0818/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O recurso jurisdicional constitui um modo de impugnação de decisões dos tribunais visando a reapreciação do nelas decidido, pelo que as alegações do recurso terão de ser dirigidas contra aqueles concretos aspectos do decidido, tidos pelo recorrente como errados ou em oposição com as disposições legais aplicáveis.

II- Aquando da certificação factual e contabilística das indicações contidas no pedido de pagamento de saldo de uma acção de formação, da competência do DAFSE, nada impede ao Estado-membro que proceda a uma posterior reanálise do pedido de pagamento de saldo, com recurso a critérios de razoabilidade e de boa gestão, sem que eventual redução das despesas implique revogação do anterior acto que aprovou o pedido de financiamento.

III- Não viola o princípio da boa fé a decisão da administração que não defere o pedido de pagamento da totalidade do saldo, com fundamento na inelegibilidade de determinadas despesas, uma vez que a confiança do interessado nesse deferimento era injustificada (por não estar conforme ao sistema jurídico) no caso de incumprimento dos requisitos de que a lei fazia depender a atribuição do financiamento”.

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA - (2ª Subsecção):

1- A A…, interpõe recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra (fls. 461/483) que negou provimento ao recurso contencioso de anulação que dirigiu contra o despacho do DIRECTOR-GERAL DO DEPARTAMENTO PARA OS ASSUNTOS DO FUNDO SOCIAL EUROPEU (DAFSE), de 28 de Julho de 1997, que “certificou” o pedido de pagamento de saldo e determinou a “ordem de devolução de 15.857.676$00, resultante do acerto de contas do financiamento para a realização de uma acção de formação, no âmbito do PO 2 (90.1002P1)”.

Em alegações o recorrente formulou as seguintes CONCLUSÕES:

I- Do regime jurídico aplicável a esta acção de formação, que se inscreveu no 1º Quadro Comunitário de Apoio, resulta a incompetência do DAFSE, ora Recorrente, para a prática dos actos recorridos;

II- Com a entrada em vigor do I Quadro Comunitário de Apoio, as atribuições da Comissão das Comunidades Europeias em matéria de decisão sobre os pedidos de financiamento e de pagamento de saldo, foram transferidas para os Gestores dos Programas Operacionais, mantendo o DAFSE a competência certificativa factual e contabilística das despesas apresentadas nesses pedidos de pagamento de saldo, e tão somente esta;

III- A reforma do Antigo FSE veio introduzir modificações no regime da distribuição das competências entre as instâncias comunitárias e nacionais, ao fazer introduzir, na necessária adaptação orgânica e legislativa, a figura do Gestor do Programa Operacional, que passou a deter as competências para aprovar os pedidos de financiamento e os pedidos de pagamento de saldo (arts. 17° e 19° do Decreto Lei n° 191-B/90, de 12 de Abril);

IV- O controlo das acções de formação financiadas pelo FSE é assegurado, ao primeiro nível, designadamente técnico-pedagógico, pelo Gestor do Programa Operacional; e, ao segundo nível, designadamente financeiro, factual e contabilístico, pelo DAFSE (art. 27° do Decreto-Lei n° 12l-B/90);

V- Ao Gestor do Programa Operacional, in casu o IEFP, compete todos os actos de gestão das acções de formação, desde a recepção, análise e decisão dos pedidos de financiamento, até à decisão sobre os pedidos de pagamento de saldo, passando mesmo pela redução, suspensão ou supressão dos financiamentos (Despacho Normativo n°68/91, de 25 de Março);

VI- O DAFSE manteve a competência que já detinha na lógica anterior ao QCA I para certificar os pedidos de pagamento de saldo, designadamente, no que respeita aos aspectos factuais e contabilísticos (art. 2° do Decreto-Lei n° 37/91, de 18 de Janeiro). Por outro lado, garante o processamento de todos os pagamentos, após autorização do Gestor do Programa Operacional, tal como o descreve o art. 18° do Despacho Normativo n°68/91, de 25 de Março;

VII- Ora, o acto impugnado, a ordem de devolução de uma determinada importância dada pelo DAFSE é uma consequência directa necessária dos cortes ou reduções, no financiamento feito pelo mesmo DAFSE no montante final aprovado;

VIII- É por isso que se torna fundamental evidenciar a ilegalidade do acto de auditoria/verificação do DAFSE ao processo de formação realizado pela Recorrente, sob o número de dossier PO:2 (90 1008 P1), Pedido 1008;

IX- Mesmo que tivesse cobertura legal formal, o comportamento do DAFSE de reduzir o financiamento pela introdução de critérios de razoabilidade só conhecidos pela Recorrente e pelo IEFP a posteriori, depois de prestados e pagos os serviços de terceiros, é profundamente injusto e como tal, seria ilegal por força do art. 266°, n° 2 e art. 6° do Código de Procedimento Administrativo (CPA);

