recuperação de verbas, visto deixar de haver a majoração de 15% prevista para os pagamentos antecipados das candidaturas agrupadas - Doc. 6 junto com a p.i. (inicial) 19) A 23.04.2015, a autora D……….. foi notificada da decisão final que ordenou a reposição da quantia de € 2858,27, sendo € 1077,30 relativo a valor indevidamente pago a título de majoração, € 1368,00 relativo a valor indevidamente pago a título de ajudas; e € 412,97 relativo a valor referente à penalização de 5% das ajudas auferidas - P.A. II, 7571, fls. 66 e ant. 20) A 31.03.2015, o autor B……… foi notificado da decisão final que ordenou a reposição da quantia de € 6967,54 - P.A. II, 7570, fls. 37 e ant. 21) A 31.03.2015 a autora C……………. foi notificada da decisão final que ordenou a reposição da quantia de € 43 507,11 - P.A. II, 7568, fls. 39 e ant. 22) Os autores D……………., B………… e C……………. foram notificados da revogação da decisão final e para se pronunciarem quanto à nova proposta de decisão - Docs. 1 a 3 junto com a contestação (inicial). 23) Os autores D………, B…….. e C……… pronunciaram-se quanto à proposta de decisão - Docs. 1 a 3 juntos com a p.i. (posterior). 24) A autora D…………… foi notificada da decisão final que lhe ordenou a reposição da quantia de € 2858,27 - Doc. junto com o requerimento de fls. 263. 25) O autor B…………… foi notificado da decisão final que lhe ordenou a reposição da quantia de € 6967,54 - Doc. junto com o requerimento de fls. 263. 26) A autora C………. foi notificada da decisão final que lhe ordenou a reposição da quantia de € 43 507,11 - Doc. junto com o requerimento de fls. 263. 27) Das referidas decisões consta, entre o mais, o seguinte: - Docs. juntos com o requerimento de fls. 263. (…) [Imagem] (…) [Imagem] (…) 28) Relativamente à autora D………, consta ainda da decisão o seguinte: - Docs. juntos com o requerimento de fls. 263. (…) [Imagem] 29) Até à campanha de 2010/2011 as candidaturas agrupadas ao programa VITIS podiam ser de parcelas contíguas ou não, não se exigindo que as mesmas fizessem parte da mesma região vitivinícola - depoimento das testemunhas F……., G…….. e H……... 30) As uvas produzidas nas parcelas do autor B,,,,,,,,,, são vinificadas por este na E……., sendo o acompanhamento técnico da plantação, vindima e posterior vinificação efetuada pelos técnicos e enólogos da A……. - depoimento de I……, J…….. e K……….. 31) Após a vinificação e certificação DOP o vinho produzido na supra referida Herdade é entregue à A……………. para enchimento e posterior comercialização - depoimento de I……………, J………….. e K………. 32) Por sentença de 27.08.2015, as garantias prestadas pelos autores no âmbito da candidatura foram consideradas idóneas para obter o efeito suspensivo das decisões impugnadas. - sentenças proferidas nos processos apensos aos autos. 33) Os Autores B……………, C…………….. e pela D………….. – Unipessoal, Ldª suportam custos com a manutenção das garantias prestadas. * 2.2. O DIREITO As decisões impugnadas nos autos determinaram a restituição pelas AA. das quantias que receberam a título de majoração por terem apresentado candidaturas agrupadas [e não individuais] com base na aplicação – nomeadamente – da subalínea iii da alínea b), do artº 6º da Portaria nº 1144/2008 de 10.10, na redacção que lhe foi dada pela Portaria nº 281/2011 de 17.10. No seguimento da publicação desta última Portaria, o IFAP procedeu à reanálise das candidaturas agrupadas em vigor, incluindo a dos AA, tendo concluído que a mesma não se encontrava em condições de continuar a ser considerada como tal, pois que, situando-se em parcelas alvo de intervenção situadas no Alentejo – candidatura de B………. – e outras situadas no Norte – as demais candidaturas – verificava-se que as mesmas não reuniam condições de serem agrupadas entre si. Quer a decisão proferida no TAF, quer no TCAN (acórdão recorrido) foram no sentido de anular as referidas deliberações administrativas, por preterição