19376/24.8T8LSB.L1-7 - Tribunal da Relação de Lisboa

A notificação avulsa é da competência dos tribunais administrativos, quando se destine a declarar a resolução do contrato de arrendamento, sempre que este tenha sido celebrado ao abrigo do “regime de renda acessível” (previsto no Regulamento Municipal do Direito à Habitação de Lisboa).

Acordam na 7.ª Secção do Tribunal da Relação de Lisboa

A. Relatório

A. A. Identificação das partes e indicação do objeto do litígio

AAAA – Gestão do Arrendamento, E.M., S.A., requereu a notificação judicial avulsa de BBBB, “dando-lhe conhecimento de que a requerente considera resolvido o contrato de arrendamento, (…) com fundamento na falta de pagamento de rendas (…)”.

Liminarmente, o tribunal a quo decidiu:

“Face ao supra exposto, ao abrigo do disposto nos artigos 256.º, n.º 1 e 79.º, ambos do Código do Processo Civil, indefiro liminarmente a notificação avulsa requerida, por incompetência material deste Tribunal.”

Inconformada, a autora apelou desta decisão, concluindo, no essencial:

“iii. – Não existe qualquer conflito, litígio ou relação jurídica a resolver, pelo que, entende o ora recorrente que não há lugar à aplicação do disposto no artigo 4.º da Lei n.º 13/2002 de 19 de fevereiro. (…)

v. – Não estando em causa a discussão duma relação jurídica administrativa e consequentemente o dirimir dum conflito enquadrável no art.º 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, os tribunais comuns são competentes para ordenar a realização de tal notificação. (…)

xiii. – O Arrendamento Apoiado não se confunde com o Arrendamento Acessível.

xiv. – No que respeita ao primeiro (Arrendamento Apoiado), (…) ocorre mediante celebração de um contrato de arrendamento em Regime de Arrendamento Apoiado, nos termos da Lei 81/2014 de 19 de dezembro, alterada pela Lei 32/2016 de 24 de Agosto.

xv. – Este contrato “tem a natureza de contrato administrativo, estando sujeito, no que seja aplicável, ao respetivo regime jurídico” vide artigo 17.º da referida Lei

xvi. – No que respeita ao segundo (Arrendamento Acessível) trata-se um programa (…) dirigido a famílias com rendimentos intermédios.

xvii. – (…) [A] formalização das atribuições de habitação, após concurso, é efetuada mediante a celebração de um contrato de arrendamento urbano para fins habitacionais, celebrado nos termos do disposto no Código Civil e ao abrigo da Lei n.º 6/2006, de 27 de fevereiro (NRAU). (…)

xx. – O contrato de arrendamento que está na base da NJA não tem cariz administrativo, sendo, tal como o requerente invoca no seu requerimento e o tribunal refere no primeiro parágrafo da decisão um contrato de arrendamento celebrado “ao abrigo do regime de renda acessível”.

A. B. Questões que ao tribunal cumpre solucionar

A primeira questão a enfrentar é a da sujeição das notificações judicias avulsas às regras de competência em razão da matéria.

A segunda questão a resolver é a da qualificação da relação jurídica intercedente entre as partes como sendo, ou não, de índole administrativa.

B. Fundamentação

B. A. Factos assentes

1- No requerimento de notificação judicial avulsa consta, no que para o caso releva:

“1.º A AAAA – Gestão do Arrendamento, E.M., S.A., doravante Requerente, é uma pessoa coletiva de direito privado, de âmbito municipal, que tem como objeto a gestão social, patrimonial e financeira de bens imóveis de habitação social pertencentes ao Município de Lisboa, nos termos e condições definidas pela Câmara Municipal de Lisboa. Cfr. Doc. n.º 1 (Estatutos) que se junta e cujo teor se dá por integralmente reproduzido para todos os seus efeitos legais.

“2.º Nos termos do artigo 4.º, alíneas d) e e), dos referidos Estatutos, são, designadamente, atribuições da Requerente a promoção de ações de cobrança das rendas dos fogos municipais sob sua responsabilidade e à atualização das referidas rendas, nos termos e condições fixadas pelos regulamentos municipais ou pela Câmara Municipal de Lisboa, e o desenvolvimento as medidas tendentes à recuperação de débitos de renda.

