Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
A..., identificado nos autos, interpôs recurso jurisdicional da sentença do TAC do Porto que, por irrecorribilidade do acto impugnado, resultante da sua natureza meramente executiva, rejeitou o recurso contencioso que ele deduzira da deliberação de 19/9/02, em que a CM Gondomar determinara tomar posse administrativa de um certo prédio para proceder à demolição de obras aí ilegalmente erigidas.
O recorrente terminou a sua alegação de recurso, enunciando as seguintes conclusões:
1 – A deliberação de tomada de posse administrativa de prédios, para se demolirem obras executadas ilegalmente, é uma decisão de um órgão da Administração que, ao abrigo de normas de direito público, visa produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.
2 – E, como tal, é acto administrativo definitivo e executório, recorrível contenciosamente.
Sem prescindir
3 – Ainda que se entenda que a deliberação de tomada de posse administrativa mais não é do que um acto de execução do despacho de 5/9/01, o seu efeito jurídico ultrapassa a mera execução desse acto, isto é, não se encontrava previsto no acto exequendo.
4 – Pelo que, nessa parte, é um acto administrativo definitivo, impugnável contenciosamente nos termos do art. 151º, n.º 3.
Sem prescindir
5 – Ainda no pressuposto de que a deliberação de tomada de posse administrativa mais não é do que um acto de execução do despacho de 4/9/01, o mesmo é ilegal por inobservância das normas específicas do próprio acto administrativo, nomeadamente as da competência.
6 – Tal deliberação é da competência do presidente da câmara, nos termos do art. 106º, n.º 1, do DL 177/01, de 4/6, e do art. 68º, n.º 2, al. m), da Lei 169/99, de 18/9, porém, no caso em apreço, foi tomada em deliberação da CM Gondomar.
7 – Pelo que é recorrível nos termos do art. 151º, n.º 4, do CPA.
8 – Acresce ainda que a deliberação de tomada de posse administrativa para proceder à demolição das obras referidas foi tomada por unanimidade em reunião camarária sem que tenha sido antecedida da audição do recorrente, nos termos do art. 106º, n.º 3, do DL 177/01, de 4/6.
9 – Pelo que foi violado o princípio da audição prévia e, como tal, é passível de recurso nos termos do art. 151º, n.º 4, do CPA.
10 – Pelo que a decisão recorrida violou, entre outros, os preceitos do art. 151º, ns.º 3 e 4, do CPA.
A CM Gondomar contra-alegou, oferecendo as seguintes conclusões:
1 – Efectivamente, o critério para a apreciação da recorribilidade reside na lesividade do acto em relação aos direitos ou interesses dos visados.
2 – Logo, torna-se essencial verificar perante cada acto se o mesmo é ou não lesivo dos referidos direitos, para efeitos de uma possível impugnação contenciosa.
3 – Ora, no caso «sub judice», e contrariamente ao alegado pelo recorrente, o acto impugnado contenciosamente, datado de 19/9/02, é irrecorrível contenciosamente.
4 – Isto porque o acto potencialmente lesivo dos seus interesses, e como tal recorrível contenciosamente, já tinha sido praticado em 4/9/01.
5 – Ou seja, a deliberação recorrida, de 19/9/02, decorre simplesmente do referido anterior acto administrativo, sendo portanto um acto de mera execução do despacho de 4/9/01 e, por consequência, insusceptível de ser objecto de recurso contencioso.
6 – Tanto mais que, no caso em apreço, é ainda mais evidente a natureza irrecorrível do acto impugnado contenciosamente dado ter ocorrido, não uma, mas duas notificações para o recorrente proceder à demolição das obras ilegais.
7 – Não obstante, certo é que apenas o primeiro de tais actos, o de 4/9/01, se pode considerar como potencialmente lesivo dos interesses do recorrente, já que o segundo apenas confirma as determinações contidas no primeiro.
8 – A este respeito, considerou, e bem, o Mm.º Juiz «a quo» quando, a fls. 47 da sentença recorrida, refere expressamente: «a deliberação ora recorrida, supra referida na al. a) da matéria de facto provada, apenas foi proferida em execução do aludido despacho de 4/9/01, já que apenas tem em vista efectivar o cumprimento ou assegurar o respeito das determinações contidas naquele despacho (e no despacho de 22/3/02, supra referido na al. e) da matéria de facto provada, confirmativo do de 4/9/01), ou seja, tem em vista efectivar a ordem de demolição, coercivamente, por o recorrente não ter procedido à demolição voluntária nos sucessivos prazos que lhe foram concedidos. Tal deliberação não representa, assim, mais do que o efeito lógico daquele primeiro acto e não assume, autonomamente, a lesão de direitos ou interesses legalmente protegidos do ora recorrente».
