01256/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Numa acção para efectivação de responsabilidade civil extracontratual fundada no art. 52º, nº5, do DL nº 445/91, de 20/11, as autoras têm que alegar e provar a nulidade dos actos de cuja prática adveio a existência de danos, sem terem que obter, previamente, a respectiva declaração de nulidade em meio contencioso autónomo.

II- Nessa acção não têm que formular o pedido de nulidade. Mas se o fizerem, nem por isso haverá erro na forma de processo e cumulação ilegal de pedidos, pois esse pedido funciona aí como incidental e instrumental do pedido principal de condenação indemnizatória.

III- Se o tribunal considerar, porém, que esse pedido de declaração de nulidade é autónomo e não cumulável com o condenatório, então o máximo que poderá decidir é a absolvição da instância quanto a ele, não podendo deixar de fazer prosseguir os autos quanto ao segundo pedido, pois o meio para tal escolhido corresponde à forma processual estabelecida na lei (arts. 199º, nº1 do CPA e 71º e 72º da LPTA).

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA

I- Relatório:

“A. .., S.A.” e “B..., S.A.” recorrem jurisdicionalmente do despacho saneador proferido no TAC do Porto, o qual, com fundamento em erro na forma do processo, anulou todo o processo e absolveu da instância a Ré, Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia na acção para efectivação de responsabilidade civil extracontratual ali intentada.

Nas alegações respectivas, as ora recorrentes apresentaram as seguintes conclusões:

«1. A douta sentença recorrida errou ao considerar que as Autoras não poderiam cumu­lar um pedido de declaração de nulidade de dois actos administrativos com um pe­dido de indemnização decorrente da prática de actos ilícitos numa acção de respon­sabilidade civil extracontratual.

2. Com efeito, como se decorre do art. 134º, nº 2, do Código de Procedimento Admi­nistrativo, a nulidade pode ser declarada a todo o tempo por qualquer tribunal.

3. Assim sendo, não faria sentido admitir que todo e qualquer poder tribunal poderia declarar a nulidade de um acto administrativo e considerar que o pedido de declara­ção de nulidade só poderia ser formulado mediante a utilização de um único meio processual - a saber, o recurso contencioso de anulação.

4. Não se verifica aqui nenhum motivo que poderia justificar uma interpretação restri­tiva daquele preceito, pois o tribunal é o competente para a apreciar a validade da­quele acto e a Autora do acto é parte neste processo.

5. Mesmo que assim não se considere, é inequívoco que a sentença recorrida é nula por excesso de pronúncia (cfr. art. 668º, nº 1, al. d), do Código de Processo Civil), já que se pronunciou sobre questões em relação às quais não podia tomar conheci­mento, pois em nenhum momento da sua contestação a Ré invocou que a inadequação do meio processual utilizado para a formulação do pedido de declaração de nulidade daqueles actos poderia conduzir à anulação de todo o processo e à absolvição da Ré da instância -e muito menos que a continuação do processo diminuiria as su­as garantias processuais.

6. A douta sentença recorrenda é ainda nula por omissão de pronúncia (cfr. art. 668º, nº1, al.d), do Código de Processo Civil), pois não apreciou um dos pedidos formulados pelas Autoras sobre o qual teria de se ter pronunciado.

7. E isto porque mesmo que considerasse que o pedido de declaração de nulidade de­veria ser rejeitado por erro quanto à forma de processo, nada justificava a não apre­ciação do pedido de indemnização apresentado nestes autos, já que a acção inter­posta era a adequada para a apreciação do pedido de indemnização e este pedido não depende da prévia formulação daquele.

8. Ao contrário do que parece decorrer da douta sentença recorrenda (que, no entanto, em nenhum momento o afirma), a apreciação do pedido de indemnização não se en­contra dependente da prévia interposição de um pedido de declaração de nulidade dos actos, como afirma expressamente o art. 7 do Dec.-Lei nº 48051, de 21 de No­vembro de 1967, e como tem sido entendido pacificamente pe1a jurisprudência».

