0422/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não havendo no Código do Procedimento Administrativo qualquer remissão para o regime do processo civil relativamente a perícias judiciais, elas não podem ser efectuadas em procedimentos administrativos,

II- A realização de diligências de prova pericial em procedimento administrativo pode ser efectuada através de entidades que não sejam serviços públicos, como se conclui do n.º 2 do art. 94.º do C.P.A

III- A possibilidade de nomeação de peritos pelos interessados no procedimento administrativo, prevista no art. 96.º do C.P.A., apenas ocorre nos casos em que a Administração também indicar peritos.

IV- Assim, é permitido à Administração promover a realização de diligências de prova pericial sem que aos interessados seja conferida a possibilidade de indicarem peritos, designadamente nos casos em a realização das diligências seja contratada com entidades privadas independentes.

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A A... interpôs neste Supremo Tribunal Administrativo recurso contencioso de anulação do Despacho n.º 425/2000 (2.ª Série) do Senhor Ministro da Juventude e do Desporto, publicado no D.R., 2ª série, nº 6, de 8.1.02.

Por acórdão da Secção, de 26-3-2003, foi negado provimento ao recurso contencioso.

Inconformado, o recorrente interpôs o presente recurso para este Pleno da Secção do Contencioso Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

1ª O recorrente impugnou a Auditoria (referente a factos em 1994 e após inquérito ordenado pelo órgão competente) através da Contestação entregue no IND e que juntou a estes autos.

2ª O douto Acórdão ao considerar que a Administração devia obedecer ao CPA para realizar exames, vistorias e avaliações devia concluir que a autoridade recorrida violou as disposições regulares dos exames vistorias e avaliações, por ter violado o art. 97º do CPA e impedido o contraditório.

3ª O douto Acórdão não tem em conta que a autoridade recorrida não lançou meio de exames, vistorias e avaliações mas sim de uma Auditoria pedida a uma empresa privada sem exercício do contraditório.

4ª As auditorias não fazem prova. Violou os art. 94, 95º, 96º e segs. do CPA, e subsidiariamente os arts. 568º e segs. do CPC.

5ª O douto Acórdão a pretender interpretar os deveres da Administração como sendo suficiente socorrer-se de uma Auditoria, (não aceitando a contestação) para concluir que há ilegalidades violam os arts. 5º, 6º e 7º do CPA. Os deveres da Administração impõem que no procedimento administrativo se respeite o exercício do contraditório. Sem tal exercício não podia concluir pela existência de ilegalidades, violou, por isso, os arts. 5º, 6º e 7º do CPA.

6ª E essa interpretação dos artigos 94º e seguintes do CPA violou frontalmente o art. 266º, nº 2 da CRP e o artº. 20º do mesmo diploma.

Termina pedindo a revogação do acórdão recorrido e a sua substituição por outro que anule o despacho que cancelou a utilidade pública à recorrente.

A Autoridade Recorrida contra-alegou, concluindo da seguinte forma:

1ª A Recorrente, embora alegando que o Douto Acórdão impugnado viola os artigos 5º, 6º e 7º do Código do Procedimento Administrativo, e, bem assim, os artigos 266º, nº 2, e 20º, ambos da Constituição da República, não aduz - como lhe competia – quaisquer factos donde se possa concluir pela violação daqueles preceitos;

2ª Em resultado da conclusão anterior, deve o recurso em apreço ser julgado improcedente;

SEM PRESCINDIR,

3ª Contrariamente ao que a Recorrente afirma, o acto administrativo impugnado é totalmente válido, não enfermando de nenhum factor de ilegalidade que o afecte na sua sanidade;

4ª Como o Douto Aresto impugnado evidenciou, não obstante a Recorrente afirmar que o acto administrativo posto em crise viola os normativos indicados nas conclusões da sua Alegação, não demonstra, minimamente, em que medida é que a resolução recorrida afronta tais normativos, não fazendo, em consequência – como lhe competia -, no mencionado recurso contencioso de anulação, a prova da verificação dos vícios que apresenta como causa de pedir;

5ª Por força de todas as conclusões anteriores, o Douto Acórdão posto em crise, ao negar provimento ao recurso, citado, em virtude de ter julgado improcedentes todas as conclusões da alegação da Recorrente, fez boa interpretação e correcta aplicação da lei, pelo que deve ser mantido.