X- Os poderes que o DAFSE (e através dele a B…) detém são poderes de controlo em matéria de erros de facto, desvios, deficiências e erros ou falsidades em matéria contabilística e financeira. Porém, tal como é afirmado insistentemente pela Autoridade Recorrida, o que justificou os cortes no financiamento foram juízos de razoabilidade, e não erros ou deficiências;

XI- Os juízos de razoabilidade envolvem necessariamente o exercício de poderes discricionários e consubstanciam juízos de adequação pedagógica sobre os quais já o IEFP - entidade gestora - se tinha pronunciado, quer quando aprovou o financiamento, quer quando aprovou o saldo;

XII- O acto da Autoridade Recorrida está ferido de violação da lei por revogação de um acto legal constitutivo de direitos do IEFP. Se não vejamos:

XIII- O acto do IEFP que aprovou o pedido de financiamento da A… é constitutivo de vários direitos e obrigações para o Estado e para a destinatária; tanto é assim que alguns documentos oficiais portugueses falam de um contrato administrativo;

XIV- Parece antes preferível, contudo, qualificá-lo como um acto constitutivo de direitos receptício;

XV- Sendo um acto legal e correctamente executado, como o atesta o acto posterior do IEFP de aprovação do pedido de pagamento de saldo, não pode ser revogado - CPA, art. 140º;

XVI- Mas foi precisamente o que a Autoridade Recorrida fez ao introduzir e aplicar novos critérios de apreciação, revogando parcialmente o acto do IEFP;

XVII- A Autoridade Recorrida considerou erroneamente o acto de aprovação do pedido de financiamento como uma espécie de acto contabilístico interno e provisório de autorização de despesas. Esquece-se que só se autorizam despesas em cumprimento de obrigações já existentes e que, a própria autorização é criadora de direitos, embora possa ser sujeita a algumas condições, raras vezes sendo a provisoriedade total. Uma provisoriedade global a que ficassem sujeitas as obrigações, dependente de um acto arbitrário/discricionário posterior da Administração, constituiria uma verdadeira condição potestativa a parte debitoris e por conseguinte totalmente inadmissível;

XVIII- Mas, mesmo nessa tese singular, teríamos de considerar que o acto que verificou o cumprimento das condições — o acto de aprovação do pedido de saldo - praticado pelo IEFP, ou o conjunto dos dois (aprovação do financiamento e aprovação do saldo) são constitutivos de direitos;

XIX- Haveria assim, nesta segunda perspectiva, que não se nos afigura dogmaticamente a mais satisfatória, que considerar como o acto constitutivo de direitos ou só o acto de aprovação do pedido de saldo, ou o conjunto dos dois actos (aprovação do financiamento e do saldo), ambos do IEFP. O ponto importante é que continuaria a violar-se a regra da irrevogabilidade dos actos válidos;

XX- Admitindo, sem conceder, que os actos podem ser inválidos por algum vício gerador de anulabilidade respeitante ao exercício de poderes pertinentes à competência técnica do IEFP, também já há muito tinha corrido o prazo de um ano em que seria permitido procederá sua revogação - CPA, art. 141°;

XXI- A tese da Autoridade Recorrida de que os créditos da Recorrente são condicionados assenta num equívoco; as condições, como elementos acessórios do acto, devem ser lícitas e legais; e não podem ser dependentes de arbitrariedades da Administração (condições potestativas a parte debitoris);

XXII- Se considerássemos como condicionadas as obrigações extintas ou modificadas em função da ilegalidade e na parte verificada a posteriori, teríamos de reescrever os Manuais sobre a Teoria Geral das Obrigações;

XXIII- Para haver possibilidade de modificar os direitos da Recorrente resultantes dos actos do IEFP, seria necessário demonstrar que esses actos eram inválidos, e tal não foi feito, porque não se detectaram nenhuns vícios invalidantes nesses actos; acresce que a Recorrente respeitou escrupulosamente as obrigações que assumiu;

XXIV- Só a tese peregrina de que é possível substituir em qualquer altura o uso legítimo do poder discricionário do IEFP, de que resultaram direitos para o destinatário, pelos poderes discricionários do DAFSE, permitiria salvar a posição da Autoridade Recorrida; o preço seria que ninguém estaria disposto a trabalhar com uma entidade que ad libitum alteraria posições anteriormente tomadas, frustrando expectativas legítimas; é, por outras palavras, pretender ultrapassar a impossibilidade de se aceitar uma condição potestativa a parte debitoris;

XXV- A Autoridade Recorrida violou ainda o princípio da imparcialidade - violação da lei - ao tratar casos absolutamente análogos e em que também se registaram auditorias, por forma diferente - infringindo, assim, o art. 266°, n° 2 da CRP e o art. 6° do CPA;

XXVI- Mais grave ainda ao introduzir critérios novos nas auditorias, que não puderam ser tomados em conta nas fases anteriores do procedimento, provocou uma parcialidade estrutural - a diferença entre os procedimentos em que houve auditoria e aqueles em que não houve;

