A…, residente na …, Rua da …, Castelo Novo, contribuinte nº …, …, residente na Rua …, nº …, …-1200-786 Lisboa, contribuinte nº …, …, residente na Rua das … nº…-…., em Lisboa, contribuinte nº …, …, residente na Av. …, …, …, 1350 Lisboa, contribuinte nº …, …, residente na Estrada da …, nº…, 2500 Caldas da Rainha, contribuinte nº …, …, residente na Quinta de …, nº…, …., 1350-052-Lisboa, contribuinte nº …, interpõem recurso contencioso de anulação do despacho do Senhor Secretário de Estado da Administração Local, de 02.12.2002, publicado no DR II Série, de 06.01.2003, que declarou a utilidade pública da expropriação, com carácter de urgência, da parcela de terreno identificada com o nº 10, sita na freguesia de Castelo Novo, de que os recorrentes são comproprietários, pedindo se declare a nulidade do despacho recorrido, com base na inexistência ou carência absoluta de forma legal, da deliberação que aprovou o novo traçado da variante de Castelo Novo ou, se assim se não entender, a anulação do mesmo, com fundamento em ilegalidade, por erro nos pressupostos de facto e de direito.
Indica como recorrida particular a Câmara Municipal do Fundão (CMF).
Foi cumprido o artº43º da LPTA.
As entidades recorridas Câmara do Fundão, nas suas contestações, pronunciaram-se pelo não provimento do recurso.
Foi cumprido o artº67º do RSTA.
Nas suas alegações, a recorrente formulou as seguintes CONCLUSÕES:
1ª. O despacho recorrido é nulo, porque é um acto consequente de actos administrativos (deliberação de construção da variante a Castelo Novo e deliberação de aprovação do seu novo traçado) nulos ou, pelo menos, se assim se não entender, o que apenas como hipótese se refere, sem conceder, é consequente de actos administrativos anteriormente revogados, não havendo contra-interessados com interesse legítimo na manutenção do acto ora recorrido.
2ª. Quer a construção da variante a Castelo Novo, quer a aprovação do novo traçado da mesma teriam, nos termos da lei (cfr. artº2º da Lei nº2110 de 19 de Agosto de 1961), de ser objecto das competentes deliberações camarárias após a obtenção dos pareceres prévios vinculativos legalmente exigidos, tendo ainda tais deliberações de ser expressas, devendo o seu teor ser reduzido a escrito e consignado em acta (cfr. artº 27º e 122º do CPA e artº92º da Lei nº169/99, de 18 de Setembro, que reproduzia, no essencial, o regime anteriormente vigente).
3ª. Nenhuma das deliberações constantes da acta relativa à reunião da Câmara Municipal do Fundão de 8 de Junho de 1999 (cfr. doc. nº7 com o r.i) teve por objecto a aprovação de construção da variante a Castelo Novo ou sequer do seu novo traçado, não se podendo retirar das mesmas uma aprovação tácita ou automática (!?), que a lei não prevê.
4ª. Deste modo, impõe-se concluir que ou as referidas deliberações de aprovação de construção da variante de Castelo Novo e do seu novo traçado nunca existiram ou carecem em absoluto de forma legal ( já que deveriam ser expressas e o seu teor reduzido a escrito e consignado em acta), o que determina a respectiva nulidade, nos termos do preceituado nos nº1 e 2, al. f) do artº133º do CPA, corroborado pelo disposto na al. e) do nº1 do artº88º da Lei 100/84, de 29.03 e no nº1 do artº95º da citada Lei nº169/99.
5ª. Tanto significa ainda que todos os actos administrativos consequentes das afinal inexistentes deliberações de aprovação da construção e do novo traçado da variante, como é o caso do despacho recorrido, padecem do mesmo vício (cf. al. i) do nº2 do artº133º do CPA).
