011/17.7BEBRG - Supremo Tribunal Administrativo

I - O recurso para uniformização de jurisprudência, previsto no art. 152º do CPTA, tem como requisito de admissão a existência de decisões contraditórias entre Acórdãos do STA ou deste e dos TCA’s ou entre Acórdãos dos TCA’s, “sobre a mesma questão fundamental de direito”. II - Não existindo qualquer pronúncia ou decisão do Acórdão indicado pelo Recorrente como Acórdão fundamento, sobre a invocada “questão fundamental de direito”, inexiste a exigida “contradição” entre o Acórdão recorrido, proferido nos presentes autos, e aquele Acórdão indicado como fundamento, pelo que falha este essencial requisito para a admissão do presente recurso para uniformização de jurisprudência, uma vez que não há decisões contraditórias a ultrapassar.

Acordam em conferência no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO A……………….., Autor da presente ação administrativa comum, vem interpor recurso para uniformização de jurisprudência, nos termos da alínea a) do nº 1 do art. 152º do CPTA, para este Supremo Tribunal Administrativo, do Acórdão proferido, nos autos, em 5/3/2021, pelo Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN) – cfr. fls. 296 e segs. SITAF -, o qual, concedendo provimento ao recurso interposto pelo Réu “MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA (MAI) ”, julgou a ação improcedente, revogando a sentença de 1ª instância, proferida em 25/6/2020 pelo TAF de Braga (cfr. fls. 215 e segs. SITAF), que julgara a ação parcialmente procedente (havia condenado o Réu “MAI” a « proceder ao pagamento ao Autor, a título de enriquecimento sem causa, das diferenças remuneratórias entre a categoria de Comissário e Subintendente, desde 27.12.2013 a 01.12.2016, acrescidas de juros à taxa legal »). Para tanto, alega que o referido Acórdão proferido pelo TCAN nos presentes autos se encontra em “manifesta contradição”, quanto à “mesma questão fundamental de direito”, com o julgado em Acórdão antes proferido, em 15/11/2019, pelo mesmo TCAN, no processo 00823/15.6BECBR – que indica, pois, como “Acórdão fundamento”. Rematou as suas alegações com as seguintes conclusões: «I - Estão preenchidos, no caso sub judice, todos os requisitos de admissibilidade impostos pelo artigo 152.º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, para o recurso para uniformização de jurisprudência; II - É manifesta a contradição existente entre o Acórdão recorrido proferido nestes autos pelo Tribunal Central Administrativo Norte, datado de 5 de Março de 2021, e o Acórdão Fundamento supra referido, no âmbito do Processo n.º 00823/15.6BECBR , em que foi Relatora a Veneranda Senhora Juiz Desembargadora Dra. Maria Fernanda Antunes Aparício Duarte Brandão, quanto à questão fundamental de direito que consiste em saber se, por força do que impõe o instituto do enriquecimento sem causa, previsto no artigo 473.º do Código Civil , o Recorrido Ministério da Administração Interna está obrigado a pagar ao Recorrente as diferenças salariais decorrentes do facto de este, entre 1 de Agosto de 2013 e 1 de Dezembro de 2016, ter desempenhado as funções de Comandante da Divisão Policial do Comando Distrital de Braga da Polícia de Segurança Pública, as quais integram o conteúdo funcional da categoria profissional de Subintendente, e apenas ter sido remunerado pela categoria de Comissário, à qual foi promovido em 1 de Março de 2010; III - Efectivamente, enquanto no Acórdão Fundamento se considera, e bem, que: “ o direito à remuneração advém do exercício de funções, pelo valor correspondente ao seu grau de complexidade e exigência; constituindo-se esse direito com o início do exercício efectivo de funções, e cessando com o término desse exercício. Consequentemente, no caso dos autos, verifica-se o desvalor da conduta do Ministério da Administração Interna, ao manter o Autor, desde 07.07.2011 e até 31.05.2012, a exercer exclusivamente as funções de Chefe de Divisão de Polícia Técnica e Análise Criminal, sem deter a necessária categoria de intendente e sem lhe prestar remuneração compatível com a complexidade das funções exercidas. Assim sendo, e uma vez que não ocorreu qualquer causa justificativa para o não pagamento da remuneração devida - porque como vimos, tal não pagamento não encontra sequer arrimo na proibição de valorizações remuneratórias - impõe-se subsumir a situação dos autos ao instituto jurídico do enriquecimento sem causa ”; IV - No Acórdão recorrido, o entendimento é de que ao instituto do enriquecimento sem causa “ invalidam as regras negatórias de valorizações e outros acréscimos remuneratórios orçamentalmente consagradas (incluindo as previstas e brandidas pelo recorrente), que - naturalmente aplicando-se à data da sua designação para o cargo a normatividade então vigente e depois o que se foi sucedendo -, foram dando o que de essencial já vinha da Lei n.