XXVII- A Autoridade Recorrida, ao frustrar a legítima expectativa de que a Recorrente cumprisse as obrigações assumidas e do modo como o fez, violou também a boa-fé da Recorrente - CRP, art. 266°, no 2 e CPA, art. 6°-A;

XXVIII- A competência do DAFSE tem de ser olhada em abstracto e não pode, no caso concreto, legitimar a violação dos direitos constituídos nem os princípios da boa-fé e da imparcialidade, sob pena de se sacrificarem princípios básicos do Estado de Direito constitucionalmente garantidos;

XXIX- Deve, ainda, formalmente dizer-se que a interpretação das normas de competência em termos de permitir arredar na sua aplicação concretos princípios da imparcialidade e da boa-fé, conduziria a uma inconstitucionalidade daquelas referidas normas que, para os devidos efeitos, expressamente aqui se argui;

XXX- É que, ou as normas de competência analisadas autorizariam a interpretação sustentada pela Recorrida (permitindo que viesse a revogar decisões já tomadas pelo IEFP) e então esses preceitos violam directamente o princípio da boa-fé consignado no art. 266°, n° 2, da CRP, ou;

XXXI- A interpretação correcta é a que a Recorrente sustenta (e que é conforme ao princípio da boa-fé), e então o acto é ilegal por violação das normas reguladoras da competência, havendo consequentemente uma violação do princípio da boa-fé, agora já não nas normas, mas através da conduta da Administração;

XXXII- Esta inconstitucionalidade resulta ou da violação do legislador ao definir as competências do IEFP e do DAFSE, ou da interpretação inconstitucional que a entidade que faz a aplicação do Direito adopta;

XXXIII- Em qualquer dos casos o princípio da tutela jurisdicional efectiva, constitucionalmente garantido, impõe a fiscalização do Tribunal Constitucional quer no caso de a leitura das normas reguladoras da competência feita pela Recorrida e pelo Tribunal a quo se mantiver, quer no caso de sendo correctamente interpretadas aquelas normas se fazer uma aplicação concreta violadora daquele princípio;

XXXIV- O princípio constitucional da boa-fé tem uma dimensão subjectiva a favor dos administrados, semelhante à dos restantes direitos fundamentais, a qual, neste caso, é violada e ao ignorar essa dimensão a Recorrida faz uma interpretação ilegal e inconstitucional do art. 6°-A do CPA;

XXXV- O locupletamento à custa alheia que o acto da Recorrida manifestamente evidencia ao não serem pagas verbas correspondentes a acções que se realizaram, consubstancia também uma violação do princípio constitucional da justiça, consignado nos artigos 266°, n° 2, da CRP e 6° do CPA;

XXXVI- Mutatis mutandis pode referir-se quanto à violação do princípio da justiça o que atrás se disse em matéria de boa-fé no que respeita à competência fiscalizadora do Tribunal Constitucional;

XXXVII- Os cortes efectuados pela Autoridade Recorrida nas rubricas do programa dizem respeito a diverso entendimento das pessoas, qualificações e comportamentos melhor adequados para ministrar os cursos com proficiência, e não a erros de facto ou deficiências contabilísticas ou financeiras;

XXXVIII- Em momento algum ocorreu alguma das causas determinantes da redução ou supressão dos financiamentos, tal como se encontram definidas pelo art. 24° do Decreto-Lei n° 68/91, de 25 de Março. O mesmo será dizer que a Autoridade Recorrida não reconhece que os cortes nas diversas rubricas resultam “da não consecução dos objectivos previstos, da não justificação de custos, da não consideração de receitas provenientes da formação ou da modificação à decisão de aprovação do pedido... “.

XXXIX- Os cortes são efectuados com clara violação dos preceitos legais em vigor ou fundamentados em erros grosseiros;

XL- Os vícios de violação de lei a vários títulos determinam a anulabilidade do acto de controlo do DAFSE e contaminam, viciando, a ordem de devolução impugnada, pelo que ambos devem ser anulados com as legais consequências - art. 135º do CPA.

2- Contra-alegando, a entidade recorrida deduziu as seguintes CONCLUSÕES:

I- A decisão de aprovação de um pedido de co-financiamento não consubstancia um acto constitutivo de direitos mas, apenas, uma mera autorização de realização de despesas, cuja execução, no respeito pelos seus próprios termos, pela legislação em vigor e por princípios de boa gestão financeira, está sujeita a justificação e decisão em sede prestação de contas finais, só então se fixando os montantes efectivos das contribuições a atribuir (cf. acórdãos do STA, de 08.10.03 e 12.10.04 proferidos, respectivamente, nos recursos nºs 1108/02 e 138/04);

II- A questão da competência para proferir o acto recorrido, já foi por diversas vezes objecto de decisão por parte do STA que, mediante jurisprudência unânime, declarou que o Director-Geral do DAFSE tinha competência para proferir o aqui sindicado despacho (cf. acórdãos de 27.10.04, de 06.07.00 e de 15.05.03 adoptados nos recursos nºs 1535/03, 45654 e 264/03);

