Quem foi o relator do acórdão 0360/16?

O relator foi Carlos Luís Medeiros de Carvalho, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0360/16?

O acórdão foi proferido em 07 de dezembro de 2016.

0360/16 - STA

Sumário

Em aplicação conjugada do que se mostra disposto, nomeadamente, nos arts. 05.º, 06.º, 09.º, 20.º a 22.º e 91.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27.02 [«LVCR»], 91.º a 93.º, 103.º, 106.º e 107.º do anexo I - «Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas» - da Lei n.º 59/2008, de 11.09, à data vigente, os adjuntos de conservador com contratos administrativos de provimento [arts. 17.º e 35.º ambos do DL n.º 206/97] devem ver aqueles seus vínculos jurídicos convertidos para a modalidade de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, em período experimental, considerando-se, ainda, que o período experimental se encontra concluído com sucesso já que os mesmos haviam obtido aproveitamento nas provas finais [escritas/orais] a que haviam sido submetidos.

Texto

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1. RELATÓRIO 1.1. A…………, B…………, C…………, D…………, E…………, F…………, G…………, H…………, I…………, J…………, L…………, M…………, N…………, O…………, P…………, Q…………, R…………, devidamente identificados nos autos, instauraram no Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro [«TAF/A»] a presente ação administrativa especial contra “INSTITUTO DOS REGISTOS E DO NOTARIADO, IP” [«IRN, IP»], peticionando, pela motivação inserta na petição inicial, a anulação dos atos praticados pelo Presidente do «IRN, IP», através dos despachos de 01.06.2010 e de 13.07.2010, nos termos dos quais, respetivamente, foi parcialmente revogada a lista nominativa das transições e manutenções dos trabalhadores que exercem funções públicas no «IRN, IP» [elaborada nos termos do art. 109.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27.02 (LVCR) e aprovada por precedente despacho de 21.07.2009] e, pelo segundo ato impugnado, elaboradas e aprovadas novas listas nominativas das transições, alterando a modalidade da relação jurídica de emprego público de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado para a qual os aqui AA. transitaram, com efeitos reportados a 01.01.2009, para a modalidade de contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo incerto. 1.2. O «TAF/A» veio a prolatar decisão, datada de 11.06.2013, julgando a ação procedente e anulou os atos impugnados [cfr. fls. 381/394 (sentença) e 459/470 (acórdão que a mantém e confirma)]. 1.3. O R., inconformado, recorreu para o TCA Norte o qual, por acórdão de 06.11.2015, negou provimento ao recurso, mantendo a decisão recorrida [cfr. fls. 542/549 v.]. 1.4. Invocando o disposto no art. 150.º do CPTA o R., de novo inconformado com o acórdão proferido pelo TCA Norte, interpôs, então, o presente recurso jurisdicional de revista [cfr. fls. 556 e segs.], apresentando o seguinte quadro conclusivo que se reproduz: “... DA ADMISSÃO DO RECURSO EXCECIONAL DE REVISTA PREVISTO NO ARTIGO 150.º DO CPTA (…) DOS FUNDAMENTOS DO RECURSO DE REVISTA I) Não obstante a determinação do vínculo para qual, na sequência da entrada em vigor da LVCR, devem transitar os adjuntos de conservador revestir bastante complexidade - desde logo pela falta de clareza dos preceitos que regulam essa transição - facto é que o artigo 91.º da LVCR determina que a transição dos trabalhadores vinculados à administração pública por contrato administrativo de provimento se faça, em alternativa para a modalidade de contrato por tempo indeterminado, em período experimental, ou para a modalidade de contrato a termo resolutivo certo ou incerto, em conformidade com a natureza das funções exercidas e com a previsível duração do contrato. J) Ora, «adjunto de conservador» é a situação jurídico-funcional daqueles que, tendo adquirido a habilitação necessária para o efeito, ainda não ingressaram na carreira de conservador, mantendo-se em funções nesta condição nos serviços onde se encontrem colocados até à efetiva ocupação, por via de concurso, de um posto de trabalho (de conservador) - (cfr. artigo 34.º do Decreto-Lei n.º 206/97, de 12 de agosto). K) Nessa medida - e considerando que, no elenco das situações em que se mostra legalmente admissível o recurso ao contrato a termo resolutivo incerto, o artigo 106.º do RCTFP remete para o n.º 1 do artigo 93.º do mesmo diploma, que (ao definir os pressupostos para a celebração de contratos a termo resolutivo) estabelece na sua alínea j), a admissibilidade de celebração de contratos a termo resolutivo: «Quando a formação, ou a obtenção de grau académico ou título profissional dos trabalhadores no âmbito das entidades públicas envolva a prestação de trabalho subordinado» - impõe-se a conclusão de que a condição daqueles trabalhadores se subsume à previsão da alínea j) do n.º 1 do artigo 93.º do RCTFP, sendo, consequentemente, aplicável ao caso sub judice a alínea d) do n.º 1 do artigo 91.º da LVCR. L) Tanto mais que tal solução, traduzida nos atos impugnados, é a única que se coaduna com as inúmeras especificidades inerentes ao estatuto jurídico funcional daqueles trabalhadores, decorrentes, designadamente, do estatuído no Decreto-Lei n.º 206/97, de 12 de agosto, cuja vigência não é, de forma alguma, prejudicada pelo estatuído na alínea c) do n.º 1 do artigo 81.º da LVCR, visto que a prevalência de tal diploma sobre outras «leis especiais aplicáveis às correspondentes carreiras especiais» apenas se verifica quanto às modalidades de vinculação dos trabalhadores em funções públicas (cfr. alínea b) do n.º 1 do artigo 18.º da Lei do Orçamento de Estado para 2009 e da alínea b) do n.º 1 do artigo 21.º da Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril). M) Inversamente, a solução por que pugnam os aqui recorridos - i.e., que a transição dos adjuntos de conservador se faça para a modalidade de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado - e que é acolhida pelo TCA Norte no acórdão cuja revista aqui se pretende obter, encerra inúmeras ilegalidades e incongruências lógico-jurídicas. N) Sendo certo que, da execução desse acórdão, resulta um incontornável prejuízo para o interesse público (que, manifestamente, não foi tido em consideração em sede aplicação do direito e ponderação dos interesses em presença e justifica, por isso, a concessão da presente revista). O) E isto porque da execução do acórdão, além de resultar, para os adjuntos de conservador, o direito a um vínculo estável (decorrente do regime do contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado), resulta, concomitantemente, o direito daqueles a ocuparem, por tempo indeterminado (ou seja, enquanto os seus interesses pessoais assim o impuserem) o «posto de trabalho» onde se encontram. P) Sucede que esse «posto de trabalho» onde se encontram, é um posto no qual aqueles trabalhadores foram colocados de forma transitória, sem prévia sujeição a concurso e sem qualquer respeito pelas regras de graduação legalmente previstas (e para o qual, em alguns casos, seguindo as regras legalmente previstas para a colocação de conservadores, nem sequer poderiam ter concorrido, por falta de requisitos [Como é o caso das Conservatórias de 1.ª classe!]. Q) Sendo certo que, atento o intuito dessa colocação «transitória» (na maioria dos casos ainda enquanto auditores e para efeitos de estágio), muitos deles estão colocados em conservatórias de grande dimensão, porquanto, era aí que poderiam ser confrontados com um maior leque de situações registais, com claro benefício para aquisição de experiência. R) Ora, essa circunstância, já de si claramente violadora dos princípios da legalidade e igualdade e das regras de acesso à função pública constitucionalmente consagradas no artigo 47.º n.º 2 da CRP (que impõe que todos os cidadãos tenham o direito de acesso à função pública, em condições de igualdade e liberdade, em regra por via de concurso), determina, ademais, que a causa de cessação constante do n.º 4 do artigo 37.º do Decreto-Lei n.º 206/97, de 12 de agosto, deixa de lhes ser aplicável, o que - indireta, mas inevitavelmente acarreta - a inoperância da regra estatuída no n.º 2 do citado artigo 37.º do Decreto-lei n.º 206/97, de 12 de agosto (ou seja, a obrigatoriedade de os adjuntos de conservador concorrerem às vagas abertas para concurso para conservador). S) Ora, é consabido que existem inúmeros postos de trabalho de conservador vagos (e cuja efetiva ocupação o interesse público reclama) que são menos «apetecíveis», por pertencerem a serviços de registo (conservatórias) localizados em zonas mais periféricas e/ou por lhes estar associada uma participação emolumentar dita mínima. T) Sendo que, nos termos da solução perfilhada pelo ora recorrente - e traduzida nos atos anulados pelo TCA Norte - a dificuldade de ocupação de tais postos de trabalho não se verificava, pois os adjuntos de conservador tinham de concorrer para esses serviços, de molde a obter o ingresso na carreira e, consequentemente, uma modalidade de vinculação mais estável do que aquela que detinham (e, em última análise, de forma a evitar a cominação prevista no n.º 4 do artigo 37.º … do Decreto-Lei n.º 206/97, de 12 de agosto). U) Ora, por força da execução decisão recorrida - em especial pelo facto de os adjuntos de conservador poderem ocupar (indeterminadamente) o posto de trabalho onde se encontram e de não se verificar qualquer cominação no caso de estes não se submeterem a concurso para ingresso na carreira de conservador - a ocupação efetiva dos postos de trabalho integrados nas tais conservatórias «menos apetecíveis» estará irremediavelmente comprometida. V) Pois, a grande maioria dos adjuntos de conservador ocupa «postos de trabalho» em conservatórias de localização «privilegiada» e/ou em redor das quais construíram o centro da sua vida pessoal e familiar - note-se que só na zona da grande Lisboa estão 33 adjuntos de conservador e na zona do grande Porto estão 17 - pelo que, como é evidente, não terão qualquer interesse/motivação para concorrer a postos de trabalho integrados em conservatórias geograficamente periféricas e às quais está associada a tal participação emolumentar dita mínima (que, em termos globais, se traduz num acréscimo remuneratório de cerca trezentos euros, face à remuneração que lhes é abonada enquanto adjuntos de conservador). W) Donde, concludentemente, o efeito da decisão recorrida será o de impedir a ocupação, de forma estável e tendencialmente permanente, de inúmeros postos de trabalho de conservador com profissionais tecnicamente habilitados para o efeito; restando-lhe a possibilidade de (continuar) a fazer uso de mecanismos transitórios, como o recurso à figura da substituição legal, ou a instrumentos de mobilidade, para acautelar o regular funcionamento dos serviços, com todos os - efetivos! - prejuízos que daí advêm para o interesse dos cidadãos e para o próprio interesse público. X) E isto apesar de existirem cerca de 150 trabalhadores - em cuja formação especificamente se investiu - que deveriam suprir essas necessidades, pois foi com esse intuito que foram recrutados! Y) Pelo que, ao acarretar a absoluta subversão de todo o regime de ingresso na carreira de conservador e das próprias regras de preenchimento de postos de trabalho vagos, a decisão recorrida põe em causa o interesse público na vertente do direito dos cidadãos, destinatários dos serviços prestados pelo IRN, IP localizados em locais periféricos, a obter essa prestação de profissionais que receberam a adequada formação e habilitação técnica para o efeito, à semelhança do que ocorre nas grandes áreas metropolitanas. Z) Fica pois demonstrado, à saciedade, que a adequada concatenação dos diversos regimes jurídicos aplicáveis à situação sub judice, a cabal interpretação dos normativos potencialmente aplicáveis, a correta ponderação dos diversos efeitos logico-jurídicos daí decorrentes e uma rigorosa identificação dos interesses globais em jogo, impunha a conclusão de que o caso em apreço se subsume ao disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 91.º da LVCR, em conjugação com o estabelecido nos artigos 93.º n.º 1 alínea j) e 106.