“3.º O Município de Lisboa é proprietário e legítimo possuidor da fração autónoma designada pela letra “H”, Tipologia T2, situada na Rua KKKK, Lote 0000 – 3.º Dto. (…), freguesia de Marvila, concelho e distrito de Lisboa, inscrito sob o artigo matricial n.º 0000.

“4.º Em 27 de outubro de 2022, o Município de Lisboa celebrou com a requerida um contrato de arrendamento para fins habitacionais, em Regime de Renda Acessível, pelo prazo de dois anos, com início em 01/12/2022 renovável automaticamente pelo período inicial de 3 anos, através do qual o primeiro cedeu à segunda o gozo e fruição do imóvel supramencionado. Cfr. Doc. n.º 2 (Contrato de arrendamento) que ora se junta e cujo teor se dá por integralmente reproduzido para todos os seus efeitos legais. (…)

“6.º A requerida não procedeu ao pagamento do valor das rendas referentes aos meses infra discriminados (…)

“9.º Por esse motivo, por Despacho da Exma. Senhora Vereadora, Arq.ª FR, datado de 23 de maio de 2024, foi concedida autorização à aqui Requerente para atuar, judicial e extrajudicialmente, na resolução dos contratos de arrendamento para fins habitacionais, com prazo certo, em regime de renda convencionada e de renda acessível, em situação de mora no pagamento da renda, por período superior a seis meses, sem acordo de pagamento, ou em situação de incumprimento de acordo de pagamento. Cfr. Doc. n.º 4 (Despacho) que aqui se junta e cujo teor se dá por integralmente reproduzido para todos os seus efeitos legais”.

2- O requerimento de notificação judicial avulsa apresenta a seguinte conclusão:

“Requer-se a notificação judicial avulsa da requerida, dando-lhe conhecimento de que a Requerente considera resolvido o contrato de arrendamento, (…) com fundamento na falta de pagamento de rendas, referente ao imóvel acima identificado.

“Em consequência da resolução do contrato de arrendamento, deverá o imóvel arrendado ser entregue à requerente, livre de pessoas e bens, com todos os seus equipamentos, chaves e tudo o que nele se encontrar, pertença do Município de Lisboa, e em bom estado de conservação, sob pena de haver lugar a indemnização”.

3- Em anexo ao requerimento de notificação judicial avulsa, a requerente apresentou cópia do documento que formaliza o contrato de arrendamento que invoca, no qual consta, além do mais que aqui se dá por transcrito:

“CONTRATO DE ARRENDAMENTO COM PRAZO CERTO PARA FINS HABITACIONAIS

Considerando que:

Se verificou a necessidade de estimular a promoção de novos programas de arrendamento de habitações a valores intermédios, para permitir o acesso das populações a uma habitação adequada no mercado, sem que isso implique uma sobrecarga excessiva sobre o orçamento familiar;

A promoção de habitação acessível é um dos eixos estruturais e transversais da política municipal de habitação, tendo para esse efeito sido aprovado o Regulamento Municipal do Direito à Habitação (RMDH) constante da Deliberação n.º 420/AML/2019, publicada no diário da república n.º 230, 2.ª série de 29 de novembro;

O Segundo Outorgante foi selecionado através do 14.ª CONCURSO PARA ARRENDAMENTO DE HABITAÇÕES AO ABRIGO DO PROGRAMA DE RENDA ACESSÍVEL DO MUNICÍPIO DE LISBOA, cujo sorteio público se realizou em 06/09/2022 tendo ficado qualificado para efeitos do presente arrendamento por despacho da Vereadora exarado em 10‑10‑2022 na INF/360/DlMH/DPGH/DMHDL/CML/22.

(…)

É celebrado entre:

O Município de Lisboa, (…) adiante designado por PRIMEIRO OUTORGANTE

BBBB, (…) doravante designado por SEGUNDO OUTORGANTE.

