01249/13 - Supremo Tribunal Administrativo

Não há lugar a admitir revista para discussão da interferência do princípio da precaução na distribuição do ónus de prova se se encontra provada factualidade que, a não estar provada, motivaria essa discussão; e também não há lugar a admitir revista para discussão do âmbito de legitimação activa para a defesa em juízo por parte das autarquias, de interesses difusos, se as instâncias foram unânimes a decidir que ela se afere em função do âmbito de interesses públicos especificamente postos a seu cargo, tendo por limite normativo a extensão territorial de competência para as atribuições especificadas no seu regime jurídico.

Acordam na Formação de Apreciação Preliminar da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1. 1.1. A Freguesia de Monte Abraão intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, acção administrativa especial contra o Ministério da Economia e a A…………, S.A., (A…………, S.A.), pedindo: A declaração de nulidade ou de anulação do acto de licenciamento do Projecto “Linha de Fanhões – Trajouce, a 220 Kv, no troço compreendido entre o Apoio n.º 46 e a Subestação de Trajouce” proferido pelo Director-Geral de Energia e Geologia em 16/08/2006; A condenação da A............ a abster-se de praticar qualquer acto consequente ou de execução do acto impugnado; A condenação da A............ à adopção dos actos e operações necessários para reconstituir a situação que existiria se o acto declarado ou anulado não tivesse sido executado. O TAF de Sintra, por acórdão de 25/07/2008 (fls. 903 a 969), julgou «totalmente improcedente a acção, por não provadas as respectivas causas de pedir alegadas e, consequentemente, as pretensões requeridas, as quais em face do bloco de legalidade aplicável, não se mostram devidas e, em consequência, absolver as Entidades Demandadas do pedido». A Freguesia de Monte Abraão apelou para Tribunal Central Administrativo Sul que, por acórdão de 07/03/2013 (fls.1217 a 1237), negou provimento ao recurso e confirmou a decisão do TAF de Sintra. É daquele acórdão que a Freguesia de Monte Abraão vem, ao abrigo do artigo 150.º, n.º 1, do CPTA, requerer a admissão do recurso de revista, concluindo nas alegações: A importância da questão suscitada em torno dos potenciais efeitos nocivos da sujeição da população aos campos eletromagnéticos das linhas de muito alta tensão compele a que se imprima, dentro do possível, uma absoluta certeza jurídica à atuação da Administração, que permita conferir, também dentro do possível, a desejável segurança jurídica aos cidadãos, de onde se retira, maxime , a relevância jurídica da questão em apreço. Sendo que a relevância social da questão em apreço reside, essencialmente, na circunstância de os efeitos do caso em apreço, se projetarem muito para além da esfera jurídica da ora Recorrente, sendo suscetível de gerar um impacto negativo na comunidade social, por força da discussão centrada na saúde pública, no ambiente e na qualidade de vida das populações. De onde fica evidenciada a necessidade clara de uma melhor aplicação do Direito, que incumbe a este douto Tribunal, uma vez que, como adiante melhor se demonstrará, os Tribunais das Instâncias inferiores, cometeram clamorosos erros de julgamento, por via de uma incorreta aplicação do Direito ao caso sub judice. Assim sendo, importa começar por clarificar que, se é verdade que não ficou dado como provado que a exposição das populações aos efeitos dos campos eletromagnéticos faz mal à saúde, não se poderia, por outro lado, considerar como provado que tal exposição não faz mal à saúde. Atendendo a tal posição “privilegiada” da Recorrida A............ nesta problemática — a quem incumbe garantir que não há qualquer perigo para a saúde da população — seria esta que teria que demonstrar, inequivocamente, que a exposição das populações aos efeitos dos campos eletromagnéticos não faz mal à saúde . Assim o impõe, como tem sido defendido pela Recorrida, o princípio da precaução, que constitui uma regra geral de atuação pública a aplicar em situações em que existem ameaças potencialmente graves ou irreversíveis para a saúde humana ou para o ambiente. Pelo que mal andou o douto Tribunal recorrido ao desconsiderar absolutamente o principio da precaução, legitimando a