de audiência prévia da autora “A……………. Ldª” e por dever ser afastada a aplicação ao caso concreto da subalínea iii) da alínea b), do artº 6º da Portaria nº 1144/2008 de 10.10, por violação do disposto no artº 141º, nº 1, do CPA [ou seja, por se considerarem ilegais os efeitos retroactivos resultantes do artº 3º, nº 1, da Portaria nº 281/2011 de 17.10 à redacção introduzida]. O recurso de revista intentado pelo Réu vem assim contra o decidido no Acórdão recorrido proferido pelo TCA Norte em 25.02.2022 que negou provimento ao recurso que havia interposto e concedeu provimento ao recurso subordinado que os AA. haviam deduzido, tudo por referência à decisão do TAF de Penafiel que julgara parcialmente procedente a acção. Vejamos, seguindo as alegações apresentadas pelo recorrente: (I) DO ERRO de julgamento relativamente ao entendimento que a NOTIFICAÇÃO DE B……………. NÃO SERVE O PROPÓSITO DE SE CONSIDERAR CUMPRIDO O DIREITO DE AUDIÊNCIA PRÉVIA Mostra-se assente que a Autora “A…….. Ldª” não foi notificada para exercer o direito de audiência prévia, tendo-lhe sido apenas comunicada a decisão final. Defende o recorrente que tal omissão não é não fundamento de nulidade ou anulabilidade das decisões impugnadas, uma vez que a “A……. Ldª” apenas teve intervenção na apresentação da candidatura em conjunto com os demais AA, de forma a dar cumprimento ao requisito que permitiu agrupar as candidaturas daqueles, sendo que os efeitos da decisão não se repercutem na esfera jurídica da mesma. Não tem razão o recorrente. Com efeito, tendo em consideração o disposto no artº 121º do CPC e sendo a A. “A…….. Ldª” a entidade que se constitui representante das candidaturas, a mesma teria de ser ouvida em sede de audiência prévia, até porque em parte alguma do vertido na Portaria nº 1144/2008 de 10.10 resulta que a intervenção do representante dos viticultores no caso de apresentação das candidaturas agrupadas se limite à apresentação da candidatura em si mesmo. E resulta mesmo do disposto no artº 6º, nº 1, al. c) subalínea iii da referida Portaria que só existe uma candidatura agrupada quando 3 ou mais viticultores têm um representante das respectivas candidaturas, por regra, uma representação com estrutura associativa ou empresarial a que é fornecida a produção. Além do mais, determinando a decisão impugnada que as candidaturas passem a ser consideradas como candidaturas individuais [determinando a devolução do montante correspondente à majoração recebida, enquanto candidaturas agrupadas], mais uma razão para se concluir que a A. em questão, na qualidade de representante das candidaturas em causa, nunca poderia deixar de ser ouvida em sede de audiência prévia, pois que a decisão se repercute no âmbito das candidaturas agrupadas lesando-as e lesando-a. Assim sendo, é forçoso concluir que tendo sido omitido este dever de audiência prévia, tal omissão conduz à anulação da decisão impugnada, no que respeita à Autora “A…………… Ldª”, sendo igualmente de concluir que, no caso concreto, não se poderá considerar que o não cumprimento desta formalidade seria passível de se enquadrar no artº 163º, nº 5 do CPA que permite afastar o efeito anulatório, e desta forma degradar a formalidade em não essencial [com apelo ao princípio do aproveitamento do acto]. Com efeito, só seria de recorrer a este princípio do aproveitamento do acto, se se pudesse concluir que a intervenção da A. no procedimento em causa, não fosse susceptível de influenciar o sentido da decisão impugnada, o que não se verifica. Acresce em abono da tese defendida que a mera audição do A. B……… que para além de interessado particular, também é representante legal da A. “A………”, não sana a ilegalidade cometida, uma vez que aquele foi ouvido em sede de audiência prévia, enquanto pessoa singular e por direito próprio e não na qualidade de representante da sociedade A……………, Ldª”, que se apresenta como uma