º do Anexo I da Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro, e, consequentemente, que os atos impugnados não padecem dos vícios de violação de lei que lhe foram imputados e que fundamentaram a sua anulação pelo TAF de Aveiro em primeira instância e, posteriormente, pelo TCA Norte, na decisão cuja revista agora se requer …”. Termina pugnando pelo provimento do recurso com revogação do acórdão recorrido e substituição por outro que julgue a presente ação como totalmente improcedente. 1.5. Os AA., aqui ora recorridos, notificados vieram produzir contra-alegações [cfr. fls. 597 e segs.] formulando o seguinte quadro conclusivo que, igualmente, se reproduz: “… 1 - Não se mostram preenchidos os pressupostos de que o artigo 150.º do CPTA faz depender o recurso excecional de revista para o STA agora interposto pelo Réu/Recorrente. 2 - Razão pela qual o recurso de revista pretendido pelo Réu/Recorrente não deve ser admitido. Sem prescindir, 3 - O acórdão recorrido apurou e ponderou, de forma fundamentada, os factos relevantes para a boa decisão da causa. 4 - O acórdão recorrido procedeu, de igual forma, a uma correta interpretação e aplicação das normas aplicáveis. 5 - E, nessa mesma medida, deverão improceder todas as conclusões formuladas pelo Recorrente nas alegações de recurso por si apresentadas. 6 - Devendo ser integralmente mantido o acórdão recorrido e proferido pelo TCA Norte …”. 1.6. Pelo acórdão da formação de apreciação preliminar deste Supremo Tribunal que se mostra prevista no n.º 5 do art. 150.º do CPTA, datado de 07.04.2016, veio a ser admitido o recurso de revista, considerando-se, nomeadamente, que “[o] recorrente sustenta, no essencial, que o adjunto de conservador se encontra numa situação funcional daquelas que tendo adquirido a habilitação necessária para o efeito, ainda não ingressaram na carreira de conservador, mantendo-se nesta condição, nos serviços onde se encontram colocados até à efetiva ocupação, por via de concurso, de um posto de trabalho de conservador. A seu ver é aplicável o art. 19.º, 1, d) da LVRC, ou seja, a transição deve dar-se para a modalidade de contrato a termo resolutivo certo ou incerto. (…) O acórdão recorrido entendeu que a transição deve ser feita para a modalidade de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado. (…) A nosso ver deve admitir-se o recurso de revista, pela relevância jurídica e social da questão que envolve a definição do estatuto funcional de uma determinada categoria «adjunto de conservador». (…) Por outro lado as questões a decidir são complexas, como em geral acontece com as alterações legislativas aos regimes estatutários do funcionalismo público, sendo que - como diz o acórdão recorrido - no que diz respeito ao presente caso «(...) nenhuma das normas de transição para o novo regime prevê de forma indiscutível a situação dos autores (...)». (…) Justifica-se, assim, a admissão da revista”. 1.7. O Digno Magistrado do Ministério Público (MP) junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA não emitiu qualquer pronúncia [cfr. fls. 618 e segs.]. 1.8. Colhidos os vistos legais cumpre apreciar e decidir em Conferência. [[IMG:0]] 2. DAS QUESTÕES A DECIDIR Constitui objeto de apreciação nesta sede o determinar se o julgado ao improceder o recurso de apelação deduzido pelo R. incorreu em errada interpretação e aplicação do disposto, mormente, nos arts. 91.º, n.º 1, al. d), da Lei n.º 12-A/2008, de 27.02 [doravante «LVCR»], 93.º, n.º 1, al. j), 106.º do anexo I [«Regime»] da Lei n.º 59/2008, de 11.09 [doravante «RCTFP» e à data vigente], 37.º, n.º 4, do DL n.º 206/97, de 12.08, 47.º, n.º 2, da CRP [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas]. [[IMG:1]] 3. FUNDAMENTAÇÃO 3.1. DE FACTO Resulta como assente nos autos o seguinte quadro factual: I) Por intermédio do Aviso n.º 18072/99, publicado na II.ª Série do D.R. n.º 289, de 14 de dezembro de 1999, foi aberto procedimento de ingresso na carreira de conservador e notário, com vista à admissão de auditores dos registos e notariado - cfr. fls. 01 e 02 do «P.A.». II) Os AA. celebraram com a então denominada Direção-Geral dos Registos e Notariado contratos administrativos de provimento - cfr. fls. 03 a 70 do «P.A.». III) A lista nominativa de transições dos trabalhadores integrados nas carreiras gerais do R. foram aprovadas por despacho do respetivo Presidente, datado de 21 de julho de 2009, tendo os AA. que exerciam as funções de Adjunto de Conservador transitado para o regime do contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado - cfr. fls. 215 do «P.A.». IV) No dia 28 de maio de 2010 foi elaborada por Técnica Superior do R. a Informação PC n.º 48/10, na qual se concluiu da seguinte forma: “(...) I. Prevenindo superior concordância com os termos e fundamentos constantes deste parecer, propõe-se que o ato administrativo pelo qual foi aprovada a lista nominativa de transições e manutenções dos trabalhadores que exercem funções públicas no IRN, I.P., datado de 21 de julho de 2009, seja objeto de revogação parcial, ao abrigo do artigo 141.º do CPA, conjugado com a al. a) do n.º 2 do art. 58.º do CPTA, e do artigo 142.º do CPA, concretamente, na parte correspondente à transição dos 155 trabalhadores que exerciam funções, em 31.12.2008, na qualidade de adjunto de conservador, em regime de contrato administrativo de provimento ou em regime de comissão de serviço extraordinária. II. Nesta sequência, propõe-se que os adjuntos de conservador que em 31.12.2008, exerciam funções em regime de CAP, devem transitar, ao abrigo do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 91.º da LVCR, para a modalidade de contrato de trabalho em funções públicas, a termo resolutivo incerto, sendo o termo inicial das respetivas RJEP, a data da entrada em vigor do RCTFP (cfr. n.º 4 daquele artigo). III. Os adjuntos de conservador que, em 31.12.2008, exerciam funções em regime de comissão de serviço extraordinária devem constar da lista nominativa de transições e manutenções do IRN, I.P. com dois registos: a) Um relativo à transição em termos de modalidade de RJEP para contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, nos termos do n.º 2 do artigo 88.º da LVCR, e sendo o caso, de carreira (entenda-se de origem), de categoria e de remuneração; b) Outro, relativo à conversão da comissão de serviço extraordinária para a modalidade de comissão de serviço instituída pela LVCR e de acordo com o que deste diploma resulta (cfr. n.º 4 do artigo 90.º do LVCR). IV. Do referido ponto que antecede, exclui-se a situação das Licenciadas S………… e T…………, que devem constar da lista nominativa de transições e manutenções do IRN, I.P., apenas com o registo da conversão da comissão de serviço extraordinária para a modalidade de comissão de serviço instituída pela LVCR e de acordo com o que deste diploma resulta” - cfr. fls. 92 a 109 dos autos. V) Sobre a referida informação o Presidente do R. exarou, em 1 de junho de 2010, despacho com o seguinte teor: “Concordo” [ATO IMPUGNADO] - cfr. fls. 92 dos autos. VI) No dia 13 de julho de 2010, na sequência de informação n.º 37/SARH/SA, o Presidente do R. exarou, sobre a aludida informação, despacho com o seguinte teor: “Concordo e retifico como proposto” [ATO IMPUGNADO] - cfr. fls. 90 dos autos. * 3.2. DE DIREITO Presente o quadro factual antecedente passemos, então, à apreciação das questões que se mostram supra enunciadas e que constituem o objeto deste recurso de revista. I. O dissídio que opõe as partes nos autos centra-se no determinar se os atos impugnados proferidos pelo Presidente do «IRN, IP» padecem de ilegalidade ao haverem determinado, em aplicação da «LVCR», a transição para a modalidade de contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo incerto dos AA. [enquanto adjuntos de conservador e que estavam vinculados à Administração por contrato administrativo de provimento], mormente, determinar se os mesmos atos infringem o disposto nos arts. 91.º, n.ºs 1, al. c), 2 e 3 da «LVCR», 93.º e 106.º do «RCTFP». II. Está, pois, em questão determinar quanto aos adjuntos de conservador com contrato administrativo de provimento qual a acertada modalidade de vínculo para que deveriam transitar em função da publicação da «LVCR» e do que na mesma se disciplina no seu art. 91.º em articulação com o «RCTFP» e o DL n.º 206/97, de 12.08 [diploma regula o procedimento de ingresso na carreira de conservador e notário], se aquela que foi definida pelos atos impugnados ou, ao invés, se para a modalidade de contrato por tempo indeterminado. III. As instâncias concluíram ambas, no que para a economia do presente recurso importa cuidar, pela procedência da pretensão anulatória formulada pelos AA., sustentando que os atos impugnados padecem, efetivamente, de ilegalidade dada a violação dos arts. 91.º, n.º 1, al. c) da «LVCR», 93.º, n.º 1 e 106.º do «RCTFP». IV. Analisando do acerto deste juízo importa, desde logo, que tenhamos presente que os AA. haviam sido admitidos como auditores dos registos e notariado no âmbito de procedimento de ingresso aberto por aviso publicado no DR [II.ª Série] de 14.12.1999, procedimento esse aberto nos termos do referido DL n.º 206/97 e pelo mesmo disciplinado, sendo que, tendo ultrapassado as várias fases/provas previstas no processo de seleção para ingresso na carreira de conservador e notário daquele diploma [curso, estágio (arts. 19.º e segs.) e provas finais (escritas e orais - arts. 26.º e segs.)] e uma vez aprovada a sua classificação e a graduação naquelas provas finais nos termos previstos no art. 33.º do referido DL, foram “considerados adjuntos de conservador ou notário com a publicação referida no n.º 2 do artigo anterior” [cfr. seu art. 34.º, n.º 1] e continuaram “em funções nos serviços onde se encontrem, podendo ser destacados ou transferidos nos termos do artigo 36.º” [art. 34.º, n.º 2]. V. Nos termos do art. 35.º daquele DL, sob a epígrafe de “direitos, deveres e incompatibilidades dos adjuntos”, prevê-se que os adjuntos de conservador ou notário “mantêm, conforme os casos, o regime de contrato administrativo de provimento ou de comissão de serviço extraordinária e estão sujeitos aos direitos, deveres e incompatibilidades dos conservadores e notários, sendo-lhes vedado exercer as atividades de advogado e de solicitador ou frequentar os respetivos estágios” [n.º 1], auferem “90% da remuneração global mínima de conservador ou notário de 3.ª classe em lugar da mesma classe e têm direito aos emolumentos previstos no artigo 137.º, n.º 1, do Decreto Regulamentar n.º 55/80 …” [n.º 2] e “têm a competência que lhes for especificamente delegada por despacho do conservador ou notário, o qual deve ser comunicado ao diretor-geral” [n.º 3], podendo “ser transferidos ou destacados por despacho do diretor-geral para os serviços centrais ou para conservatórias ou cartórios, em função da necessidade ou conveniência dos serviços” [cfr. art. 36.º, n.º 1], na certeza de que “[o] destacamento pode cessar a qualquer momento por conveniência de serviço” [n.º 3 do art. 36.º] e sendo que as referidas “provas finais são válidas por cinco anos, podendo a sua validade ser prorrogada anualmente por despacho do diretor-geral, a requerimento do interessado, sempre que o adjunto se mantenha nesta situação funcional por motivos que lhe não sejam imputáveis” [cfr. art. 37.º, n.º 6]. VI. À data da publicação e ulterior entrada em vigor da «LVCR» os AA. mantinham-se como adjuntos de conservador ou notário ao abrigo de contrato administrativo de provimento, sendo que, por força do determinado no referido novo regime legal em matéria de vínculos e carreiras, impunha-se proceder à transição para aquilo que passaram a ser as novas formas/modalidades de constituição da relação jurídica de emprego público. VII. Ora quanto a estas extrai-se do n.º 1 do art. 09.º que constituem-se por “nomeação” ou por “contrato de trabalho em funções públicas”, sendo que este é definido no n.º 3 do mesmo preceito como “ato bilateral celebrado entre uma entidade empregadora pública, com ou sem personalidade jurídica, agindo em nome e em representação do Estado, e um particular, nos termos do qual se constitui uma relação de trabalho subordinado de natureza administrativa” e é utilizado, nos termos do art. 20.º, quando os trabalhadores “não devam ser nomeados” [casos de nomeação definidos no art. 10.