0385/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Das deliberações dos conselhos regionais da Câmara dos Solicitadores cabe recurso hierárquico necessário para o Conselho Restrito. II - Por esse motivo, deve ser rejeitado o recurso contencioso interposto de "acórdão" do Conselho Regional do Norte que indeferiu o pedido de inscrição do recorrente como solicitador. III - A tal não obsta o facto de o dito órgão ter mandado notificar o interessado de que podia, em alternativa, recorrer para o Conselho Restrito ou para o tribunal administrativo.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 3ª Subsecção: - I - A... recorre da sentença do T.A.C. do Porto que negou provimento ao recurso contencioso do “acórdão” de 15.1.02 do Conselho Regional do Norte da Câmara dos Solicitadores que recusou a sua inscrição como solicitador. Na suas alegações o recorrente termina enunciando as seguintes conclusões: “1 – O recorrente reúne as condições legais para obter a sua inscrição como Solicitador na respectiva Câmara, tendo interesse em beneficiar do regime transitório estabelecido no nº 2 do art. 2 do DL 8/99 . 2 – O disposto no art. 7 do DL, 364/93, que exigia a cessação de funções públicas para a inscrição na Câmara dos Solicitadores, foi revogado pelo art. 2 do DL 343/99 . 3 – A partir desta data, ficou em vigor novamente o estatuído no art. 49, b) da Lei Geral do Estatuto. 4 – No que diz respeito à inscrição na Câmara, o Estatuto dos Solicitadores é Lei geral em relação ao que se regulou sobre a mesma matéria no Estatuto dos Funcionários de Justiça. 5 – O legislador não necessitava de repristinar a alínea b) do art. 49, já que esta norma nunca deixou de vigorar, pois apenas foi limitada transitoriamente no âmbito da sua aplicação entre 1993 e 1999. 6 – Ao permitir aos Escrivães de Direito a sua inscrição como solicitadores, a Lei permitiu também aos Secretários de Justiça o que já foi reconhecido pela respectiva Câmara. 7 – O DL 8/99 no seu art. 2 estabeleceu o regime transitório de inscrição por um período de 3 anos, no qual se enquadra o pedido formulado pelo recorrente. 8 – A inscrição deste como Solicitador deverá ser aceite conforme requerido. 9 – As alegações e conclusões do recorrente estão em total consonância e têm apoio na Douta Jurisprudência do STA. 10 – Inexiste qualquer incompatibilidade entre a inscrição e o exercício da solicitadoria, desde que o exercício fique cancelado ou suspenso até à cessação das funções públicas geradoras de incompatibilidade. 11 – O próprio Conselho Regional do Norte da Câmara dos Solicitadores fez um correcta aplicação da Lei quando, em Setembro de 2000, na vigência do regime transitório, deferiu a supra mencionada inscrição, embora mantendo-a suspensa até ao afastamento da incompatibilidade que é o exercício das funções do aqui requerente. 12 – Este princípio está correcto e a decisão recorrida afecta o princípio constitucional da igualdade de tratamento dos cidadãos – princípio esse ferido pela decisão recorrida. 13 – No caso subjudice, deverá a entidade recorrida deferir o pedido de inscrição do recorrente, por assim estar obrigada por Lei. 14 – O Conselho Regional recorrido violou o disposto designadamente no art. 49 , b) do DL 483/76 e no art. 2 , nºs 2 e 3, b) do DL 8/99 tendo feito uma errada aplicação do art. 88 deste último diploma legal. 15 – Este último artigo aplica-se apenas ao exercício mas não à inscrição, pelo que a decisão recorrido não tem suporte legal e está ferida de ilegalidade”. O recorrido contra-alegou, tendo concluído da seguinte forma: “1) D a Questão DO REGIME LEGAL APLICÁVEL; Desde logo, porque ilegal, rejeita-se a interpretação legal preconizada pelo recorrente, excluindo-se liminarmente a aplicabilidade à situação subjacente do disposto na al. b) do art. 49.º do antigo Estatuto, ex vi n.