015/11 - Tribunal dos Conflitos

I- Para determinar o tribunal competente em razão da matéria para o conhecimento da lide, tem de se atentar, sobretudo, na alegação do autor e no efeito jurídico pretendido.

II- São competentes os tribunais administrativos para apreciar uma acção em que o autor pretende de uma pessoa colectiva de direito público uma indemnização com fundamento em responsabilidade civil extracontratual emergente de um acto administrativo.

Conflito n° 15/11 (Relator: Gregório Silva Jesus - Adjuntos: Conselheiros Fernanda Martins Xavier e Nunes, António Políbio Ferreira Henriques, Rosendo Dias José, Martins de Sousa, e José Augusto Fernandes do Vale.)

Acordam no Tribunal de Conflitos

I- RELATÓRIO

A A……, SA., com sede na Rua …, …-…, em Lisboa, intentou nas Varas Cíveis de Lisboa, com distribuição à 4ª Vara — 1ª Secção, acção declarativa de condenação, com processo ordinário, contra o Município de Lisboa, pedindo que este seja condenado a pagar-lhe:

a) as quantias a liquidar em execução de sentença, correspondentes aos montantes investidos pela autora no desenvolvimento do seu empreendimento e indicados nos arts. 73º e 74° da petição inicial;

b) as quantias, a liquidar em execução de sentença, correspondentes aos prejuízos e encargos indicados nos arts. 68° a 72° e 75° e segs. da petição inicial;

c) os juros legais relativos às quantias peticionadas nas alíneas anteriores, acrescidos, a partir do trânsito em julgado da sentença de condenação que vier a ser proferida, de juros à taxa anual de 5%, nos termos do disposto no art. 829°-A/4 do Código Civil;

d) em qualquer dos casos, deve o réu ser condenado a pagar à autora todas as despesas judiciais, extrajudiciais e honorários que despendeu e despenderá, acrescidos de juros de mora legais até integral pagamento, devendo às quantias peticionadas acrescer ainda, a partir do trânsito em julgado da sentença de condenação, juros à taxa de 5% ao ano.

Alegou, para tanto, e em síntese, ser proprietária do prédio sito na Av….. e Rua …, lote n° …, …, Lisboa, descrito na 5ª Conservatória do Registo Predial de Lisboa sob o n° 1396/19900618, e inscrito na matriz predial urbana da referida freguesia, sob o artigo n° 2668, adquirido em 1993 com a concessão da Câmara Municipal de Lisboa (CML) de novos prazos para início e conclusão da construção do edifício licenciado para o local.

Em meados de 1994, os representantes da autora tiveram diversas reuniões com os serviços da CML, tendo sido informados que a edificabilidade aprovada para o referido lote estava assegurada, mas após a publicitação do início da construção do Centro Comercial Colombo, nas proximidades, foi-lhes dito que as fracções comerciais previstas para o lote da autora eram excessivas inviabilizando aquele empreendimento.

Em 24/03/1997 foi publicado o regulamento do Plano de Pormenor do Eixo Urbano Luz-Benfica no qual o lote da autora, com o n° 1690, ficava com uma capacidade edificativa de 6.485 m2, num total de 26 fracções de habitação e comércio, o que motivou que a autora requeresse à CML uma compensação pela redução da área de construção e da alteração de usos para o seu lote.

Os seus representantes tiveram ao longo de vários anos diversas reuniões com órgãos e serviços da CML nas quais foram informados que a autora teria direito a ser compensada pelo incumprimento das obrigações assumidas pelo Município e pela redução da área de construção, bem como deveria apresentar um novo projecto para o lote, tendo a autora requerido autorização para proceder a alterações.

Nunca foi notificada de quaisquer decisões finais sobre os seus requerimento, e as posições assumidas pelos órgãos e serviços do réu determinaram a redução da área de construção do referido lote de 13.248 m2 acima do solo para 6.485 m2 de construção.

A autora não teria procedido à aquisição do lote n° 1690 se não fosse possível construir os 13.248 m2 anteriormente fixados e confirmados pelos órgãos e serviços do réu, e, de acordo com o planeamento e calendarização da obra e trabalhos, a construção nesse lote deveria ter sido iniciada em Dezembro de 1993, terminada em finais de 1994, e estimava-se concluída a promoção e vendas em finais de 1995.