º] ou quando a “relação jurídica de emprego público não deva ser constituída por comissão de serviço” [situações referidas no n.º 4 do art. 09.º], contando-se entre as modalidades de contrato admissíveis a do “contrato por tempo indeterminado” e do “contrato a termo resolutivo, certo ou incerto” [cfr. art. 21.º]. VIII. Por força do previsto no art. 22.º da «LVCR» a “área de recrutamento do contrato a termo resolutivo é constituída pelos trabalhadores que não tenham ou não pretendam conservar a qualidade de sujeitos de relações jurídicas de emprego público constituídas por tempo indeterminado, bem como pelos que se encontrem em situação de mobilidade especial” [n.º 2] e são pressupostos do recurso ao contrato a termo resolutivo “os previstos no RCTFP” [n.º 1], remissão esta que é feita, mormente, para os arts. 91.º a 93.º do «RCTFP». IX. E em matéria de conversão nas novas formas/modalidades de constituição da relação jurídica de emprego público previstas na «LVCR» dos contratos administrativos de provimento vigentes à data da sua entrada em vigor disciplina-se no art. 91.º, no que releva para o litígio, que “[s]em prejuízo do disposto no artigo 108.º, os atuais trabalhadores em contrato administrativo de provimento transitam, em conformidade com a natureza das funções exercidas e com a previsível duração do contrato: (…) a) Para a modalidade de nomeação definitiva, em período experimental; (…) b) Para a modalidade de nomeação transitória; (…) c) Para a modalidade de contrato por tempo indeterminado, em período experimental; (…) d) Para a modalidade de contrato a termo resolutivo certo ou incerto” [n.º 1], que “[a]os trabalhadores que transitem nos termos da alínea c) do n.º 1 é aplicável após o período experimental, com as necessárias adaptações, o disposto no n.º 4 do artigo 88.º” [n.º 3], sendo que “[p]ara efeitos da transição referida nas alíneas b) e d) do n.º 1 considera-se termo inicial das respetivas relações jurídicas de emprego público a data da entrada em vigor do RCTFP” [n.º 4]. X. Por sua vez, decorre do art. 91.º do «RCTFP» que “[a]o contrato pode ser aposto, por escrito, termo resolutivo, nos termos gerais”, exigindo-se como pressupostos de aposição de tal termo resolutivo, por força do estipulado no art. 92.º, n.º 1 e 93.º do mesmo diploma, que estejamos perante as “seguintes situações fundamentadamente justificadas: (…) a) Substituição direta ou indireta de trabalhador ausente ou que, por qualquer razão, se encontre temporariamente impedido de prestar serviço; (…) b) Substituição direta ou indireta de trabalhador em relação ao qual esteja pendente em juízo ação de apreciação da licitude do despedimento; (…) c) Substituição direta ou indireta de trabalhador em situação de licença sem remuneração; (…) d) Substituição de trabalhador a tempo completo que passe a prestar trabalho a tempo parcial por período determinado; (…) e) Para assegurar necessidades urgentes de funcionamento das entidades empregadoras públicas; (…) f) Execução de tarefa ocasional ou serviço determinado precisamente definido e não duradouro; (…) g) Para o exercício de funções em estruturas temporárias das entidades empregadoras públicas; (…) h) Para fazer face ao aumento excecional e temporário da atividade do órgão ou serviço; (…) i) Para o desenvolvimento de projetos não inseridos nas atividades normais dos órgãos ou serviços; (…) j) Quando a formação, ou a obtenção de grau académico ou título profissional, dos trabalhadores no âmbito das entidades empregadoras públicas envolva a prestação de trabalho subordinado; (…) l) Quando se trate de órgãos ou serviços em regime de instalação” [n.º 1 do art. 93.º] e que “[p]ara efeitos da alínea a) do número anterior, consideram-se ausentes, designadamente: (…) a) Os trabalhadores em situação de mobilidade geral; (…) b) Os trabalhadores que se encontrem em comissão de serviço; (…) c) Os trabalhadores que se encontrem a exercer funções noutra carreira, categoria ou órgão ou serviço no decurso do período experimental” [n.º 2], sendo que está “vedada a celebração de contrato a termo resolutivo para substituição de trabalhador colocado em situação de mobilidade especial” [n.º 3] e “[n]o caso da alínea e) do n.º 1, o contrato, incluindo as suas renovações, não pode ter duração superior a um ano” [n.º 4], para além de que “[o]s contratos para o exercício de funções nos órgãos ou serviços referidos na alínea l) do n.º 1 são obrigatoriamente celebrados a termo resolutivo nos termos previstos em lei especial” [n.º 5]. XI. Presentes o quadro legal em presença acabado de cotejar e o que deriva da factualidade apurada nos autos concretizadora da situação em litígio importa que passemos à análise da argumentação expendida pelo R., aqui ora Recorrente, com base na qual se insurge contra o julgado pelo TCA Norte. XII. Sustenta o mesmo que o acórdão recorrido terá feito incorreta interpretação e aplicação do que se mostra disposto nos arts. 91.º, n.º 1, al. d), da «LVCR», 93.º, n.º 1, al. j), 106.º e anexo I do «RCTFP», 37.º, n.º 4, do DL n.º 206/97, e 47.º, n.º 2, da CRP, porquanto o entendimento ali firmado não se mostra adequado àquilo que constitui a efetiva natureza da situação jurídico-funcional do adjunto de conservador, as especialidades e especificidades da mesma, já que confere-lhes um vínculo incompatível com “posto de trabalho” em que cada um se encontra colocado de modo e forma “transitória”, inviabilizando ou tornando inoperante, nomeadamente, o disposto art. 37.º, n.ºs 2 e 4 do DL n.º 206/97, não tendo os AA. qualquer motivação/interesse em concorrer a postos de trabalho integrados em conservatórias geograficamente periféricas. XIII. É certo, como assinalado no acórdão da formação preliminar que admitiu a presente revista, que as alterações legislativas aos regimes estatutários e de vínculos do funcionalismo público envolvem problemas complexos, porquanto, diremos nós, aportam, por regra, questões de compatibilização e de ajustamento entre estatutos/vínculos [anteriores/atuais] de funcionários, agentes e trabalhadores envolvidos ou abrangidos, problemas/questões agravados e motivados, em grande medida, pela enorme diversidade de regimes e que dificultam também, por vezes, o estabelecer de previsões normativas de transição que logrem abarcar a totalidade das situações. XIV. Daí que se as normas de transição para um novo regime de vínculos e de carreiras envolvem quase sempre dificuldades de interpretação e de aplicação temos que as normas em questão nos autos não constituem exceção, na certeza de que os vários atos administrativos praticados pelo R. no quadro do processo de transição/conversão contendo definições diversas da situação dos AA. revelam ou demonstram tal dificuldade, bem como a existência dalguns conflitos e necessidades de compatibilização entre o regime especial inserto, nomeadamente, no DL n.º 206/97 e o regime aportado pela «LVCR» e pelo «RCTFP». XV. Temos, todavia, que no quadro normativo em referência a solução/opção tomada pelo R. e que veio a ser acolhida nos atos objeto de impugnação não pode aceitar-se como acertada e legal, não procedendo as críticas que são dirigidas ao acórdão recorrido pelo mesmo. XVI. Com efeito, em aplicação do quadro normativo em referência, nomeadamente, do relativo à conversão dos contratos administrativos de provimento previsto no art. 91.º da «LVCR», os AA., enquanto adjuntos de conservador admitidos ao abrigo de contrato administrativo de provimento [cfr. arts. 17.º e 35.º ambos do DL n.º 206/97], deveriam transitar, tal como concluíram as instâncias com pleno acerto, para contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, em período experimental, considerando-se, ainda, que o período experimental se encontrava concluído com sucesso já que os mesmos haviam obtido aproveitamento nas provas finais [escritas/orais] a que foram submetidos, razão pela qual os atos impugnados enfermavam da ilegalidade que lhes foi apontada pelas instâncias. XVI. Motivando o juízo firmado temos que, desde logo, importa que tenhamos presente que a aplicação das regras de transição da modalidade de vinculação, nomeadamente, a de conversão dos contratos administrativos de provimento, terá de ter em conta a regra/ordem de prevalência expressa no art. 81.º da «LVCR», regra essa da qual deriva que a mesma prevalecerá sempre que colida com um regime especial, mormente no caso, o inserto no DL n.º 206/97, e que de uma tal prevalência importe que se retirem as devidas consequências em termos da revogação de quadros normativos que se revelem incompatíveis com a «LVCR» por força do que é determinado pelo art. 116.º deste diploma. XVII. É que no domínio das modalidades de vinculação/constituição das relações de emprego público a «LVCR» goza, como aludimos, de prevalência face a quaisquer regimes especiais, como será o caso do referido DL n.º 206/97, razão pela qual o regime decorrente deste decreto-lei não parece manter-se nos seus exatos termos como integralmente intocado quanto à definição da situação jurídico-funcional dos adjuntos de conservador que se encontravam em contrato administrativo de provimento, já que o regime introduzido pela «LVCR» e pelo «RCTFP», em especial na parte relativa ao período experimental e ao contrato a termo, não admite uma relação de emprego público cujo período experimental não ocorra no âmbito de uma relação previamente constituída, nem que, uma vez obtida aprovação no período probatório, o trabalhador continue a exercer funções, mas a aguardar a colocação em posto de trabalho, e que possa ficar sujeito a ver o seu vínculo cessar por não ter logrado a colocação ou por a validade da aprovação no período experimental haver expirado. XVIII. Na verdade, como se refere na Recomendação do Senhor Provedor de Justiça [Recomendação n.º 4/A e B/2012 - doravante «Recomendação»] inserta nos autos a fls. 363 e segs. “ou se trata do período probatório de uma relação por tempo determinado ou indeterminado, caso em que aquele período consistirá na primeira fase de tal relação de emprego (art. 12.º da LVCR e art. 73.º, n.º 1, do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas - RCTFP), ou se trata da aquisição de formação ou título profissional exigível para o exercício de determinadas funções mediante a prestação de trabalho subordinado, situação em que a relação de emprego público subjacente cessará uma vez concluída a formação ou obtido o título ou habilitações [art. 93.º, n.º 1, alínea j) do RCTFP], não se mantendo o trabalhador em funções após esse momento. (…) Com efeito, a questão da situação jurídico-funcional dos adjuntos após 1.1.2009 não respeita ao regime de carreiras, mas à modalidade de vinculação. Ora, se, por um lado, a LVCR só consente a intervenção de lei especial nesta matéria em aspetos muito particulares, e se, por outro lado, as Leis do Orçamento do Estado desde 2009 determinaram que a subsistência de regimes especiais de carreiras não revistos não prejudicava a transição dos trabalhadores no que se refere à modalidade de constituição da relação jurídica de emprego, impõe-se concluir que estamos perante matéria que, por definição, não se compreende no regime de carreiras e em que o Decreto-Lei n.º 206/97 terá que ceder perante o regime imperativo e preponderante da LVCR”. XIX. Para além disso a opção firmada nos atos impugnados pela conversão dos contratos administrativos de provimento em que se encontravam os adjuntos de conservador para contratos a termo resolutivo incerto traduz-se num desrespeito ao disposto no art. 93.º do «RCTFP» já que a situação vertente em que se encontram os AA. não logra obter enquadramento naquilo que são as situações nele previstas e que o legislador admitiu como admissíveis para a outorga ou celebração dum tal tipo de vínculo contratual constitutivo da relação de emprego público. XX. Da leitura do referido preceito em articulação com o disposto no art. 91.º da «LVCR» deriva que, não se estando perante situação enquadrável no art. 108.