º 2 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 8/99 (novo Estatuto dos Solicitadores); Na verdade, à data da entrada em vigor do novo Estatuto, o regime de inscrição dos funcionários de justiça, categoria na qual se inseria o requerente, era simultaneamente composto por um conjunto normativo do qual faziam parte integrante, não só as regras enunciadas no antigo Estatuto, mas também e principalmente, pelo disposto no Decreto-Lei n.º 364/93 , de 22/10, em que era infirmada a seguinte regra: “os secretários de justiça, os secretários técnicos, os escrivães de direito e os técnicos de justiça principais têm direito, após a cessação de funções, à inscrição na Câmara dos Solicitadores”. De resto, ao indeferir a pretensão formulada pelo requerente, a entidade recorrida Conselho Regional da Câmara dos Solicitadores, limitou-se a respeitar as disposições legais aplicáveis ao caso sub judicio (o Decreto-Lei n.º 364/93 , de 22/10, por remissão do novo Estatuto dos Solicitadores); Sem prescindir, DA INCONSTITUCIONALIDADE DO DECRETO-LEI N.º 343/99 , DE 26 DE AGOSTO, POR VIOLAÇÃO DA RESERVA RELATIVA DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA EM MATÉRIA DE ASSOCIAÇÕES PÚBLICAS, PREVISTA NO ARTIGO 165.º N.º 1 AL. S) DA CRP O Decreto-Lei n.º 343/99 , de 26 de Agosto, ao revogar o Decreto-Lei n.º 364/93 , de 22 de Setembro, especialmente a norma que condiciona a inscrição na Câmara dos Solicitadores à cessação de funções, legisla sobre associações públicas (Câmara dos Solicitadores), enquanto matéria integrada na reserva relativa da Assembleia da República (artigo 165.º n.º 1 alínea s) da CRP); Ao versar sobre matérias reservadas à Assembleia da República – e apenas nessa parte –, aquele diploma viola claramente a reserva relativa própria daquele órgão de soberania, pelo que padece de inconstitucionalidade, com a especificidade de aquele vício se circunscrever à alteração, por revogação, do regime legal de acesso à Câmara dos Solicitadores. Termos. em que, dando cumprimento ao disposto no artigo 204.º da CRP (e n.º 3 do artigo 4.º do ETAF) deve ser recusada a aplicação do Decreto-Lei n.º 343/99 , de 26 de Agosto, na parte inquinada de inconstitucionalidade, mantendo-se intacto o anterior regime de acesso vigente até à data da sua entrada em vigor. A SUPOSTA DISTINÇÃO ENTRE O “DIREITO À INSCRIÇÃO” E O “DIREITO AO EXERCÍCIO PROFISSIONAL”; DAS POSIÇÕES JURÍDICAS SUBSTANTIVAS SUPOSTA Rejeita-se também o argumento de ordem sistémica segundo o qual, sendo a inscrição e o exercício da profissão disciplinas distintas reguladas em capítulos autónomos quer no antigo, quer no novo “Estatuto do Solicitador”, estaríamos forçosamente perante restrições de diferente natureza apostas a direitos distintos. O acto de inscrição consubstancia uma actividade de controlo preventivo que só serve, que só faz sentido praticar, se e quando o candidato pretenda exercer a profissão. As associações públicas profissionais não são por isso grémios ou academias de profissionais virtuais, mas instituições que agregam profissionais efectivos ou exercentes; A situação decorrente da inscrição (o dito “status” profissional) é por definição uma situação jurídica dinâmica, e não estática: aliás, decorre da natureza do acto de inscrição o só poder ser ele praticado se o fim em vista for o exercício efectivo da profissão. Por conseguinte, não há que autonomizar um “direito à inscrição” do direito ao exercício profissional: é tão verdadeira a asserção de que o direito de alguém a aceder ao exercício de uma profissão protegida se realiza através da inscrição na respectiva lista ou ordem profissional, como a asserção inversa, isto é, de que a mesma inscrição não apresenta, não pode apresentar outra finalidade que não a de admitir alguém ao exercício dessa profissão; Nesta medida, o acto impugnado indeferiu e bem o pedido do requerente, não