O presente contrato de arrendamento urbano para fins habitacionais, com prazo certo, nos termos do disposto no artigo 10950 do Código Civil e ao abrigo da Lei n e 6/2006, de 27 de Fevereiro que se rege pelas cláusulas seguintes:

Cláusula 1.ª

Objeto

1. O Primeiro Outorgante é proprietário e legítimo possuidor da habitação sita na Rua 0000 (…).

(…)

Cláusula 2.ª

Fim do contrato

1. Pelo presente contrato, o Primeiro Outorgante arrenda e o Segundo Outorgante toma de arrendamento a habitação melhor identificada na Cláusula 1.ª (…).

(…)

Cláusula 4.ª

Prazo

1. O arrendamento é feito por um prazo de 2 anos (…).

2. O arrendamento renovar-se-á automaticamente pelo período inicial de 3 anos.

3. As demais renovações serão por 2 anos (…).

4. Para efeitos das renovações previstas no número anterior, poderá o Primeiro Outorgante solicitar ao Segundo Outorgante, a documentação tida por necessária para verificação da manutenção dos requisitos de acesso e inexistência dos impedimentos previstos no RMDH.

(…)

Cláusula 5.ª

Renda

1. A renda mensal no valor de 278,02 € (…), resulta do cálculo da multiplicação da taxa de esforço do agregado pelo seu rendimento mensal disponível, conforme previsto no art.º 262 n.º 3 do Regulamento Municipal do Direito à Habitação.

(…)

5. Salvo a atualização anual prevista no número anterior, a renda não será alterada antes do prazo de 5 anos. Após esse prazo poderá ser calculada em conformidade com o n.º 4 da cláusula 4.ª e de acordo com os parâmetros aplicáveis ao acesso à habitação com renda acessível constantes do anexo IV do Regulamento Municipal do Direito à Habitação, nos termos do n.º 1 do artigo 1077.º do Código Civil.

(…)

Cláusula 12.ª

Obrigações do Segundo Outorgante

São obrigações do Segundo Outorgante, sem prejuízo de outras que resultem da lei e do RMDH (…).”

B. B. Análise dos factos e aplicação da lei

São as seguintes as questões de direito parcelares a abordar:

1. Competência material para a notificação avulsa, em geral

2. Competência material para a notificação avulsa requerida

3. Responsabilidade pelas custas

1. Competência material para a notificação avulsa, em geral

Começa a apelante a sua alegação sustentando que não cabe à jurisdição administrativa realizar notificações avulsas, por não encerrarem estas litígios, designadamente, sujeitos às normas de direito administrativo. Sem razão.

Para a decisão sobre a primeira questão suscitada, não importa imediatamente a qualificação da relação jurídica preexistente entre as partes no caso concreto (melhor, entre o município e a notificanda). Trata-se apenas de verificar se os tribunais administrativos são competentes para a tramitação de notificações avulsas, em geral, isto é, se este tipo de procedimento pode, em abstrato, correr os seus termos perante esta jurisdição.

Dispõe o n.º 1 do art.º 1.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), no que para o caso releva, que “[o]s tribunais da jurisdição administrativa (…) são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas (…), nos termos compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no artigo 4.º deste Estatuto”. Esta disposição reproduz, a um nível infraconstitucional, o teor do n.º 3 do art.º 212.º da CRPort.: “[c]ompete aos tribunais administrativos (…) o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas (…)”.

Por seu turno, estabelece o art.º 4.º, n.º 1, als. e) e o), do ETAF que “[c]ompete aos tribunais da jurisdição administrativa (…) a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a: // (…) e) Validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes; // o) Relações jurídicas administrativas (…) que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores”.

Perante este quadro legal, a primeira questão que nos ocupa reconduz-se a determinar se uma notificação avulsa pode ser vista como a apreciação de um litígio. Numa nota intercalar, desde já adiantamos que assim tem sido entendido pelos Tribunais Administrativos – admitindo-se, no entanto, ser esta uma anecdotal evidence; cfr., por exemplo, o Ac. do TCAN de 12-04-2019 (00094/19.5BECBR).