6ª. Ainda que assim se não entenda, sustentando-se que na reunião de 8 de Junho de 1999, a Câmara Municipal do Fundão aprovou o traçado definitivo da variante a Castelo Novo, o que apenas por hipótese se refere, sem conceder, não pode deixar de se concluir que o Plano Director Municipal do Fundão, ratificado pela RCM nº82/2000, de 10 de Julho, revogou tacitamente a aludida pretensa deliberação (bem como a também inexistente deliberação de construção da variante), uma vez que naquele Plano não se encontra prevista a construção da variante a Castelo Novo, nenhuma alusão lhe é feita no Regulamento do PDM, não se integrando nos respectivos objectivos ou acções propostas, nem tão pouco a mesma se encontra delimitada, ainda que esquematicamente, na planta de ordenamento, nem na carta de condicionantes que integram o mesmo plano.
7ª. Tendo sido revogadas as ditas deliberações de construção da variante e de aprovação do seu traçado definitivo, todos os actos consequentes, de que o despacho ora recorrido é exemplo, são nulos, nos termos da al. i) do nº2 do artº133º do CPA.
8ª. O acto recorrido, ao assumir como seu fundamento o facto de a expropriação ser necessária para não “ prejudicar a normal execução de outra empreitada que se encontra a decorrer na aldeia histórica (…)», viola o princípio constitucional consagrado no nº2 do artº18º da CRP, aplicável ao caso sub júdice ex vi do artº17º do mesmo diploma, dada a manifesta desproporção entre a causa (facilitar temporariamente a circulação rodoviária dentro de Castelo Novo enquanto decorre a dita empreitada) e a solução encontrada (ablação definitiva do direito de propriedade privada sobre os vários prédios objecto de expropriação).
9ª. Por outro lado, o acto recorrido ao assumir como seu fundamento a necessidade de assegurar o normal funcionamento da empresa Águas do Alardo porque a mesma emprega uma grande fatia de população local» e é possível o seu relançamento, com a «consequente criação de mais postos de trabalho», padece de erro quanto aos pressupostos de facto, uma vez que, conforme se alegou no nº3.6 antecedente, tais factos são falsos e a referida perspectiva económica é falaciosa.
10ª Acresce que, promover com a variante o relançamento de uma empresa industrial que, além de praticamente falida, nada tem a ver com qualquer das actividades que passaram a constituir a vocação primordial de Castelo Novo, enquanto Aldeia Histórica, integra também uma ilegalidade por implicar o aproveitamento de financiamento público e comunitário para fim diferente daquele que a lei estipulou (cfr. cit. Desp. Normativo nº2/95).
11ª. O despacho recorrido padece, assim, de manifestos erros nos pressupostos de facto e de direito em que assentou, sendo, por isso, ilegal, por não se verificar a causa de utilidade pública invocada para a expropriação.
Nas suas alegações, a entidade recorrida CONCLUI o seguinte:
- a)Alegam os recorrentes que as deliberações a que aludem “teriam de ser expressas”;
- b)Mas tal não é imposto no nº1 do artº27º do CPA nem no nº1 do artº85º do DL 100/84 ( a Lei 69/99 não é aqui aplicável – seu artº102º), onde se lê “ deliberações tomadas”;
- c)O projecto de execução do novo traçado da variante, elaborado pelo GAT da Covilhã foi aprovado pelo IPPA em 99.05.24.
- d)A aprovação pela CM do Fundão, desse novo traçado constitui um acto implícito contido na deliberação tomada, por unanimidade, na reunião de 99.06.08, do recurso ao procedimento por ajuste directo, com consulta aos mesmos concorrentes do concurso público inicial com vista à celebração do contrato de empreitada para execução desse traçado;
- e)O acto recorrido não enferma de nulidade, porquanto a deliberação tomada na reunião de 99.06.08 é válida;
- f)O PDM do Fundão foi elaborado de harmonia com o disposto no DL nº69/90, de 2 de Março, com as alterações introduzidas pelos Dec. Leis, respectivamente, de 8 de Outubro e 24 de Junho, inexistindo, nestes diplomas, uma norma semelhante à do nº3 do artº74º do DL nº380/99, de 22 de Setembro, que somente iniciou a sua vigência em 99.11.22.