apenas porque constituiria necessário pressuposto legal de uma decisão positiva que autorizasse o exercício da profissão a possibilidade legal de o mesmo requerente vir a exercer a profissão (o mesmo é dizer, que constitui o mesmo exercício profissional por quem possua os requisitos legais a própria finalidade que preside à competência exercida); Mais se acrescente que a recusa de inscrição não prejudica o requerente: da simultânea (e bizarra) obtenção dos efeitos jurídicos próprios do deferimento do seu pedido de inscrição (da inscrição) e do seu cancelamento provisório, não deriva qualquer vantagem ou bem juridicamente tutelado para o requerente; D a (A legada ) VIOLAÇÃO DO P rincípio DA I gualdade Da mesma sorte goza o argumento da violação do princípio da igualdade sustentado pelo recorrente: este princípio resume a sua operatividade a um contexto de legalidade, o que, por consequência, implica a inexistência do direito à igualdade na ilegalidade”. O Ministério Público, no seu parecer, pronuncia-se no sentido de ser negado provimento ao recurso. Pelo acórdão de fls. 126, suscitou-se a questão prévia da ilegalidade da interposição de recurso, em virtude de o acto impugnado estar sujeito a recurso hierárquico necessário. Notificadas as partes para se pronunciarem, veio o recorrente dizer que a situação não é de recurso hierárquico necessário, até porque o próprio recorrido a não entende assim. Na notificação do “acórdão” recorrido dizia-se que podia ser interposto recurso para o Conselho Restrito, assim como recurso contencioso para o tribunal administrativo competente. Mas mesmo que houvesse recurso contencioso, a notificação seria nula, por, no entendimento expresso, apontar ao recorrente um caminho sem cobertura legal e que implica o não conhecimento do recurso. Juntou cópia de sentença do T.A.C. em que a questão prévia ora posta não foi colocada. Por seu turno, o recorrido respondeu que a irrecorribilidade contenciosa do acto em causa “poderá ser defensável”, não se opondo a que o recurso improceda com este fundamento. O processo foi aos vistos legais, cumprindo agora decidir. - II - A sentença considerou provados os seguintes factos: Em 8 de Janeiro de 2002, o requerente - na qualidade de Secretário de Justiça, em exercício de funções no Tribunal de Comércio de Vila Nova de Gaia – solicitou ao Presidente do CRN da CS a sua inscrição como solicitador – nos termos dos artigos 49º alínea b) do AES e 2º nº 2 do NES – bem como a subsequente suspensão da inscrição pelo prazo de 90 dias, a fim de formular e instruir pedido de concessão de licença sem vencimento junto da Direcção Geral da Administração da Justiça – ver folhas 6 a 13 dos autos e 2 a 18 do PA, dadas por reproduzidas; Por acórdão de 15 de Janeiro de 2002, o CRN da CS decidiu não admitir como solicitador o recorrente pelos motivos expostos a folha 16 do PA – dada por reproduzida – e nos termos da alínea e) nº 1 do artigo 88º do NES – acto recorrido; Em 18 de Janeiro de 2002, o recorrente foi notificado deste acórdão – ver folha 18 do PA; Em 18 de Março de 2002, deu entrada em tribunal o presente recurso contencioso: Conteúdo do acórdão do CRN da CS, proferido no processo nº 163/2000, junto a folha 17 dos autos – dada por reproduzida. - III - O presente recurso jurisdicional tem por objecto a sentença do T.A.C. do Porto que negou provimento ao recurso contencioso do acto de recusa de inscrição do recorrente na Câmara dos Solicitadores. A questão que divide as partes consiste em saber se, face ao quadro legal aplicável às decisão desse pedido, era circunstância impeditiva do respectivo deferimento o facto de o interessado ser secretário de justiça, exercendo funções no Tribunal do Comércio de Vila Nova de Gaia. A sentença recorrida deu a essa interrogação uma resposta positiva, validando por isso o acto administrativo