A edificabilidade estabelecida pelos órgãos do réu, de 6.485 m2, implica a total inviabilidade económica do empreendimento dado o excesso de fracções comerciais e a proximidade de centros comerciais actualmente existentes na zona, assim como o custo das infra-estruturas que teriam sido executadas entre 1994 e 1995 seria muito inferior ao que a autora suportaria actualmente.

Com a construção dos 13.248 m2 a autora estimava um lucro de 30 a 35% dos capitais investidos, que a preços de 1994 seriam correspondentes a 7.500.000,00€, e teve vários interessados na aquisição do lote por preços elevados mas os incumprimentos do réu inviabilizaram a alienação e os investimentos programados.

Citado, o réu Município de Lisboa excepcionou invocando a incompetência material da Vara Cível, alegando que a invocada redução de edificabilidade do lote n° 1690 resultou da caducidade da licença de construção n° 51/80, bem como da entrada em vigor das normas provisórias do Plano de Pormenor do Eixo Urbano Luz-Benfica, sendo da competência das Câmaras Municipais o licenciamento das obras de urbanização e edificação, bem como o planeamento urbanístico.

Na organização, apreciação e pronúncia deste tipo de processos as Câmaras Municipais praticam actos de gestão pública, cuja apreciação da legalidade cai no âmbito da jurisdição administrativa, o que acontece no caso em apreço, pelo que carecem as Varas Cíveis de Lisboa de competência material para apreciar a questão suscitada nos autos.

Excepcionou ainda invocando a prescrição do direito da autora e impugnou parte da matéria alegada na petição inicial, concluindo pela procedência das excepções e improcedência da acção.

A autora replicou sustentando, em resumo, que pede a condenação do réu em indemnização por prejuízos decorrentes do incumprimento de obrigações contratuais de natureza privada e violação do seu direito de propriedade.

No despacho saneador foi julgada procedente a excepção dilatória de incompetência absoluta em razão da matéria, por se considerar que a competência é sempre dos tribunais administrativos e, consequentemente, o réu foi absolvido da instância.

Inconformada, apelou a autora, mas sem êxito uma vez que a Relação de Lisboa, por unanimidade, no seu Acórdão de 19/05/11 confirmou a decisão recorrida.

Continuando irresignada, recorre para este Tribunal de Conflitos a coberto do disposto no n°2 do art. 107° do Código de Processo Civil.

Nas respectivas alegações formula as seguintes conclusões:

A- DA NATUREZA DO CONTRATO

1° Em 1974.10.04, a sociedade B……, LDA. celebrou um contrato de compra e venda do lote municipal n.° 1690 com o Município de Lisboa - cfr. texto n°s 1 e 2;

2° O Município de Lisboa recebeu o preço de venda do lote n.° 1690, tendo posteriormente a adquirente pago a quantia de 3.779.480$00 a título de “rectificação do preço” devido pelo acréscimo de área de construção do referido lote para 13.248,00 m2 (v. n.° 24 do Doc. 3, junto com a p.i., a fls. 31 e segs. dos, autos)- cfr. texto n.° s 1 e 2;

3° Em 1979.07.10, dado que não dispunha nem dispõe de poderes ou prerrogativas de direito público quanto ao referido contrato de natureza privada, a CML intentou acção ordinária nos Tribunais Comuns contra B……., peticionando a respectiva condenação no pagamento das prestações contratualmente devidas pela aquisição do lote n.° 1690, no valor de Esc. 22.349.435$00, acrescido de juros, através do Proc. 641, da 3ª Secção do 15° Juízo Cível de Lisboa, no qual foi celebrado acordo de transacção, em 1980.07.30, homologado por sentença, de 1980.10.16 - cfr. texto n. 2;

4° A recorrente, ao adquirir o lote n.° 1690, sucedeu na posição contratual de B……, “com as mesmas obrigações (...) podendo, a seu pedido, ser-lhe concedido novo prazo para acabamento da obra” (v. Doc. 3, junto com a p.i., a fls. 31 e segs. dos autos) - cfr. texto n.° 2;