III- A eventual convicção da recorrente de que seriam reembolsadas todas as despesas efectuadas desde que não excedesse o limite fixado na decisão de aprovação, não tem qualquer fundamento legal (cf. acórdãos do STA nos recursos nºs 44888, de 24.10.01 e 1108/02, de 08.10.03);

IV- A auditoria realizada às acções de formação enquadradas no pedido de contribuição em apreço fundou-se em juízos técnicos conclusivos, formulados de acordo com as regras próprias comuns a qualquer análise contabilística e financeira;

V- Não basta, para efeitos de elegibilidade, que uma determinada despesa se encontre aprovada em sede de candidatura e esteja suportada por documento idóneo, é também necessário verificar se a despesa reúne os requisitos de legalidade, conformidade, efectividade, razoabilidade e boa gestão financeira (cfr. acórdão do STA, de 24.10.2001, no recurso 44.888);

VI- A recorrente não logra demonstrar a alegada diferença de critérios utilizados nas auditorias realizadas às acções de formação;

VII- Não pode conhecer-se de vícios que não sejam de conhecimento oficioso que não tenham sido arguidos na petição de recurso contencioso, mas apenas na respectiva alegação;

VIII- Ao assim, também, ajuizar a douta sentença não incorre em qualquer erro de interpretação do regime legal aplicável ao acto impugnado, pelo que deve ser mantida.

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3- O Mº Pº emitiu parecer a fls. 567 que se reproduz, no sentido da improcedência do recurso.

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Cumpre decidir:

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4- A sentença recorrida deu como demonstrada a seguinte MATÉRIA DE FACTO que não foi objecto de qualquer reparo:

A- A ora Recorrente apresentou uma candidatura a apoios financeiros do Fundo Social Europeu, no âmbito do QCA I, ao abrigo do Programa Operacional 2, (90 1002 P1), Pedido 1008, relativo à acção “Promotores de Formação” - cfr. fls. 146 e 152 do proc. adm.;

B- Aprovada a candidatura pela Delegação Regional de Lisboa e Vale do Tejo do Instituto do Emprego e Formação Profissional em 1992, no qual expressamente consta que “(...) Com a decisão final de aprovação, os apoios concedidos serão condicionados ao cumprimento por parte de V Exas. de toda a legislação em vigor sobre a atribuição de apoios à formação profissional no âmbito do FSE (...)“ e iniciado o curso, foi emitida autorização de pagamento dos adiantamentos - doc. de fls. 49-51 dos autos do proc. adm.;

C- Após a realização da acção de formação, a Recorrente apresentou o pedido de pagamento de saldo, tendo o mesmo sido aprovado pelo IEFP pelo valor total de 51 913 752$00 - cfr. fls. 63 dos autos e fls. do proc. admt.;

D- Não concordando com alguns cortes efectuados pelo IEFP, a Recorrente solicitou uma reanálise do pedido de pagamento de saldo, nos termos do doc. de fls. 65-66 dos autos;

E- O pedido foi parcialmente atendido pelo IEFP, o que foi notificado à Recorrente em 12/04/1994, sendo aprovado o custo total de 55 280 852$00 - docs. de fls. 70 e 71 dos autos;

F- No âmbito da acção em curso, o DAFSE solicitou à sociedade “B…” a realização de um controlo da conformidade factual e contabilística da acção de formação profissional co-financiada pelo Fundo Social Europeu - cfr. proc. adm. e Acordo;

G- Em sequência, foi elaborado o respectivo relatório de auditoria pela “B…”, sob n° 437/DSAFE/95, nos exactos termos do doc. de fls. 76-94 dos autos, a fls. 61-82 do proc. adm., que se considera aqui como reproduzido;

H- O relatório da B… que antecede foi apreciado pelo DAFSE, nos termos da Informação datada de 01/02/1996, sobre a qual recaiu despacho de concordância da Subdirectora Geral datado de 28/02/1996, sendo a Recorrente notificada para pronunciar-se sobre o projecto de decisão, que fixou o custo total da acção em 39 423 175$00, traduzindo-se na devolução pela Recorrente de 15 857 676$00 - docs. de fls. 72-73, 74-75 dos autos, a fls. 57-58 do proc. adm.;

I- Notificada do projecto de decisão, a Recorrente pronunciou-se nos exactos termos constantes do documento datado de 27/03/19996, constante a fls. 95-125 dos autos, a fls. 19-44 do proc. adm.;

