0216/16 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: Relatório 1. Município da Guarda (MG), devidamente identificado nos autos, recorreu para este Supremo Tribunal do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS), de 01.10.15, que concedeu provimento ao recurso interposto do despacho saneador do TAC de Castelo Branco, “revogando o despacho na parte impugnada e declarando a jurisdição administrativa com competência material para julgar integralmente o objecto desta ação administrativa (o cumprimento e incumprimento de um contrato administrativo, onde se inclui a repercussão ou cobrança através de um particular, por imposição legal, de um tributo que pertence à Administração Tributária, terceira aos autos)” (fls. 194-5). A presente acção administrativa comum (AAC) foi inicialmente interposta pela Autora, ora recorrida – inicialmente B…………., SA, actualmente A…………., SA (A………) –, contra o Réu MG, no TAC de Castelo Branco. O supra mencionado despacho saneador do TAC de Castelo Branco absolveu o R. da instância em relação ao pedido de pagamento de € 1.030,69 respeitantes à taxa de recursos hídricos (TRH), bem como ao pedido acessório de pagamento de juros de mora calculados sobre esta quantia, por ter julgado procedente a excepção de incompetência material a ele respeitante. Efectivamente, aí se decidiu da seguinte forma: “O tribunal é competente para conhecer do pedido de pagamento de € 137.055,69, a título da contraprestação devida pelos serviços de saneamento – recolha e tratamento de efluentes e do pedido acessório do pagamento de juros de mora calculados sobre esta quantia”. “O tribunal administrativo não é materialmente competente para conhecer do pedido de pagamento de € 1.030,69, a título de TRH (Taxa de Recursos Hídricos), nem é competente para conhecer do pedido acessório de pagamento de juros de mora calculados sobre esta quantia e, em consequência, absolve-se o réu da instância quanto a estes pedidos”. Subjacente a esta última parte da decisão esteve a convicção de que se estaria perante questão tributária, mais concretamente, em face de uma relação jurídico-tributária. 1.1. No presente recurso de revista para este STA, o recorrente MG apresentou alegações, concluindo do seguinte modo: O Douto Acórdão ora recorrido, decidiu contra a corrente jurisprudencial uniforme que decidiu que a questão quanto aos valores referentes à taxa de recursos hídricos imputados nas facturas descritas na matéria de facto dada como assente, peticionados pela Autora, assim como respectivos juros de mora, por se tratar de questão fiscal, configura um litígio a dirimir pelos tribunais fiscais, os quais, aliás, nunca suscitaram a sua incompetência para decidir tais matérias. Atenta essa Decisão contida no Douto Acórdão recorrido, em confronto com a jurisprudência uniforme existente sobre a mesma questão de Direito, estão verificados os requisitos exigidos pelo artº 150º do CPTA para a admissão, excepcional, do presente recurso de revista uma vez que o presente recurso é necessário para uma melhor aplicação do direito, isto porque a douta decisão, ora recorrida, – como já se frisou – contraria, frontalmente, a jurisprudência uniformemente formada nos tribunais Administrativos de 2ª instância, e confirmada por este Colendo Supremo Tribunal Administrativo sobre a mesma questão de direito, transformando-a, assim em especial questão de direito. Daí que, com o mais que Vossas Excelências se dignarão mui doutamente suprir, deva ser admitido o presente recurso de revista. Consequentemente, dando-se aqui por inteiramente reproduzidas as profundas, extensas e doutas considerações fundantes dos inúmeros arestos que firmaram jurisprudência uniforme, contrária ao douto acórdão recorrido, deve o mesmo ser revogado, confirmando-se a decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco que, quanto aos valores referentes à taxa de recursos hídricos imputados nas facturas descritas na matéria de facto dada como assente, peticionados pela Autora, assim como respectivos juros de mora, decidiu que por se tratar de questão fiscal, se está perante litígio a dirimir pelos tribunais fiscais, os quais, aliás, nunca suscitaram a sua incompetência para decidir tais matérias. Admitindo-se, como se deixa requerido, o presente recurso e conhecendo-se da inadmissibilidade da manutenção da Decisão contida no douto acórdão recorrido, deve o mesmo ser revogado e substituído por outro que decida pela competência dos tribunais tributários para conhecer do pedido de pagamento da taxa de recurso hídricos e respectivos juros de mora, peticionados pela recorrida. Além de outras disposições legais, que forem tidas por pertinentes, o douto Acórdão recorrido violou o disposto no art.