Contra-alegou a C.M.V.N.G. pugnando pelo improvimento do recurso.

Antes da remessa dos autos ao STA, o Juiz “a quo” conheceu das alegadas nulidades imputadas ao despacho saneador.

O digno Magistrado do MP opinou no sentido da improcedência das referidas nulidades e, quanto ao mérito do recurso, pronunciou-se pelo seu provimento.

Cumpre decidir.

II- Os Factos

Para o conhecimento do presente recurso, porque o despacho saneador aqui impugnado não contém matéria de facto em rubrica autónoma, declara-se assente a seguinte factualidade extraída dos elementos dos autos:

1- As ora recorrentes intentaram contra a Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia acção para efectivação de responsabilidade civil extracontratual emergente de actos de gestão pública, nos termos do art. 52º, nº5, do DL nº 445/91, de 20/11.

2- Concluíram a petição formulando três pedidos:

a) a declaração de nulidade das licenças de construção nºs 2156/96 e 905/99, emitidas pela Câmara;

b) a condenação da Câmara no pagamento às autoras da indemnização de € 10.313.849,31, acrescida de juros vincendos desde a citação até integral pagamento;

c) a condenação da mesma ré no pagamento da quantia que viesse a ser liquidada em execução de sentença relativamente aos montantes ainda não liquidados, por impossibilidade de cálculo, decorrentes dos juros a pagar ao banco semestralmente, e ainda quanto aos custos de gestão do processo desde Janeiro de 2003.

3- Na sua contestação, a Ré excepcionou expressamente a “utilização de meio processual inadequado” (fls. 1088), a ineptidão da petição inicial por “falta de causa de pedir” (fls. 1089/1090), a “ilegitimidade activa da autora “B..., S.A.”.

4- No saneador, o tribunal recorrido julgou improcedente a ineptidão invocada, mas procedente o erro na forma de processo (cfr. fls. 1174/1180).

III- O Direito

Das nulidades

a) - Sobre o excesso de pronúncia

Consideram as recorrentes, em primeiro lugar, que o despacho recorrido incorreu na nulidade prevista na alínea d), do nº1, do art. 668º do CPC, uma vez que em nenhum momento da contestação da ré esta havia invocado que a inadequação do meio processual invocado para o pedido de declaração de nulidade teria como consequência a anulação de todo o processado e a absolvição da ré da instância.

Vejamos.

É verdade que a contestação a Câmara, a propósito desta excepção, não foi além de uma invocação confinada ao meio utilizável para o pedido de declaração da nulidade das licenças camarárias. E, assim pensando, porque para tal pretensão achava unicamente adequado o “recurso contencioso”, advogou a rejeição do respectivo pedido na “acção” destinada que é à efectivação de responsabilidade civil (cfr. pontos 56º e 57 da peça: fls. 1058/1059).

Contudo, da mesma maneira que o tribunal não se limita à aplicação das regras do direito tal como este é alegado pelas partes (art. 664º do CPC), assim também pode extrair consequências jurídicas diferentes daquelas por que o excepcionante propugna. O que importa é que respeite o direito no âmbito da alegação da parte sobre o tema específico.

Ora, no caso, para além de arguida, esta excepção não poderia deixar de ser apreciada, face ao dever que ao julgador incumbe de oficiosamente conhecer no despacho saneador das excepções dilatórias que possam obstar ao conhecimento de mérito (cfr. arts. 199º, 288º, nº1, al. a), 494º, 495º e 510º, todos do CPC).

E nessa qualidade, a análise que o tribunal fez da matéria poderia levá-lo, como levou, também oficiosamente, à anulação de todo o processado, por se considerar que nada do processo era aproveitável, de acordo com a regra do nº2 do art. 199º, nº2, do CPC. Isto é, não foi mais longe do que podia, mas sim foi tão longe quanto podia (cfr. tb. art. 660º, nº2, “in fine”, do CPC) .

Pode é, na incursão, ter feito um juízo errado, mas esse é já assunto para um plano que é próprio de um “erro de julgamento”.