impugnado. Suscitou-se, entretanto, a questão prévia da ilegalidade da interposição do recurso contencioso, em virtude de o acto impugnado se achar sujeito a recurso hierárquico necessário – questão sobre a qual as partes foram ouvidas, e que importa agora decidir. Efectivamente, tem vindo a ser decidido por este Supremo Tribunal que, nos termos do Estatuto dos Solicitadores, dos acórdãos dos conselhos regionais que tiverem decidido pedidos de inscrição na Câmara cabe recurso hierárquico necessário para o Conselho Restrito do Conselho geral, e não recurso contencioso – Acs. de 9.4.03, proc.º nº 73/03, 5.6.03, proc.º nº 636/03, 30.9.03, proc.º nº 610/03, 22.10.03, proc.º nº 389/03 e 26.11.03, proc.º nº 1273/03. Segundo prescreve o art. 37º do Estatuto dos Solicitadores, aprovado pelo Dec- Lei nº 8/99 , de 8.1, este conselho funciona “no âmbito” do Conselho Geral e é composto pelo presidente e por 4 vogais deste órgão. O nº 5 deste artigo estabelece que compete ao conselho restrito “ apreciar em segunda instância quaisquer decisões proferidas pelos conselhos regionais ...”, e o nº 5 dispõe que “ das deliberações do conselho restrito cabe recurso para o tribunal competente ”. Este conselho restrito surge, assim, instituído como uma formação mais pequena do conselho geral, órgão dirigente nacional por excelência da Câmara dos Solicitadores (arts. 9º e 35º), e colocado num patamar hierárquico claramente superior aos conselhos regionais. Efectivamente, a lei confere-lhe a possibilidade de revogar os actos desses conselhos, o que dá a nota do poder de superintendência que quis depositar neste órgão. Além disso, estranho seria que um órgão com competência restrita a uma dada região territorial estivesse em pé de igualdade com o órgão com jurisdição nacional. Sendo assim, o recurso hierárquico para o conselho restrito dos actos dos conselhos regionais é de considerar como um recurso hierárquico necessário , pois decorre da existência dessa relação de hierarquia proprio jure – ou a tanto assimilável. Se a lei organizativa da Câmara dos Solicitadores instituiu um órgão cuja competência é, justamente, a de rever em segundo grau as resoluções dos conselhos regionais (e dos conselhos de jurisdição disciplinar), não possuindo, de resto, mais nenhuma outra, logo se vê que as deliberações dos conselhos regionais não podem estar sujeitas, desde logo, a recurso contencioso. Por outro lado, a regra do nº 5 do art. 38º do Estatuto, segundo a qual cabe recurso para o tribunal das deliberações deste conselho, completa o quadro interpretativo que impede o conhecimento, pelo tribunal, de recursos dos órgãos regionais. É certo que o art. 8º, nº 3, prescreve que “ dos actos e deliberações dos órgãos da câmara cabe recurso contencioso nos termos da lei ”, e que os conselhos regionais são definidos no art. 9º, nº 3, como “ órgãos ” (regionais). Mas se fosse apenas de atender a estes enunciados, desprezando as directrizes do art. 37º, então a sua aparente força interpretativa estaria neutralizada pela regra do nº 1 deste art. 8º, que parece vir dizer precisamente o contrário: “ os actos dos órgãos da Câmara admitem recurso hierárquico, nos termos do presente estatuto ”. Sem embargo de se reconhecer que este artigo está longe de constituir um primor de técnica legislativa, há que procurar conciliar estas normas umas com as outras, e uma leitura feita dentro desse espírito conduzirá a uma interpretação restritiva do nº 3 do art. 8º como referindo-se apenas ao recurso contencioso dos actos dos órgãos nacionais da Câmara, pois que os dos órgãos regionais, estando ainda sujeitos a ser revogados pelo conselho restrito, carecem de potencialidade lesiva para poderem, idoneamente, ser objecto de recurso contencioso. Fica, assim, igualmente afastada a interpretação segundo a qual tais actos podiam, simultaneamente, ser