º 55-A/2010 , de 31/12 (OE 2011); o enriquecimento sem causa tem carácter subsidiário; não é actuante perante regra negatória de valorizações e outros acréscimos remuneratórios que se lhe opõe ”; V - Assim sendo, a orientação perfilhada no Acórdão recorrido sobre a questão de direito em apreço não está em conformidade com a jurisprudência mais recentemente vertida pelo Tribunal Central Administrativo do Norte; VI - Com a devida vénia e consideração pelo Douto Tribunal a quo, o douto Acórdão de que se recorre enferma de ilegalidade por violação das normas contidas nos artigos 473.º e 474.º do Código Civil , e artigo 59.º, n.º 1, alínea a), da Constituição da República Portuguesa, em conjugação com o vertido no artigo 8.º , n.º 3, do Código Civil ; VII – Não pode, salvo o devido respeito, o Douto Tribunal a quo, no Acórdão recorrido, limitar-se a afastar o instituto do enriquecimento sem causa, radicado na Lei Geral Civil (leia-se, Código Civil), por apelo, como efectivamente faz, à Lei do Orçamento de Estado para 2011 ( Lei n.º 55-A/2010 , de 31.12), e a uma ínsita regra negatória de valorizações e outros acréscimos remuneratórios que se lhe opõe; VIII – Até porque tal interpretação é incorrecta: o que está em causa não é uma valorização, muito menos um acréscimo remuneratório; IX – É, outrossim, o pagamento do Recorrido ao Recorrente da remuneração correspondente à categoria profissional em que se inserem as funções que, então, desempenhou (Subintendente); X – E, com a devida vénia, não será qualquer norma de Orçamento de Estado a ser legalmente admissível como prevalente sobre uma norma do Código Civil; XI - Neste caso, deveria o Acórdão recorrido ter vertido outro entendimento, verificando a existência do instituto do enriquecimento ilícito, e nesses termos, condenar o Recorrido nos mesmos moldes em que decidiu o Tribunal de primeira instância (Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga), isto é, ao pagamento ao Recorrente (ali Autor), a título de enriquecimento ilícito, das diferenças remuneratórias entre a categoria de Comissário e Subintendente, desde 27.12.2013 a 01.12.2016, acrescidas de juros à taxa legal. TERMOS EM QUE, SEMPRE COM O V. MUI DOUTO SUPRIMENTO, DEVE A JURISPRUDÊNCIA, RELATIVA À MATÉRIA CONSTANTE DOS AUTOS, SER UNIFORMIZADA, REVOGANDO O ACÓRDÃO RECORRIDO, E PROFERINDO NOVO ACÓRDÃO QUE JULGUE O PEDIDO PROCEDENTE NOS TERMOS ACIMA EXPOSTOS, ASSIM FAZENDO, V. EXAS., A HABITUAL JUSTIÇA». O Réu/Recorrido “MAI” não apresentou contra-alegações (cfr. fls. 383 SITAF). A Exma. Magistrada do Ministério Público junto deste STA emitiu parecer (cfr. fls. 394 e segs. SITAF) no qual se pronunciou pela não admissão do presente recurso para uniformização de jurisprudência, por « não se verificarem os requisitos exigidos nos termos do art. 152º do CPTA ». E fundamentou esta conclusão referindo que, além do mais, e contrariamente ao aduzido pelo Recorrente, « (…) no acórdão fundamento não se apreciou a questão do enriquecimento sem causa, identificada como controvertida, sendo que antes se apreciou substancialmente a questão da legitimidade do R. Estado Português (…) bem como se apreciou a questão da apropriação, ou não, da forma de processo a que recorreu o A. (acção administrativa comum) (…) ». Submetido este parecer a contraditório, nos termos do art. 146º nº 2 do CPTA, não obteve resposta (cfr. fls. 405 e 406 SITAF). 6. Com dispensa de vistos, cumpre apreciar e decidir em Conferência. III - FUNDAMENTAÇÃO III. A – FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO 7. Nos termos do disposto no art. 663º nº 6 do CPC , aplicável “ex vi” dos arts. 1º e 140º nº 3 do CPTA, dão-se aqui por reproduzidos os factos relevantemente dados como provados nos Acórdãos recorrido e fundamento. B – FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO 8. O recurso para uniformização de jurisprudência, previsto no art. 152º do CPTA, tem como requisitos de admissão: Existência de decisões contraditórias entre Acórdãos do STA ou deste e dos TCA’s ou entre Acórdãos dos TCA’s; Contraditoriedade decisória “sobre a mesma questão fundamental de direito”; Verificação do trânsito em julgado quer do Acórdão recorrido quer do Acórdão fundamento (a qual se presume – art. 688º nº 2 do CPC ), e da dedução do recurso no prazo de 30 dias após o trânsito em julgado do Acórdão recorrido; não conformidade da orientação adotada no Acórdão recorrido com a jurisprudência mais recente consolidada do STA (cfr. nºs 1, 2 e 3 do referido art. 152º do CPTA). Estes requisitos são de exigência cumulativa, pelo que o não preenchimento de qualquer deles impõe a não admissão do recurso. 