J- Em 27/01/1997 o Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu emitiu a Informação n° 44/DSJ/97, de natureza jurídica, sobre “A… P0 90100SF] — Pedidos 858, 859 e 864; P0 901002P] - Pedidos 1008 e 1001]”, da mesma constando, em súmula: “(...) A entidade reclamou das propostas de decisão notificadas, após o que o DAFSE solicitou à “B…” que se pronunciasse antes de ser tomada decisão sobre a certificação dos custos. (...) Na verdade, o pedido de contribuição consiste numa mera previsão de despesas sujeitas a ulterior confirmação no pedido de pagamento de saldo devidamente fundamentado e justificado a fim de ser calculado o exacto montante das despesas elegíveis e relacionadas ou imputadas à formação. (...) Relativamente à aplicação de critérios de razoabilidade, sendo esta uma matéria de carácter técnico é forçoso que a análise dos pedidos de pagamento de saldo implique um poder discricionário que permita à Administração prosseguir os fins a que está vinculada e garantir a boa gestão dos Fundos. (...) Em conclusão, não tem razão a entidade, uma vez que às acções em causa foi aplicada a legislação atrás referida, não havendo, como tal, qualquer aplicação retroactiva do D. R. n° 15/94.” - doc. de fls. 32-35 dos autos;

K- Apreciada a pronúncia escrita da Recorrente pela empresa auditora, nos termos do documento de fls. 36-38 dos autos (fls. 15-17 do proc. adm.), sobre a mesma veio a recair a Informação no 170/DSAFE/97, datada de 14/03/1997, do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu, no sentido de concordar com os argumentos apresentados pelo auditor, não havendo lugar a qualquer rectificação ao custo total elegível apresentado no relatório de auditoria e no sentido de a Recorrente dever proceder à devolução da importância de 15 857 676$00 — docs. de fls. 7-8 do proc. adm., que se consideram integralmente reproduzidos, a fls. 30-31 dos autos;

L- A Informação n° l70/DSAFE/97 que antecede, em 28/07/1997, mereceu o seguinte despacho pelo Director-Geral do DAFSE: “Concordo e Certifico” - doc. de fls. 30 dos autos, constante a fls. 7 do proc. adm.;

M- Por oficio n° 006677, datado de 01/10/1997 foi comunicada à Recorrente a “Decisão Final P0 2 (90 1002 P1) — Pedido 1008 — Relatório n° 437/DSAFE/95 (...)”, da mesma constando: “(...) informa-se de que foi considerada improcedente a contestação dessa entidade relativa ao projecto de decisão que resulta do relatório de auditoria realizada por “B…“, de acordo com os fundamentos que se anexam (anexo 1). (..,) ficam V Exas. notificadas que, por meu despacho, de 97.07.28, aposto na informação n° 170/DSAFE/97, (...,), foi reduzido o custo total constante do “pedido de pagamento de saldo” em 16 031 273$00, relativo a despesas não elegíveis apuradas através da citada auditoria. Considerando que essa entidade já recebeu um total de 55 280 851$00, deverá proceder à devolução de 15.857.676$00 resultante do seguinte acerto de contas: FSE — 11 893 258$00 0SS - 3 964 418$00, Total 15 857 676$00 (...)“ — doc. de fls. 1 do proc. adm., a fls. 28 dos autos;

N- A Recorrente veio a juízo em 25/11/1997 — doc. fls. 2 dos autos.

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5- Vem impugnado nos presentes autos o despacho do DAFSE de 28.07.97, que determinou à recorrente a devolução do montante de 15.857.676$00, resultante do acerto de contas do financiamento para a acção de formação, por não terem sido certificadas todas as despesas apresentadas.

A sentença recorrida, considerando que o despacho contenciosamente impugnado nos autos não enfermava do “vício de violação de lei, por violação da alínea b) do nº 1 do artº 140º do CPA e do vício de incompetência”, nem violava os princípios “da boa fé”, da “imparcialidade” e da “proporcionalidade por erro de facto”, acabou por negar provimento ao recurso.

Diga-se antes de mais que, na alegação de recurso não foram aduzidos argumentos tendentes a contestar, pelo menos de uma forma frontal e directa a validade do decidido na sentença recorrida, já que o recorrente apenas se limita a invocar argumentos em termos semelhantes ao que já fizera na petição de recurso, argumentos esses que incidem sobre a legalidade do “acto” contenciosamente impugnado e não sobre aspectos da sentença recorrida que considere errados ou ilegais, susceptíveis de eventualmente poderem determinar a sua revogação.

Como é sabido, o recurso jurisdicional constitui um modo de impugnação de decisões dos tribunais visando a reapreciação do nelas decidido, pelo que as alegações do recurso terão, em consequência, de ser dirigidas contra aqueles concretos aspectos do decidido tidos pelo recorrente como errados ou em oposição com as disposições legais aplicáveis.

Em conformidade, sobre a recorrente recaía o “ónus de alegar e formular conclusões”, nelas concluindo “pela indicação dos fundamentos por que pede a alteração ou anulação” da sentença recorrida. É o que determina o artº 690º do CPC.

Como se entendeu no Ac. deste Tribunal de 03.03.94, Rec. 32.436, “o que se exige ao recorrente é que, no recurso jurisdicional, dirija explicitamente à sentença recorrida, sob a figura de "erro de julgamento", as críticas que, no recurso contencioso, dirigiu ao acto administrativo, sob a figura de "violação de lei...".