A notificação avulsa inscreve-se sempre numa relação jurídica preexistente. Ou seja, conforme consta do n.º 1 do art.º 257.º do Cód. Proc. Civil, relaciona-se ela com a titularidade de um direito ou de uma faculdade do requerente (ou de quem este representa) – devendo esta posição jurídica, quando ulteriormente efetivada pela via contenciosa, ser exercida na ação própria. Sendo a notificação avulsa instrumental do exercício de um direito, não se vê razão para que não caiba aos tribunais administrativos a sua realização, quando tal direito emerge de uma relação jurídico-administrativa.

Na notificação avulsa, o recurso ao órgão de soberania tribunal para a realização de um ato jurídico é necessário ou tido por necessário pelo requerente. Afigura-se-nos que esta necessidade de recurso ao tribunal, no contexto do exercício de uma posição jurídica substantiva, ainda representa um pedido de tutela forense, a ser enquadrado num conceito lato de dirimição de um litígio.

E assim se deverão interpretar as normas do ETAF citadas: quando seja necessário recorrer ao tribunal para tutela de um direito emergente de uma relação jurídico-administrativa, deve a pretensão ser formulada perante os tribunais administrativos, independentemente da natureza e do fim da tutela pretendida – quer esta tutela seja realizada a título principal (por via de ação), quer tenha lugar por meio de um procedimento meramente instrumental (como por via de uma notificação avulsa). A não se entender assim, diversos outros procedimentos preparatórios que não se destinam a dirimir (definitivamente) o litígio poderiam ser excluídos da competência do tribunal administrativo, não obstante ser este competente para julgar a causa de que aqueles são meramente instrumentais – como a produção antecipada de prova e mesmo alguns procedimentos cautelares de âmbito meramente conservatório.

Em suma, o procedimento de notificação avulsa é da competência material dos tribunais administrativos, sempre que vise a comunicação de posições jurídicas destinadas a produzir efeitos no âmbito de uma relação jurídica administrativa − cfr. o Ac. do TCAN de 15-07-2015 (02216/15.6BEPRG). Conforme se sustenta neste acórdão, três razões justificam esta conclusão. São elas, em apertada síntese, as seguintes:

“Primeiro, porque se afigura ser essa a interpretação mais compatível com uma organização assente num modelo de dualidade de jurisdições e mais conforme com o critério constitucional de delimitação do âmbito material da jurisdição administrativa. (…)

“Segundo, porque o processo de notificação avulsa não é totalmente “neutro” ou indiferente à natureza da relação jurídica onde se pretende que venham a produzir-se os efeitos jurídicos decorrentes daquela notificação. (…)

“Terceiro, porque essa é a interpretação que mais se adequa ao regime processual que faz depender a notificação avulsa de despacho prévio (cfr. artigo 256.º/1 CPC). A exigência de despacho prévio, que se tem mantido nas sucessivas versões do Código de Processo Civil, implica que o juiz aprecie liminarmente o requerimento (…), nomeadamente, para saber se ‘o direito invocado existe abstratamente na lei’ (…)”.

Nada obsta, pois, que a notificação ora requerida possa ser da competência material dos tribunais administrativos − cfr., a propósito, o comentário sinótico de Miguel Teixeira de Sousa de 5 de dezembro de 2017, publicado no sitio blogippc.blogspot.pt, sob o título «Jurisprudência (742)». No entanto, tal competência só poderá ser afirmada, no caso, se os litígios respeitantes à relação jurídica em que se inscreve deverem ser dirimidos pela jurisdição administrativa.

Improcede, pois, a primeira ordem de conclusões apresentada pela apelante.

2. Competência material para a notificação avulsa requerida

Estabelece o art.º 64.º do Cód. Proc. Civil que “[s]ão da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”. Em ordem a determinar a competência do tribunal a quo temos, pois, de verificar se a competência para a eventual causa da qual a notificação avulsa é instrumental cabe a outra ordem jurisdicional – sendo certo que as regras de competência em razão da matéria não podem ser afastadas por vontade das partes (art.º 95.º, n.º 1, do Cód. Proc. Civil).