º 49º do ETAF. Assim, superiormente decidindo de acordo com o que aqui se deixa alegado e concluído, se fará a acostumada JUSTIÇA”. 1.2. A recorrida, actualmente A…………., SA (A……….), produziu contra-alegações, formulando as seguintes conclusões: Com vista à admissão da presente revista, diz o Recorrente que o presente recurso "(...) é necessário para uma melhor aplicação do direito, isto porque a douta decisão (...) contraria, frontalmente, a jurisprudência uniformemente formada nos tribunais Administrativos de 2ª instância, (…) ". II. Porém, o Recorrente olvida, não obstante o seu esforço alegatório, que, ainda que lhe viesse a ser dada razão, a jurisprudência do STA, de que é exemplo o douto Acórdão de 09/09/2015, tirado no processo nº 0842/15, vem decidindo que tal "(...) significaria, afinal, que o caso poderia não ficar definitivamente resolvido, pois a decisão em revista, por parte da Secção do Contencioso Administrativo, não se impõe no segmento dos tribunais tributários . Por isso, afinal, o que se estaria era a adiar a decisão do problema '' – o sublinhado e destacado é nosso –, daí que a revista não deva ser admitida por não estarem os requisitos legalmente exigidos para a sua admissão. SEM PRESCINDIR, III. O litígio objecto dos autos não é relativo a uma ‘ questão fiscal ', nem envolve diretamente a interpretação e aplicação de disposições de direito fiscal ou que se situem no campo da actividade tributária, respeita antes ao pagamento de dívidas resultantes do não cumprimento pontual do contrato. A acção não tem por objecto um acto tributário ou o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido em matéria fiscal, mas a satisfação de um crédito emergente de um contrato administrativo. O contrato celebrado entre a B…………, S.A., e o Recorrente, na medida em que se refere ao funcionamento de serviços públicos deve ter-se como administrativo, pelo que as relações emergentes desse contrato constituem relações jurídicas administrativas, cujos litígios delas resultantes devem ser dirimidas pelos Tribunais Administrativos. VI. A entidade concessionária não pode emitir certidão que constitua título executivo para efeitos de execução fiscal, nem sequer se encontra prevista no ETAF a competência da jurisdição administrativa e fiscal para a resolução deste tipo de litígios. VII. O que substantivamente está em causa no caso concreto é o pagamento de uma quantia correspondente à taxa de recursos hídricos que foi pago adiantadamente à ARH competente – hoje integrada na Agência Portuguesa do Ambiente – pelo intermediário ou concessionária. VIII. A B…………., S.A., em cumprimento do estatuído no Decreto-Lei nº 97/2008 , de 11 de Junho, e na alínea c) dos pontos 3.1. e 3.2. da parte B do Anexo ao Despacho n.º 484/2009 , de 8 de Janeiro, repercutiu nas facturas emitidas ao Recorrente a taxa de recursos hídricos, discriminando a sua repercussão em cada uma das facturas dos serviços a que corresponde e na mesma regularidade com que os serviços de recolha e tratamento de efluentes são facturados. Aliás, nos termos da alínea c) dos pontos 3.1. e 3.2. da parte B do Anexo ao Despacho n.º 484/2009 , de 8 de Janeiro, a repercussão da taxa de recursos hídricos não pode ser separada da facturação dos respectivos serviços e está sujeita às mesmas condições, de prazo de pagamento e de juros de mora por atraso de pagamento, que o serviço prestado pela entidade gestora . Assim, desde logo, ficou ali expressamente determinado que se entende por " Repercussão – a transferência do encargo económico da taxa de recursos hídricos para os utilizadores dos serviços de águas, através do respectivo sistema de facturação ". XI. Nesse sentido, a Direção de Serviços do IVA do Ministério das Finanças, veio esclarecer que " ii) a repercussão, sobre o utilizador final, do encargo económico que a taxa representa, nos termos do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 97/2008 , de 11 de Junho, incluído na fatura emitida pelas entidades exploradoras/distribuidoras dos recursos hídricos, constitui , ainda que discriminado, parte do valor tributável da operação , nos termos da alínea a) do n.º 5 do artigo 16.