Não tendo a recorrente na respectiva alegação imputado à sentença recorrida concretos vícios ou erro de julgamento, tal facto poderia, só por si, determinar o insucesso do recurso.

Admite-se no entanto que a recorrente ao continuar a imputar determinados vícios ao acto, pelo menos de uma forma indirecta está a assacar esses mesmos vícios à sentença na medida em que nela não foram considerados.

Sendo assim, apenas na exacta medida em que as conclusões da recorrente se possam considerar como estando em desacordo ou em confronto com o decidido na sentença, é que elas serão objecto de reapreciação.

5.1- No que respeita à apreciação do “vício de violação de lei, por violação da alínea b) do nº 1 do artº 140º do CPA e do vício de incompetência”, começa a sentença recorrida por referir, que aquilo que está em questão nos autos é o “despacho datado de 28.07.97”, da “autoria do Director-Geral do DAFSE”, “de certificação da exactidão factual e contabilística de despesas efectuadas com formação profissional, comparticipadas pelo Fundo Social Europeu… e que determinou a redução dos custos totais do pedido de pagamento de saldo, impondo a devolução de 15.857.676$00”, para concluir que cabe no elenco de atribuições da entidade recorrida “proceder ao acompanhamento e controlo das acções apoiadas pelo FSE e certificar no plano factual e contabilístico, os relatórios de utilização dos meios financeiros no âmbito daquele fundo”, remetendo para a alínea d) do nº 1 do artº 2º do DL 37/91, de 18/01.

E foi neste quadro legal que, no entender da sentença recorrida, o DAFSE “emitiu o acto sob censura”.

O assim decidido constitui, aliás, jurisprudência pacífica deste STA, no sentido de que o Director Geral do DAFSE, ao proceder à aludida certificação, actuou dentro dos limites que a legislação aplicável, designadamente o artº 2º nº 1/d) do DL 37/91, de 18/1, lhe demarca e assim sendo, fê-lo no uso das suas atribuições e em conformidade com os poderes que lhe competiam.

Pelo que o poder de certificar, na situação, inclui-se dentro das atribuições da entidade recorrida, considerada aliás, a única entidade competente para certificar.

Refira-se no entanto que, no que respeita à alegada incompetência da entidade recorrida para a prática do acto, pese embora a intensa argumentação do recorrente, o certo é que essa argumentação não integra força suficiente para abalar o decidido, tanto mais que a questão da competência do DAFSE para a prática do acto contenciosamente impugnado nos autos já se mostrava decidida, com trânsito em julgado, pelo acórdão deste STA de 10.10.01 (428/444) onde, aderindo à jurisprudência do AC. Do STA de 25.03.99, Rec. 44.547, se entendeu que o “Director Geral do DAFSE era a autoridade com competência legal para subscrever a decisão que se contesta neste recurso contencioso”, ou que essa entidade tem “competência exclusiva” para a sua prática.

Mostrando-se a questão da competência do autor do acto para a sua prática decidida nos presentes autos com trânsito em julgado, qualquer tentativa em defender o contrário será totalmente irrelevante e infrutífera, pelo respeito que o “caso julgado formal” merece (cf. artº 672º e 673º do CPC).

5.1. a) – Acrescenta ainda a sentença recorrida que, “ao contrário do alegado pela recorrente a decisão de aprovação de um pedido de co-financiamento e o subsequente pagamento de adiantamentos, em cumprimento do disposto no artº 14º do Despacho normativo nº 68/91 não constitui qualquer acto constitutivo de direitos, mas tão só uma mera autorização de realização de despesas, cuja execução, segundo critérios de efectividade, regularidade, legalidade, razoabilidade e de boa gestão financeira, de aprovação é analisada e aferida em sede de apreciação do pedido de pagamento de saldo”.

Continua no entanto a recorrente a sustentar que a decisão de certificação impugnada nos autos é ilegal por violação da alínea b) do nº 1 do artº 140º do CPA, já que teria revogado o acto do IEFP que aprovou o pedido de financiamento da A…, acto este que, no entender da recorrente, era constitutivo de direitos. E, mesmo que o acto que aprovou o pedido de financiamento estivesse ferido de vício gerador de anulabilidade, também há muito tinha decorrido o prazo de um ano em que seria permitido proceder à sua revogação (artº 141° do CPA).

Diga-se no entanto que esta questão foi igualmente apreciada em diversas decisões deste STA, onde se evidencia a sem razão do recorrente.

Como se extrai do Ac. deste STA de 15.01.02 – rec. 45.058 “a certificação factual e contabilística das indicações contidas no pedido de pagamento de saldo das referidas acções de formação não impede um Estado-Membro de proceder a uma reanálise posterior do pedido de pagamento de saldo e de apresentar à Comissão, se for caso disso, um pedido reformulado com uma proposta de redução da contribuição. Esta reanálise, feita para além dos 10 meses, a contar do fim das acções, a que se refere o artigo 6.º da Decisão 86/673, não é de entender, por isso, como uma revogação da certificação anteriormente feita, mas antes como o exercício do poder que lhe confere o artigo 7.º da Decisão n.º 83/673, ou seja, como a reformulação de um acto precário por natureza, já que a decisão final apenas à Comissão compete.”.