º do mesmo diploma, a conversão dos referidos contratos mediante transição para as novas modalidades admitidas opera “em conformidade com a natureza das funções exercidas” e “com a previsível duração do contrato”. XXI. Ora, a possibilidade da celebração válida e legal de contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo encontra-se inegavelmente dependente da subsunção da hipótese concreta a alguma das situações previstas taxativamente no n.º 1 do art. 93.º do «RCTFP», o que revela a sua natureza excecional como modalidade de vinculação tal como se extrai igualmente da remissão do art. 22.º, n.º 1, da «LVCR» para aquele «RCTFP». XXII. Se os contratos por tempo indeterminado e a termo resolutivo consentem a inclusão do trabalhador em causa no mapa de pessoal do órgão ou serviço contratante [cfr. art. 05.º da «LVCR»], temos que só os primeiros implicam a integração do trabalhador numa carreira [cfr. art. 39.º, n.º 1, daquele diploma], sendo que o critério que deve presidir à escolha dum destes vínculos em detrimento do outro decorre da natureza, duradoura ou temporária, das funções a desempenhar pelo trabalhador, termos em que a contratação por tempo indeterminado pressupõe a existência duma necessidade própria e permanente da entidade contratante que o trabalhador em causa irá satisfazer [cfr. n.º 3 do art. 06.º da «LVCR»]. XXIII. O legislador no art. 91.º da «LVCR» conferiu ao aplicador a opção por uma das modalidades de vinculação previstas que, na situação vertente, dado os contratados em regime de contrato administrativo de provimento não exercerem funções de autoridade, mas, ao invés, funções predominantemente técnicas, seria a modalidade do contrato, a qual estava condicionada pelo critério da “duração previsível do contrato”. XXIV. Este critério impõe-se que seja densificado tendo por referência aquilo que constitui o novo regime dos contratos a termo, pelo que se o contrato administrativo de provimento tiver uma duração previsível superior àquela que corresponda ao período máximo definido ou autorizado para o contrato a termo resolutivo [no caso 03 anos - cfr. art. 103.º do «RCTFP»] então a transição do contratado seria realizada para a modalidade de contrato por tempo indeterminado, sendo que na situação inversa a transição seria feita para a modalidade de contrato a termo resolutivo [cfr. Paulo Veiga e Moura e Cátia Arrimar in: “Os novos regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores da administração pública …”, 2.ª edição, pág. 250]. XXV. No caso sub specie a duração “previsível” do contrato administrativo de provimento dos ajudantes de conservador apontava para a transição para a modalidade de contrato por tempo indeterminado já que corresponde a um período muito superior ao limite máximo de 03 anos previsto no citado art. 103.º do «RCTFP», estando-se em presença de vínculo contratual suscetível de ser prorrogado por período não limitado por lei, já que, por força do disposto nos n.ºs 2, 5 e 6 do art. 37.º do DL n.º 206/97, aqueles adjuntos poderão manter-se nesta situação por 05 anos, prazo esse que pode ser prorrogado, sem limite máximo, pelo Presidente «IRN, IP» “sempre que o adjunto se mantenha nesta situação funcional por motivos que lhe não sejam imputáveis”. XXVI. Militava e milita também no sentido da transição para tal modalidade de vínculo o facto das relações de emprego público de que os adjuntos de conservador são titulares revelarem uma vocação para uma duração indeterminada e não para uma vigência limitada, dado não estarem em causa relações jurídicas de duração pré-determinada, porquanto como acertadamente é afirmado na citada «Recomendação» “a aprovação no estágio, coloca os adjuntos numa situação de desempenho efetivo de funções correspondentes às de conservador (com exceção dos atos - minoritários - que são competência exclusiva destes), a aguardar a ocupação de um posto de trabalho correspondente à respetiva carreira”, sendo que “o regime está moldado por forma a que, assim o pretendam, os adjuntos venham a ingressar na carreira de conservador”, pelo, enquanto titulares de uma relação de emprego público por tempo indeterminado, os adjuntos de conservador ocupam postos de trabalho que correspondem a uma “categoria” de adjunto até lograrem vir a ser colocados, após concurso documental, em lugar de conservador. XXVII. Mas para além disso uma opção do operar da transição para a modalidade do contrato a termo resolutivo traduzir-se-ia numa clara infração do regime imperativo decorrente nessa matéria do «RCTFP» [cfr. nomeadamente, seus arts. 91.º, 92.º, 93.º, 106.º e 107.º] com a decorrente e consequente nulidade dos contratos celebrados [cfr. n.º 3 do art. 92.º]. XXVIII. Com efeito, desde logo e como aludimos já anteriormente a situação vertente não se enquadra no elenco fechado de fundamentos da aposição de termo resolutivo previstos no art. 93.º, n.º 1, do «RCTFP», porquanto inexiste no figurino taxativo uma figura para a dilação correspondente ao tempo em que se aguarda a colocação em posto de trabalho relativo às funções para as quais o trabalhador já demonstrou possuir aptidão através de período probatório que havia concluído com sucesso, na certeza que o caso não se mostra abrangido pela al. j) do n.º 1 do referido artigo, ao invés do sustentado pelo Recorrente, pois como assinalado na mesma «Recomendação» “caso contrário, teria que ter-se por verificado o termo do contrato (…)”, sendo que “a tese do IRN assenta numa compreensão inadequada do RCTFP em matéria de contratos a termo. (…) Desde logo porque não explica como é que a natureza incerta do termo se concilia com as renovações anuais a que os mesmos têm sido sujeitos nos últimos anos (embora sob a «forma» de prorrogação da validade das provas finais). (…) Por outro lado, afirmar que o título profissional se adquire com o ingresso na carreira de conservador é não distinguir entre o título profissional - ou seja, o conjunto de condições e requisitos de que a lei faz depender o exercício de determinada profissão - e o início desse exercício. A previsão da celebração de um contrato a termo, certo ou incerto, nos casos em que a formação ou a obtenção de título profissional envolve a prestação de trabalho subordinado, constante do art. 93.º, n.º 1, alínea j), do RCTFP implica, desde logo que se esteja perante uma relação de emprego público dirigida apenas à obtenção de tal formação ou título profissional e que termina forçosamente com a aquisição destes. É, além disso, em absoluto autónoma de eventual relação de emprego público que os detentores de tal formação ou título profissional possam vir a celebrar, no futuro, com uma entidade empregadora pública”, pelo que “defender, como faz o IRN, que a o título profissional se «adquire» com o ingresso na carreira de conservador traduzir-se-ia em admitir um contrato a termo incerto cujo termo coincida com a celebração de um contrato por tempo indeterminado. Seria, assim, consentir na conversão do contrato, no seu termo, em contrato por tempo indeterminado, o que (…) é expressamente proibido pelo art. 92.º, n.º 2, do citado Regime”. XXIX. Por outro lado, envolveria um desrespeito ao art. 107.º do «RCTFP», já que em decorrência dos seus termos o contrato a termo resolutivo incerto dura apenas pelo tempo necessário para a conclusão da tarefa ou serviço cuja execução justificou a celebração, norma que não se adequa com as prorrogações anuais dos termos dos contratos como as que, ao abrigo do DL n.º 206/97, têm sido determinadas pelo Presidente do «IRN, IP». XXX. Assim, como também não se coadunaria com a atual configuração do período probatório das relações de emprego público por tempo indeterminado já que atualmente, no quadro da «LVCR», o período experimental corresponde à fase probatória de uma relação de emprego público já constituída [cfr. n.º 1 do art. 12.º da «LVCR»] e que, concluído com sucesso tal período experimental, deve considerar-se o trabalhador titular de um contrato plenamente válido, termos em que se o período experimental corresponde ao período inicial de uma relação de emprego público por tempo indeterminado tal não se harmoniza ou é suscetível de se compatibilizar com uma modalidade de vinculação sujeita a termo resolutivo após a aprovação no período probatório. XXXI. De frisar, ainda, que como se afirma na citada «Recomendação» que “tendo realizado o estágio com aproveitamento e passando a exercer funções correspondentes às da carreira para cujo exercício demonstraram possuir aptidão, os adjuntos encontram-se em situação que apresenta óbvias afinidades com a dos vinculados por contrato administrativo de provimento para a realização de estágio”, termos em que “aos adjuntos não pode ser reconhecido vínculo distinto, quanto à duração, do previsto para os estagiários com contrato administrativo de provimento: a transição para CTFP por tempo indeterminado em período experimental seria a solução a que o art. 91.º da LVCR indubitavelmente conduziria se, em 1.1.2009, os atuais adjuntos estivessem numa fase anterior do processo de formação e se encontrassem, ainda, a realizar o estágio de ingresso na carreira de conservador”. XXXII. Importa, por último, ter presente que as demais objeções aduzidas pelo Recorrente não procedem já que, por um lado, a situação funcional em que se encontram os AA. não lhes é de todo em todo imputável, tanto mais que os mesmos foram opositores a concurso de admissão à carreira de conservador dos registos e do notariado, recorde-se, aberto por aviso publicado em 14.12.1999, sendo que a lista de classificação final e de graduação já foi publicada em 14.07.2005 e, depois desta data, os AA. ainda se encontram como «adjuntos de conservador» sem que os concursos que foram abertos tenham permitido lograr operar a sua colocação ou provimento em posto de trabalho como conservador [cfr. arts. 34.º e 35.º do DL n.º 206/97]. XXXIII. Pode ler-se, aliás, na referida «Recomendação» que “tanto quanto foi possível apurar, foram abertos 11 concursos de ingresso na carreira de conservador, o último dos quais divulgado por aviso publicado em 25.1.2008” e que “[a]pós o termo do último concurso, ficaram por colocar 155 adjuntos. Destes, 153 ainda se mantinham, à data da queixa, nesta situação”, sendo que Presidente do «IRN, IP» “[p]or despachos de 1.7.2010 e 17.5.2011, (…) prorrogou, por períodos de um ano, o prazo de validade das provas finais dos referidos adjuntos, com efeitos, respetivamente, a partir de 15 de julho de 2010 e de igual data de 2011, com o fundamento de que aqueles se mantêm nessa situação por motivo que não lhes é imputável”. XXXIV. E, para além disso, as motivações aduzidas nas alegações que respeitam à localização dos postos de trabalho que os mesmos ocupam, ao modo como ali foram e estão colocados, à ausência de submissão a concursos ou de vontade para tal, às necessidades e à organização dos serviços para realização e prossecução do interesse público, nada têm a ver ou respeitam com a matéria da modalidade de vinculação no quadro do processo de transição por necessidade de conversão dos vínculos derivados dos contratos administrativos de provimento celebrados já que se reconduzem a problemas que os AA. de modo algum controlam, ou detém poderes conformadores e/ou podem ser responsabilizados, já que deveriam ser dirimidos ou resolvidos em sede do procedimento de revisão da carreira de conservador, enquanto carreira de regime especial, com definição das regras de transição dos funcionários/agentes/trabalhadores envolvidos, o que, registe-se, por força do que se mostra previsto no art. 101.º da «LVCR», deveria ter sido concluído ainda durante o ano de 2008 e ainda hoje não se mostra concretizado. XXXV. Por conseguinte, soçobra totalmente a argumentação expendida pelo R./Recorrente, inexistindo como tal na interpretação e pronúncia firmada no acórdão recorrido uma qualquer infração do disposto nos arts. 91.º da «LVCR», 93.º, n.º 1, al. j) e 106.º ambos do «RCTFP», 37.º, n.º 4, do DL n.º 206/97 e 47.º, n.º 2, da CRP e, como tal, improcede a presente revista. [[IMG:2]] 4. DECISÃO Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar provimento do recurso sub specie e, em consequência, manter o acórdão recorrido. Custas neste Supremo a cargo do R., aqui recorrente. D.N.. [[IMG:3]] Lisboa, 7 de dezembro de 2016. – Carlos Luís Medeiros de Carvalho (relator) – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano – Vítor Manuel Gonçalves Gomes.