º do Código do IVA. Sobre esta incide IVA à taxa reduzida (6% no Continente e 4% nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira) por inclusão na verba 1.7 da Lista I, anexa ao CIVA (...) ", ou seja, a taxa de recursos hídricos liquidada ao utilizador final é fiscalmente parte do preço, sendo que, por essa razão, é tributada pela mesma taxa, os mesmos 6% que incidem sobre o preço ou tarifa do serviço, como sucede com as facturas objecto da presente lide. XII. Desta forma, tudo se passa como no regime de cobrança do IVA, em que, independentemente da natureza jurídica das partes contratuais o prestador tem, por força da lei, de acrescer ao preço do seu serviço o respetivo imposto, recebê-lo do devedor e, finalmente entregá-lo ao Estado. XIII. Entre a Recorrida e o Recorrente não se estabeleceu, nem podia estabelecer-se, qualquer relação tributária, pois o que existe é uma relação de natureza administrativa emergente da outorga do contrato administrativo de fornecimento de água para o consumo humano. XIV. Na verdade, a Recorrida formulou pedido de condenação do Recorrente a pagar o valor devido pelos serviços de recolha de efluentes que lhe foram prestados. XV. Fundou a sua pretensão na celebração de um contrato de recolha, através do qual a Autora se obrigou a recolher efluentes provenientes do sistema próprio do Réu, mediante o pagamento das tarifas devidas pelo Recorrente estabelecidas nos termos do nº 3 do art. 7.º do D.L. nº 121/2000, de 04/07. XVI. Prosseguiu afirmando que o Recorrente não pagou no devido prazo diversas facturas respeitantes ao valor devido por serviços efectivamente prestados pela Autora apurado com base nas tarifas devidas por esses serviços, acrescido do valor referente à repercussão da taxa de recursos hídricos, que, como se disse, constitui parte do valor tributável da operação. XVII. A questão que o Tribunal é chamado a resolver a título principal prende-se em saber se a Autora prestou os serviços contratados (recolha de efluentes) e se, por isso, o Réu tem de pagar a contraprestação desses serviços, não estando em causa a interpretação e aplicação de normas de direito fiscal, com atinência ao exercido da função tributária da Administração Pública. XVIII. Ora, se por questões fiscais se entendem " todas as que emergem da resolução autoritária que imponha aos cidadãos o pagamento de qualquer prestação pecuniária com vista à obtenção de receitas destinadas à satisfação de encargos públicos do Estado e demais entidades públicas, bem como o conjunto de relações jurídicas que surjam em virtude do exercício de tais funções ou que com elas estejam objectivamente conexas " (do Acórdão do TCA Sul, de 26/09/2006, Processo n.º 14/06), então, no caso vertente, não estamos perante nenhuma resolução autoritária da empresa B……………, S.A., a nível fiscal, para com o Recorrente, uma vez que não sendo o Município uma entidade privada não pode figurar como sujeito passivo de uma relação tributária. XIX. A este propósito também já se pronunciou o TCA Norte no seu acórdão de 13.05.2011 (Proc. n.º 534/09.1BEBRG ), onde se discutia a qualificação da relação duma concessionária com um Município e no qual era peticionada a condenação deste no pagamento de montantes derivados do contrato de fornecimento de água, que decidiu que "(...) o contrato de fornecimento contínuo um contrato administrativo [al. g) do n.º 2 do art. 178.º do CPA ] e estando em causa o incumprimento de obrigações dele emergentes, utilmente se percebe que a questão se enquadra no âmbito de uma relação jurídica administrativa e não de uma relação jurídica fiscal (...) " e que "(...) a ação respeita ao cumprimento de um contrato administrativo, não envolvendo diretamente a interpretação e aplicação de disposições de direito fiscal, ou que se situem no campo da atividade tributária. Pretende-se apenas o pagamento de dívidas resultantes do não cumprimento pontual do contrato. … Como vimos, a ação não tem por objeto um ato tributário ou o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido em matéria fiscal, mas a satisfação de um crédito emergente de um contrato administrativo (…)" pelo que "(…) se o litígio este centrado no volume de água que a recorrida recebeu e não pagou e no volume de efluentes que entregou e não pagou, então o que está em causa é uma relação jurídica administrativa e não uma questão fiscal (...) ". MAS NÃO SÓ, XX. No contencioso administrativo vigora o princípio da suficiência da jurisdição administrativa, ou seja, o princípio desta jurisdição poder decidir todas as questões necessárias à decisão das questões que constituam o objecto das acções da sua competência, mesmo que, para o efeito, seja necessário decidir questões para cujo conhecimento (autónomo) seja competente outra jurisdição - Cfr., neste sentido, Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 10ª Ed., pág 498, e Ac. do STA, de 06-07-2004, tirado no proc. nº 1147/03 –. XXI. No caso concreto, nenhuma dúvida se suscita, pois, quanto à competência do tribunal administrativo relativamente ao pagamento dos serviços prestados no âmbito de relação administrativa, uma vez que os autos prosseguiram para conhecimento do pedido de condenação do Réu no pagamento da