Isto sucede, nomeadamente, como resulta do artº 7º da Decisão nº 83/673 “quando a gestão de uma acção para a qual tenha sido concedida uma contribuição for objecto de inquérito por força de presunção de irregularidade”, situação em que, uma posterior análise da situação não está sujeita a qualquer limite temporal nem existe qualquer impossibilidade legal de a entidade recorrida proceder aos ajustes que considere serem devidos, tanto mais que o acto de certificação assume a natureza de uma mera proposta, competindo seguidamente à Comissão decidir em termos definitivos sobre a proposta apresentada.

Remete-se ainda para o decidido, entre outros, nos acórdãos deste STA de 12.10.2004, Proc. Nº 138/04 e de 01.06.2004, Proc. 972/03, onde se entendeu, como resulta do sumário deste último aresto, que “nas acções de formação co-financiadas pelo FSE a aprovação do financiamento não significa a atribuição definitiva e irrevogável dos montantes aprovados nem que a entidade que a leve a cabo disponha de inteira e total liberdade no seu gasto, pois que, no seu final, cabe às entidades financiadoras proceder à fiscalização da forma como as despesas foram feitas e eleger aquelas cujo pagamento deve ser rejeitado”.

Temos assim de concluir pela improcedência das conclusões da recorrente ora em apreço.

5.1. b) – No tocante à “violação do princípio da boa-fé”, “decorrente do facto de a entidade recorrida ter procedido a alterações no juízo de elegibilidade de determinados custos, o que implicou o corte no valor de saldo final”, considerou-se na sentença recorrida que “não só a recorrente não alega quaisquer factos concretizadores do vício que alega, como igualmente não pode retirar-se da prática do acto recorrido e no procedimento administrativo em que o mesmo se alicerça, o vício alegado”.

Por outra via e no essencial, acrescenta a sentença recorrida, actuando a entidade recorrida no exercício das suas competências, não estava “impedida de reapreciar a validade, regularidade e boa gestão da acção ocorrida ou que não pudesse vir a proceder a cortes no financiamento requerido”.

A recorrente através da sua alegação, sem directamente ou de uma forma frontal apontar ao decidido qualquer crítica parece querer insurgir-se contra o “comportamento do DAFSE de reduzir o financiamento pela introdução de critérios de razoabilidade”.

Isto porque, no entender da recorrente a competência para certificar “factual e contabilisticamente” as indicações dos relatórios, deveria apenas consistir na verificação da realização efectiva das despesas apresentadas e da existência do correspondente suporte contabilístico. Contudo, os “cortes” efectuados pela autoridade recorrida não teriam resultado da falta de exactidão factual e contabilística dos elementos contidos nos relatórios que acompanharam o pedido de pagamento de saldo, mas da emissão de juízos valorativos sobre esses mesmos elementos aplicando critérios que a lei não prevê, apenas conhecidos pela recorrente a “posteriori” o que seria injusto e ilegal (cf. nomeadamente cl. IX).

Não vislumbramos a existência de norma que, para efeito de certificação da “exactidão factual e contabilística”, proíba à entidade competente do Estado-membro para certificar, que se socorra de critérios de razoabilidade ou irrazoabilidade das despesas apresentadas como custos da acção de formação, sendo certo que, a posterior elegibilidade das despesas é da exclusiva responsabilidade da Comissão.

Neste aspecto, concordamos com o que e a propósito se entendeu no Ac. deste STA de 15.01.02, Rec. 42.183 onde, a determinado passo se escreveu o seguinte:

“O facto de o Estado-membro envolvido certificar a exactidão factual e contabilística das indicações contidas nos pedidos de pagamento de saldo, nos termos do artigo 5.º, n.º 4, do Regulamento (CEE) n.º 2950/83 do Conselho, de 17 de Outubro de 1983, que aplica a Decisão 83/516/CEE, relativa à gestão do Fundo Social Europeu, deve ser entendido como incluindo uma apreciação sobre a adequação das despesas efectuadas ou sobre a justificação destas.

A decisão das autoridades competentes de um Estado-membro de não certificar a exactidão factual e contabilística de uma parte das despesas referentes a uma acção de formação co-financiada pelo Fundo Social Europeu, pelo facto de estas serem injustificadas ou desproporcionadas, deve ser considerada como uma proposta dirigida à Comissão das Comunidades Europeias de considerar essas despesas inelegíveis.