9 – E não se diga, tal como pretende o recorrente, que, partindo do pressuposto de que a deliberação de tomada de posse administrativa mais não é do que um acto de execução do despacho de 4/9/01, o seu efeito jurídico ultrapassa a mera execução desse acto sendo, nessa parte, acto administrativo contenciosamente impugnável, nos termos do disposto no art. 151º, n.º 3, do CPA.
10 – É que a deliberação impugnada, tendo decorrido de actos que foram praticados anteriormente à mesma, não consubstancia qualquer decisão inovatória susceptível de afectar a esfera jurídica do recorrente.
11 – Logo, não se verifica a alegada violação do art. 151º, n.º 3, do CPA.
12 – Igualmente, e inversamente ao entendimento do recorrente, não ocorreu no presente caso a alegada ilegalidade da deliberação impugnada, por suposta violação das regras de competência.
13 – De facto, e não obstante, de acordo com o disposto no art. 106º, n.º 1, do DL 177/01, de 4/6, e no art. 68º, n.º 2, al. m), da Lei 169/99, de 18/9, a competência em causa seja atribuída ao presidente da CM Gondomar, nos termos da Subsecção III do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação é estabelecida uma ressalva no que se refere à atribuição da mencionada competência.
14 – Ora, dentro das competências atribuídas à câmara municipal em matéria de licenciamento e fiscalização, nos termos da Lei n.º 169/99, de 18/9, com nova redacção dada pela Lei n.º 5-A/02, de 11/1, encontra-se a competência em questão regulada no art. 64º, n.º 5, al. c).
15 – Ainda que assim não fosse, certo é que não seria possível falar de tal alegada ilegalidade da deliberação impugnada, por suposta violação de tais regras de competência, pois nada impede que a câmara municipal, como órgão executivo da pessoa colectiva município, possa, em conjunto com o seu presidente, que a representa, praticar actos desta natureza.
16 – Por último, não foi mais certeiro o recorrente ao referir que ocorreu uma suposta violação do princípio da audiência prévia, uma vez que, alegadamente, a deliberação de tomada de posse administrativa para proceder a demolição das obras em causa foi tomada por unanimidade em reunião camarária sem que, pretensamente, tenha sido antecedida da sua audição.
17 – Isto porque, e tal como resulta do supra exposto, não só lhe foram concedidos diversos prazos para cumprir a ordem de demolição, como igualmente foi o recorrente ouvido por diversas vezes ao longo do correspondente processo administrativo tendo, não só a concreta oportunidade de pedir esclarecimentos, bem como a de se pronunciar sobre os diversos passos tomados ao longo de todo o procedimento.
18 – Nomeadamente através de diversas exposições escritas apresentadas no decurso do respectivo processo administrativo, as quais foram devidamente apreciadas e ponderadas por parte da aqui recorrida, e que levaram à tomada de decisão final.
19 – Pelo que, atento o supra alegado, somos a concluir que, salvo o devido respeito, uma vez mais carece o recorrente de razão ao considerar que não foi respeitado no caso «sub judice» o princípio da audição prévia, com a consequente possibilidade de recurso, nos termos do disposto no art. 151º, n.º 4, do CPA.
20 – Logo, não violou a douta decisão recorrida os preceitos do art. 151º, ns.º 3 e 4 do CPA.
O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do provimento do recurso por entender que o acto, sendo embora de execução, vem atacado por um vício próprio – o de incompetência da sua autora – pelo que é, nessa parte, susceptível de impugnação contenciosa.
A matéria de facto pertinente é a dada como provada na decisão «sub censura», que aqui se dá por integralmente reproduzida – como estabelece o art. 713º, n.º 6, do CPC.
Passemos ao direito.
O recurso contencioso dos autos tomou por objecto a deliberação da CM Gondomar, de 19/9/02, que designou certa data para a tomada de posse administrativa de um prédio do ora recorrente a fim de que os serviços camarários então demolissem as «obras ilegais» que nele tinham sido levantadas. Na sua petição, o recorrente imputou àquele acto os seguintes vícios: de incompetência, por os actos daquela espécie deverem provir do presidente da câmara, e não do órgão camarário colegial; de forma, por ter sido preterida a sua audição prévia, ao invés do que exigiria o art. 106º, n.º 3, do DL n.º 555/99, de 16/12 (alterado pelo DL n.º 177/01, de 4/6); de violação do n.º 1 do mesmo art. 106º, por não ter havido um novo acto regulador do caso, subsequente à pronúncia que efectivamente emitiu no procedimento; e de violação do n.º 2 do mesmo normativo, por a obra a demolir ser susceptível de licenciamento.