atuação das Recorridas no âmbito da aprovação do ato de licenciamento que aqui se impugna. O douto acórdão recorrido não se pronunciou, por outro lado, quanto à assacada ofensa ao princípio da igualdade nos moldes alegados pela Recorrente, tendo-se considerado, em primeira instância, que Dato impugnado não consubstancia uma violação ao invocado princípio, porquanto a LMAT irá beneficiar todos os cidadãos. Contudo, a Recorrente alegou a ofensa a tal princípio por se privilegiarem determinados cidadãos em detrimento de outros (dos que se encontrarão expostos aos efeitos eletromagnéticos emitidos pela LMAT) e bem assim, por noutras situações idênticas as Recorridas terem optado pelo enterramento da linha, questões quanto às quais o acórdão recorrido é totalmente omisso. Mal andou, assim, o douto acórdão recorrido ao entender inexistir qualquer ofensa ao conteúdo essencial do direito à saúde e ao ambiente sadio por parte do ato impugnado, porquanto os campos eletromagnéticos emitidos pela LMAT produzem efeitos negativos para as populações que a eles se encontram expostas. De facto, apesar de não ter ficado provado que a LMAT produz efeitos nocivos para a saúde humana, não ficou provado que não faz mal, sendo certo que atento o princípio da precaução (regra geral da atuação pública), impunha-se tal demonstração por parte das recorridas. Para além do que, conforme referido e de acordo com o entendimento do Venerando Tribunal a quo , no âmbito do julgamento da providência cautelar, a implementação da LMAT em causa é suscetivel de provocar aos habitantes da freguesia de Monte Abraão uma lesão no seu direito fundamental ao ambiente sadio e equilibrado. Errou, ainda, o Tribunal a quo ao entender inexistir uma ofensa do principio da proporcionalidade por parte do ato impugnado. De facto, conforme a Recorrente demonstrou, o estabelecimento da LMAT em causa no é adequado, necessário e proporcional stricto sensu em relação aos danos que irá provocar, sendo certo que há outras alternativas em relação ao traçado que foi licenciado, nomeadamente o enterramento (ainda que parcial) da linha. Para além do que, até que seja encontrada uma solução alternativa, a linha atualmente existente garante um cabal fornecimento de energia população e as necessárias salvaguardas de proteção contra falhas, tanto através de uma linha de retomo como através da Rede Nacional de Distribuição, a cargo da EDP. Por outro lado, os diferentes valores em causa não têm a mesma dignidade, porquanto os interesses que as Recorridas propugnam carecem de consagração constitucional. Pelo que é manifesto o erro de julgamento de que o acórdão recorrido padece face à assacada ofensa ao princípio da proporcionalidade. 18 Mal andou, igualmente, o Tribunal a quo ao entender não se verificar a assacada violação ao Regulamento de Segurança das Linhas Eléctricas de Alta Tensão. Efetivamente, contrariamente ao entendimento veiculado nos Acórdãos recorridos, e tendo em conta o supra exposto, é manifesto que o ato sob censura padece de vício de violação dos artigos 5.º, n.º 1, e 6, n.º 1 do citado regulamento. Atenta a ilegalidade do ato sob censura, errou o douto Tribunal ao considerar improcedentes os pedidos de condenação da A............ a abster-se de praticar qualquer ato consequente ou de execução do ato ora impugnado e a repor a situação que existiria se o ato de licenciamento não tivesse sido executado. Tal reposição da situação anteriormente existente passará pela destruição de todas as obras de implantação entretanto levadas a cabo data em que seja proferida decisão final que declare a nulidade ou anule o ato de licenciamento da LMAT em causa, e bem assim, pela reconstituição da situação fáctica que existia antes de ter sido desencadeada a execução do ato. Abstratamente, a circunstância da Linha não sobrepassar a circunscrição territorial da recorrente não impede que o seu funcionamento não afete os direitos e interesses das populações da Freguesia de Monte Abraão, que se visam acautelar em juízo. Errou, por fim, a decisão recorrida ao julgar a Recorrente como parte ilegítima, no segmento referente à invocação de vícios de violação de Instrumentos de Gestão Territorial concretamente aplicáveis, na medida em que a violação desses instrumentos é invocável por qualquer