Improcede, assim, a referida nulidade.

b) Sobre a omissão de pronúncia

Invocam depois as recorrentes que a 1ª instância só relevou o primeiro pedido formulado na petição, omitindo qualquer pronúncia sobre o pedido condenatório.

Em seu entender, mesmo que rejeitado o pedido de declaração de nulidade, não haveria razão para não se conhecer do pedido de indemnização apresentado, já que para este era a acção adequada. Logo, estaria preenchida a previsão do art. 668º, nº1, al. d), do CPC.

A questão também aqui é simples. Na verdade, embora em abstracto a razão possa parecer pender para o lado das recorrentes quando se batem pela autonomia das pretensões, não nos podemos esquecer que o domínio do presente estudo é o da nulidade.

Não importa, para já, discutir se o tribunal deixou de conhecer mal dos 2º e 3º pedidos condenatórios (isso é questão sobre a bondade da solução tomada e, portanto, sobre o mérito do recurso) mas sim e apenas se o julgador podia deixar de os conhecer no caso concreto.

A verdade é que, segundo as palavras do despacho recorrido, impunha-se a anulação de todo o processado, por não se poderem aproveitar os actos já praticados. Nesse sentido se compreende a afirmação nele contida de que «o juiz deve abster-se de conhecer do pedido e absolver o demandado da instância quando anule todo o processado» (fls. 1180).

Pode não se concordar com este desenlace, pode ele estar até errado - oportunamente o veremos - mas ele tem a protecção da excepção afirmada no nº2 (1ª parte) do art. 660º do CPC, segundo a qual o juiz está dispensado do conhecimento de certas questões suscitadas pelas partes em função da solução que tenha dado a outras.

Porque é esse o caso, temos por improcedente a arguida nulidade.

Do mérito do recurso

Indaguemos, de imediato, a questão central do recurso, e que consiste, afinal, em saber se a nulidade peticionada (1º pedido) poderia obstar ao conhecimento da pretensão substancial.

Recordemos que as então AA, apoiadas no art. 52º, nº5, do DL nº 445/91, de 20/11 e invocando danos derivados da emissão de actos nulos que identificam (de licenciamento ou prorrogação de licenças de construção), peticionaram no articulado inicial a declaração de nulidade desses actos e a condenação da Ré por danos.

Para melhor se perceber a causa de pedir da acção, transcreveremos do art. 52º citado as disposições pertinentes ao caso:

«1. São anuláveis os actos administrativos que decidam pedidos de licenciamento, no âmbito do presente diploma, e não tenham sido precedidos de consulta das entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações sejam legalmente exigíveis.

2. São nulos os actos administrativos que decidam pedidos de licenciamento, no âmbito do presente diploma, e que:

a) ………………………………………………………………

b) Violem o disposto em plano regional de ordenamento do território, plano municipal de ordenamento do território, normas provisórias, áreas de desenvolvimento urbano prioritário, área de construção prioritária ou alvará de loteamento em vigor;

c) …………………………………………………………….

3….……………………………………………………………

4………………………………………………………………

5. Nas situações previstas nos nºs 1,2 e 3, o município constitui-se na obrigação de indemnizar os prejuízos causados aos interessados».

Pergunta-se: ao bom êxito da pretensão, era necessário que o primeiro pedido tivesse sido formulado?

É sabido que o pedido de declaração de nulidade tem o seu enquadramento privilegiado no âmbito do recurso contencioso (art. 6º do ETAF; 25º da LPTA; 46º do RSTA; 820º e sgs. do C.A.).

E que, por seu turno, a acção de responsabilidade civil extracontratual encontra o seu amparo em disposições dispersas, tais como os arts. 71º, nº2, da LPTA, 2º e sgs. do DL nº 48 051, de 21/09/67; 52º, nº5, do citado DL nº 445/91.

Só para falar nestes meios contenciosos, podemos dizer que o “princípio da tipicidade das formas processuais” enformava o travejamento processual das leis de contencioso que até há pouco tempo dominavam o foro contencioso jurídico-administrativo em Portugal (hoje em dias as coisas estão um pouco diferentes, como se sabe).