Donde resulta que, como se escreveu no sumário desse aresto, “a certificação da exactidão factual e contabilística das despesas de formação comparticipadas pelo FSE e pelo Estado Português a que se refere o art.º 5.º, n.º 4, do Regulamento CEE n.º 2950/83, que aplica a Decisão 83/516/CEE, não pode contentar-se com uma pura verificação técnica das despesas efectuadas, devendo, antes pelo contrário, verificar a adequação das despesas à realidade da acção desenvolvida, aos preços dos bens e serviços no mercado nacional, à razoabilidade de imputação de custos numa estrutura complexa. Deve, pois, verificar, por um lado, que as despesas efectuadas pelo beneficiário da contribuição têm um carácter "razoável" e, por outro, que este fez prova de uma "boa gestão financeira".

Neste sentido, de a administração se poder socorrer de critérios de razoabilidade ou de boa gestão financeira, sem que tal implique violação do princípio da boa-fé, conferir jurisprudência deste STA, nomeadamente a vertida, entre outros, nos ac. de 01.06.2004, Proc. 972/03; de 27.10.2004, proc. 1.535/03; de 09.12.2004, Proc. 763/04; de 19.04.2005, Proc. 752/03; e de 05.05.2004, Proc. 1.230/02, com a qual se concorda e para a qual se remete.

Por outra via, como se entendeu ainda no ac- deste STA de 1.6.2004, Proc. 972/03, “não viola a boa fé a decisão da administração que não defere o pedido de pagamento da totalidade do saldo, ao abrigo do disposto no art. 15º do Despacho Normativo 68/91, com o fundamento na inelegibilidade de determinadas despesas, uma vez que a confiança do interessado nesse deferimento era injustificada (por não estar conforme ao sistema jurídico) no caso de incumprimento dos requisitos de que a lei fazia depender a atribuição do financiamento.”.

5.1. c) – Apreciou seguidamente a sentença recorrida a “violação do princípio da imparcialidade”, face à invocação feita pelo recorrente que “a Administração em processos similares procedeu diferentemente” para e no essencial concluir que a recorrente se abstém de “concretizar factos donde resulte, em situações concretas, ou seja, em relação a cada rubrica concretamente apreciada e alvo de «corte» que existiu diferenças de entendimento ou de critérios” e que por isso se estava “perante uma alegação vaga e genérica, não alicerçada em quaisquer factos concretizadores do vício alegado”.

O assim decidido, no tocante a tal vício, nomeadamente no que respeita às aludidas afirmações feitas na sentença, não foi objecto de qualquer reparo e por isso deve ser mantido.

5.1. d) – Por fim, apreciando o vício “da violação do princípio da proporcionalidade por erro de facto”, a sentença recorrida fez uma apreciação casuística das diversas rubricas a respeito da discordância da recorrente no tocante aos cortes efectuados pela autoridade recorrida, questão essa que, como aliás, considerou a sentença, está relacionada “com a aplicação de critérios de razoabilidade”. E, como já se referiu, pelo facto de na certificação serem aplicados ou utilizados critérios de razoabilidade ou de boa gestão, tal não implica violação de qualquer disposição legal ou princípio de direito, já que o princípio da boa gestão dos dinheiros públicos implica a exigência de a certificação da exactidão factual e contabilística das despesas de formação não se cingirem à pura verificação técnica das despesas efectuadas, impondo-se antes a verificação da adequação dos custos apresentados à realidade da acção desenvolvida, aos preços dos bens e serviços no mercado nacional, à razoabilidade da imputação dos gastos na estrutura empresarial em concreto (cf. entre outros, Ac. STA 24.04.01, rec. 42.351, Ac. STA 03.7.01, rec. 45.058).

À apreciação casuística feita pela sentença recorrida, não aponta a recorrente qualquer vício ou erro de julgamento, a não ser, as considerações em termos genéricos de que a autoridade recorrida teria violado o princípio da proporcionalidade “ao tratar casos absolutamente análogos e em que também se registaram auditorias por forma diferente” (cf. nomeadamente cl. XXV), sem indicar minimamente as concretas razões ou sem minimamente demonstrar que a sentença errou ao decidir nos precisos termos em que decidiu.

Refira-se por fim que, como se entendeu no acórdão deste STA de 27.10.04, rec. 1535/03, “o objecto do recurso jurisdicional é a sentença recorrida e não o acto administrativo contenciosamente impugnado, pelo que, não pode o S.T.A. apreciar vícios não conhecidos na sentença do T.A.C.”, como seja, nomeadamente, a apreciação da invocada violação do princípio da justiça (cf. cl. XXXV).

Termos em que se conclui pela sem razão do recorrente nas conclusões que formulou em sede de alegação e daí a improcedência do presente recurso jurisdicional.

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6- Termos em que ACORDAM:

a) - Negar provimento ao recurso.

b) - Custas pela recorrente, fixando a taxa de justiça e procuradoria respectivamente em 400,00 e 200,00 euros.

Lisboa, 12 de Março de 2008. – Edmundo António Vasco Moscoso (relator) – Maria Angelina Domingues – António Bento São Pedro.