pessoa colectiva distinta dos seus sócios e representantes legais. Improcede, pois, este segmento recursivo. * (II) DO ERRO DE JULGAMENTO RELATIVAMENTE AO ENTENDIMENTO QUE A CANDIDATURA DOS RECORRIDOS REÚNE AS CONDIÇÕES PARA SER CONSIDERADA UMA CANDIDATURA Vejamos, antes de mais, a legislação aplicável aos autos. A Portaria nº 1144/2008, de 10 Outubro, na redacção que lhe foi dada pela Portaria nº 495-A/2010, de 13 de Julho, estabeleceu, para o continente, as normas complementares de execução do regime de apoio à reestruturação e reconversão da vinha e fixou os procedimentos administrativos aplicáveis à concessão das ajudas previstas para as campanhas vitivinícolas de 2008-2009 a 2012-2013. Relativamente à apresentação dos pedidos de apoio, estabelecia o artigo 6º, nº 1 que os pedidos podiam revestir a forma de candidatura individual ou conjunta. Relativamente às candidaturas conjuntas, isto é, apresentadas por uma pluralidade de viticultores, estas podem integrar três tipos, sendo uma delas a modalidade de candidaturas agrupadas. O artigo 6.º, nº 1, al. b), subalínea iii) determinava o seguinte: 1 - A apresentação dos pedidos de apoio pode revestir a forma de candidatura individual ou conjunta, nos termos seguintes: (...) b) Candidaturas conjuntas - candidaturas apresentadas por uma pluralidade de viticultores, quer sejam pessoas singulares quer colectivas, de comum acordo, e que integrem um dos seguintes tipos: (...) iii) Candidaturas agrupadas, de três ou mais viticultores, podendo as parcelas ser contíguas ou não, devendo respeitar os limites definidos no anexo I, e o total da área a reestruturar ser superior a 25 ha, desde que os candidatos forneçam a sua produção a uma estrutura associativa ou empresa comercial, que se constitua como representante das respetivas candidaturas. Esta subalínea foi alterada pela Portaria nº 1339/2008, de 20 de Novembro, passando a ter a seguinte redacção: iii) Candidaturas agrupadas, de três ou mais viticultores, podendo as parcelas ser contíguas ou não, independentemente da área de cada uma delas, desde que o total da área a reestruturar seja superior a 25 ha e desde que os candidatos forneçam a sua produção a uma estrutura associativa ou empresa comercial, que se constitua como representante das respectivas candidaturas. Foi de novo alterada pela Portaria nº 171/2010, de 22 de Março, passando a dispor o seguinte: iii) Candidaturas agrupadas, de três ou mais viticultores, podendo as parcelas ser contíguas ou não, independentemente da área de cada uma delas, desde que o total da área a reestruturar seja igual ou superior a 20 ha e desde que os candidatos forneçam a sua produção a uma estrutura associativa ou empresa comercial, que se constitua como representante das respectivas candidaturas. Resulta do exposto que as várias versões dadas a estas normas prevêem sempre a possibilidade de 3 ou mais viticultores apresentarem candidaturas agrupadas. Face à última redacção mencionada, as parcelas em causa podiam ser contíguas ou não, independentemente da área de cada uma delas. Porém, determinava-se que a totalidade da área a reestruturar fosse superior igual ou superior a 20ha e que os viticultores candidatos deveriam constituir uma representante das candidaturas à qual forneçam a produção. Esta última deveria ter uma estrutura associativa ou ser uma empresa comercial. Eram estes eram os requisitos das candidaturas agrupadas, em vigor à data em que a candidatura dos AA. foi apresentada (08.10.2010). Defende o recorrente que o Acórdão recorrido onde se considerou que a alteração à Portaria nº 1144/2008 de 10.10 efectuada pela Portaria nº 281/2011 de 17.10, na qual ficou expressa a exigência que a produção a fornecer serão as uvas, dado que a subalínea iii), da alínea b), do artigo 6º passou a prever expressamente que “os candidatos forneçam a sua produção a uma estrutura associativa ou