9. Nos termos do nº 2 do aludido art. 152º do CPTA, « a petição de recurso é acompanhada de alegação na qual se identifiquem, de forma precisa e circunstanciada, os aspetos de identidade que determinam a contradição alegada e a infração imputada ao acórdão recorrida ». Por outras palavras, nesta espécie de recurso, o Recorrente deve, nas suas alegações, alegar, precisa e circunstanciadamente: a contradição decisória sobre a mesma questão fundamental de direito; e os aspetos da identidade (de quadros normativos, substantivos ou processuais, e dos respetivos pressupostos de facto) que determinam a contradição alegada. Ora, no presente recurso, o Recorrente identificou, nas suas alegações, a “questão fundamental de direito” sobre a qual alega verificar-se “manifesta” contradição decisória entre o Acórdão recorrido (do TCAN) e o Acórdão que indica como fundamento (anterior, também do TCAN). Fê-lo da seguinte forma, nas suas próprias palavras (cfr. conclusões II, III e IV das suas alegações, aliás já acima transcritas “ in totum ”, no ponto 3 supra): «(…) II - É manifesta a contradição existente entre o Acórdão recorrido proferido nestes autos pelo Tribunal Central Administrativo Norte, datado de 5 de Março de 2021, e o Acórdão Fundamento supra referido, no âmbito do Processo nº 00823/15.6BECBR (…) quanto à questão fundamental de direito que consiste em saber se, por força do que impõe o instituto do enriquecimento sem causa, previsto no artigo 473º do Código Civil , o Recorrido Ministério da Administração Interna está obrigado a pagar ao Recorrente as diferenças salarias decorrentes do facto de este, entre 1 de Agosto de 2013 e 1 de Dezembro de 2016, ter desempenhado as funções de Comandante da Divisão Policial Distrital de Braga da Polícia de Segurança Pública, as quais integram o conteúdo funcional da categoria profissional de Subintendente, e apenas ter sido remunerado pela categoria de Comissário, à qual foi promovido em 1 de Março de 2010; III – Efetivamente, enquanto no Acórdão fundamento se considera, e bem, que “ (…) impõe-se subsumir a situação dos autos ao instituto jurídico do enriquecimento sem causa ”; IV – No Acórdão recorrido, o entendimento é de que ao instituto do enriquecimento sem causa “ invalidam as regras negatórias de valorizações e outros acréscimos remuneratórios orçamentalmente consagradas (…) ». 10. Sucede, porém, que esta explanação do Recorrente não é correta e deriva, certamente, de manifesto lapso do Recorrente ao ler e interpretar o Acórdão fundamento, o qual, contrariamente ao pressuposto e referido pelo Recorrente, não se pronunciou sobre a questão da aplicação ao caso ali subjacente do instituto do “enriquecimento sem causa”. Isto é, relevantemente para a questão da admissibilidade do presente recurso, verifica-se que o Acórdão indicado pelo Recorrente como “Acórdão fundamento” não se pronunciou, afinal, sobre a “questão fundamental de direito” aqui invocada – o que impõe a conclusão de que inexiste, forçosamente, qualquer contradição sobre tal questão entre o Acórdão recorrido (que sobre ela se pronunciou) e o Acórdão fundamento (que sobre ela não se pronunciou e, quanto a ela, nada decidiu). Ora, a existência de contradição entre Acórdão recorrido e Acórdão fundamento (sobre invocada “questão fundamental de direito”) é requisito imprescindível da admissão do recurso para uniformização de jurisprudência, pois que este se destina, precisamente, a resolver uma existente contradição de julgados entre decisões dos tribunais superiores. Como vimos acima (ponto 5 supra), já a Exma. Magistrada do MºPº, no seu parecer, em que sustenta a não admissão do presente recurso, notou isto mesmo: que « (…) no acórdão fundamento não se apreciou a questão do enriquecimento sem causa, identificada como controvertida, sendo que antes se apreciou substancialmente a questão da legitimidade do R. Estado Português (…) bem como se apreciou a questão da apropriação, ou não, da forma de processo a que recorreu o A. (acção administrativa comum) (…) ». 