A Excelentíssima Magistrada do Ministério Público emitiu douto parecer nos seguintes termos:

Vem interposto o presente recurso jurisdicional para o Pleno deste S.T.A. pedindo a recorrente, alegando erro de julgamento, a revogação do decidido no acórdão da Secção.

Face à posição que já havíamos assumido a fls. 73 dos autos, o douto acórdão recorrido nenhum reparo nos pode, porém, merecer.

Nos termos, e sem necessidade de outros considerandos, afigura-se nos que o acórdão recorrido deverá ser inteiramente mantido, assim se negando provimento ao recurso.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- No acórdão recorrido deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

1. A A... possuía o estatuto de utilidade pública desportiva, que lhe fora concedido por despacho nº 47/93, de 29.11, publicado no D.R., II série, nº 288, de 11.11.93.

2. Na sequência de uma auditoria às contas da A..., o IND (Instituto Nacional do Desporto) determinou, nos termos do nº 1 do art. 19º do DL nº 144/93, de 26.4, a instauração de um processo com vista ao cancelamento daquele estatuto.

3. Por despacho de 13.12.01 do Ministro da Juventude e do Desporto, publicado no D.R., II série, nº 6, de 8.1.02, cujo conteúdo aqui se dá por integralmente reproduzido (fls. 7), foi cancelado o estatuto de utilidade pública desportiva da referida A

4. Esse despacho não foi notificado à recorrente.

5. A petição de recurso deu entrada neste S.T.A. em 11.3.02.

3- No acórdão recorrido entendeu-se que improcediam as conclusões apresentadas pelo Recorrente por este se limitar «a tecer considerações genéricas sobre a legalidade do acto, indicando, é certo, os preceitos supostamente violados, mas não explicando como é que, em seu entender, o acto deles se afastou».

Entendeu a Secção, no essencial que

«Como é evidente, não podem os interessados aspirar a que o tribunal supra as insuficiências da alegação de factos ou de identificação dos vícios, e anule uma decisão administrativa unicamente com base em proposições do tipo das que vêm feitas pela recorrente, totalmente desapoiadas da indicação dos concretos motivos de antagonismo entre o acto e as normas e princípios convocados.

Olhando para o conteúdo da petição, consegue apreender-se que o acto seria ilegal por se ter baseado numa auditoria por sua vez assente em pressupostos inverídicos. Mas, não só a recorrente não retomou esta concreta disfunção nas alegações (designadamente levando-a às respectivas conclusões), como não fez nos autos qualquer prova de que tais pressupostos não fossem verdadeiros, limitando-se a afirmar que a queixa crime contra o presidente da direcção foi arquivada, o que, por si só, nada prova. E a verdade é que lhe incumbia o ónus de demonstrar que o acto enfermava desta ou daquela ilegalidade.

Nas sobreditas alegações, a recorrente insiste, é certo, na falta de credibilidade da auditoria que foi efectuada, mas não faz acompanhar essa imputação, de resto bastante vaga, de quaisquer factos donde pudesse retirar-se tal conclusão. Lança a ideia de que teria sido necessário fazer uma perícia judicial nos termos dos arts. 568º e segs. do C.P.C., daí se seguindo que tais preceitos tivessem sido violados. Admitindo que esta arguição se acha compreendida na crítica genérica à auditoria, anteriormente gizada na petição de recurso, e que consequentemente não existe obstáculo processual a que dela se conheça, o certo é que a Administração Pública não está adstrita à observância das normas do C.P.C. sobre provas periciais. O diploma regulador da instrução dos procedimentos administrativos é o Código do Procedimento Administrativo, cujos arts. 94º e segs. dispõem sobre exames, vistorias e avaliações. Mas o que a recorrente defende é que a auditoria, para ter "credibilidade" devia realizar-se sob a forma de "perícia judicial". Ora, semelhante arguição é inconsistente, pois é a própria lei que "credibiliza", nos aludidos preceitos do CPA, as diligências instrutórias deste tipo feitas no âmbito dos procedimentos administrativos.

Como é jurisprudência assente, com suporte legal no art. 684.º, n.º 3, do C.P.C., aplicável por força do disposto nos arts. 1.º e 102.º da L.P.T.A., o objecto dos recursos jurisdicionais é delimitado, em princípio, pelas conclusões das respectivas alegações.