- g)Esse instrumento de planeamento foi ratificado por resolução do Conselho de Ministros nº 82/2000, de 20 de Julho, ratificação essa que se inscreve numa tutela inspectiva de legalidade, nunca de mérito;
- h)Logo, não podia tacitamente revogar uma deliberação camarária sob pena de violar o princípio da autonomia das autarquias locais;
- i)Os fundamentos de facto do acto recorrido estão plasmados no ponto 2.2 da informação 191/DSJ, de 02.11.28 (fls.115 a 118 dos autos), onde não consta a expressão “ prejudicar a normal execução de outra empreitada que se encontra a decorrer na aldeia histórica (…)”.
A recorrida CMF, deu por reproduzido, nas alegações, o alegado na contestação, que SINTETIZOU assim:
- 1.Existe deliberação camarária que aprovou a construção da variante a Castelo Novo,
- 2.Essa deliberação consta da acta junto aos autos.
- 3.Os recorrentes compreenderam perfeitamente o que é que a Câmara queria dizer, quando na deliberação, e consignou a acta.
- 4.Não há qualquer falta de forma legal.
- 5.Não há, contrariamente ao alegado, violação dos artº 27º e 122º do CPA, pelo que o acto não é nulo, nem padece de qualquer vício.
- 6.A deliberação não altera o PDM, pelo que não há violação da alínea j) do nº2 do artº133º do CPA.
- 7.A deliberação camarária está devidamente apoiada e justificada não havendo qualquer violação ou falta de justificação.
- 8.A variante a Castelo Novo é uma via municipal, pelo que, para sua construção, não é necessário a existência de estudo ambiental, não havendo assim violação da alínea e) do nº10 do anexo II do DL 69/90 de 3 de Maio, que não se aplica.
A Digna Magistrada do MP emitiu o seguinte parecer:
« (…)
Vejamos:
1Quanto à alegada nulidade do acto:
Para os recorrentes – dando como adquirido que não existiu (ou que, no mínimo, se mostra carecida de forma legal) deliberação de aprovação do novo traçado elaborado pelo GAT da Covilhã da variante a Castelo Novo, apresentado à Câmara Municipal do Fundão em finais de Março de 1999 e que o PDM do Fundão é omisso no que respeita à referida variante- o acto contenciosamente impugnado, porque consequente de tal deliberação (em si mesma inexistente, nula ou tacitamente revogada), é nulo por efeito do regime instituído pelo artº133º do CPA.
Afigura-se-nos que não existe razão aos recorrentes.
No que respeita à primeira questão, considerando a sequência dos vários actos integradores do procedimento que culminou na deliberação de 08.06.1999, não só nos parece inequívoco que a deliberação em causa revestiu a forma legal, o que de resto se mostra documentado nos autos, como ainda que a interpretação defendida pelos recorrentes, precisamente porque desinserida do contexto em que tal deliberação é produzida, não tem qualquer correspondência na factualidade pertinente ao apreço da questão.
No que concerne à alegada revogação tácita da referida deliberação pelo PDM do Fundão ratificado pela RCM nº82/2000 de 10.06, também se nos afigura, à semelhança da entidade recorrida, que a alegação dos recorrentes carece da necessária consistência jurídica.
Neste contexto sempre resultará prejudicada a invocação do disposto no artº133º, nº2, alínea i) do CPA, uma vez que os recorrentes não lograram demonstrar a invalidade do acto (anterior) que, em seu entender, serve de causa o acto recorrido.
IIQuanto ao vício de violação de lei
Na construção dos recorrentes, os fundamentos invocados como justificativos da declaração de utilidade pública – necessidade de facilitar temporariamente a circulação rodoviária e de assegurar a normal laboração da empresa industrial em referência – não se verificam no caso em apreço.
Afigura-se-nos que também nesta parte não procedem as alegações dos recorrentes, na medida em que o julgamento a respeito de necessidade da obra e a discussão sobre as razões que justificam a declaração de utilidade pública é matéria que não pode ser sindicada nesta sede porque de opções de investimento se trata.