Sumário

Texto Integral

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

1.1. A…………, B…………, C…………, D…………, E…………, F…………, G…………, H…………, I…………, J…………, L…………, M…………, N…………, O…………, P…………, Q…………, R…………, devidamente identificados nos autos, instauraram no Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro [«TAF/A»] a presente ação administrativa especial contra “INSTITUTO DOS REGISTOS E DO NOTARIADO, IP” [«IRN, IP»], peticionando, pela motivação inserta na petição inicial, a anulação dos atos praticados pelo Presidente do «IRN, IP», através dos despachos de 01.06.2010 e de 13.07.2010, nos termos dos quais, respetivamente, foi parcialmente revogada a lista nominativa das transições e manutenções dos trabalhadores que exercem funções públicas no «IRN, IP» [elaborada nos termos do art. 109.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27.02 (LVCR) e aprovada por precedente despacho de 21.07.2009] e, pelo segundo ato impugnado, elaboradas e aprovadas novas listas nominativas das transições, alterando a modalidade da relação jurídica de emprego público de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado para a qual os aqui AA. transitaram, com efeitos reportados a 01.01.2009, para a modalidade de contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo incerto.

1.2. O «TAF/A» veio a prolatar decisão, datada de 11.06.2013, julgando a ação procedente e anulou os atos impugnados [cfr. fls. 381/394 (sentença) e 459/470 (acórdão que a mantém e confirma)].

1.3. O R., inconformado, recorreu para o TCA Norte o qual, por acórdão de 06.11.2015, negou provimento ao recurso, mantendo a decisão recorrida [cfr. fls. 542/549 v.].

1.4. Invocando o disposto no art. 150.º do CPTA o R., de novo inconformado com o acórdão proferido pelo TCA Norte, interpôs, então, o presente recurso jurisdicional de revista [cfr. fls. 556 e segs.], apresentando o seguinte quadro conclusivo que se reproduz:

“...

DA ADMISSÃO DO RECURSO EXCECIONAL DE REVISTA PREVISTO NO ARTIGO 150.º DO CPTA

(…)

DOS FUNDAMENTOS DO RECURSO DE REVISTA

I) Não obstante a determinação do vínculo para qual, na sequência da entrada em vigor da LVCR, devem transitar os adjuntos de conservador revestir bastante complexidade - desde logo pela falta de clareza dos preceitos que regulam essa transição - facto é que o artigo 91.º da LVCR determina que a transição dos trabalhadores vinculados à administração pública por contrato administrativo de provimento se faça, em alternativa para a modalidade de contrato por tempo indeterminado, em período experimental, ou para a modalidade de contrato a termo resolutivo certo ou incerto, em conformidade com a natureza das funções exercidas e com a previsível duração do contrato.

J) Ora, «adjunto de conservador» é a situação jurídico-funcional daqueles que, tendo adquirido a habilitação necessária para o efeito, ainda não ingressaram na carreira de conservador, mantendo-se em funções nesta condição nos serviços onde se encontrem colocados até à efetiva ocupação, por via de concurso, de um posto de trabalho (de conservador) - (cfr. artigo 34.º do Decreto-Lei n.º 206/97, de 12 de agosto).

K) Nessa medida - e considerando que, no elenco das situações em que se mostra legalmente admissível o recurso ao contrato a termo resolutivo incerto, o artigo 106.º do RCTFP remete para o n.º 1 do artigo 93.º do mesmo diploma, que (ao definir os pressupostos para a celebração de contratos a termo resolutivo) estabelece na sua alínea j), a admissibilidade de celebração de contratos a termo resolutivo: «Quando a formação, ou a obtenção de grau académico ou título profissional dos trabalhadores no âmbito das entidades públicas envolva a prestação de trabalho subordinado» - impõe-se a conclusão de que a condição daqueles trabalhadores se subsume à previsão da alínea j) do n.º 1 do artigo 93.º do RCTFP, sendo, consequentemente, aplicável ao caso sub judice a alínea d) do n.º 1 do artigo 91.º da LVCR.

L) Tanto mais que tal solução, traduzida nos atos impugnados, é a única que se coaduna com as inúmeras especificidades inerentes ao estatuto jurídico funcional daqueles trabalhadores, decorrentes, designadamente, do estatuído no Decreto-Lei n.º 206/97, de 12 de agosto, cuja vigência não é, de forma alguma, prejudicada pelo estatuído na alínea c) do n.º 1 do artigo 81.º da LVCR, visto que a prevalência de tal diploma sobre outras «leis especiais aplicáveis às correspondentes carreiras especiais» apenas se verifica quanto às modalidades de vinculação dos trabalhadores em funções públicas (cfr. alínea b) do n.º 1 do artigo 18.º da Lei do Orçamento de Estado para 2009 e da alínea b) do n.º 1 do artigo 21.º da Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril).

M) Inversamente, a solução por que pugnam os aqui recorridos - i.e., que a transição dos adjuntos de conservador se faça para a modalidade de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado - e que é acolhida pelo TCA Norte no acórdão cuja revista aqui se pretende obter, encerra inúmeras ilegalidades e incongruências lógico-jurídicas.

N) Sendo certo que, da execução desse acórdão, resulta um incontornável prejuízo para o interesse público (que, manifestamente, não foi tido em consideração em sede aplicação do direito e ponderação dos interesses em presença e justifica, por isso, a concessão da presente revista).

O) E isto porque da execução do acórdão, além de resultar, para os adjuntos de conservador, o direito a um vínculo estável (decorrente do regime do contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado), resulta, concomitantemente, o direito daqueles a ocuparem, por tempo indeterminado (ou seja, enquanto os seus interesses pessoais assim o impuserem) o «posto de trabalho» onde se encontram.

P) Sucede que esse «posto de trabalho» onde se encontram, é um posto no qual aqueles trabalhadores foram colocados de forma transitória, sem prévia sujeição a concurso e sem qualquer respeito pelas regras de graduação legalmente previstas (e para o qual, em alguns casos, seguindo as regras legalmente previstas para a colocação de conservadores, nem sequer poderiam ter concorrido, por falta de requisitos [Como é o caso das Conservatórias de 1.ª classe!].

Q) Sendo certo que, atento o intuito dessa colocação «transitória» (na maioria dos casos ainda enquanto auditores e para efeitos de estágio), muitos deles estão colocados em conservatórias de grande dimensão, porquanto, era aí que poderiam ser confrontados com um maior leque de situações registais, com claro benefício para aquisição de experiência.

R) Ora, essa circunstância, já de si claramente violadora dos princípios da legalidade e igualdade e das regras de acesso à função pública constitucionalmente consagradas no artigo 47.º n.º 2 da CRP (que impõe que todos os cidadãos tenham o direito de acesso à função pública, em condições de igualdade e liberdade, em regra por via de concurso), determina, ademais, que a causa de cessação constante do n.º 4 do artigo 37.º do Decreto-Lei n.º 206/97, de 12 de agosto, deixa de lhes ser aplicável, o que - indireta, mas inevitavelmente acarreta - a inoperância da regra estatuída no n.º 2 do citado artigo 37.º do Decreto-lei n.º 206/97, de 12 de agosto (ou seja, a obrigatoriedade de os adjuntos de conservador concorrerem às vagas abertas para concurso para conservador).

S) Ora, é consabido que existem inúmeros postos de trabalho de conservador vagos (e cuja efetiva ocupação o interesse público reclama) que são menos «apetecíveis», por pertencerem a serviços de registo (conservatórias) localizados em zonas mais periféricas e/ou por lhes estar associada uma participação emolumentar dita mínima.

T) Sendo que, nos termos da solução perfilhada pelo ora recorrente - e traduzida nos atos anulados pelo TCA Norte - a dificuldade de ocupação de tais postos de trabalho não se verificava, pois os adjuntos de conservador tinham de concorrer para esses serviços, de molde a obter o ingresso na carreira e, consequentemente, uma modalidade de vinculação mais estável do que aquela que detinham (e, em última análise, de forma a evitar a cominação prevista no n.º 4 do artigo 37.º … do Decreto-Lei n.º 206/97, de 12 de agosto).

U) Ora, por força da execução decisão recorrida - em especial pelo facto de os adjuntos de conservador poderem ocupar (indeterminadamente) o posto de trabalho onde se encontram e de não se verificar qualquer cominação no caso de estes não se submeterem a concurso para ingresso na carreira de conservador - a ocupação efetiva dos postos de trabalho integrados nas tais conservatórias «menos apetecíveis» estará irremediavelmente comprometida.

V) Pois, a grande maioria dos adjuntos de conservador ocupa «postos de trabalho» em conservatórias de localização «privilegiada» e/ou em redor das quais construíram o centro da sua vida pessoal e familiar - note-se que só na zona da grande Lisboa estão 33 adjuntos de conservador e na zona do grande Porto estão 17 - pelo que, como é evidente, não terão qualquer interesse/motivação para concorrer a postos de trabalho integrados em conservatórias geograficamente periféricas e às quais está associada a tal participação emolumentar dita mínima (que, em termos globais, se traduz num acréscimo remuneratório de cerca trezentos euros, face à remuneração que lhes é abonada enquanto adjuntos de conservador).

W) Donde, concludentemente, o efeito da decisão recorrida será o de impedir a ocupação, de forma estável e tendencialmente permanente, de inúmeros postos de trabalho de conservador com profissionais tecnicamente habilitados para o efeito; restando-lhe a possibilidade de (continuar) a fazer uso de mecanismos transitórios, como o recurso à figura da substituição legal, ou a instrumentos de mobilidade, para acautelar o regular funcionamento dos serviços, com todos os - efetivos! - prejuízos que daí advêm para o interesse dos cidadãos e para o próprio interesse público.

X) E isto apesar de existirem cerca de 150 trabalhadores - em cuja formação especificamente se investiu - que deveriam suprir essas necessidades, pois foi com esse intuito que foram recrutados!

Y) Pelo que, ao acarretar a absoluta subversão de todo o regime de ingresso na carreira de conservador e das próprias regras de preenchimento de postos de trabalho vagos, a decisão recorrida põe em causa o interesse público na vertente do direito dos cidadãos, destinatários dos serviços prestados pelo IRN, IP localizados em locais periféricos, a obter essa prestação de profissionais que receberam a adequada formação e habilitação técnica para o efeito, à semelhança do que ocorre nas grandes áreas metropolitanas.

Z) Fica pois demonstrado, à saciedade, que a adequada concatenação dos diversos regimes jurídicos aplicáveis à situação sub judice, a cabal interpretação dos normativos potencialmente aplicáveis, a correta ponderação dos diversos efeitos logico-jurídicos daí decorrentes e uma rigorosa identificação dos interesses globais em jogo, impunha a conclusão de que o caso em apreço se subsume ao disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 91.º da LVCR, em conjugação com o estabelecido nos artigos 93.º n.º 1 alínea j) e 106.º do Anexo I da Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro, e, consequentemente, que os atos impugnados não padecem dos vícios de violação de lei que lhe foram imputados e que fundamentaram a sua anulação pelo TAF de Aveiro em primeira instância e, posteriormente, pelo TCA Norte, na decisão cuja revista agora se requer …”.

Termina pugnando pelo provimento do recurso com revogação do acórdão recorrido e substituição por outro que julgue a presente ação como totalmente improcedente.

1.5. Os AA., aqui ora recorridos, notificados vieram produzir contra-alegações [cfr. fls. 597 e segs.] formulando o seguinte quadro conclusivo que, igualmente, se reproduz:

“…

1- Não se mostram preenchidos os pressupostos de que o artigo 150.º do CPTA faz depender o recurso excecional de revista para o STA agora interposto pelo Réu/Recorrente.

2- Razão pela qual o recurso de revista pretendido pelo Réu/Recorrente não deve ser admitido.

Sem prescindir,

3- O acórdão recorrido apurou e ponderou, de forma fundamentada, os factos relevantes para a boa decisão da causa.