interessado, em virtude da qualificação do desvalor — nulidade — que afeta o ato em causa. O desvalor jurídico nulidade cominado para a violação de instrumentos de gestão territorial permite concluir pelo interesse público, coletivo, geral da sua invocação perante os tribunais, independentemente da situação jurídica concreta de quem o invoca. Ou seja, o facto do correto ordenamento do território não ser respeitado possibilita a qualquer pessoa o recurso aos tribunais para ver declarada a cominação a que concerne a sua violação. Daí que, evidentemente, a Recorrente esteja a defender direitos e interesses que são próprios das populações da sua circunscrição territorial, porque são interesses e direitos comuns a toda a comunidade. Mal andou a decisão recorrida ao julgar a Recorrente parte ilegítima para imputar ao ato de licenciamento do Projeto vícios de violação do Regulamento do Plano Diretor Municipal de Sintra, na medida em que os munícipes residentes na circunscrição territorial da recorrente são também munícipes de Sintra. Consequentemente, existe todo o interesse desses munícipes em ver o Plano Diretor Municipal de Sintra cumprido na íntegra. A decisão constante do despacho saneador errou ao não enquadrar os interesses ambientais e de qualidade de vida das populações da circunscrição Recorrente, como interesses ou direitos difusos, quando é manifesto que a violação dos instrumentos concretizadores da política de ordenamento territorial bule com aqueles direitos e interesses. Se a Constituição da República Portuguesa prescreve a inter-relação entre ambiente e ordenamento do território, mal andou a decisão recorrida ao julgar a recorrente como parte legítima para a defesa de interesses difusos e parte ilegítima para a invocação de violação de instrumentos de gestão territorial perpetrados pelo ato de licenciamento, quando esses instrumentos são, por definição, o meio de concretização da gestão territorial e intrinsecamente ambiental. Merece ainda censura a decisão recorrida ao considerar que a Recorrente, se encontrava em juízo a defender interesses que não lhe dizem respeito. Com efeito, os instrumentos de ordenamento do território têm uma função essencialmente pública e, consequentemente, o seu integral cumprimento assume um interesse público que a todos pertence. Sem qualquer exceção.» 1.5. O Ministério da Economia e a A…………, S.A contra-alegaram sustentando, ambos, quer a não admissão da revista quer a sua improcedência. Cumpre apreciar e decidir. 2. Considera-se a materialidade assente no acórdão recorrido. O artigo 150.º, n.º 1, do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, «excepcionalmente » , recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo «quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental » ou « quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito ». A jurisprudência deste STA, interpretando o comando legal, tem reiteradamente sublinhado a excepcionalidade deste recurso, referindo que o mesmo só pode ser admitido nos estritos limites fixados neste preceito. Trata-se, efectivamente, não de um recurso ordinário de revista, mas antes, como de resto o legislador cuidou de sublinhar na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nºs 92/VIII e 93/VIII, de uma «válvula de segurança do sistema» que apenas deve ser accionada naqueles precisos termos. 2.3. Como se viu, a ora recorrente propôs a presente acção pedindo a declaração de nulidade ou de anulação do acto de licenciamento do Projecto “Linha de Fanhões – Trajouce, a 220 Kv, no troço compreendido entre o Apoio n.º 46 e a Subestação de Trajouce” proferido pelo Director-Geral de Energia e Geologia em 16/08/2006; a condenação da A............a abster-se de praticar qualquer acto consequente ou de execução do acto impugnado; a condenação da A………… à adopção dos actos e operações necessários para reconstituir a situação que existiria se o acto declarado ou anulado não tivesse sido executado. As duas instâncias jurisdicionais decidiram, sem discrepâncias, pela improcedência do pedido. 