Nestes termos, afigurando-se-nos que o acto recorrido se não mostra afectado de qualquer dos vícios que lhe vêm imputados, somos de parecer que o recurso não merece provimento.»
Colhidos os vistos legais, cabe decidir.
IIOS FACTOS
Consideram-se provados os seguintes factos:
- a)Por despacho do Secretário de Estado da Administração Local (SEAL) de 2 de Dezembro de 2002, proferido no uso de competência delegada e publicado no DR II Série, de 6 de Janeiro de 2003, com a Rectificação nº806/2003 de 27.03.2003, publicada no DR II Série, de 12.04.03, foi declarada, a pedido da Câmara Municipal do Fundão, a utilidade pública da expropriação, com carácter de urgência, de várias parcelas de terreno, entre as quais a identificada com o nº10, sita na freguesia de Castelo Novo, de que os recorrentes são comproprietários (cf. processo instrutor).
- b)Na acta da reunião da Câmara Municipal do Fundão, realizada em 05 de Setembro de 2002, consta o seguinte:
«Resolução de requerer a Declaração de Utilidade Pública de Expropriação de Terrenos Necessários à Construção da Variante a Castelo Novo
O Senhor Presidente apresentou à Câmara uma proposta datada de 30 do mês transacto, do seguinte teor:
“ Ao abrigo do disposto nos artº64º, nº7, alínea c) da Lei nº169/99, de 18 de Setembro, alterada e republicada pela Lei nº5-A/02, de 11 de Janeiro, 10º e 15º do Código de Expropriações, 18º da Lei nº159/99, de 14 de Setembro e 2º e 103º da Lei nº2110, de 19 de Agosto de 1961, proponho que a Câmara Municipal do Fundão delibere requerer, com carácter de urgência, a declaração de utilidade pública da expropriação das parcelas de terreno a seguir identificadas, em virtude de:
a construção da variante viária ao núcleo urbano de Castelo Novo visar o desvio do trânsito do centro da povoação;
a segurança na circulação/utilização das vias urbanas pelos peões e a melhoria de utilização pelos residentes e visitantes do circuito pedonal da Aldeia Histórica ser uma regra que urge implementar;
a mesma surgir no âmbito do programa das aldeias históricas, procurando potenciar as suas capacidades turísticas e do património arquitectónico;
permitir a continuidade do funcionamento de uma empresa de engarrafamento de águas naturais (Águas do Alardo), por a mesma necessitar de implementar uma linha de vidro, a qual não é de momento possível em virtude de a única via de acesso atravessar a aldeia e ser demasiado estreita para veículos de grandes dimensões, com a consequente criação de mais postos de trabalho;
as características da povoação em causa tornarem imperioso encontrar uma alternativa para o trânsito de pesados, nomeadamente o que serve a referida empresa, tendo em conta a necessidade de evitar ao máximo o impacto que a construção da estrada poderia provocar na serrania que envolve Castelo Novo (Serra da Gardunha).