A sentença «a quo» qualificou o acto impugnado como a mera execução de uma ordem de demolição anteriormente proferida; e, depois de dizer que a situação dos autos não se inscrevia em nenhuma das excepções em que os actos de execução se apresentam como recorríveis, terminou por rejeitar o recurso contencioso.
Através do presente recurso jurisdicional, o recorrente insurge-se contra a decisão do TAC, defendendo a recorribilidade do acto por três razões distintas, apresentadas segundo uma relação que aparenta ser de subsidiariedade. Assim, e na óptica do recorrente, o acto não teria natureza executiva (conclusões 1.ª e 2.ª da alegação de recurso); e, se acaso a tivesse, essa natureza não abrangeria o segmento da deliberação em que se ordenou a tomada de posse administrativa, pois essa parte extravasara da pronúncia do acto exequendo (conclusões 3.ª e 4.ª); e, mesmo que a índole do acto fosse inteiramente executiva, ele continuaria a ser recorrível por no recurso contencioso lhe virem assacados dois vícios próprios (conclusões 5.ª a 9.ª).
Vejamos se o recorrente tem razão, para o que enfrentaremos as questões postas no recurso de acordo com a ordem subsidiária a que acima nos referimos.
Dissemos que a deliberação impugnada, emitida em 19/9/02, determinou que se tomasse posse administrativa do prédio do aqui recorrente a fim de que os serviços camarários procedessem à demolição das «obras ilegais» aí erigidas. Ora, a demolição de tais obras já fora ordenada através de anterior despacho – o acto de 23/2/02, em que o vereador do pelouro mandara notificar o recorrente para ele as demolir em prazo certo, sob pena de os serviços camarários se lhe substituírem «a suas expensas». Ante estes dados, é perfeitamente claro que a deliberação de 19/9/02 se limitou a repetir a pronúncia que esse acto pretérito enunciara, acrescentando-lhe apenas o efeito propulsor que lhe conferiria efectividade prática. E, assim, temos de qualificar a deliberação recorrida como um típico acto de execução, tendente a infundir na realidade aquilo que o acto exequendo anteriormente estabelecera.
É certo que o acto que ordenara a demolição da obra em causa nada dispusera quanto à tomada de posse administrativa do prédio. Mas isto não significa que o segmento, do acto de 19/9/02, que a essa posse se referiu seja infiel ao acto exequendo ou se apresente, sequer, como inovador em relação a ele. Aquela tomada de posse é um simples meio ao serviço da execução coerciva das medidas de tutela da legalidade urbanística que, caso a caso, devam ser adoptadas (cfr. o art. 107º, n.º 1, do DL n.º 555/99, de 16/12). Isto significa que a posse administrativa se insere no âmbito global da execução a realizar, estando tipicamente prevista como um passo propiciador da efectividade prática de actos como os que imponham demolições de obras ilegais. Ora, é compreensível que o acto que ordene uma demolição não preveja o concreto modo como ela deverá fazer-se, pois a essência de um tal acto cumpre-se com a indicação do propósito que ele tem em vista, não tendo de particularizar os respectivos meios; por sua vez, o autor da acção executiva, embora vinculado quanto ao fim a realizar, é normalmente livre na escolha das modalidades do seu agir que não tenham sido definidas («per accidens») no acto exequendo. Aliás, se o acto de execução não contivesse um «plus» qualquer em relação ao acto que executa, não passaria de uma mera repetição ou confirmação dele, carecendo então da potência activa conferidora de efectividade real à definição pretérita.
Deste modo, o recorrente não tem razão quando sustenta que a tomada de posse administrativa constituía uma regulação «a se» de um caso individual e concreto; e também a não tem quando diz que a tomada de posse era alheia à previsão do acto que a deliberação recorrida executou. A adopção dessa medida instrumental inseria-se no âmbito da execução a fazer, pelo que a ordem do vereador, acima aludida, já prefigurava, ainda que indeterminadamente, o uso de quaisquer meios que fossem legalmente adequados ao fim de demolir – neles se incluindo, como vimos, a referida posse administrativa. O que o recorrente poderia ter discutido nos autos era a legalidade de fundo da medida, encarada portanto em si própria, dizendo, v.g., que a lei vedava a sua adopção – o que redundaria na ideia de que a execução era ilegal nessa precisa parte; mas, tendo-se ele abstido de seguir por esse caminho, e limitando a discussão que encetou à natureza da medida – isto é, à questão de saber se ela definia a resolução de um caso ou se meramente executava o que um outro acto já antes resolvera – há que apenas dizer que a tomada de posse administrativa não comportou uma qualquer definição excrescente em relação ao acto definidor que a antecedeu e que ela manifestamente servia.