2.3.1. Agora, um dos elementos centrais da alegação da recorrente respeita à aplicação do princípio da precaução: Assim sendo, importa começar por clarificar que, se é verdade que não ficou dado como provado que a exposição das populações aos efeitos dos campos eletromagnéticos faz mal à saúde, não se poderia, por outro lado, considerar como provado que tal exposição não faz mal à saúde. Atendendo a tal posição “privilegiada” da Recorrida A………… nesta problemática — a quem incumbe garantir que não há qualquer perigo para a saúde da população — seria esta que teria que demonstrar, inequivocamente, que a exposição das populações aos efeitos dos campos eletromagnéticos não faz mal à saúde . Assim o impõe, como tem sido defendido pela Recorrida, o princípio da precaução, que constitui uma regra geral de atuação pública a aplicar em situações em que existem ameaças potencialmente graves ou irreversíveis para a saúde humana ou para o ambiente. Pelo que mal andou o douto Tribunal recorrido ao desconsiderar absolutamente o principio da precaução, legitimando a atuação das Recorridas no âmbito da aprovação do ato de licenciamento que aqui se impugna. Mal andou, assim, o douto acórdão recorrido ao entender inexistir qualquer ofensa ao conteúdo essencial do direito à saúde e ao ambiente sadio por parte do ato impugnado, porquanto os campos eletromagnéticos emitidos pela LMAT produzem efeitos negativos para as populações que a eles se encontram expostas. De facto, apesar de não ter ficado provado que a LMAT produz efeitos nocivos para a saúde humana, não ficou provado que não faz mal, sendo certo que atento o princípio da precaução (regra geral da atuação pública), impunha-se tal demonstração por parte das recorridas. A recorrente discorda do entendimento do acórdão sobre a distribuição do ónus de prova. Na verdade, o acórdão recorrido produziu intensa análise dessa problemática, e concluiu em sentido contrário do preconizado pela recorrente: «Ora, se já é altamente duvidoso, em razão das considerações anteriores, que a inversão possa existir sem previsão expressa do legislador, ainda que tal se admitisse - sem conceder -, excessiva seria sempre a extensão de tal medida deste onus probandi para além dos limites do razoável, como preconiza o princípio da precaução. Com efeito, a exigência da prova da inocuidade da actividade como condição de obtenção de uma autorização ou de isenção de responsabilidade, obriga a uma diabólica probatio que afronta os cânones da proporcionalidade, em virtude da compressão intolerável, quer do direito (processual) de defesa, quer da liberdade (material) da iniciativa económica privada. (..)” De quanto vem de ser dito cabe concluir, por reporte a qualquer das posições doutrinárias processuais expostas, que a tese sobre os termos de repartição processual do ónus de prova sustentada pela ora Recorrente é contrária ao regime vigente no nosso ordenamento jurídico, v.g. derivado do enquadramento legal dos artºs 342º nº 1 e 344º nº 1 CC, na medida em que, a ora Recorrente é o sujeito processual que na qualidade de Autor invoca a produção de efeitos nocivos para a saúde das populações por via da exposição aos campos electromagnéticos derivados da LMAT no troço entre o Apoio nº 46 e a Subestação de Trajouce e por isso mesmo peticiona a declaração de nulidade ou a anulação do licenciamento de construção da Linha Fanhões-Trajouce, a 250 Kv, incumbindo-lhe a prova dos factos constitutivos da acção, ou seja, da produção dos efeitos nocivos na saúde humana pelos ditos campos electromagnéticos das LMAT no troço entre o Apoio nº 46 e a Subestação de Trajouce e do consequente pedido de condenação a destruir as instalação das LMAT já edificadas no solo, vd. artº 342º nº 1 CC, face à inexistência de previsão legal específica de inversão do ónus de prova, vd. artº 344º nº 1CC. Conclui-se, pois, que não assiste razão à ora Recorrente no sentido de transferir o esforço probatório e pô-lo a cargo dos ora Recorridos invertendo, sem base legal, o ónus de prova a que está adstrita, pelo que improcede a questão trazida a recurso no item 8 das conclusões» A matéria do alcance do princípio da precaução poderia, num contexto diverso do presente, justificar admissão de revista. Ocorre que, para além do que expressamente o acórdão referencia já ao caso concreto, se observa que a recorrente continua a alicerçar-se numa não prova de ausência de efeitos negativos. Mas tal não corresponde à factualidade dos autos. Com efeito, veja-se o que ficou provado