5° Contrariamente ao decidido no douto acórdão recorrido, o contrato de compra e venda, de 1974.10.04, constitui claramente um negócio jurídico de natureza privada, relativo a um bem integrado no domínio privado do Município de Lisboa, sujeito a normas de direito civil (v. arts. 847° e segs. do Cód. Civil), que o R. incumpriu ao não assegurar a edificabilidade contratualmente estabelecida e acordada entre as partes (v. arts. 405°, 483° e segs., 562° e segs., 762° e segs. e 798° e segs. do Cód. Civil)- cfr. texto n.°s 2 e 3;

B- DA COMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS COMUNS

6° Na presente acção, a recorrente peticionou a condenação do recorrido no pagamento de indemnização pelo incumprimento de contrato de compra, venda de natureza privada, relativo à aquisição de um prédio integrado no domínio privado do ML (v. arts. 405°, 562° e segs., 762° e segs. e 798° e segs. do C. Civil), bem como pela violação do seu direito de propriedade e prejuízos decorrentes de tais actuações ilícitas (v. arts. 483° e segs. e 1305° e segs. do C. Civil), não estando em causa qualquer acção de indemnização por responsabilidade extracontratual e prejuízos causados por entidade pública, no âmbito de uma específica relação jurídico-administrativa (v. arts. 212° da CRP; cfr. art. 1° do ETAF e Ac. STJ de 2009.02.12, Proc. 09A0078, in www.dgsi.pt) - cfr. texto n.° s 4 e 5;

7° A circunstância do Município de Lisboa ser pessoa colectiva de direito público, não atribui, por si só, competência aos Tribunais Administrativos para apreciarem a presente questão, pois não foram, nem podiam ter sido exercidos in casu quaisquer poderes de autoridade ou prerrogativas de poder ou autoridade pública (v. Ac. Tribunal de Conflitos de 2007.07.12, Proc. 012/01, in www.dgsi.pt; Ac. RL de 2000.05.30, Proc. 5000/99, da 1ª Secção) - texto n.º 6;

8° Contrariamente ao decidido no douto acórdão recorrido, é manifesta a competência dos Tribunais Comuns para conhecer da presente acção, como resulta do art. 212°/3 da CRP, do art. 66° do CPC e dos arts. 2° e 18°/1 da LOFTJ- cfr. texto n.° s 6 e 7;

C- DO SENTIDO E ALCANCE DO ART, 4°/1/g) DO ETAF

9° Os Tribunais Administrativos apenas são competentes para conhecer litígios emergentes de relações jurídico-administrativas, o que não se verifica no caso sub judice (v. arts. 212°/3 da CRP e arts. 1° e 4° do ETAF), em que está em causa um contrato de compra e venda de natureza privada que o R. incumpriu, não assegurando a edificabilidade contratualmente estabelecida e acordada entre as partes (v. arts. 405°, 483° e segs., 562° e segs., 762° e segs. e 798° e seg. do Cód. Civil) - cfr. texto n.° s 8 e 9;

10° A competência jurisdicional dos Tribunais Administrativos depende da existência de um litígio emergente de relações jurídico-administrativas, regulado por normas materialmente administrativas, no âmbito de actuações de entidades que tenham exercido concretas competências de direito público, dotadas de ius imperii (v. art. 212°/3 da CRP, arts. 1º, 4º e 5° do ETAF, na redacção da Lei 13/2002, de 19 de Fevereiro, art. 66° do CPC e arts. 2° e 18° da LOFTJ), o que não se verifica in casu - cfr. texto n.° s 8 e 9;

11° O art. 4°/1/9) do ETAF não pode ser interpretado e aplicado com um âmbito e sentido normativo desconforme com a Constituição (v. art. 204° da CRP), como foi aplicado pelo douto aresto recorrido, que atribuiu aos Tribunais Administrativos competência para dirimir conflitos emergentes de relações jurídicas privadas (v.art.212°/3 da CRP) - cfr. texto n.°s 10 e 11;

12° O douto acórdão recorrido enferma assim de manifestos erros de julgamento, na parte em que decidiu serem os Tribunais Administrativos competentes para apreciar e decidir a presente acção, tendo violado frontalmente, além do mais, o disposto nos arts. 20º, 211º e 212° da CRP, o art. 66° do CPC, os arts. 2° e 18°/1 da LOFTJ e os arts. 1°,4° e 5º do ETAF.