contraprestação pelo serviço de recolha e tratamento de efluentes, sendo esta a relação que a título principal está em causa na presente acção, contraprestação que integra a obrigação de pagar a taxa de recursos hídricos, que constitui parte do valor tributável da operação. XXII. Ora, sendo o tribunal administrativo o competente, em razão da matéria, para o conhecimento da questão principal ou fundamental pela autora submetida ao escrutínio judicial, será também ele o competente para o conhecimento das restantes questões conexas ou dependentes deduzidas na petição inicial e, outrossim, das questões deduzidas pelo réu na respectiva contestação em sua defesa, ainda que para umas e outras, enquanto isoladamente consideradas, pudesse até não ser competente o foro administrativo, razão pela qual sendo a questão tributária subordinada, pode e deve ser conhecida nos presentes autos, nela se restringindo o efeito do julgado – art.º 91.º , nº 2, do CPC - Cfr. Acs. do S.T.J, de 9/1/03, C. J., 2003, 1º, 14, e de 9/03/04, C. J, 2004, 1º, 110 -. XXIII. A decisão recorrida não violou, pois, o disposto no art 49º do ETAF. Neste termos o presente recurso de revista não deve ser admitido ou, quando assim não se entenda, deve o mesmo ser julgado improcedente e, nessa conformidade, manter-se a decisão recorrida, o que constitui uma decisão de JUSTIÇA”. 2. Por acórdão deste Supremo Tribunal [na sua formação de apreciação preliminar prevista no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA], de 17.03.16, veio a ser admitida a revista, na parte que agora mais interessa, nos seguintes termos: “(…) 2.3. À luz do supra, comece-se por referir que situações com os mesmos contornos foram apreciadas nesta Formação, por exemplo nos processos 0273/12, acórdão de 28.3.2012, 0676/12, acórdão de 28.6.2012, 01017/13, acórdão de 20.06.2013, 01408/13, acórdão de 25.10.2013, 094/14, acórdão de 06.02.2014, 0842/15, acórdão de 09.9.2015, 01114/15, acórdão de 06.10.2015, 01257/15, acórdão de 11.11.2015, e aí não foi admitida revista. Ali, como aqui, a autora formulara pedido de pagamento de valores no âmbito do contrato de abastecimento de água. A diferença fundamental é que em todos os casos apreciados naqueles acórdãos o tribunal central decidira que a matéria estava cometida aos tribunais tributários, e neste julgou pela competência dos tribunais administrativos. Justifica-se, assim, a admissão da revista, para uma melhor aplicação do direito, ainda que se reconheçam as limitações de eventual decisão de revogação por não se impor nos tribunais tributários”. 4. Devidamente notificado para se pronunciar, querendo, sobre o mérito do recurso (art. 146.º, n.º 1, do CPTA), o Digno Magistrado do MP não emitiu qualquer parecer ou pronúncia. 5. Colhidos os vistos dos Exmos. Adjuntos, vêm os autos à conferência para decidir. II – Fundamentação 1. De facto: Remete-se para a matéria de facto dada como provada no acórdão recorrido, a qual aqui se dá por integralmente reproduzida nos termos do artigo 663.º , n.º 6, do CPC . 2. De direito: 2.1. A presente revista tem por objecto o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS) de fls. 180-195. Aí se decidiu declarar “a jurisdição administrativa com competência material para julgar integralmente o objeto desta ação administrativa (o cumprimento e incumprimento de um contrato administrativo, onde se inclui a repercussão ou cobrança através de um particular, por imposição, legal, de um tributo que pertence à Administração Tributária, terceira aos autos)”. É fundamental, no entanto, contextualizar adequadamente esta decisão. Assim, é afirmado no aresto recorrido que “No caso presente, aliás, a contestação, tal como a p.i., não discute sequer a TRH ou qualquer norma jurídico-tributária, mas sim a relação contratual administrativa em que a cit. TRH se insere em decorrência de lei expressa. Portanto, ao abrigo dos arts. 212º/3 da CRP, 1º/1 e 4º/1-a)-f) do ETAF e 2º/2-g) do CPTA, não há que dividir este litígio em dois, porque o que aqui se discute é, principal ou totalmente, matéria de Direito Administrativo, uma relação jurídica administrativa, um contrato administrativo especialmente previsto na lei, cujo contencioso cabe na competência legal material dos tribunais administrativos. Esta p.i. e esta contestação não discordam sobre a legalidade tributária desta TRH e discutem, sim, uma questão (faturação de serviços, com repercussão da cit. TRH prevista na lei) emergente de uma relação jurídico-administrativa contratual especial entre a Autora e o Réu (…)”. Com efeito, tem razão o acórdão recorrido quando faz esta afirmação. Não se encontra, nem na p.i., nem na contestação qualquer referência a problemas relacionados com a TRH, nunca esta sendo questionada. Na p.i. o que se contesta é o não pagamento de facturas emitidas, sem mais. Na contestação, o R. MG suscita várias questões, nenhuma delas relacionada sequer indirectamente com a TRH. Desde logo pretendia o R. a suspensão da “presente acção”, pois, em virtude de correr termos uma outra acção em que, juntamente com outros municípios, peticiona “que seja declarada a nulidade do contrato de concessão, com todas as devidas legais consequências, nomeadamente a nulidade consequente dos contratos referidos no art. 15.