Para além destas, o Tribunal só pode conhecer questões que sejam de conhecimento oficioso ou que sejam suscitadas pelo recorrido, nos casos previstos no art. 684.º-A do C.P.C

4- Na 1.ª conclusão do presente recurso jurisdicional, o Recorrente censura o acórdão recorrido por nele se ter entendido que não fez prova de que os pressupostos da auditoria não fossem verdadeiros.(O Recorrente, certamente por lapso, refere que no acórdão recorrido se disse que «não fez prova que tais pressupostos (os da Auditoria) fossem verdadeiros», mas o que no acórdão recorrido se refere é que o Recorrente «não fez prova que tais pressupostos não fossem verdadeiros» (fls. 85.)

Neste ponto, o Recorrente não censura a posição assumida no acórdão recorrido sobre a repartição do ónus da prova da veracidade dos pressupostos em que assentou o acto recorrido, que entendeu caber ao Recorrente, defendendo apenas que fez prova da inveracidade dos pressupostos do acto recorrido, designadamente através da contestação que apresentou ao Instituto Nacional do Desporto.

Por força do disposto no art. 21.º, n.º 3, do E.T.A.F. de 1984, este Pleno de Secção, no presente processo, tem poderes de cognição limitados a matéria de direito.

Tem vindo este Supremo Tribunal Administrativo a entender que tal limitação dos seus poderes de cognição tem o mesmo alcance que a que a lei processual civil atribui ao Supremo Tribunal de Justiça em recurso de revista, pelo que o erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa só poderá ser conhecido pelo Supremo Tribunal Administrativo quando haja ofensa duma disposição expressa da lei que exija certa espécie de prova para a existência de um facto ou que fixe a força de determinado meio de prova (art. 722º, nº 2, do C.P.C.).

No caso em apreço, não é suscitada qualquer questão enquadrável neste n.º 2 do art. 722.º do C.P.C. e, por isso, está afastada a possibilidade de este Pleno censurar o decidido pela Secção no que concerne a o Recorrente não ter demonstrado que são inverídicos os pressupostos em que assentou a auditoria e, depois, o acto recorrido.

5- Nas conclusões 2.ª a 6.ª, o Recorrente

- suscita a questão de a Autoridade Recorrida ter violado «as disposições regulares dos exames, vistorias e avaliações, por ter violado o art. 97.º do CPA e impedido o contraditório» e dever ser tido em conta que está em causa uma auditoria realizada por uma empresa privada, sem exercício do contraditório, que não faz prova, pelo que teriam sido violados também «os arts. 94.º, 95.º, 96.º e segs. do C.P.A. e subsidiariamente os arts. 568 e segs. do CPC»;

- defende que o entendimento de que é admissível uma auditoria sem respeito pelo exercício do contraditório viola os arts. 5.º, 6.º e 7.º do C.P.A.; e

- sustenta que a interpretação feita no acórdão recorrido relativamente aos arts. 94.º e seguintes do C.P.A. violou os arts. 20.º e 266.º, n.º 2, da C.R.P

Antes de mais, tem de se apreciar a questão da viabilidade processual de conhecimento desta questão, uma vez que, como é jurisprudência assente, com suporte no art. 676.º, n.º 1, do C.P.C., os recursos jurisdicionais se destinam a apreciar as decisões judiciais recorridas, não podendo apreciar questões não previamente submetidas à apreciação das instâncias, salvo se forem de conhecimento oficioso.

No acórdão recorrido, constatou-se que só nas alegações do recurso contencioso o Recorrente referia a necessidade de realização de uma perícia judicial, com consequente violação dos arts. 568º e segs. do C.P.C

Porém, admitiu-se nesse aresto «que esta arguição se acha compreendida na crítica genérica à auditoria, anteriormente gizada na petição de recurso, e que consequentemente não existe obstáculo processual a que dela se conheça».

Por isso, não sendo impugnado no presente recurso jurisdicional o decidido sobre esta possibilidade processual de apreciação da questão da necessidade de realização de uma perícia judicial para averiguar os factos que, no caso, foram averiguados através de uma auditoria, deve ter-se por assente também no presente recurso jurisdicional (art. 672.º do C.P.C.) que não há obstáculo processual a que se conheça dessa questão.

Apreciando essa questão de saber se «a auditoria, para ter “credibilidade” devia realizar-se sob a forma de “perícia judicial”», a Secção entendeu, em suma, que

- «a Administração Pública não está adstrita à observância das normas do C.P.C. sobre provas periciais»;

- «o diploma regulador da instrução dos procedimentos administrativos é o Código do Procedimento Administrativo, cujos arts. 94º e segs. dispõem sobre exames, vistorias e avaliações»;

- a arguição de violação do art. 568.º do C.P.C. «é inconsistente, pois é a própria lei que "credibiliza", nos aludidos preceitos do CPA, as diligências instrutórias deste tipo feitas no âmbito dos procedimentos administrativos».