Essa preocupação, aliada à necessidade de proteger uma calçada de pedra (talvez de origem romana) existente na periferia da povoação, ter levado a Câmara Municipal do Fundão a mandar proceder ao projecto em curso, corrigindo e/ou alterando em determinados pontos o que inicialmente se preparava para executar;
A escritura de empreitada ter sido celebrada em 22 de Setembro de 1999, tendo sido tacitamente visada pelo Tribunal de Contas e elaborado o respectivo auto de consignação de trabalhos no dia 30 de Dezembro do mesmo ano;
A mesma ter sido suspensa, tendo as obras sido reiniciadas em 24 de Junho do ano em curso;
O impedimento de atravessamento das propriedades que se pretendem expropriar obrigar à suspensão dos trabalhos e à paragem total da obra;
A eventual suspensão dos trabalhos prejudicar gravemente o seu decorrer, dado que o Outono e as primeiras chuvas se aproximam, deixando adivinhar riscos de enxurradas e eventual degradação dos trabalhos e deslizamento de terras;
A dita suspensão prejudicar a norma execução de outra empreitada que se encontra a decorrer na aldeia histórica (Construção de infra-estruturas eléctricas e telecomunicações em Castelo Novo), uma vez que, a conclusão desta, obrigará provisoriamente ao desvio do tráfego nos arruamentos centrais da povoação e consequente circulação pela via alternativa que será constituída pela variante;
O Plano e Orçamento desta Câmara Municipal para o ano corrente preverem o montante dos encargos a suportar com o pagamento dos terrenos necessários à execução da “Variante a Castelo Novo”;
Face ao exposto e para a continuidade dos trabalhos já iniciados na construção da “Variante a Castelo Novo”, torna-se imperioso a expropriação, com carácter de urgência, das parcelas de terreno a seguir identificadas, uma vez que existe causa de utilidade pública e norma habilitante e a necessidade da obra não se compadece com demoras, uma vez que se encontra em causa garantir a salvaguarda da aldeia histórica de Castelo Novo, o processo de Construção de infra-estruturas eléctricas e telecomunicações em Castelo Novo, o normal funcionamento da empresa das Águas do Alardo, que emprega uma grande fatia da população local e uma melhoria nos acessos viários municipais:
Identificação das parcelas e proprietários:
(…)
As parcelas de terreno a expropriar encontram-se devidamente identificadas por plantas parcelares que definem os limites das áreas a expropriar reportadas à rede geodésica ( anexo nºII) e planta de implantação em escala graficamente representada a 1:2000 (anexo nº III).
Com os valores que antecedem, a previsão do montante dos encargos a suportar com a expropriação são no valor total de 14.774,40€ (…), encontrando-se a obra prevista no Plano de Actividades e Orçamento para o ano de 2002 (anexo IV).
Em conformidade com o previsto no Plano Director Municipal para a área a expropriar, não existe qualquer condicionante técnica ou legal que impeça a continuidade do traçado ( anexo V).
Mais uma vez reitero que este processo de expropriação é de crucial importância para o concelho do Fundão, melhorando acessos e melhorando a qualidade de vida da população local.”
A Câmara Municipal tomou conhecimento e deliberou, por unanimidade e em minuta aprovar a proposta apresentada (Anexo nº2 que se arquiva em pasta própria).» (cf. doc. nº2 junto com a resposta e processo instrutor)
- c)Na sequência da reunião referida em b), foi elaborado e dirigido ao SEAL o pedido de declaração de utilidade pública, com carácter de urgência, que deu origem ao despacho referido em a) (cf. processo instrutor).
- d)Os pressupostos do acto recorrido, que determinaram a declaração de utilidade pública de expropriação referida em a), constam da Informação nº191/DSJ de 28.11.2002 ( cf. doc. nº3 junto com a resposta da entidade recorrida e cujo teor, pela sua extensão, aqui se dá por integralmente reproduzido e processo instrutor).
- e)Os recorrentes foram notificados da reunião de 05.09.2002 e da posterior reunião de 30.10.2002, que complementou aquela quanto à identificação das parcelas a expropriar e seus proprietários. (cf. processo instrutor)
- f)O projecto inicial de construção da variante a Castelo Novo foi objecto do parecer 537/DRC/DS/98, de 98/06/25, do IPPAR, que propôs a sua não aprovação, o que veio a suceder por despacho de 98/07/09 (doc. nº 3 junto com a petição).
- g)Em Março de 1999, o GAT da Covilhã elaborou, a pedido da CM do Fundão, um novo projecto de construção da variante, onde, além do mais, consta nas “ Considerações Gerais” o seguinte:
«A presente memória descritiva e justificativa diz respeito ao projecto de construção da estrada, designada como “ Variante a Castelo Novo” e que mais não é do que um “ Caminho Municipal” destinado a desviar o trânsito do centro da povoação.