empresa comercial, que a vinifique”, não é aplicável à situação em apreço, porque ilegal, padecendo de erro de julgamento. Não cremos, contudo, que assista razão ao recorrente. Com efeito, os AA da presente acção sempre alegaram que a candidatura apresentada reúne os pressupostos aplicáveis à data em que foi apresentada e apreciada e que as alterações introduzidas pela Portaria nº 281/2011, 17 de Outubro não podem ser aplicáveis à candidatura em questão. Invocaram ainda que o conceito de “entrega da produção” abrange, não só, a entrega das uvas como também a entrega da produção após a respectiva vinificação. Ora, a candidatura em causa foi aprovada em 04.03.2011, e os montantes em causa foram desde logo pagos por antecipação. Entretanto, foi publicada a Portaria nº 281/2011 de 17.10, que alterou a redacção da subalínea iii), da alínea b) do artº 6º passando a dispôr: iii) Candidaturas agrupadas, de três ou mais viticultores, podendo as parcelas ser contíguas ou não, independentemente da área de cada uma delas, desde que o total da área a reestruturar seja igual ou superior a 20ha, que integrem a mesma região vitivinícola (DOP ou IGP) e desde que os candidatos forneçam a sua produção a uma estrutura associativa ou empresa comercial, que a vinifique e que se constitua como representante das respetivas candidaturas. Resulta desta nova redacção que o legislador, com a publicação e entrada em vigor desta Portaria, previu 2 requisitos adicionais face à redacção anterior, designadamente: (i) Determina que as parcelas devem integrar a mesma região vitivinícola (DOP ou IGP) e (ii) Que a representante das candidaturas vinifique a produção. É ainda relevante ter em atenção que a referida Portaria produziu efeitos à data em vigor da Portaria nº 1144/2008, de 10 de Outubro, de acordo com o disposto no seu artº 3º. E o presente nó górdio, neste segmento, prende-se precisamente em apurar e decidir se assiste razão ao ora recorrente quando defende a aplicação retroactiva da nova redacção da subalínea iii), por legal [que foi determinante na prolação das decisões impugnadas nos autos] ou se, ao invés, assiste razão aos AA./recorridos quando manifestam que a referida norma não só é ilegal, como inconstitucional. Importa desde logo ter em consideração a seguinte factualidade dada por assente nos autos: (i) a candidatura foi apresentada pelos AA. em 08.10.2010; (ii) foi aprovada em 04.03.2011; (iii) os AA. apresentaram pedido de pagamento antecipado por terem dado início à execução das medidas específicas, o que lhe foi deferido em 13.10.2011. Resulta do exposto que, na data em que foi aprovada a candidatura, iniciada a execução das medidas e deferido o pagamento antecipado das ajudas atribuídas, nada impediu que a candidatura dos AA. se apresentasse como candidatura agrupada por estar em vigor a Portaria nº 1144/2008 de 10.10 que não impedia que as candidaturas agrupadas fossem constituídas por viticultores de diferentes regiões vitivinícolas, assim como não vedava e nem impunha que o representante fizesse a vinificação da produção, mas tão só que a produção lhe fosse entregue. E tendo subjacente o presente quadro factual e normativo, não restam dúvidas que o acórdão recorrido, quando a este respeito considerou ilegal e inconstitucional a tese definida pelo ora recorrente e consequentemente a deliberação impugnada não errou de direito. Com efeito, ali se consignou a este propósito: «Importa referir, desde já, que a tese sustentada pela entidade demandada colide com preceitos constitucionais. Deste logo como artigo 2.º da Constituição de onde se infere o princípio da confiança, mas também o princípio da segurança jurídica. Efetivamente, e em princípio, os princípios referidos não são respeitados quando se impõe retroativamente condições a direitos e expetativas legítimas dos cidadãos. A isto acresce que, tendo a Portaria natureza regulamentar, a concluir-se pela aplicação retroativa da mesma como sustenta a entidade demandada, então a mesma também é ilegal por violação do artigo 141.