Portanto, querendo o interessado prevalecer-se da nulidade de um acto, ou até mesmo a sua anulação, deve ir ao tribunal esgrimir, no meio impugnatório de recurso contencioso, os argumentos necessários a uma pronúncia jurisdicional nessa direcção. E pretendendo obter a condenação de um ente público por actos de gestão pública danosa, socorrer-se-ia da acção.

Preciso é que se tome consciência, caso a caso, do objectivo principal a que os autos se arrimam, do conflito de interesses que se intenta resolver em cada processo (art. 3º, nº1, do CPC), enfim do desiderato que os interessados activos querem reverter a seu favor.

Ora, nem sempre o pedido de nulidade corresponde à pretensão principal dos impetrantes.

Se nos precipitarmos rapidamente sobre o caso em apreço, logo veremos que os AA fizeram, em primeiro lugar, uma afirmação do seu direito, isto é, explicaram as razões que traduzem a “causa de pedir”. Depois, em jeito de conclusão, fizeram um pedido ao tribunal para que este condenasse a Ré. A “pretensão” era no sentido da prevalência do seu direito e interesse sobre o da Ré; o pedido, era a “vontade” que esta fosse condenada a indemnizá-las (A. Reis, CPC anotado, II, pags. 337/339).

A “vontade” é condenatória e o “pedido” é de condenação. Estamos, portanto, perante uma acção de condenação (art. 4º, nº2, al.b), do CPC) e não em presença de uma acção declarativa (caso em que faria todo o sentido a unicidade do pedido no sentido da declaração de nulidade em recurso contencioso com esse fim).

A indicação da razão por que pedem a condenação reside, pois, na circunstância, aliás demonstrada, de os actos de licenciamento serem nulos. Se para o êxito da demanda as AA tinham que convocar essa nulidade – pois a tanto o obriga o art. 52º, nº5, citado – parece de meridiana clareza a conclusão de que não poderiam passar para o pedido condenatório sem previamente afirmarem o seu direito e, a seu tempo, o provarem. A afirmação representa aqui o papel da causa de pedir.

Os AA formularam o pedido de declaração de nulidade, é certo. Não, no entanto, como sendo essa a vontade peticional, como sendo esse o objectivo da acção, mas somente como condição “sine qua non” do direito invocado e, portanto, do próprio pedido indemnizatório. Uma tal formulação, que não se afigurava sequer necessária -bastaria às AA a demonstração da causa de pedir e, portanto, da nulidade dos actos –, foi feita essencialmente em sentido prático, instrumental e de apoio ao sucesso do pedido indemnizatório.

Da mesma maneira que numa acção para efectivação de responsabilidade civil extracontratual pela prática de acto ilícito (DL nº 48051) não é necessário pedir previamente a declaração de ilicitude da actividade do ente público, ou assim como numa acção para efectivação de responsabilidade contratual (art. 71º, nº1, da LPTA) os AA, para obterem a condenação dos réus, não têm que pedir a declaração da validade do contrato, assim também na hipótese em que nos movemos não seria necessário pedir a declaração prévia de nulidade dos actos, porque esta é intrínseca e contextual do próprio pedido condenatório.

E por isso, não sendo necessária a formulação prévia desse pedido na acção, não podem as AA ser prejudicadas pelo facto de o terem formulado.

Mesmo que a nulidade não fosse pedida (em meio contencioso próprio ou na própria acção) jamais isso constituiria travão ao êxito da acção, já que o tribunal sempre a poderia declarar oficiosamente (cfr. arts. 134º, nº2, do CPA e 286º do Código Civil). Nesse caso, a declaração de nulidade seria feita, não a título principal, mas incidental e com efeitos reportados ao processo concreto (Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco Amorim, in Código do Procedimento Administrativo, 2ª ed., pa. 653/654).