No presente recurso jurisdicional, o Recorrente suscita a questão da violação destas normas do C.P.A. e do C.P.C., referidas no acórdão da Secção, defendendo que é ilegal e inconstitucional a interpretação delas efectuada.

Assim, à semelhança do que se entendeu no acórdão recorrido, a questão da violação dos arts. 94.º a 97.º do C.P.A. derivada da não concessão da possibilidade de intervenção na realização da perícia (designadamente, não ter sido ao Recorrente a possibilidade de nomear perito) apesar de não ter sido colocada nas alegações do recurso contencioso apresentadas à Secção, é um desenvolvimento da mesma «crítica genérica à auditoria, anteriormente gizada na petição de recurso», pelo que não se pode entender que se trate de questão nova, não previamente submetida a apreciação do Tribunal recorrido. Aliás, a questão da violação do princípio do contraditório pelo acto recorrido foi explicitamente colocada nas conclusões das alegações apresentadas à Secção, embora o Recorrente tenha aí manifestando o entendimento de que a norma que assegurava tal exercício era o art. 3.º do C.P.C.. No entanto, a alteração do enquadramento jurídico, não é obstáculo a que se aprecie a questão da violação desse princípio, atento o preceituado no art. 664.º do C.P.C

Assim, não há obstáculo a que se apreciem as questões suscitadas nas referidas conclusões 2.ª a 6.ª.

6- A questão da necessidade de uma perícia judicial tem, manifestamente, uma resposta negativa, por as perícias judiciais apenas terem lugar em processos judiciais, não havendo no Código do Procedimento Administrativo qualquer remissão para o regime do processo civil, designadamente para os arts. 568.º e seguintes do C.P.C., cuja violação o Recorrente invoca.

Por isso, em procedimento administrativo, a averiguação dos factos relevantes para a decisão tem de se fazer através de outros meios probatórios, em que se inclui a prova pericial, como se prevê no art. 94.º do C.P.A

Por outro lado, como se infere do n.º 2 deste artigo, em que se prevê que «as diligências previstas neste artigo podem, também, ser solicitadas directamente a serviços públicos que, pela sua competência, sejam aptos para a respectiva realização», a realização dessas diligências pode ser efectuada através de entidades que não sejam serviços públicos, como evidencia aquela palavra «também».

Por isso, não há obstáculo a que a realização de perícias seja feita por entidades privadas.

Na produção de prova pericial no procedimento administrativo, é admitida a possibilidade de os interessados designarem peritos, quando a Administração os designar também, e de formularem quesitos, como se prevê nos arts. 96.º e 97.º, n.º 1, do C.P.A., normas que o Recorrente refere terem sido violadas, sendo em conexão com estas normas que se compreende a arguição de violação do contraditório, e a consequente alegação de falta de credibilidade da auditoria.

Porém, no que concerne à possibilidade de designação de peritos pelos interessados, ela não ocorre em todos os casos em que há lugar à realização de exames, vistorias, avaliações e outras diligências semelhantes previstas no art. 94.º do C.P.A., mas apenas naqueles em que a Administração os designar, como resulta dos próprios termos do art. 96.º, que, ao estabelecer que «quando a Administração designe peritos, podem os interessados indicar os seus em número igual ao da Administração».

Assim, é permitido à Administração promover a realização de diligências de instrução daqueles tipos sem que aos interessados seja conferida a possibilidade de indicarem peritos, como sucede, designadamente, nos casos em que a realização das diligências seja contratada com entidades privadas independentes da Administração.

No caso em apreço, não é alegado nem ficou provado que tivesse havido designação pela Administração de qualquer das pessoas que levaram a cabo a auditoria referida nos autos e, por isso, não se demonstra que haja violação do princípio do contraditório, no que nele pode estar conexionado com a faculdade de nomeação de peritos prevista naquele art. 96.º.

No que respeita à formulação de quesitos relativos à auditoria, embora o Recorrente invoque violação do preceituado no art. 97.º do C.P.A., o certo é que nem na petição do presente recurso contencioso, nem nas alegações à Secção, nem mesmo nas alegações do presente recurso jurisdicional refere quaisquer quesitos que pretendesse ver respondidos, nem mesmo afirma genericamente a necessidade os formular.