º, n.º 1 do CPA que impede a eficácia retroativa de regulamentos que “imponham deveres, encargos, ónus, sujeições ou sanções, que causem prejuízos ou restrinjam direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afetem as condições do seu exercício.” Uma análise textual do artigo 3.º, nº 1 da Portaria n.º 281/2011, de 17 de outubro indica que as alterações produzem efeitos desde a data da entrada em vigor da Portaria n.º 1144/2008, de 10 de outubro. Nada se refere na Portaria em causa quanto às candidaturas entretanto já aprovadas ou em execução. Nenhuma norma prevê, na verdade, que as mesmas ficam salvaguardadas ou devam manter-se reguladas à luz das normas aplicáveis na data em que foram apresentadas. Ao determinar-se expressamente que as alterações introduzidas pela Portaria nº 281/2011, de 17 de outubro produzem efeitos à data da entrada em vigor da Portaria nº 1144/2008, de 10 de outubro pretendeu-se expressamente atribui-lhes efeitos retroativos, sem salvaguarda das candidaturas já apresentadas, já aprovadas e em execução, como é a que está em causa nos presentes autos. Repare-se que a norma em causa deixa de fazer sentido nos seus precisos termos se não fosse assim entendido, já que produzir efeitos a um momento anterior ao da sua publicação significa que a norma tem eficácia jurídica retroativa, ou seja, que influencia relações jurídico-administrativas já iniciadas. Ora, como já se referiu, o artigo 141º, nº 1 do CPA, concretizando, no plano legal, o princípio da confiança e da segurança jurídica, proíbe a existência de regulamentos com eficácia retroativa que afetem, designadamente interesses legalmente protegidos. Deste modo, uma Portaria que é um regulamento governamental (artigo 138º, nº 3, al. c) do CPA), não pode impor, com eficácia retroativa, condições ou requisitos que não existiam à data em que os particulares apresentaram as suas candidaturas, as viram aprovadas e iniciaram a execução material, com é o que acontece no caso sub iudice. Portanto, a norma contida no número 1 do artigo 3º da Portaria nº 281/2011, de 17 de outubro quando interpretada no sentido de que a alteração ao artigo 6º, nº 1, al. b), subal. iii) da Portaria nº 1144/2008, de 10 de outubro abrange situações já aprovadas e em execução, é ilegal porque viola frontalmente a proibição do artigo 141º, nº 1 do CPA. Consequentemente, afigura-se ser de afastar a aplicação desta norma no caso concreto pela ilegalidade referida. É importante notar que estando em causa uma norma de um regulamento não permitida na lei, previamente à questão da inconstitucionalidade, a mesma é ilegal, já que os regulamentos como emanações da atividade administrativa estão sujeitas também ao princípio da legalidade, devendo coadunar-se com a lei, o que não acontece no caso em apreço. Importa frisar, no entanto, que de qualquer modo, a norma sempre seria inconstitucional. Na verdade, do princípio do Estado de Direito Democrático, constante do artigo 2º da Constituição, emerge o princípio da segurança jurídica, na vertente da proteção da confiança dos cidadãos, e nesse sentido, exige uma atuação que não defraude a confiança dos cidadãos e as expectativas criadas, de forma arbitrária ou injustificada. O princípio da segurança jurídica, procura garantir a previsibilidade do direito por forma a proteger a confiança que o cidadão haja razoavelmente depositado na manutenção de uma situação que lhe era favorável, proteção que se deve manifestar nos atos e decisões tomadas pelo Estado, designadamente no âmbito da função legislativa. Ou seja, neste âmbito, a atuação do legislador deve pautar-se respeitar não só os direitos adquiridos e constituídos, mas também as expectativas que por força de um determinado enquadramento jurídico foram sendo criadas nos cidadãos. É por esse motivo que o legislador estabeleceu a proibição do artigo 141.