recorríveis hierárquica e contenciosamente – opção legislativa teoricamente admissível mas altamente anómala, e eivada de efeitos perturbadores no quadro em que o contencioso administrativo actualmente se move. A não ser deste modo, teríamos no mesmo procedimento dois actos administrativos de igual conteúdo decisório e respeitantes ao mesmo administrado, qualquer deles susceptível de recurso contencioso – o que no actual sistema não é admissível. Objecta, no entanto, o recorrente que a notificação recebida o induziu em erro, ao informá-lo de que poderia recorrer hierarquicamente e, ao mesmo tempo, para o tribunal administrativo. Como tal, deve ser nula. Realmente, logo após ter deliberado a recusa de inscrição do recorrente, o “acórdão” impugnado acrescentou o seguinte (fls. 16 do apenso): “Notifique-se do presente acórdão, com a menção de que pode recorrer para o Conselho Restrito do Conselho Geral, no prazo de 10 dias, nos termos do artº 8º do Dec- Lei nº 8/99 , bem como pode recorrer para o Tribunal Administrativo competente”. O recorrente foi depois notificado através do envio de cópia da deliberação, como se vê de fls. 18 do instrutor. Na medida em que facultava ao interessado a opção entre recorrer hierarquicamente para o Conselho Restrito ou recorrer contenciosamente, a entidade recorrida desconsiderou o primeiro recurso como necessário (à abertura da via contenciosa), degradando-o em facultativo. Ora, como anteriormente se expôs, da boa interpretação das normas do Estatuto dos Solicitadores resulta justamente o contrário, ou seja, que tal recurso é um recurso necessário. A indicação dada partia, assim, de um pressuposto inexacto, sendo, efectivamente, susceptível de induzir em erro. Simplesmente, isso não poderá trazer para o acto praticado um atributo que por lei ele não tem, convertendo num acto impugnável uma deliberação não lesiva, por se achar ainda sujeita a ser revogada pelo órgão de administração competente. A recorribilidade contenciosa dos actos é propriedade que há-de forçosamente resultar do confronto entre os elementos que o identificam (autoria, conteúdo, momento procedimental em que foi emitido) e as directrizes da lei, particularmente aquela que desenha o respectivo tipo legal. Não pode ficar dependente do juízo, necessariamente contingente, que os órgãos e agentes da Administração façam acerca da entidade competente para apreciar a impugnação do acto, na tentativa de dar cumprimento ao disposto na al. c) do nº 1 do art. 68º do CPA . Deste modo, o erro cometido poderá, eventualmente, relevar em sede de responsabilidade extra-contratual da Administração – se se mostrar que esta agiu culposamente -, não sendo igualmente de excluir que se possam retirar outros efeitos que possibilitem ao administrado restaurar as vias de impugnação, como seria, no caso presente, admiti-lo, ainda agora, a recorrer hierarquicamente (caso o não tenha feito na oportunidade) e depois a interpor recurso contencioso. Pese embora a elevada margem de dúvida e incerteza que paira sobre essas possíveis soluções, carentes de cobertura jurisprudencial, o que não pode é conhecer-se do mérito dum recurso contencioso violando a obrigatória e vinculante precedência de uma impugnação administrativa necessária. Mesmo que, como o recorrente pretende, se considerasse a notificação nula ou inoperante, isso seria sempre obstáculo intransponível a que o tribunal sindicasse o acto praticado. Atinge-se, assim, a conclusão de que a sentença devia ter rejeitado o recurso contencioso, em vez de lhe negar provimento. Termos em que acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogar a sentença recorrida e rejeitar o recurso contencioso. Custas pelo recorrente. Taxa de justiça: 200,00€ Procuradoria: 100,00 € Lisboa, 10 de Dezembro de 2003 J Simões de Oliveira –Relator– Madeira dos Santos – Abel Atanásio