Por outro lado, visando a formulação de novos quesitos esclarecer pontos não esclarecidos, a ausência da possibilidade da sua formulação não pode afectar a correcção dos pontos sobre os quais a auditoria tomou posição e, por isso, não afecta a sua credibilidade sobre estes pontos.

Consequentemente, estando a invocação do vício de violação do princípio do contraditório conexionada com a falta de credibilidade das posições assumidas pelo Senhor Auditor que levou a cabo a auditoria, está afastada a possibilidade de se entender que a arguição desse hipotético vício de violação do referido art. 97.º possa estar ínsita na petição de recurso, em que o Recorrente aponta a falta de credibilidade da auditoria como único defeito do acto recorrido que nela se baseou.

Por isso, não se incluindo no objecto do recurso contencioso vícios que não sejam de conhecimento oficioso e que poderiam ter sido arguidos na petição de recurso, está afastada a possibilidade de dar relevância anulatória a essa hipotética violação.

7- O Recorrente imputa ao acto recorrido violação dos arts. 5.º, 6.º e 7.º do C.P.A., que enunciam os princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da colaboração da Administração com os particulares.

Para além de fazer derivar essa violação do alegado desrespeito do «exercício do contraditório» (conclusão 5.ª), o Recorrente não concretiza por que forma é que estes princípios foram violados.

Pelo que se referiu, não ocorreu desrespeito do princípio do contraditório, nas únicas vertentes do mesmo que podem ser apreciadas no presente recurso contencioso, que são as que foram apreciadas, a da possibilidade de realização de auditorias através de entidades privadas como meio de prova em procedimento administrativo e a da não designação de qualquer perito pelo Recorrente.

Por isso, fica prejudicada a possibilidade de o acto recorrido enfermar de vícios de violação daquelas normas do C.P.A., derivados da alegada violação do princípio do contraditório.

Quanto a outras hipotéticas razões para se considerarem violados destes princípios, não se vislumbra em que ela se possa consubstanciar, sendo certo que o próprio Recorrente não diz sequer que haja outras razões para entender que ocorreu a alegada violação.

8- O Recorrente imputa ainda ao acto recorrido violação dos arts. 20.º e 266.º, n.º 2, da C.R.P

No que respeita ao primeiro, trata-se de um artigo que prevê os direitos dos particulares no acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos.

Tratando-se de uma norma que versa sobre as relações entre os cidadãos e os tribunais não se vê, nem o Recorrente indica, como possa ser violada pelo acto recorrido, que foi praticado no âmbito de um procedimento administrativo, de cuja decisão o Recorrente teve a possibilidade de recorrer para os Tribunais.

Eventualmente, o Recorrente terá referido a violação deste art. 20.º em conexão com a questão da possibilidade de o recurso contencioso ser considerado extemporâneo sem que lhe tivesse sido notificado o acto recorrido. Porém, quanto a esta questão, o acórdão recorrido deu razão ao Recorrente, pelo que já não é de colocar no presente recurso jurisdicional a questão da violação daquela norma constitucional.

No que concerne ao art. 266.º, n.º 2, da C.R.P., refere que «os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé».

Quanto à possibilidade de violação dos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade, já foi apreciada a propósito da alegada violação dos arts. 5.º e 6.º do C.P.A., que os concretizam.

No que respeita à violação da Constituição e da lei não se demonstra qualquer inconstitucionalidade ou ilegalidade, à face dos vícios imputados pelo Recorrente ao acto recorrido, que definem o âmbito do presente recurso contencioso.

Relativamente ao princípio da boa-fé, também indicado naquele n.º 2 do art. 266.º, se eventualmente o Recorrente também pretende reportar-se-lhe, não se vê de que possa derivar a sua violação, nem o Recorrente aventa em qualquer peça processual que é que ela se possa consubstanciar.

Por isso, não se pode considerar demonstrado que o acto recorrido enferme de vício de violação deste princípio.

Pelo exposto, improcedendo todas as conclusões das alegações do presente recurso jurisdicional, acordam neste Pleno da Secção do Contencioso Administrativo em

- negar provimento ao recurso jurisdicional;

- confirmar o acórdão recorrido.

- condenar o Recorrente em custas, com taxa de justiça de 400 euros e procuradoria de 50%

Lisboa, 28 de Janeiro de 2004

Jorge de Sousa – Relator – António Samagaio – Azevedo Moreira – Santos Botelho – Rosendo José – Isabel Jovita – Angelina Domingues