O recorrido contra-alegou defendendo a manutenção do decidido.

O Ex.mo Magistrado do Ministério Público junto do Supremo Tribunal Administrativo, a fls. 268/270, emitiu douto Parecer no sentido de ser atribuída a competência aos Tribunais Administrativos.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

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II- FUNDAMENTAÇÃO

DE FACTO

Factualmente releva é que se mencionou no antecedente Relatório.

DE DIREITO

A questão essencial decidenda é a de saber qual é o tribunal materialmente competente para conhecer da acção declarativa de condenação em causa.

Tendo em conta o conteúdo do acórdão recorrido e das conclusões de alegação da recorrente, a resposta à referida questão pressupõe a análise da seguinte problemática:

- competência jurisdicional em razão da matéria dos tribunais da ordem judicial e da ordem administrativa;

- caracterização do pedido e da causa de pedir.

Passemos, então, à análise de cada uma delas.

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Considerando que o que está em causa é o confronto entre a competência dos tribunais da ordem judicial e a dos tribunais da ordem administrativa vejamos qual é o âmbito da competência dos tribunais desta última ordem.

O artigo 211°, n.° 1 da Constituição da República Portuguesa (CRP), diz, relativamente à jurisdição comum:

“Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas as outras ordens judiciais”.

Trata-se da consagração do princípio da competência residual dos tribunais judiciais, uma vez que ela se estende a todas as matérias que não sejam atribuídas a outras ordens judiciais.

Em consonância, o artigo 66° do Código de Processo Civil confirma que “são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”, formulação reafirmada no art. 26°, n° 1 da Lei n° 52/2008 de 28/8 (LOFTJ).

Por sua vez, o artigo 212° da CRP, no seu n° 3, quanto à ordem administrativa refere:

“Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais”.

Como se sabe, desde 1 de Janeiro de 2004 vigora o novo ETAF, aprovado pela Lei n° 13/2002, de 19 de Fevereiro.

Conforme estatui o seu art. 1°, n° 1: “Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações administrativas e fiscais”.

Depois, no art. 4º enunciam-se, exemplificativamente, questões ou litígios sujeitos ou excluídos do foro administrativo. Além de outras, e ao que aqui interessa, a al.g) (Com a redacção introduzida pela Lei n° 107-D/2003, de 31 de Dezembro.) do seu n° 1 estabelece que:

“1. Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto:

g) Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa.”.

A exposição dos motivos do ETAF, não deixa qualquer dúvida sobre o verdadeiro alcance pretendido pelo legislador (Ponto 2 da Exposição de Motivos):

“Neste quadro se inscreve a definição de âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que, como a Constituição determina, faz assentar a definição do âmbito da jurisdição administrativa num critério substantivo, centrado no conceito de “relações jurídicas administrativas e fiscais”, mas sem erigir esse critério em dogma... não estabelece uma reserva material absoluta. A existência de um modelo típico e de um núcleo próprio de jurisdição administrativa e fiscal não é incompatível com uma certa liberdade de conformação do legislador, justificada por razões de ordem prática, pelo menos quando estejam em causa domínios de fronteira, tantas vezes de complexa resolução, entre direito público e direito privado”.

“A jurisdição administrativa passa assim a ser competente para a apreciação de todas as questões de responsabilidade civil que envolvam pessoas colectivas de direito público, independentemente da questão de saber se tais questões se regem por um regime de direito público ou por um regime de direito privado”.

Assim, a distinção entre actividade de gestão pública e de gestão privada dos entes públicos deixa de ter interesse relevante para o efeito de determinar a jurisdição competente, que passa a ser, em qualquer caso, a jurisdição administrativa. Todos os litígios emergentes de actuação da Administração Pública que constituam pessoas colectivas de direito público em responsabilidade extracontratual pertencem, portanto, à competência dos tribunais administrativos (Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, Professor Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, páginas 31 e 32.).

Foi afastado, pois, o critério constante do artigo 4°, alínea f), do ETAF de 1984 que excluía da jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das questões de direito privado, ainda que qualquer das partes fosse pessoa de direito público.