4- O acórdão recorrido procedeu, de igual forma, a uma correta interpretação e aplicação das normas aplicáveis.

5- E, nessa mesma medida, deverão improceder todas as conclusões formuladas pelo Recorrente nas alegações de recurso por si apresentadas.

6- Devendo ser integralmente mantido o acórdão recorrido e proferido pelo TCA Norte …”.

1.6. Pelo acórdão da formação de apreciação preliminar deste Supremo Tribunal que se mostra prevista no n.º 5 do art. 150.º do CPTA, datado de 07.04.2016, veio a ser admitido o recurso de revista, considerando-se, nomeadamente, que “[o] recorrente sustenta, no essencial, que o adjunto de conservador se encontra numa situação funcional daquelas que tendo adquirido a habilitação necessária para o efeito, ainda não ingressaram na carreira de conservador, mantendo-se nesta condição, nos serviços onde se encontram colocados até à efetiva ocupação, por via de concurso, de um posto de trabalho de conservador. A seu ver é aplicável o art. 19.º, 1, d) da LVRC, ou seja, a transição deve dar-se para a modalidade de contrato a termo resolutivo certo ou incerto. (…) O acórdão recorrido entendeu que a transição deve ser feita para a modalidade de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado. (…) A nosso ver deve admitir-se o recurso de revista, pela relevância jurídica e social da questão que envolve a definição do estatuto funcional de uma determinada categoria «adjunto de conservador». (…) Por outro lado as questões a decidir são complexas, como em geral acontece com as alterações legislativas aos regimes estatutários do funcionalismo público, sendo que - como diz o acórdão recorrido - no que diz respeito ao presente caso «(...) nenhuma das normas de transição para o novo regime prevê de forma indiscutível a situação dos autores (...)». (…) Justifica-se, assim, a admissão da revista”.

1.7. O Digno Magistrado do Ministério Público (MP) junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA não emitiu qualquer pronúncia [cfr. fls. 618 e segs.].

1.8. Colhidos os vistos legais cumpre apreciar e decidir em Conferência.

2. DAS QUESTÕES A DECIDIR

Constitui objeto de apreciação nesta sede o determinar se o julgado ao improceder o recurso de apelação deduzido pelo R. incorreu em errada interpretação e aplicação do disposto, mormente, nos arts. 91.º, n.º 1, al. d), da Lei n.º 12-A/2008, de 27.02 [doravante «LVCR»], 93.º, n.º 1, al. j), 106.º do anexo I [«Regime»] da Lei n.º 59/2008, de 11.09 [doravante «RCTFP» e à data vigente], 37.º, n.º 4, do DL n.º 206/97, de 12.08, 47.º, n.º 2, da CRP [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].

3. FUNDAMENTAÇÃO

3.1. DE FACTO

Resulta como assente nos autos o seguinte quadro factual:

I) Por intermédio do Aviso n.º 18072/99, publicado na II.ª Série do D.R. n.º 289, de 14 de dezembro de 1999, foi aberto procedimento de ingresso na carreira de conservador e notário, com vista à admissão de auditores dos registos e notariado - cfr. fls. 01 e 02 do «P.A.».

II) Os AA. celebraram com a então denominada Direção-Geral dos Registos e Notariado contratos administrativos de provimento - cfr. fls. 03 a 70 do «P.A.».

III) A lista nominativa de transições dos trabalhadores integrados nas carreiras gerais do R. foram aprovadas por despacho do respetivo Presidente, datado de 21 de julho de 2009, tendo os AA. que exerciam as funções de Adjunto de Conservador transitado para o regime do contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado - cfr. fls. 215 do «P.A.».

IV) No dia 28 de maio de 2010 foi elaborada por Técnica Superior do R. a Informação PC n.º 48/10, na qual se concluiu da seguinte forma:

“(...)

I. Prevenindo superior concordância com os termos e fundamentos constantes deste parecer, propõe-se que o ato administrativo pelo qual foi aprovada a lista nominativa de transições e manutenções dos trabalhadores que exercem funções públicas no IRN, I.P., datado de 21 de julho de 2009, seja objeto de revogação parcial, ao abrigo do artigo 141.º do CPA, conjugado com a al. a) do n.º 2 do art. 58.º do CPTA, e do artigo 142.º do CPA, concretamente, na parte correspondente à transição dos 155 trabalhadores que exerciam funções, em 31.12.2008, na qualidade de adjunto de conservador, em regime de contrato administrativo de provimento ou em regime de comissão de serviço extraordinária.

II. Nesta sequência, propõe-se que os adjuntos de conservador que em 31.12.2008, exerciam funções em regime de CAP, devem transitar, ao abrigo do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 91.º da LVCR, para a modalidade de contrato de trabalho em funções públicas, a termo resolutivo incerto, sendo o termo inicial das respetivas RJEP, a data da entrada em vigor do RCTFP (cfr. n.º 4 daquele artigo).

III. Os adjuntos de conservador que, em 31.12.2008, exerciam funções em regime de comissão de serviço extraordinária devem constar da lista nominativa de transições e manutenções do IRN, I.P. com dois registos:

a) Um relativo à transição em termos de modalidade de RJEP para contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, nos termos do n.º 2 do artigo 88.º da LVCR, e sendo o caso, de carreira (entenda-se de origem), de categoria e de remuneração;

b) Outro, relativo à conversão da comissão de serviço extraordinária para a modalidade de comissão de serviço instituída pela LVCR e de acordo com o que deste diploma resulta (cfr. n.º 4 do artigo 90.º do LVCR).

IV. Do referido ponto que antecede, exclui-se a situação das Licenciadas S………… e T…………, que devem constar da lista nominativa de transições e manutenções do IRN, I.P., apenas com o registo da conversão da comissão de serviço extraordinária para a modalidade de comissão de serviço instituída pela LVCR e de acordo com o que deste diploma resulta” - cfr. fls. 92 a 109 dos autos.

V) Sobre a referida informação o Presidente do R. exarou, em 1 de junho de 2010, despacho com o seguinte teor:

“Concordo” [ATO IMPUGNADO] - cfr. fls. 92 dos autos.

VI) No dia 13 de julho de 2010, na sequência de informação n.º 37/SARH/SA, o Presidente do R. exarou, sobre a aludida informação, despacho com o seguinte teor:

“Concordo e retifico como proposto” [ATO IMPUGNADO] - cfr. fls. 90 dos autos.

3.2. DE DIREITO

Presente o quadro factual antecedente passemos, então, à apreciação das questões que se mostram supra enunciadas e que constituem o objeto deste recurso de revista.

I. O dissídio que opõe as partes nos autos centra-se no determinar se os atos impugnados proferidos pelo Presidente do «IRN, IP» padecem de ilegalidade ao haverem determinado, em aplicação da «LVCR», a transição para a modalidade de contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo incerto dos AA. [enquanto adjuntos de conservador e que estavam vinculados à Administração por contrato administrativo de provimento], mormente, determinar se os mesmos atos infringem o disposto nos arts. 91.º, n.ºs 1, al. c), 2 e 3 da «LVCR», 93.º e 106.º do «RCTFP».

II. Está, pois, em questão determinar quanto aos adjuntos de conservador com contrato administrativo de provimento qual a acertada modalidade de vínculo para que deveriam transitar em função da publicação da «LVCR» e do que na mesma se disciplina no seu art. 91.º em articulação com o «RCTFP» e o DL n.º 206/97, de 12.08 [diploma regula o procedimento de ingresso na carreira de conservador e notário], se aquela que foi definida pelos atos impugnados ou, ao invés, se para a modalidade de contrato por tempo indeterminado.

III. As instâncias concluíram ambas, no que para a economia do presente recurso importa cuidar, pela procedência da pretensão anulatória formulada pelos AA., sustentando que os atos impugnados padecem, efetivamente, de ilegalidade dada a violação dos arts. 91.º, n.º 1, al. c) da «LVCR», 93.º, n.º 1 e 106.º do «RCTFP».

IV. Analisando do acerto deste juízo importa, desde logo, que tenhamos presente que os AA. haviam sido admitidos como auditores dos registos e notariado no âmbito de procedimento de ingresso aberto por aviso publicado no DR [II.ª Série] de 14.12.1999, procedimento esse aberto nos termos do referido DL n.º 206/97 e pelo mesmo disciplinado, sendo que, tendo ultrapassado as várias fases/provas previstas no processo de seleção para ingresso na carreira de conservador e notário daquele diploma [curso, estágio (arts. 19.º e segs.) e provas finais (escritas e orais - arts. 26.º e segs.)] e uma vez aprovada a sua classificação e a graduação naquelas provas finais nos termos previstos no art. 33.º do referido DL, foram “considerados adjuntos de conservador ou notário com a publicação referida no n.º 2 do artigo anterior” [cfr. seu art. 34.º, n.º 1] e continuaram “em funções nos serviços onde se encontrem, podendo ser destacados ou transferidos nos termos do artigo 36.º” [art. 34.º, n.º 2].

V. Nos termos do art. 35.º daquele DL, sob a epígrafe de “direitos, deveres e incompatibilidades dos adjuntos”, prevê-se que os adjuntos de conservador ou notário “mantêm, conforme os casos, o regime de contrato administrativo de provimento ou de comissão de serviço extraordinária e estão sujeitos aos direitos, deveres e incompatibilidades dos conservadores e notários, sendo-lhes vedado exercer as atividades de advogado e de solicitador ou frequentar os respetivos estágios” [n.º 1], auferem “90% da remuneração global mínima de conservador ou notário de 3.ª classe em lugar da mesma classe e têm direito aos emolumentos previstos no artigo 137.º, n.º 1, do Decreto Regulamentar n.º 55/80 …” [n.º 2] e “têm a competência que lhes for especificamente delegada por despacho do conservador ou notário, o qual deve ser comunicado ao diretor-geral” [n.º 3], podendo “ser transferidos ou destacados por despacho do diretor-geral para os serviços centrais ou para conservatórias ou cartórios, em função da necessidade ou conveniência dos serviços” [cfr. art. 36.º, n.º 1], na certeza de que “[o] destacamento pode cessar a qualquer momento por conveniência de serviço” [n.º 3 do art. 36.º] e sendo que as referidas “provas finais são válidas por cinco anos, podendo a sua validade ser prorrogada anualmente por despacho do diretor-geral, a requerimento do interessado, sempre que o adjunto se mantenha nesta situação funcional por motivos que lhe não sejam imputáveis” [cfr. art. 37.º, n.º 6].

VI. À data da publicação e ulterior entrada em vigor da «LVCR» os AA. mantinham-se como adjuntos de conservador ou notário ao abrigo de contrato administrativo de provimento, sendo que, por força do determinado no referido novo regime legal em matéria de vínculos e carreiras, impunha-se proceder à transição para aquilo que passaram a ser as novas formas/modalidades de constituição da relação jurídica de emprego público.

VII. Ora quanto a estas extrai-se do n.º 1 do art. 09.º que constituem-se por “nomeação” ou por “contrato de trabalho em funções públicas”, sendo que este é definido no n.º 3 do mesmo preceito como “ato bilateral celebrado entre uma entidade empregadora pública, com ou sem personalidade jurídica, agindo em nome e em representação do Estado, e um particular, nos termos do qual se constitui uma relação de trabalho subordinado de natureza administrativa” e é utilizado, nos termos do art. 20.º, quando os trabalhadores “não devam ser nomeados” [casos de nomeação definidos no art. 10.º] ou quando a “relação jurídica de emprego público não deva ser constituída por comissão de serviço” [situações referidas no n.º 4 do art. 09.º], contando-se entre as modalidades de contrato admissíveis a do “contrato por tempo indeterminado” e do “contrato a termo resolutivo, certo ou incerto” [cfr. art. 21.º].