º da respectiva p.i., ou seja: do contrato de recolha de efluentes, do contrato de fornecimento de água, e do contrato de valorização das infra-estruturas municipais existentes em cada um dos respectivos concelhos e a integrar na concessão, entre os quais o aqui Réu”, esta outra acção – a sua pendência – “constitui causa prejudicial em relação ao presente processo, pois a decisão que vier a ser proferida naquela acção afectará, decisivamente, o julgamento dos presentes autos” (artigos 6.º e 8.º da contestação). Depois, invoca que o pedido formulado nos autos é “injustificado, ilegal e indevido”, pois, “De facto, a Autora não alega nem peticiona que o Réu seja condenado a pagar-lhe as facturas de fornecimento de água e de recolha de saneamento, dos contratos nos quais fundamenta a causa de pedir, o que, aliás, faz na acção que correr termos neste Tribunal com o nº 377/12.5BECTB ”. “Aquilo que a Autora peticiona, conforme alega nos artºs 12º a 17º da p.i. são «acertos», denominação por si utilizada para, com ela, escamotear a verdadeira designação e essência do que está a pedir”. “Aquilo que a Autora peticiona é que, sobre os valores já debitados, pagos e/ou com pagamento negociado, sejam aplicadas, retroactivamente, novas tabelas aprovadas em Agosto de 2010 [tabelas relacionadas com o tarifário], que pretende ver com efeitos reportados desde Janeiro de 2010, ou seja com efeitos retroactivos”. “De facto é inadmissível, contrário à lei e aos mais elementares princípios da boa-fé contratual, que ao Réu, tenham sido facturados pela Autora, como sendo valores por esta reconhecidamente como devidos, relativos aos meses de Janeiro a Agosto de 2010, de acordo com os contratos em vigor à data da apresentação das facturas de fornecimento de água e de recolha de efluentes, se veja confrontado, unilateralmente e sem sua prévia audição – quanto mais aceitação – com a exigência de «acertos», fixados por Despacho, de 8 meses depois da prestação de tais serviços e da emissão e pagamento das respectivas facturas, com novos valores, alegadamente referentes aos mesmos serviços” (artigos 21.º a 23.º, 27.º e 29.º da contestação). Acresce a isto que o R. MG, por variados motivos, tem dúvidas quanto ao serviço efectivamente prestado, imputando a dificuldade em apurar a água efectivamente fornecida e os efluentes efectivamente tratados à A., que não terá cumprido exigências legais. “Assim sendo, também por essa razão, a A. está impedida de exigir ao R. o pagamento de quantias peticionadas sem que previamente demonstre e prove que os consumos facturados correspondem aos consumos reais, o que, até ao momento, não fez” (artigo 69.º da contestação). Mais ainda, “Antes de se terminar importa ainda reter que a A. reclama também o pagamento de juros calculando-os à taxa legal em vigor para as dívidas comerciais, quando a taxa devida nunca seria essa mas sim a aplicável ao Estado e demais organismos públicos” (artigo 72.º da contestação). “Improcedem, pois, por inconstitucionais, ilegais e, consequentemente indevidos os pedidos formulados na presente acção, quer quanto ao alegado acerto de tarifas quer quanto às alegadas facturas em dívida bem como quanto a juros sobre as mesmas peticionados, os quais pelas invocadas razões são indevidos e, ainda que o fossem nunca seriam às taxas peticionadas que não são as aplicáveis às dívidas da administração pública, como é o caso do Réu” (artigo 74.º da contestação). Conforme demonstrado, não há nenhuma questão controvertida relacionada com o pagamento da repercussão da TRH. Com efeito, as questões que vimos acima delimitadas dizem respeito ao alegado incumprimento de obrigações resultantes de contratos de fornecimento de água e de recolha de efluentes. 2.2. Em face de todo o exposto, não há censura a realizar ao acórdão recorrido. III – Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em negar provimento ao recurso e em manter o acórdão recorrido. Custas pelo recorrente. Lisboa, 19 de Janeiro de 2017. – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano (relatora) – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Alberto Augusto de Oliveira.