A distinção entre actividade de gestão privada e de direito público continua a relevar para a determinação do direito substantivo aplicável à relação jurídica controvertida, nos termos do Decreto-Lei n° 48 051, de 21 de Novembro de 1967, ou da Lei n° 67/2007, de 31 de Dezembro, consoante a data em que ocorrerem os factos em apreciação, de harmonia com o regime geral de aplicação de leis no tempo constante do artigo 12° do Código Civil.

“Todavia, isso não releva para determinação da competência jurisdicional, certo que a lei seguiu o critério objectivo da natureza da entidade demandada, ou seja, sempre que o litígio envolva uma entidade pública, em quadro de imputação à mesma de facto gerador de um dano, o conhecimento do litígio compete aos tribunais da ordem administrativa, independentemente da natureza do direito substantivo aplicável”.( Ac. do STJ de 10-04-2008, Proc. 08B845, no sítio do ITIJ.)

É inquestionável, pois, a consideração dos tribunais administrativos como tribunais ordinários da jurisdição administrativa, competindo-lhes o exercício “da justiça administrativa”, ou seja, o julgamento das acções e dos recursos destinados a dirimir os litígios emergentes de relações administrativas, não podendo, em princípio, os litígios emergentes de relações dessa natureza ser dirimidos por outros tribunais (Cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., pág. 814, nota IV.), e que o legislador do novo ETAF cometeu à jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público (art. 4º, nº 1, al. g)), independentemente da questão de saber se esta responsabilidade emerge de uma actuação de gestão pública ou de uma actuação de gestão privada.

Acontece que foi precisamente esta al.g), do n° 1 do art. 4° do ETAF, o porto de abrigo da decisão recorrida para concluir pela competência dos Tribunais Administrativos. Nela se entendeu estar-se perante uma relação jurídica de natureza administrativa, para os efeitos do disposto no n.° 2 do art. 212° da CRP, atenta a natureza do demandado e os interesses que geriu e poderes que exerceu no quadro da intervenção descrita na petição inicial.

Ao invés, a recorrente considera estar em causa o incumprimento de um negócio jurídico de natureza privada, relativo à aquisição de um prédio integrado no domínio privado do Município de Lisboa, bem como a violação do seu direito de propriedade e prejuízos decorrentes de tais actuações ilícitas, não tendo sido exercidos in casu quaisquer poderes de autoridade ou prerrogativas de poder ou autoridade pública.

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A aferição de qual das decisões encerra a solução acertada passa, imperativa e previamente, pela resolução de uma outra questão, qual deva ser o critério ordenador da competência material.

Ora, para determinação da competência em razão da matéria, é necessário atender-se ao pedido e especialmente à causa de pedir formulados pelo autor, pois é desta forma que se pode caracterizar o conteúdo da pretensão do demandante, ou, nas doutas palavras de Alberto Reis, é assim que se caracteriza o “modo de ser da lide” (Comentário, 1°, 110.).

Por sua vez, a causa de pedir é o facto jurídico concreto integrante das normas de direito substantivo que concedem o direito, e o pedido a pretensão formulada pelo autor ou pelo reconvinte com vista à realização daquele direito ou à sua salvaguarda (art. 498°, n.° 4, do Código de Processo Civil).

Como acentua Manuel de Andrade (Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra Editora, 1976, págs. 91.) — citando Redenti — a competência do tribunal afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum); é o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do autor.

Assim, para determinar o tribunal competente em razão da matéria para o conhecimento da lide, tem de se atentar, sobretudo, na alegação do autor e no efeito jurídico pretendido. Entendimento doutrinal que tem vindo a ser aceite pela jurisprudência, assumindo hoje foros de unanimidade (Cfr., por exemplo, os Acs. do STJ de 12/01/94, 22/01/97, 26/06/01, in CJ-STJ, 1994, T1, pág. 38; 1997, T1, pág. 65; e 2001, T2, pág. 129, respectivamente; e Ac. do Tribunal de Conflitos de 29/03/11, Proc. n° 025/10, disponível no sítio do ITIJ, onde se faz uma resenha jurisprudencial do tema.).

Nesta conformidade, importa, então, passar a caracterizar a relação estabelecida tal como apresentada pela autora.