VIII. Por força do previsto no art. 22.º da «LVCR» a “área de recrutamento do contrato a termo resolutivo é constituída pelos trabalhadores que não tenham ou não pretendam conservar a qualidade de sujeitos de relações jurídicas de emprego público constituídas por tempo indeterminado, bem como pelos que se encontrem em situação de mobilidade especial” [n.º 2] e são pressupostos do recurso ao contrato a termo resolutivo “os previstos no RCTFP” [n.º 1], remissão esta que é feita, mormente, para os arts. 91.º a 93.º do «RCTFP».

IX. E em matéria de conversão nas novas formas/modalidades de constituição da relação jurídica de emprego público previstas na «LVCR» dos contratos administrativos de provimento vigentes à data da sua entrada em vigor disciplina-se no art. 91.º, no que releva para o litígio, que “[s]em prejuízo do disposto no artigo 108.º, os atuais trabalhadores em contrato administrativo de provimento transitam, em conformidade com a natureza das funções exercidas e com a previsível duração do contrato: (…) a) Para a modalidade de nomeação definitiva, em período experimental; (…) b) Para a modalidade de nomeação transitória; (…) c) Para a modalidade de contrato por tempo indeterminado, em período experimental; (…) d) Para a modalidade de contrato a termo resolutivo certo ou incerto” [n.º 1], que “[a]os trabalhadores que transitem nos termos da alínea c) do n.º 1 é aplicável após o período experimental, com as necessárias adaptações, o disposto no n.º 4 do artigo 88.º” [n.º 3], sendo que “[p]ara efeitos da transição referida nas alíneas b) e d) do n.º 1 considera-se termo inicial das respetivas relações jurídicas de emprego público a data da entrada em vigor do RCTFP” [n.º 4].

X. Por sua vez, decorre do art. 91.º do «RCTFP» que “[a]o contrato pode ser aposto, por escrito, termo resolutivo, nos termos gerais”, exigindo-se como pressupostos de aposição de tal termo resolutivo, por força do estipulado no art. 92.º, n.º 1 e 93.º do mesmo diploma, que estejamos perante as “seguintes situações fundamentadamente justificadas: (…) a) Substituição direta ou indireta de trabalhador ausente ou que, por qualquer razão, se encontre temporariamente impedido de prestar serviço; (…) b) Substituição direta ou indireta de trabalhador em relação ao qual esteja pendente em juízo ação de apreciação da licitude do despedimento; (…) c) Substituição direta ou indireta de trabalhador em situação de licença sem remuneração; (…) d) Substituição de trabalhador a tempo completo que passe a prestar trabalho a tempo parcial por período determinado; (…) e) Para assegurar necessidades urgentes de funcionamento das entidades empregadoras públicas; (…) f) Execução de tarefa ocasional ou serviço determinado precisamente definido e não duradouro; (…) g) Para o exercício de funções em estruturas temporárias das entidades empregadoras públicas; (…) h) Para fazer face ao aumento excecional e temporário da atividade do órgão ou serviço; (…) i) Para o desenvolvimento de projetos não inseridos nas atividades normais dos órgãos ou serviços; (…) j) Quando a formação, ou a obtenção de grau académico ou título profissional, dos trabalhadores no âmbito das entidades empregadoras públicas envolva a prestação de trabalho subordinado; (…) l) Quando se trate de órgãos ou serviços em regime de instalação” [n.º 1 do art. 93.º] e que “[p]ara efeitos da alínea a) do número anterior, consideram-se ausentes, designadamente: (…) a) Os trabalhadores em situação de mobilidade geral; (…) b) Os trabalhadores que se encontrem em comissão de serviço; (…) c) Os trabalhadores que se encontrem a exercer funções noutra carreira, categoria ou órgão ou serviço no decurso do período experimental” [n.º 2], sendo que está “vedada a celebração de contrato a termo resolutivo para substituição de trabalhador colocado em situação de mobilidade especial” [n.º 3] e “[n]o caso da alínea e) do n.º 1, o contrato, incluindo as suas renovações, não pode ter duração superior a um ano” [n.º 4], para além de que “[o]s contratos para o exercício de funções nos órgãos ou serviços referidos na alínea l) do n.º 1 são obrigatoriamente celebrados a termo resolutivo nos termos previstos em lei especial” [n.º 5].

XI. Presentes o quadro legal em presença acabado de cotejar e o que deriva da factualidade apurada nos autos concretizadora da situação em litígio importa que passemos à análise da argumentação expendida pelo R., aqui ora Recorrente, com base na qual se insurge contra o julgado pelo TCA Norte.

XII. Sustenta o mesmo que o acórdão recorrido terá feito incorreta interpretação e aplicação do que se mostra disposto nos arts. 91.º, n.º 1, al. d), da «LVCR», 93.º, n.º 1, al. j), 106.º e anexo I do «RCTFP», 37.º, n.º 4, do DL n.º 206/97, e 47.º, n.º 2, da CRP, porquanto o entendimento ali firmado não se mostra adequado àquilo que constitui a efetiva natureza da situação jurídico-funcional do adjunto de conservador, as especialidades e especificidades da mesma, já que confere-lhes um vínculo incompatível com “posto de trabalho” em que cada um se encontra colocado de modo e forma “transitória”, inviabilizando ou tornando inoperante, nomeadamente, o disposto art. 37.º, n.ºs 2 e 4 do DL n.º 206/97, não tendo os AA. qualquer motivação/interesse em concorrer a postos de trabalho integrados em conservatórias geograficamente periféricas.

XIII. É certo, como assinalado no acórdão da formação preliminar que admitiu a presente revista, que as alterações legislativas aos regimes estatutários e de vínculos do funcionalismo público envolvem problemas complexos, porquanto, diremos nós, aportam, por regra, questões de compatibilização e de ajustamento entre estatutos/vínculos [anteriores/atuais] de funcionários, agentes e trabalhadores envolvidos ou abrangidos, problemas/questões agravados e motivados, em grande medida, pela enorme diversidade de regimes e que dificultam também, por vezes, o estabelecer de previsões normativas de transição que logrem abarcar a totalidade das situações.

XIV. Daí que se as normas de transição para um novo regime de vínculos e de carreiras envolvem quase sempre dificuldades de interpretação e de aplicação temos que as normas em questão nos autos não constituem exceção, na certeza de que os vários atos administrativos praticados pelo R. no quadro do processo de transição/conversão contendo definições diversas da situação dos AA. revelam ou demonstram tal dificuldade, bem como a existência dalguns conflitos e necessidades de compatibilização entre o regime especial inserto, nomeadamente, no DL n.º 206/97 e o regime aportado pela «LVCR» e pelo «RCTFP».

XV. Temos, todavia, que no quadro normativo em referência a solução/opção tomada pelo R. e que veio a ser acolhida nos atos objeto de impugnação não pode aceitar-se como acertada e legal, não procedendo as críticas que são dirigidas ao acórdão recorrido pelo mesmo.

XVI. Com efeito, em aplicação do quadro normativo em referência, nomeadamente, do relativo à conversão dos contratos administrativos de provimento previsto no art. 91.º da «LVCR», os AA., enquanto adjuntos de conservador admitidos ao abrigo de contrato administrativo de provimento [cfr. arts. 17.º e 35.º ambos do DL n.º 206/97], deveriam transitar, tal como concluíram as instâncias com pleno acerto, para contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, em período experimental, considerando-se, ainda, que o período experimental se encontrava concluído com sucesso já que os mesmos haviam obtido aproveitamento nas provas finais [escritas/orais] a que foram submetidos, razão pela qual os atos impugnados enfermavam da ilegalidade que lhes foi apontada pelas instâncias.

XVI. Motivando o juízo firmado temos que, desde logo, importa que tenhamos presente que a aplicação das regras de transição da modalidade de vinculação, nomeadamente, a de conversão dos contratos administrativos de provimento, terá de ter em conta a regra/ordem de prevalência expressa no art. 81.º da «LVCR», regra essa da qual deriva que a mesma prevalecerá sempre que colida com um regime especial, mormente no caso, o inserto no DL n.º 206/97, e que de uma tal prevalência importe que se retirem as devidas consequências em termos da revogação de quadros normativos que se revelem incompatíveis com a «LVCR» por força do que é determinado pelo art. 116.º deste diploma.

XVII. É que no domínio das modalidades de vinculação/constituição das relações de emprego público a «LVCR» goza, como aludimos, de prevalência face a quaisquer regimes especiais, como será o caso do referido DL n.º 206/97, razão pela qual o regime decorrente deste decreto-lei não parece manter-se nos seus exatos termos como integralmente intocado quanto à definição da situação jurídico-funcional dos adjuntos de conservador que se encontravam em contrato administrativo de provimento, já que o regime introduzido pela «LVCR» e pelo «RCTFP», em especial na parte relativa ao período experimental e ao contrato a termo, não admite uma relação de emprego público cujo período experimental não ocorra no âmbito de uma relação previamente constituída, nem que, uma vez obtida aprovação no período probatório, o trabalhador continue a exercer funções, mas a aguardar a colocação em posto de trabalho, e que possa ficar sujeito a ver o seu vínculo cessar por não ter logrado a colocação ou por a validade da aprovação no período experimental haver expirado.

XVIII. Na verdade, como se refere na Recomendação do Senhor Provedor de Justiça [Recomendação n.º 4/A e B/2012 - doravante «Recomendação»] inserta nos autos a fls. 363 e segs. “ou se trata do período probatório de uma relação por tempo determinado ou indeterminado, caso em que aquele período consistirá na primeira fase de tal relação de emprego (art. 12.º da LVCR e art. 73.º, n.º 1, do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas - RCTFP), ou se trata da aquisição de formação ou título profissional exigível para o exercício de determinadas funções mediante a prestação de trabalho subordinado, situação em que a relação de emprego público subjacente cessará uma vez concluída a formação ou obtido o título ou habilitações [art. 93.º, n.º 1, alínea j) do RCTFP], não se mantendo o trabalhador em funções após esse momento. (…) Com efeito, a questão da situação jurídico-funcional dos adjuntos após 1.1.2009 não respeita ao regime de carreiras, mas à modalidade de vinculação. Ora, se, por um lado, a LVCR só consente a intervenção de lei especial nesta matéria em aspetos muito particulares, e se, por outro lado, as Leis do Orçamento do Estado desde 2009 determinaram que a subsistência de regimes especiais de carreiras não revistos não prejudicava a transição dos trabalhadores no que se refere à modalidade de constituição da relação jurídica de emprego, impõe-se concluir que estamos perante matéria que, por definição, não se compreende no regime de carreiras e em que o Decreto-Lei n.º 206/97 terá que ceder perante o regime imperativo e preponderante da LVCR”.

XIX. Para além disso a opção firmada nos atos impugnados pela conversão dos contratos administrativos de provimento em que se encontravam os adjuntos de conservador para contratos a termo resolutivo incerto traduz-se num desrespeito ao disposto no art. 93.º do «RCTFP» já que a situação vertente em que se encontram os AA. não logra obter enquadramento naquilo que são as situações nele previstas e que o legislador admitiu como admissíveis para a outorga ou celebração dum tal tipo de vínculo contratual constitutivo da relação de emprego público.

XX. Da leitura do referido preceito em articulação com o disposto no art. 91.º da «LVCR» deriva que, não se estando perante situação enquadrável no art. 108.º do mesmo diploma, a conversão dos referidos contratos mediante transição para as novas modalidades admitidas opera “em conformidade com a natureza das funções exercidas” e “com a previsível duração do contrato”.

XXI. Ora, a possibilidade da celebração válida e legal de contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo encontra-se inegavelmente dependente da subsunção da hipótese concreta a alguma das situações previstas taxativamente no n.º 1 do art. 93.º do «RCTFP», o que revela a sua natureza excecional como modalidade de vinculação tal como se extrai igualmente da remissão do art. 22.º, n.º 1, da «LVCR» para aquele «RCTFP».