A construção desta estrada surge no âmbito do Programa de Aldeias Históricas, visando potenciar as suas capacidades turísticas e de património arquitectónico, permitindo também o desenvolvimento económico que a presença de uma empresa de engarrafamento de água natural proporciona.
Devido às características da povoação em causa, torna-se imperioso encontrar uma alternativa para o trânsito de pesados, que servem a referida empresa, tendo em conta a necessidade de evitar ao máximo o impacto que a construção da estrada poderá provocar na serrania que envolve Castelo Novo.
Foi, aliás, essa preocupação, aliada à necessidade de proteger uma calçada de pedra (talvez de origem romana) existente na periferia da povoação, que levou a Câmara Municipal do Fundão a mandar proceder ao presente projecto, corrigindo e/ou alterando em determinados pontos o projecto que inicialmente se preparava para executar.» (cf. doc. nº5 junto com a petição, cujo teor, no restante, se dá aqui por integralmente reproduzido).
h) Na acta da reunião de 99/06/08 da Câmara Municipal do Fundão, no que tange à referida variante, consta o seguinte:
«O Senhor Presidente apresentou à Câmara a seguinte proposta: “ Em 17 de Março de 1998, a Câmara Municipal do Fundão abriu concurso público para a empreitada “ Construção da Variante a Castelo Novo”, inscrita no Programa das Aldeias Históricas, financiada pelo PPDR.
Em virtude de terem surgido algumas reclamações, o projecto não obteve parecer favorável do IPPAR, o que foi comunicado a esta Câmara em 20 de Julho de 1998.
Perante este facto a Câmara Municipal teve algumas reuniões com a CCR do Centro (Grupo de Trabalho das Aldeias Históricas), nas quais se chegou à conclusão de que o projecto inicial teria de ser alterado.
Mais se decidiu que a alteração devia ser efectuada pelo GAT (Gabinete de Apoio Técnico) da Covilhã, o que veio a acontecer.
Este novo projecto foi entregue a esta Câmara em 29 de Março do corrente ano, que o fez seguir para a CCRC (Gabinete de Trabalho das Aldeias Históricas), a fim de ser submetido à competente aprovação.
Em 31 de Maio de 1999, foi comunicado pelo IPPAR (Instituto Português do Património Arquitectónico), a aprovação do referido projecto.
Assim, e considerando que o projecto inicial não pode ser adjudicado por circunstância superveniente, devido a ter de se proceder a alteração do projecto posto a concurso.
Considerando que o projecto alterado, só em 31 de Maio corrente foi aprovado pelo IPARR.
Considerando que a referida obra é comparticipada pelo PPDR, no âmbito do Programa das Aldeias Históricas, e ainda que a referida obra deverá ser concluída até 31/12/99.
Considerando a urgência da obra e a data limite estabelecida para a sua conclusão é incompatível com os prazos estabelecidos para os procedimentos dos concursos públicos, limitados ou por negociação.
Proponho:
Que ao abrigo da alínea c) do nº1 do artº136º do DL 59/99, de 2 de Março, se recorra ao procedimento por ajuste directo, com consulta aos mesmos concorrentes do concurso público inicial e que são: Construções …, …, … e ….”.
A Câmara Municipal tomou conhecimento e deliberou, por unanimidade, aprovar a proposta apresentada” (cf. doc. nº 7 junto com a petição e processo instrutor).
- i)Em reunião da Câmara Municipal do Fundão de 25/08/99, foi deliberado adjudicar a Construções …, por ajuste directo, a empreitada de “Construção da Variante a Castelo Novo”, de acordo com o projecto aprovado (cf. processo instrutor).
- j)Em 22.09.1999, foi celebrado o contrato de empreitada (doc. nº1 junto com a resposta da entidade recorrida)
- k)Em 30.12.1999, teve lugar o auto de consignação dos trabalhos (doc. nº2 junto com a referida resposta).
- l)O PDM do Fundão foi aprovado pela Assembleia Municipal do Fundão em 25.09.1999 e ratificado pela RCM nº82/2000, de 01.06.2000, publicada no DR I Série B de 10.07.2000.