A causa de pedir recortada na petição inicial é inequivocamente complexa, importando para caracterizar a fonte da obrigação de indemnizar invocada saber se provém da falta de cumprimento de um contrato (responsabilidade contratual), ou da “violação de direitos absolutos ou da prática de certos actos que, embora lícitos, causem prejuízo a outrem”(Cfr. Antunes Varela, Das Obrigações em geral, vol. I, 9ª ed., pág. 537.) (responsabilidade extracontratual).

Vejamos, então, o caso dos autos.

Fazendo um périplo pela petição inicial, vemos alegado que, em 4/10/74, a sociedade B……, Lda. celebrou um contrato de compra e venda do lote municipal n.° 1690 com o Município de Lisboa, que em 11/07/75 aprovou o aumento da área de construção do referido lote para 13.248,00 m2, e em 20/01/81 a CML emitiu a licença de obras de construção n° 51/80 para essa área, mas em 17/05/83 foi declarada a falência da B…… Lda tendo vindo a autora/recorrente a adquirir o referido lote no âmbito desse processo no decurso do ano de 1993.

Daí por diante, descreve a autora/recorrente uma multiplicidade de reuniões dos seus representantes com os serviços da CML de onde resultou primeiramente terem sido “informados de que os processos seriam averbados em seu nome e de que era possível iniciar a construção” (art. 33°), depois “informados da necessidade de apresentação de pequenas rectificações aos projectos licenciados” (art. 35°), então visando o início da construção dirigiu dois requerimentos à CML (arts. 36° e 37°), e após novas reuniões os seus representantes foram “informados que a edificabilidade aprovada para o referido lote municipal estava assegurada” (art. 38°).

Todavia, após a publicitação da construção do Centro Comercial Colombo, “os serviços da CML asseguraram aos representantes da autora que seria possível a construção do edifício previsto para o referido lote mas com alteração do uso das fracções comerciais” (art. 41°), tendo a autora requerido na CML “alteração da proposta de Plano de Pormenor do Eixo Luz-Benfica, em sede de inquérito público” e “resposta urgente às solicitações apresentadas” (arts. 42° e 43°).

Este Plano de Pormenor foi publicado em 24/03/97, na sequência do qual os representantes da autora de novo reuniram com os serviços da CML insurgindo-se com a sua aplicação ao lote em causa, tendo sido informados que de acordo com o regulamento do Plano de Pormenor o lote ficava com uma capacidade edificativa de 6.485 m2” (art. 45°).

Requereu, então, a autora na CML uma compensação indemnizatória relativa à redução da área de construção e à alteração de usos para o lote n° 1690” (art. 47°), a que se seguiu novo ciclo de reuniões, durante vários anos, com novas informações dos serviços da CML relativas a promessas dessa compensação, necessidade de apresentação de novo projecto, possibilidade de alteração àquele Plano de Pormenor, novos requerimentos da autora para proceder a alterações no lote, e com algumas notificações de decisões dos serviços da CML (arts. 48° a 64°), até que nunca mais foi notificada de quaisquer decisões finais sobre requerimentos que apresentara.

Ora, a primeira coisa que se constata é não se extrair desta sequência cronológica de factos múltiplos alegados, ou seja, da petição inicial, a celebração de um qualquer negócio jurídico entre o Município de Lisboa e a recorrente.

As pessoas colectivas de direito público exprimem as suas posições e vinculam-se através de deliberações, e não através de reuniões dos seus técnicos ou dirigentes. A autora não refere, ou documenta, alguma deliberação do réu que assuma a natureza jurídica de um contrato.

O que narra é um sem número de reuniões havidas com os serviços da CML, provavelmente fruto de uma metodologia seguida e aceite pela autora, que, contudo, se revelaram infrutíferas nos resultados por si expectáveis. Mas, do que expõe, dessas reuniões nunca resultou qualquer vínculo do réu.

Como se escreve no acórdão recorrido, “não tem razoabilidade nem sustentação técnica a conclusão no sentido de que no presente processo a Autora tenha invocado uma causa de pedir que integre os pressupostos da responsabilidade civil negocial. Antes a petição inicial, que define os contornos da acção, nos termos do estabelecido na al. d) do n.º 1 do art. 467.° do Código de Processo Civil, aponta para a responsabilidade aquiliana ou extracontratual, já que naquela não se integra.”, asserção que se subscreve integralmente.