De resto, não se pode dizer dogmática a ideia de incompatibilidade de pedidos de anulação ou de declaração de nulidade com os de condenação. Não era, de facto, já essa a opinião de Marcelo Caetano quando admitia tal cumulação no próprio recurso contencioso de acordo com o §3º, do art. 835º do Código Administrativo (in Manual de Direito Administrativo, II, pag. 1376).

E, recentemente, Margarida Cortez, defendendo a manutenção em vigor daquele preceito (§3º, do art. 835º do CA), continua a sustentar essa cumulação, na base de que a proibição manifestada no art. 38º da LPTA só incide sobre cumulação de impugnações (in Responsabilidade Civil da Administração por actos administrativos ilegais e concurso de omissão culposa do lesado, Coimbra Editora, pag. 163).

A tanto não obsta sequer a regra do nº1, do art. 7º do DL nº 48051. Na verdade, é independente da interposição do recurso contencioso o accionamento da responsabilidade civil extracontratual. O nº2 do artigo não traduz um limite a essa autonomia, senão somente a previsão de uma situação de concurso de culpa do lesado que se reflecte na fixação do quantum indemnizatório (V. Andrade, in Lições de Direito Administrativo e Fiscal, pag. 121 e em A Justiça Administrativa (Lições), 6ª ed., pag. 201; v.g., Ac. do STA, de 27/09/2000, Proc. nº 046 166).

Portanto, o que neste domínio se verifica é o “princípio da autonomia” das acções sobre responsabilidade relativamente à ilegalidade dos actos administrativos. Como diz Margarida Cortez «A circunstância de o lesado ter deixado expirar o prazo de interposição do recurso, ao não envolver a sanação dos vícios do acto ilegal, não impede um controle incidental da (i)legalidade do acto administrativo numa acção sobre responsabilidade com vista ao apuramento da ilicitude da conduta da Administração para efeitos de efectivação da responsabilidade» (ob. cit., pag. 248). Ou mais adiante «A ilegalidade não é, portanto, um elemento estranho à responsabilidade civil da Administração, podendo o seu exame ter lugar nas próprias acções sobre responsabilidade, desde que para efeitos diferentes dos da anulação» (pag. 280).

Se tudo isto se aplica ao caso em exame, mais repugnaria (até sob pena de eventual ilegitimidade activa) que as então AA tivessem que ir a tribunal pedir, em recurso contencioso, a declaração de nulidade de actos que lhes eram favoráveis.

Assim, a perspectiva do despacho saneador não pode sufragar-se. E mesmo que não acolhesse a nossa – de que o pedido de nulidade somente é aqui relevado a título incidental e instrumental, como se disse acima – nem assim haveria que decidir pela absolvição da instância quanto ao outro pedido (principal). Com efeito, nada impediria o prosseguimento do processo para apuramento dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual tal como ela foi arquitectada na causa de pedir, envolvendo a nulidade dos actos de que derivou a produção dos danos, pois o meio para tal escolhido corresponde à forma processual estabelecida na lei (arts. 199º, nº1, do CPC e 71º e 72º da LPTA). Ou seja, mesmo que se desconsidere o pedido de nulidade, nem por isso o tribunal poderá deixar se apreciar a existência da invalidade imputada aos actos – porque essa é a causa de pedir - a fim de apurar se a situação configura a previsão do art. 52º, nº5, do DL nº 445/91 e, consequentemente, proceder à condenação da ré, uma vez apurados os demais pressupostos da responsabilidade.

Em suma, deverão os autos voltar à 1ª instância a fim de ali prosseguirem os seus normais trâmites (importa lembrar que, antes de avançar, ainda falta conhecer de outra excepção: a ilegitimidade activa).

IV- Decidindo

Face ao exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando o despacho saneador impugnado quanto à absolvição da instância ali decidida e, consequentemente, ordenar a baixa dos autos ao tribunal “ a quo” para prosseguimento nos moldes apontados, salvo se outra causa a tanto obstar.

Sem custas.

Lisboa, 13 de Outubro de 2005. – Cândido de Pinho (relator) – Azevedo Moreira – Costa Reis.