11. O erro, por parte do Recorrente, de leitura e interpretação do Acórdão fundamento fica bem patente quando se verifica que o mesmo, nas suas alegações, no ponto 6º (“ Da identidade da questão ”), transcreve longamente parte do Acórdão fundamento (Acórdão proferido pelo TCAN em 15/11/2019, no proc. 00823/15.6BECBR ), onde se discorre sobre a aplicação do instituto do “enriquecimento sem causa” ao caso subjacente. Porém, a verdade é que essa longa transcrição efetuada pelo Recorrente não corresponde a uma apreciação ou decisão do próprio TCAN nesse Acórdão fundamento, mas sim de parte de citação efetuada nesse Acórdão da sentença proferida em 1ª instância, em 19/12/2018, pelo TAF de Coimbra; transcrição precedida, naquele Acórdão fundamento, da expressa menção: « DE DIREITO. Atente-se no discurso fundamentador da sentença, quer quanto à matéria das excepções, quer quanto ao fundo da causa: (…) [e segue citação da sentença de 1ª instância, transcrita pelo aqui Recorrente como sendo apreciação e decisão do próprio Acórdão do TCAN]». Ou seja, o Recorrente transcreve nas suas alegações (ponto 6º) um discurso de apreciação e decisão sobre a aplicação ao caso ali em questão do instituto do enriquecimento sem causa como se fosse do próprio TCAN, quando na realidade se trata de parte de uma citação, efetuada pelo Acórdão, da fundamentação e decisão da sentença de 1ª instância, ali sob recurso. 12. Ora, para além desta incorreção (atribuição ao Acórdão fundamento de uma apreciação e decisão que lhe não pertence), a verdade é que o Acórdão fundamento não se pronunciou sobre tal questão (da aplicabilidade do instituto do enriquecimento sem causa) –, no presente recurso invocada como “questão fundamental contraditoriamente decidida”. O Acórdão fundamento, no âmbito de uma ação administrativa comum intentada por um oficial da P.S.P. contra o Estado Português, o MAI e a P.S.P., apenas apreciou e decidiu: da exceção dilatória de ilegitimidade do Réu Estado Português: concedeu provimento e revogou a referida sentença de 1ª instância na parte em que julgara improcedente esta invocada exceção; da exceção da inadequação do meio processual ou erro na forma de processo: decidiu que a ação adequada seria a ação administrativa especial e não a ação administrativa comum utilizada, o que constitui erro na forma do processo, exceção dilatória inominada geradora de absolvição da instância; da exceção da caducidade do direito de ação: decidiu verificar-se esta exceção dilatória insuprível que obsta ao conhecimento do mérito e importa a absolvição do Réu da instância. E congruentemente concluiu: « Consequentemente torna-se desnecessário enfrentar o recurso interposto pelo Autor e o pedido de ampliação do recurso ». E decidiu, a final: « Termos em que: Se concede provimento ao recurso interposto pelo Ministério Público, em representação do Estado Português, revoga-se a sentença e absolve-se este da instância; Não se toma conhecimento do recurso apresentado pelo Autor ». Em resumo, e como já se referia no parecer da Exma. Magistrada do MºPº: « (…) no acórdão fundamento não se apreciou a questão do enriquecimento sem causa, identificada como controvertida, sendo que antes se apreciou substancialmente a questão da legitimidade do R. Estado Português (…) bem como se apreciou a questão da apropriação, ou não, da forma de processo a que recorreu o A. (acção administrativa comum) (…) ». 13. Não existindo, pois, qualquer pronúncia ou decisão do Acórdão do TCAN, indicado pelo Recorrente como Acórdão fundamento, sobre a invocada “questão fundamental de direito” (aplicabilidade do instituto do enriquecimento sem causa), inexiste, pois, a exigida “contradição” entre o Acórdão recorrido, proferido nos presentes autos, e o Acórdão indicado como fundamento, pelo que falha este essencial requisito para a admissão do presente recurso para uniformização de jurisprudência, uma vez que não há decisões contraditórias a ultrapassar. DECISÃO Pelo exposto, acordam em conferência os juízes do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal , de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202º da Constituição da República Portuguesa, em: Declarar não verificada a alegada contradição de julgamentos e, em consequência, em não tomar conhecimento deste recurso para uniformização de jurisprudência . Custas a cargo do Autor/Recorrente. D.N. (sem cumprimento do disposto no nº 4, “ in fine ”, do art. 152º do CPTA). Lisboa, 23 de setembro de 2021 – Adriano Cunha (relator, que consigna e atesta que, nos termos do disposto no art. 15º-A do DL nº 10-A/2020 , de 13/3, aditado pelo art. 3º do DL nº 20/2020 , de 1/5, têm voto de conformidade com o presente Acórdão os restantes Juízes integrantes da formação de julgamento, Conselheiros Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa, José Augusto Araújo Veloso, José Francisco Fonseca da Paz, Maria Benedita Malaquias Pires Urbano, Ana Paula Soares Leite Martins Portela, Maria do Céu Dias Rosa das Neves, Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva e Cláudio Ramos Monteiro).