º, n.º 1 do CPA, que a Portaria em causa viola». * E o assim decidido não merece reparo, dado que a pretendida aplicação por parte do recorrente da subalínea iii) da alínea b) do artigo 6.º da Portaria n.º 1144/2008, de 10 de Outubro, na redacção que lhe foi conferida pela Portaria nº 281/2011, à candidatura agrupada apresentada pelos AA, viola sem dúvida, as legítimas expectativas criadas aos AA. com a aprovação da candidatura face a um regime jurídico a que estava adstrita e que foi cumprido e que não previa (i) nem que os viticultores fizessem parte da mesma região vitivinícola, (ii) nem que o representante das candidaturas fizesse a vinificação. Na verdade, à data da aprovação da candidatura agrupada apresentada pelos AA, em cumprimento do disposto na Portaria nº 1144/2008 de 10.10, nada faria prever qualquer alteração aos pressupostos de aprovação, designadamente, que só os viticultores que integrassem a mesma região vitivinícola passassem a ser elegíveis para efeito de candidatura agrupada, e nem tão pouco que a vinificação tivesse de ser feita pelo representante das candidaturas e, por esta via que a candidatura por eles apresentada deixasse de reunir os pressupostos. Ao entender-se em sentido contrário, está-se a violar de forma inaceitável as legítimas expectativas há muito consolidadas. Impõe-se, pois, como decidido no Acórdão recorrido o afastamento da aplicação, no caso sub judice, «da subalínea iii) da alínea b) do artigo 6º da Portaria n.º 1144/2008, de 10 de Outubro, na redacção que lhe foi dada pela Portaria nº 281/2011 à candidatura dos Autores, no sentido de ser de aplicar às candidaturas já aprovadas ao abrigo do regime anterior e em fase de execução, quando a lei anterior não exigia que os viticultores que fizessem parte da mesma região vitivinícola ou que a vinificação ficasse a cargo do representante das candidaturas, por violação do artigo 141º, nº 1 do CPA», assim improcedendo este segmento recursivo. * Aqui chegados, vejamos agora se a candidatura dos AA reunia os pressupostos legais aplicáveis, ou seja, a redacção anterior à Portaria 281/2011, de 17 de Outubro, designadamente quanto à produção ter sido entregue. A redacção efectuada pela Portaria nº 171/2010, de 22 de Março foi a seguinte: iii) Candidaturas agrupadas, de três ou mais viticultores, podendo as parcelas ser contíguas ou não, independentemente da área de cada uma delas, desde que o total da área a reestruturar seja igual ou superior a 20 ha e desde que os candidatos forneçam a sua produção a uma estrutura associativa ou empresa comercial, que se constitua como representante das respetivas candidaturas. Ora, como resulta da factualidade provada, temos: (i) 3 (três) viticultores; (ii) a soma das várias parcelas a reestruturar não são contíguas, tendo áreas diversas, mas a sua soma ultrapassa os 20 ha exigidos; (iii) os candidatos forneceram a produção a uma empresa comercial que se constitui como representante das candidaturas, que é a A. A…………, Ldª. Neste tocante, reitera o ora recorrente que o que devia ter sido entregue ao representante das candidaturas seriam as uvas produzidas nas parcelas e não vinho, enquanto os ora recorridos defendem que o conceito de produção constante daquela norma, integra não só a “entrega das uvas” mas também a entrega do produto após a respectiva vinificação. E tudo indicia que ao recorrente não assiste razão. Aliás, se analisarmos a fundamentação da matéria de facto dada como provada nos autos, desde logo verificamos que em sede de decisão de 1ª instância, se fez constar que os «técnicos da DRAP Norte, responsáveis pela aprovação das candidaturas consideravam que a entrega da produção consistia na entrega das uvas quando os viticultores integrassem a mesma região vitivinícola ou na entrega de