em P) da matéria de facto: O corredor da linha não afecta directamente as populações da área territorial da Autora, por ficarem situadas a cerca da distância de um quilómetro do limite da circunstância territorial da Autora. Ora, o TAF de Sintra, conjugando esse facto com o de a licença ter ficado sujeita à satisfação de diversos condicionamentos de cautela e precaução, concluiu: «Assim, em face dos factos que se dão como provados e como não provados em juízo, com relevância para o facto provado na alínea P) do probatório, é de entender, nos termos que supra deixamos escrito, se mostrar efectuada pela Entidades Demandadas a prova dos factos contrários à pretensão jurídica da Autora, isto é, de não só não se verificarem quaisquer riscos em relação à Freguesia de Monte Abraão, como terem sido adoptadas as medidas necessárias a acautelar os riscos associados à incerteza científica sobre os efeitos da exposição da população aos campos eletromagnéticos» (fls. 951). Não se trata, pois, já, principalmente, de um problema de distribuição de prova. Entendido, como entendeu o TAF, está efectivamente feita a prova de não existirem riscos directos em relação à Freguesia de Monte Abraão. E, assim, a questão passaria primeiro para o domínio da fixação factual e, só depois, para o da distribuição do ónus de prova. Porém, sobre a fixação factual não vem alegada a violação de qualquer regra que se possa enquadrar no que restritamente é possível discutir em sede de revista, conforme o artigo 150.º, 4 do CPTA. 2.3.2. O facto de se ter provado a inexistência de riscos directos em relação à freguesia de Monte Abraão não esgota o problema. Na verdade, ainda o acórdão do TAF equacionou: «poderia porventura, ser outra a solução à questão submetida a juízo caso fosse outra a Autora em juízo». Essa possibilidade tem que ver com o problema da (i)legitimidade da recorrente para a defesa de interesses exteriores ao seu território. As instâncias foram absolutamente conformes nesta matéria, novamente com a discordância da recorrente: Mal andou a decisão recorrida ao julgar a Recorrente parte ilegítima para imputar ao ato de licenciamento do Projeto vícios de violação do Regulamento do Plano Diretor Municipal de Sintra, na medida em que os munícipes residentes na circunscrição territorial da recorrente são também munícipes de Sintra, Consequentemente, existe todo o interesse desses munícipes em ver o Plano Diretor Municipal de Sintra cumprido na integra. A decisão constante do despacho saneador errou ao não enquadrar os interesses ambientais e de qualidade de vida das populações da circunscrição Recorrente, como interesses ou direitos difusos, quando é manifesto que a violação dos instrumentos concretizadores da política de ordenamento territorial bule com aqueles direitos e interesses». Ora, não se afigura que seja problema de controvérsia ou complexidade relevante. Na verdade, afigura-se totalmente sustentável a solução das instâncias, que se pode sintetizar na seguinte passagem do acórdão recorrido: «Por quanto vem dito e, significativamente, por força da mencionada natureza dual dos interesses difusos, a legitimação activa para a respectiva defesa em juízo por parte das autarquias, maxime por parte da ora Recorrente Junta de Freguesia do Monte Abraão, afere-se em função do âmbito de interesses públicos especificamente postos a seu cargo, tendo por limite normativo a extensão territorial de competência para as atribuições especificadas no artº 14º nº 1 alíneas a) a l) e nº 2 da Lei nº 159/99 , de 14 de Setembro». E tudo o mais que vem suscitado, podendo embora, num quadro abstracto, apresentar-se como matéria de relevo, como é a da violação dos princípios da igualdade e da proporcionalidade, cede, afinal, na sua importância, atenta a análise que obteve das instâncias, reveladora da sua não verificação. As instâncias julgaram perante um quadro factual específico, face ao qual o relevo das questões de direito que vêm apresentadas pela recorrente não é significativo. E do que se disse decorre que não se revela que haja clara necessidade da revista para melhor aplicação do direito. 3. Pelo exposto, não se admite a revista. Custas pela Recorrente. Lisboa, 13 de Fevereiro de 2014. – Alberto Augusto Oliveira (relator) – Vítor Gomes – Abel Atanásio.