XXII. Se os contratos por tempo indeterminado e a termo resolutivo consentem a inclusão do trabalhador em causa no mapa de pessoal do órgão ou serviço contratante [cfr. art. 05.º da «LVCR»], temos que só os primeiros implicam a integração do trabalhador numa carreira [cfr. art. 39.º, n.º 1, daquele diploma], sendo que o critério que deve presidir à escolha dum destes vínculos em detrimento do outro decorre da natureza, duradoura ou temporária, das funções a desempenhar pelo trabalhador, termos em que a contratação por tempo indeterminado pressupõe a existência duma necessidade própria e permanente da entidade contratante que o trabalhador em causa irá satisfazer [cfr. n.º 3 do art. 06.º da «LVCR»].

XXIII. O legislador no art. 91.º da «LVCR» conferiu ao aplicador a opção por uma das modalidades de vinculação previstas que, na situação vertente, dado os contratados em regime de contrato administrativo de provimento não exercerem funções de autoridade, mas, ao invés, funções predominantemente técnicas, seria a modalidade do contrato, a qual estava condicionada pelo critério da “duração previsível do contrato”.

XXIV. Este critério impõe-se que seja densificado tendo por referência aquilo que constitui o novo regime dos contratos a termo, pelo que se o contrato administrativo de provimento tiver uma duração previsível superior àquela que corresponda ao período máximo definido ou autorizado para o contrato a termo resolutivo [no caso 03 anos - cfr. art. 103.º do «RCTFP»] então a transição do contratado seria realizada para a modalidade de contrato por tempo indeterminado, sendo que na situação inversa a transição seria feita para a modalidade de contrato a termo resolutivo [cfr. Paulo Veiga e Moura e Cátia Arrimar in: “Os novos regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores da administração pública …”, 2.ª edição, pág. 250].

XXV. No caso sub specie a duração “previsível” do contrato administrativo de provimento dos ajudantes de conservador apontava para a transição para a modalidade de contrato por tempo indeterminado já que corresponde a um período muito superior ao limite máximo de 03 anos previsto no citado art. 103.º do «RCTFP», estando-se em presença de vínculo contratual suscetível de ser prorrogado por período não limitado por lei, já que, por força do disposto nos n.ºs 2, 5 e 6 do art. 37.º do DL n.º 206/97, aqueles adjuntos poderão manter-se nesta situação por 05 anos, prazo esse que pode ser prorrogado, sem limite máximo, pelo Presidente «IRN, IP» “sempre que o adjunto se mantenha nesta situação funcional por motivos que lhe não sejam imputáveis”.

XXVI. Militava e milita também no sentido da transição para tal modalidade de vínculo o facto das relações de emprego público de que os adjuntos de conservador são titulares revelarem uma vocação para uma duração indeterminada e não para uma vigência limitada, dado não estarem em causa relações jurídicas de duração pré-determinada, porquanto como acertadamente é afirmado na citada «Recomendação» “a aprovação no estágio, coloca os adjuntos numa situação de desempenho efetivo de funções correspondentes às de conservador (com exceção dos atos - minoritários - que são competência exclusiva destes), a aguardar a ocupação de um posto de trabalho correspondente à respetiva carreira”, sendo que “o regime está moldado por forma a que, assim o pretendam, os adjuntos venham a ingressar na carreira de conservador”, pelo, enquanto titulares de uma relação de emprego público por tempo indeterminado, os adjuntos de conservador ocupam postos de trabalho que correspondem a uma “categoria” de adjunto até lograrem vir a ser colocados, após concurso documental, em lugar de conservador.

XXVII. Mas para além disso uma opção do operar da transição para a modalidade do contrato a termo resolutivo traduzir-se-ia numa clara infração do regime imperativo decorrente nessa matéria do «RCTFP» [cfr. nomeadamente, seus arts. 91.º, 92.º, 93.º, 106.º e 107.º] com a decorrente e consequente nulidade dos contratos celebrados [cfr. n.º 3 do art. 92.º].

XXVIII. Com efeito, desde logo e como aludimos já anteriormente a situação vertente não se enquadra no elenco fechado de fundamentos da aposição de termo resolutivo previstos no art. 93.º, n.º 1, do «RCTFP», porquanto inexiste no figurino taxativo uma figura para a dilação correspondente ao tempo em que se aguarda a colocação em posto de trabalho relativo às funções para as quais o trabalhador já demonstrou possuir aptidão através de período probatório que havia concluído com sucesso, na certeza que o caso não se mostra abrangido pela al. j) do n.º 1 do referido artigo, ao invés do sustentado pelo Recorrente, pois como assinalado na mesma «Recomendação» “caso contrário, teria que ter-se por verificado o termo do contrato (…)”, sendo que “a tese do IRN assenta numa compreensão inadequada do RCTFP em matéria de contratos a termo. (…) Desde logo porque não explica como é que a natureza incerta do termo se concilia com as renovações anuais a que os mesmos têm sido sujeitos nos últimos anos (embora sob a «forma» de prorrogação da validade das provas finais). (…) Por outro lado, afirmar que o título profissional se adquire com o ingresso na carreira de conservador é não distinguir entre o título profissional - ou seja, o conjunto de condições e requisitos de que a lei faz depender o exercício de determinada profissão - e o início desse exercício. A previsão da celebração de um contrato a termo, certo ou incerto, nos casos em que a formação ou a obtenção de título profissional envolve a prestação de trabalho subordinado, constante do art. 93.º, n.º 1, alínea j), do RCTFP implica, desde logo que se esteja perante uma relação de emprego público dirigida apenas à obtenção de tal formação ou título profissional e que termina forçosamente com a aquisição destes. É, além disso, em absoluto autónoma de eventual relação de emprego público que os detentores de tal formação ou título profissional possam vir a celebrar, no futuro, com uma entidade empregadora pública”, pelo que “defender, como faz o IRN, que a o título profissional se «adquire» com o ingresso na carreira de conservador traduzir-se-ia em admitir um contrato a termo incerto cujo termo coincida com a celebração de um contrato por tempo indeterminado. Seria, assim, consentir na conversão do contrato, no seu termo, em contrato por tempo indeterminado, o que (…) é expressamente proibido pelo art. 92.º, n.º 2, do citado Regime”.

XXIX. Por outro lado, envolveria um desrespeito ao art. 107.º do «RCTFP», já que em decorrência dos seus termos o contrato a termo resolutivo incerto dura apenas pelo tempo necessário para a conclusão da tarefa ou serviço cuja execução justificou a celebração, norma que não se adequa com as prorrogações anuais dos termos dos contratos como as que, ao abrigo do DL n.º 206/97, têm sido determinadas pelo Presidente do «IRN, IP».

XXX. Assim, como também não se coadunaria com a atual configuração do período probatório das relações de emprego público por tempo indeterminado já que atualmente, no quadro da «LVCR», o período experimental corresponde à fase probatória de uma relação de emprego público já constituída [cfr. n.º 1 do art. 12.º da «LVCR»] e que, concluído com sucesso tal período experimental, deve considerar-se o trabalhador titular de um contrato plenamente válido, termos em que se o período experimental corresponde ao período inicial de uma relação de emprego público por tempo indeterminado tal não se harmoniza ou é suscetível de se compatibilizar com uma modalidade de vinculação sujeita a termo resolutivo após a aprovação no período probatório.

XXXI. De frisar, ainda, que como se afirma na citada «Recomendação» que “tendo realizado o estágio com aproveitamento e passando a exercer funções correspondentes às da carreira para cujo exercício demonstraram possuir aptidão, os adjuntos encontram-se em situação que apresenta óbvias afinidades com a dos vinculados por contrato administrativo de provimento para a realização de estágio”, termos em que “aos adjuntos não pode ser reconhecido vínculo distinto, quanto à duração, do previsto para os estagiários com contrato administrativo de provimento: a transição para CTFP por tempo indeterminado em período experimental seria a solução a que o art. 91.º da LVCR indubitavelmente conduziria se, em 1.1.2009, os atuais adjuntos estivessem numa fase anterior do processo de formação e se encontrassem, ainda, a realizar o estágio de ingresso na carreira de conservador”.

XXXII. Importa, por último, ter presente que as demais objeções aduzidas pelo Recorrente não procedem já que, por um lado, a situação funcional em que se encontram os AA. não lhes é de todo em todo imputável, tanto mais que os mesmos foram opositores a concurso de admissão à carreira de conservador dos registos e do notariado, recorde-se, aberto por aviso publicado em 14.12.1999, sendo que a lista de classificação final e de graduação já foi publicada em 14.07.2005 e, depois desta data, os AA. ainda se encontram como «adjuntos de conservador» sem que os concursos que foram abertos tenham permitido lograr operar a sua colocação ou provimento em posto de trabalho como conservador [cfr. arts. 34.º e 35.º do DL n.º 206/97].

XXXIII. Pode ler-se, aliás, na referida «Recomendação» que “tanto quanto foi possível apurar, foram abertos 11 concursos de ingresso na carreira de conservador, o último dos quais divulgado por aviso publicado em 25.1.2008” e que “[a]pós o termo do último concurso, ficaram por colocar 155 adjuntos. Destes, 153 ainda se mantinham, à data da queixa, nesta situação”, sendo que Presidente do «IRN, IP» “[p]or despachos de 1.7.2010 e 17.5.2011, (…) prorrogou, por períodos de um ano, o prazo de validade das provas finais dos referidos adjuntos, com efeitos, respetivamente, a partir de 15 de julho de 2010 e de igual data de 2011, com o fundamento de que aqueles se mantêm nessa situação por motivo que não lhes é imputável”.

XXXIV. E, para além disso, as motivações aduzidas nas alegações que respeitam à localização dos postos de trabalho que os mesmos ocupam, ao modo como ali foram e estão colocados, à ausência de submissão a concursos ou de vontade para tal, às necessidades e à organização dos serviços para realização e prossecução do interesse público, nada têm a ver ou respeitam com a matéria da modalidade de vinculação no quadro do processo de transição por necessidade de conversão dos vínculos derivados dos contratos administrativos de provimento celebrados já que se reconduzem a problemas que os AA. de modo algum controlam, ou detém poderes conformadores e/ou podem ser responsabilizados, já que deveriam ser dirimidos ou resolvidos em sede do procedimento de revisão da carreira de conservador, enquanto carreira de regime especial, com definição das regras de transição dos funcionários/agentes/trabalhadores envolvidos, o que, registe-se, por força do que se mostra previsto no art. 101.º da «LVCR», deveria ter sido concluído ainda durante o ano de 2008 e ainda hoje não se mostra concretizado.

XXXV. Por conseguinte, soçobra totalmente a argumentação expendida pelo R./Recorrente, inexistindo como tal na interpretação e pronúncia firmada no acórdão recorrido uma qualquer infração do disposto nos arts. 91.º da «LVCR», 93.º, n.º 1, al. j) e 106.º ambos do «RCTFP», 37.º, n.º 4, do DL n.º 206/97 e 47.º, n.º 2, da CRP e, como tal, improcede a presente revista.

4. DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar provimento do recurso sub specie e, em consequência, manter o acórdão recorrido.

Custas neste Supremo a cargo do R., aqui recorrente. D.N

Lisboa, 7 de dezembro de 2016. – Carlos Luís Medeiros de Carvalho (relator) – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano – Vítor Manuel Gonçalves Gomes.

Referências Legais

Legislação Nacional

L 12-A/2008 ART5 ART9 ART20 ART22 ART81 ART91 ART101 ART116.
L 59/2008 ART91 ART92 ART93 ART103 ART106 ART107.
DL 206/97 ART17 ART33 ART34 ART35 ART36 ART37.
CONST76 ART47 N2.

Doutrina

PAULO VEIGA E MOURA E CÁTIA ARRIMAR - NOVOS REGIMES DE VINCULAÇÃO DE CARREIRAS E DE REMUNERAÇÕES DOS TRABALHADORES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 2ED PAG250.

Sumário

Texto

Metadados do documento

Sumário

Texto Integral

1. RELATÓRIO

3. FUNDAMENTAÇÃO

Referências Legais

Legislação Nacional

Doutrina