Como vimos, a competência material do tribunal a quo para efetuar a notificação avulsa requerida está dependente da qualificação da relação jurídica que intercede entre requerente (ou quem este representa) e notificando – no caso, entre o Município de Lisboa e a notificanda. Também sobre este ponto damos nota, em nova anecdotal evidence, de que os tribunais administrativos já aceitaram a sua competência para dirimir litígios em torno do programa de renda acessível do Município de Lisboa – cfr. o Ac. do TCAS de 03-10-2024 (3370/23.9BELSB-A). Vejamos se este entendimento é de acompanhar.

No que respeita às pessoas coletivas de direito público, o Direito Administrativo regula apenas necessariamente a sua atividade de gestão pública. A restante atividade destas entidades, ainda que enquadrada por normas de direito público, está sujeita às comuns regras de direito privado. Dito de outro modo, apenas as relações jurídico-administrativas (inscritas numa atividade de gestão pública) estão necessariamente sujeitas à normação própria do Direito Administrativo.

Na identificação e qualificação de uma atividade como sendo de gestão pública, é relevante conhecer o seu fim imediato. Sendo o fim prosseguido pelo ente público com a sua atuação, imediatamente, a satisfação de um interesse público específico, esta tende a inscrever-se na sua atividade de gestão pública.

Também essencial é verificar se a contratação foi obrigatoriamente submetida a procedimentos predispostos pelo Direito Administrativo, quer estejam previstos no Código dos Contratos Públicos (o que não é o caso dos autos: art.º 4.º, n.º 2, al. d), do Cód. Cont. Públicos), quer estejam contemplados em normação administrativa avulsa. Neste contexto, a normação regulamentar autárquica, sendo constituída por “normas jurídicas gerais e abstratas que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, vis[a]m produzir efeitos jurídicos externos”, não deixa de integrar o quadro legal do Direito Administrativo – cfr. os arts. 135.º e 142.º, n.º 2, do CPA.

Não assume aqui especial relevância a circunstância de o tipo contratual adotado na conclusão desse procedimento negocial ter também uma ampla regulamentação pelo direito privado. Em qualquer caso, a matriz administrativa da relação entre as partes já se encontra estabelecida, sendo identitária desta relação.

No caso dos autos, o contrato de arrendamento que constitui a relação jurídica preexistente motivadora da notificação avulsa foi celebrado ao abrigo do Regulamento Municipal do Direito à Habitação de Lisboa (RMDH), tornado público pelo Aviso n.º 19251/2019, de 29 de novembro (Diário da República n.º 230/2019, Série II), no regime de “atribuição de habitação com renda acessível”. Note-se que, elucidativamente, o nome deste ato normativo revela que o mesmo visa tutelar o direito à habitação, não sendo um mero regulamento respeitante à gestão e frutificação do parque imobiliário da autarquia através do seu arrendamento.

Revela-nos a “nota justificativa” preambular RMDH que o regime do acesso à habitação com renda acessível tem por fim imediato a satisfação da atribuição do município lisbonense de promoção do direito constitucional à habitação – cfr. o art.º 23.º, n.º 2, al. i), do Anexo I à Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro (que aprova o regime jurídico das autarquias locais). O fim dos contratos celebrados ao abrigo deste regulamento municipal é, pois, diretamente, satisfazer um interesse público – não sendo meramente instrumental da atividade quotidiana do município.

Neste contexto, a edilidade não arrenda o património autárquico com o fim de o rendibilizar (explorá-lo economicamente), mas sim como meio de proporcionar aos munícipes carenciados o acesso à habitação. O escopo do arrendamento sujeito ao regime do acesso à habitação com renda acessível não é, pois, substancialmente distinto do arrendamento sujeito ao “regime de arrendamento apoiado” ou da atribuição do “subsídio municipal ao arrendamento acessível” – sobre a competência para conhecer de litígios em torno de contratos celebrados ao abrigo de diferentes regimes respeitante ao arrendamento destinado a tutelar o direto à habitação, cfr. os Acs. do TConf. de 26-06-2014 (040/13), de 11-12-2013 (049/13), de 29-04-2014 (065/13), de 22-03-2023 (020/21) e de 15-11-2023 (09/23).