vinho ou mosto quando os viticultores agrupados fossem de diferentes regiões vitivinícolas». Por outro lado, só com a alteração da Portaria nº 1144/2008, de 10 de Outubro, efectuada pela Portaria nº 281/2011, de 17 de Outubro, ficou expressa a exigência que a produção a fornecer serão as uvas, dado que a subalínea iii) da alínea b) do artigo 6º passou a prever expressamente que “os candidatos forneçam a sua produção a uma estrutura associativa ou empresa comercial, que a vinifique”. Porém, não sendo a redacção aplicável, porque ilegal, o que é relevante é o conceito de “produção”, como aliás se consignou no Acórdão recorrido. Vejamos: O Decreto-Lei nº 212/2004, de 23 de agosto, que regulamenta o reconhecimento e protecção das denominações de origem (DO) e indicações geográficas (IG), consagra no seu artigo 2º, as seguintes definições: a) «Denominação de origem (DO)» o nome geográfico de uma região ou de um local determinado, ou uma denominação tradicional, associada a uma origem geográfica ou não, que serve para designar ou identificar um produto vitivinícola originário de uvas provenientes dessa região ou desse local determinado e cuja qualidade ou características se devem, essencial ou exclusivamente, ao meio geográfico, incluindo os factores naturais e humanos, e cuja vinificação e elaboração ocorrem no interior daquela área ou região geográfica delimitada; b) «Indicação geográfica (IG)» o nome do país ou de uma região ou de um local determinado, ou uma denominação tradicional, associada a uma origem geográfica ou não, que serve para designar ou identificar um produto vitivinícola originário de uvas daí provenientes em pelo menos 85%, no caso de região ou de local determinado, cuja reputação, determinada qualidade ou outra característica podem ser atribuídas a essa origem geográfica e cuja vinificação ocorra no interior daquela área ou região geográfica delimitada No mesmo sentido, estabelece o artigo 34º do Regulamento (CE) nº 479/2008 do Conselho de 29.04.2008 que estabelece a organização comum do mercado vitivinícola, o qual exige que os vinhos para obterem a certificação de “Denominação de origem” devem ter a sua produção no interior nessa área geográfica. E que só são considerados vinhos de “Indicação geográfica” aqueles produtos vitícolas em que pelo menos 85% das uvas utilizadas na produção sejam provenientes da região vitivinícola. Também o artº 6º, nº 1, do Regulamento nº 607/2009 da Comissão, de 14.07.2009, prevê normas de execução do Regulamento (CE) nº 479/2008 do Conselho no que respeita às denominações de origem protegidas e indicações geográficas protegidas, às menções tradicionais, à rotulagem e à apresentação de determinados produtos vitivinícolas, “o conceito de «produção» abrange todas as operações, desde a vindima até ao termo do processo de vinificação, ficando excluídos todos os processos posteriores à produção”. Ora, face ao exposto é já possível concluir que o conceito de “produção” não é conceito fechado, antes permitindo que nele se integre vários processos produtivos, que não apenas e só a uva. Mas o determinante consiste no facto de [salientado no Acórdão recorrido, quando ali se refere]:«não exigindo a alínea iiii), da alínea b), do nº 1 do artigo 6º da Portaria n.º 1144/2008, de 10 de Outubro, na redacção aplicável ao caso, que os viticultores que integram a candidatura agrupada façam parte da mesma região vitivinícola, e, por outro, impondo-se que a denominação de origem e a indicação geográfica exige não só que a produção das uvas seja feita numa determinada região, mas também os procedimentos posteriores à sua colheita relativos à vinificação, ou seja, à sua transformação em vinho, então a “entrega da produção” deve ser entendido como um conceito lato, alinhado com as disposições legais reguladoras do mercado vitivinícola. É importante notar que a exigência pretendida pela entidade