Argumenta a recorrente que, ao adquirir o lote n.º 1690, sucedeu na posição contratual de B……, com as mesmas obrigações e direitos de que esta era titular, de entre os quais se integrava a capacidade edificativa do aludido lote. Seguramente que sim, que terá adquirido a propriedade do lote em apreço com os direitos válidos a ele associados (O réu na sua contestação impugna a invocada capacidade edificativa do lote, alegando que à data da aquisição pela autora já ocorrera a caducidade da licença de construção concedida à B....). Porém, depois da consumação desse negócio jurídico, e tanto quanto resulta de todo o alegado, não se descortina a contratualização do que quer que seja entre ela e o réu, designadamente referente à área de edificação.

O que a autora denuncia é a redução da capacidade edificativa do seu lote, que seria de 13.248 m2 e passou para 6.485 m2, por força da entrada em vigor do regulamento do Plano de Pormenor do Eixo Urbano Luz-Benfica.

É sabido ser da competência das Câmaras Municipais o licenciamento das obras de urbanização e de edificação, bem como o planeamento urbanístico (cfr. Lei nº 169/99 de 18/09), e que a edificabilidade dos terrenos e a permissão para construir não se adquirem por um qualquer contrato pois que sujeitas a normas urbanísticas em vigor, regidas por normas administrativas não só reguladoras da actividade de pessoas de direito público, como ainda tendo em vista o estabelecimento de condições e de prossecução dos interesses colectivos públicos.

Parece-nos, assim, óbvio que não está aqui em causa algum incumprimento contratual, antes se apresentando aquela circunstância como decorrência de uma relação jurídico-administrativa, para os efeitos do disposto no n.° 3 do art. 212° da CRP, atenta a qualidade do réu e os interesses que geriu e poderes que exerceu no quadro da intervenção descrita.

Como referem Gomes Canotilho e Vital Moreira em anotação ao texto deste normativo, “estão em causa apenas os litígios de relações jurídico-administrativas (ou fiscais) (n° 3 in fine). Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: (1) as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente da administração); (2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza “privada” ou “jurídico-civil”. Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal”(Ob. cit., pág. 815, quando então dava corpo ao n° 3 do art. 214°.).

Também se entende por relação jurídica de direito administrativo, “aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração”(Freitas do Amaral, “Direito Administrativo”, vol. III, 1989, pág. 439.).

Ora, no apontado quadro, a relação jurídica litigada entre a autora/recorrente e o réu é, segundo a configuração que aquela lhe deu e a pretensão deduzida, clara e exclusivamente, uma relação jurídica de administração, cujo facto constitutivo e causal, o regulamento do Plano de Pormenor do Eixo Urbano Luz-Benfica, se traduz num acto administrativo. Portanto, na presente acção não é questão dirimenda central algum incumprimento de um contrato de compra e venda de natureza privada celebrado com o réu, nem sequer qualquer questão do domínio ou da propriedade por banda da autora, como pretende fazer crer. Na verdade, não alega qualquer facto tendente a demonstrar a violação frontal do seu direito de propriedade, designadamente de algum dos seus direitos de uso, fruição e disposição, sabendo-se que qualquer deles pode ser objecto de restrições de direito público (cfr. parte final do art. 1305° do Código Civil)(Cfr. a este título Pires de Lima e Antunes Varela, Código Civil Anotado, vol. III, 2ª ed., pág. 94.).

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Concluindo, da análise exposta resulta claramente que pretende a autora uma indemnização com fundamento em responsabilidade civil extracontratual de uma pessoa colectiva de direito público (al.g) do n° 1 do artigo 4° do ETAF).

E, sendo assim, está excluída a competência da jurisdição comum.

III- DECISÃO

Nestes termos, decide-se julgar o recurso improcedente, confirmando-se o acórdão recorrido, e, consequentemente, julgar incompetente para conhecer da acção em causa a 4ª Vara Cível de Lisboa por ser da competência dos tribunais administrativos.

Sem custas (art. 96° do Decreto n° 19243, de 16 de Janeiro de 1931).

Lisboa, 24 de Janeiro de 2012. – Gregório Eduardo Simões da Silva Jesus (relator) – Fernanda Martins Xavier e Nunes – António Políbio Ferreira Henriques – Rosendo Dias José – João José Martins Sousa – José Augusto Fernandes do Vale.