Neste regulamento municipal são, designadamente, definidas as regras de contratação a observar na celebração de contratos de arrendamento sujeitos ao regime do acesso à habitação com renda acessível (art.º 1.º, 5.º a 7.º e 26.º a 41.º do RMDH). Dispõe também esta normação autárquica sobre o valor da renda a pagar pelos arrendatários (art.º 26.º, n.º 3, do RMDH). Às questões não previstas no RMDH, aplicam-se subsidiariamente, prevalecentemente, as disposições da Lei n.º 81/2014, de 19 de dezembro (que estabelece o regime do arrendamento apoiado para habitação e regula a atribuição de habitações neste regime), diploma este que estabelece que autarquias locais podem aprovar “regulamentação própria visando adaptar a presente lei às realidades física e social existentes” – cfr. os arts. 2.º, n.º 4, e 60.º, n.º 2, do RMDH.

Ora, a utilização obrigatória, como procedimento pré-contratual num arrendamento, de um concurso público (um “concurso por sorteio”) “implica o recurso a normas de direito público, já que no âmbito do direito privado não existe qualquer limitação de escolha dos outorgantes com quem se pretende celebrar estes contratos” – cfr. o Ac. do TConf. de 03-12-2015 (026/15); cfr., ainda, o Ac. do TRP de 28-10-2021 (84272/20.2YIPRT.P1). O mesmo se diga da fixação do valor da renda e dos requisitos da possibilidade de renovação do arrendamento: no âmbito do direito privado vale apenas a vontade das partes livre e validamente formada. Estas condicionantes da contratação são, de resto, referidas nos considerandos iniciais e no clausulado do contrato de arrendamento invocado pela requerente, conforme consta do ponto 3 – dos factos assentes (arts. 4.º, n.º 4, 5.º, n.º 1, e 12.º (proémio)).

Afigura-se-nos, pois, claro que a relação que se constitui entre o município e os candidatos à concessão de um arrendamento com “com renda acessível”, a partir do momento da apresentação das candidaturas, não é uma mera relação de direito privado. O mesmo é dizer que cabe aos tribunais administrativos conhecer dos litígios respeitantes à relação locatícia, sempre que o contrato de arrendamento tenha sido celebrado pelo município ao abrigo do “regime de renda acessível” (previsto no Regulamento Municipal do Direito à Habitação de Lisboa)

Resta acrescentar que não vale aqui o argumento, invocado pela apelante, de acordo com o qual se encontra prevista a competência dos tribunais administrativos para “conhecer das matérias relativas à invalidade ou cessação dos contratos de arrendamento apoiado” – cfr. o n.º 3 do art.º 17.º da já referida Lei n.º 81/2014 –, inexistindo idêntica disposição no ato normativo que estabelece o regime de “atribuição de habitação com renda acessível”. Como é evidente, o RMDH, sendo um mero regulamento municipal, nunca poderia dispor sobre as regras de competência dos tribunais – cfr. os arts. 110.º, 112.º e 165.º, n.º 1, al. p) da CRPort

Em conclusão, cabendo à jurisdição administrativa, no caso, conhecer dos litígios respeitantes à relação locatícia preexistente, à mesma jurisdição também cabe a realização da notificação avulsa instrumental à tutela da posição jurídica do município, defendida pela apelante. Deve a decisão do tribunal a quo ser mantida.

3. Responsabilidade pelas custas

A responsabilidade pelas custas cabe à apelante (art.º 527.º do Cód. Proc. Civil), por ter ficado vencida.

C. Dispositivo

C. A. Do mérito do recurso

Em face do exposto, na improcedência da apelação, acorda-se em negar provimento ao recurso.

C. B. Das custas

Custas a cargo da apelante.

Notifique.

Lisboa 7/1/2025

Paulo Ramos de Faria

Ana Mónica Mendonça Pavão

Micaela Sousa