demandada, no sentido de que deveriam ser, obrigatoriamente, entregues à representante das candidaturas as uvas, implicaria a imediata perda da certificação de denominação de origem ou de indicação geográfica, já que uma das parcelas fica no Alentejo e as outras duas ficam na região do vinho Verde, no Norte do país. Ora, os apoios em causa, destinados à reconversão da vinha, visam aumentar a qualidade dos produtos e aumentar a respetiva competitividade, tal como resulta expressamente dos considerandos (5), (9), (27), (28), (37) e (38) e dos artigos 10 e 11º do Regulamento (CE) nº 479/2008 do Conselho de 29.04.2008, pelo que não se compreenderia a adoção de um conceito de produção que em vez de contribuir para a melhoria dessa qualidade a prejudicasse. Pelo exposto, o conceito de fornecimento de produção à estrutura associativa ou empresarial inerente à alínea iiii) da alínea b) do nº 1 do artigo 6º da Portaria nº 11144/2008, de 10 de Outubro, na redação aplicável à candidatura dos autores, integra não só a entrega de uvas mas também a entrega do produto após a vinificação, por ser este o único sentido que permite conjugar com as obrigações inerentes à preservação das obrigações inerentes à certificação de “Denominação de origem (DO)” ou “Indicação geográfica”. E é importante frisar que, como decorre dos factos provados, são os técnicos da autora A………….. quem acompanha todo o processo de vinificação, muito embora a transferência material do produto só ocorra posteriormente, já que todo o processo ocorre na E….. situada no Alentejo. Face ao exposto, ao contrário do que foi entendido pela entidade demandada, a candidatura dos autores reúne as condições para ser considerada uma candidatura agrupada à luz da alínea iiii) da alínea b) do nº 1 do artigo 6º da Portaria nº 11144/2008, de 10 de outubro, pelo que haverá que anular o ato impugnado. É importante notar que face ao pedido apresentado, as autoras apenas colocam em causa os despachos na medida em que exigem a restituição do montante relativo à majoração de 15% atribuído às candidaturas agrupadas. Não colocam as autoras em causa a parte do despacho relativo à superfície plantada relativa à D……………….” Fim da transcrição». * Quanto ao argumento reiterado pelo recorrente no sentido de que à situação sub judice deve ser aplicado o disposto na parte final do nº 2, do artº 12º, do Código Civil, importa referir que a norma prevista na subalínea iii) da alínea b) do artigo 6º da Portaria nº 1144/2008, de 10 de Outubro, na redacção que lhe foi conferida pela Portaria nº 281/2011 dispõe sobre as condições de validade das candidaturas agrupadas; logo, a sua aplicação no sempre se regeria pelo disposto na 1ª parte (e não na 2ª parte) do nº 2 do artigo 12º do Código Civil que prevê: “Quando a lei dispõe sobre as condições de validade substancial ou formal de quaisquer factos ou sobre os seus efeitos, entende-se, em caso de dúvida, que só visa os factos novos.” No entanto, diga-se em abono da verdade, que, no caso, não há necessidade, sequer, de fazer funcionar o disposto no artº 12º do CC uma vez que é suficiente o apelo ao disposto no nº 1 do artº 141º do CPA, que fazendo funcionar os princípios da confiança e da segurança jurídica proíbe a eficácia retroactiva de normas que afectem/lesem interesses legalmente protegidos, como sucede nos autos [dado que não podem ser impostas condições ou requisitos limitadores que não existiam à data em que os particulares apresentaram as suas candidaturas e as viram aprovadas e inclusive lhe deram execução]. Face ao exposto, impõe-se julgar improcedente o recurso interposto pelo recorrente. * DECISÃO: Atento o exposto, acordam os juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso. Custas a cargo do recorrente. Lisboa, 07 de Dezembro de 2022. – Maria do Céu Dias Rosa das Neves (relatora) – Cláudio Ramos Monteiro – José Francisco Fonseca da Paz.