Assim, a sentença não ofendeu o disposto no art. 151º, n.º 3, do CPA – preceito em que se prevê a recorribilidade dos actos de execução nos segmentos que, excedendo os actos exequendos, careçam de dimensão propriamente executiva. E, por tudo o que até agora dissemos, é seguro que soçobram as quatro primeiras conclusões da alegação de recurso.
Nas conclusões seguintes, o recorrente intenta persuadir que assacara ao acto vícios próprios, o que obstaria à rejeição do recurso «ex vi» do art. 151º, n.º 4, do CPA – norma em que se dispõe que «são também susceptíveis de impugnação contenciosa os actos e operações de execução arguidos de ilegalidade, desde que esta não seja consequência da ilegalidade do acto exequendo». Dos quatro vícios que o recorrente deduzira na sua petição de recurso, havia dois que estavam claramente excluídos da previsão do preceito atrás transcrito: desde logo, o vício de violação de lei emergente de a legalização da obra ainda ser possível, já que esse vício se localizaria na ordem de demolição, e não no acto contenciosamente recorrido; depois, o vício de violação do art. 106º, n.º 1, do DL n.º 555/99, supostamente resultante da falta de um novo acto a ordenar a demolição da obra, pois essa confusa arguição do recorrente continuava ainda a reportar-se à pronúncia que mandou demolir (como do art. 106º, n.º 1, resulta), e não ao acto que é objecto do recurso contencioso.
Talvez por estar ciente disto mesmo, o presente recurso jurisdicional apenas integra na previsão do art. 151º, n.º 4, do CPA, os dois vícios sobrantes – o de incompetência da câmara autora do acto de execução e o de preterição da audiência prévia do interessado.
Ora, é patente que a denúncia de que o acto de execução fora praticado por quem não tinha competência para o efeito consubstancia a arguição de um vício próprio do mesmo acto – e não de um vício que se devesse localizar algures, designadamente no acto exequendo (neste sentido, e v.g., cfr. o Código de Procedimento Administrativo Comentado de Esteves de Oliveira e outros, 2.ª edição, pág. 726). Portanto, e ficando agora necessariamente em aberto se o vício de incompetência existe ou não, o recorrente, à luz do preceituado no art. 151º, n.º 4, do CPA, tem o direito processual de impugnar o acto recorrido com fundamento nessa apontada ilegalidade.
E o mesmo sucede a propósito do vício resultante da falta de audiência. O recorrente discerniu o vício na circunstância de não ter sido ouvido antes de se deliberar a tomada da posse administrativa do prédio, como imporia o art. 106º, n.º 3, do DL n.º 555/99. Neste momento, em que apenas curamos de apurar da recorribilidade do acto, é-nos indiferente saber se o recorrente tem, ou não, razão quanto à existência do vício. O que agora releva é a relacionação da denúncia do vício com o modo como o procedimento fluiu, donde se constata que a invocada falta de audiência se localiza na actuação propriamente executiva – isto é, no acto contenciosamente recorrido – e não no momento anterior em que a demolição fora decidida. Portanto, também este hipotético vício se apresenta como uma ilegalidade própria do acto recorrido, que não é mera consequência da ilegalidade do acto exequendo; e, deste modo, a deliberação de 19/9/02 também é impugnável em juízo com fundamento neste vício formal, atento o que se dispõe no art. 151º, n.º 4, do CPA.
Deste modo, a decisão recorrida mostra-se censurável na medida em que não reparou que o acto vinha acometido por duas causas de ilegalidade dele privativas, motivo por que, apesar de o acto ser de execução, dispunha do atributo da recorribilidade contenciosa. E, deste modo, procedem as conclusões 5.ª e seguintes da alegação de recurso, na parte em que nelas se imputa à sentença a violação do preceituado no art. 151º, n.º 4, do CPA.
Nestes termos, acordam em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional e em revogar a decisão recorrida, devendo os autos baixar à 1.ª instância a fim de que o recurso contencioso, agora com o âmbito limitado aos dois aludidos vícios, prossiga os seus normais termos, se nenhuma outra questão prévia a tal obstar.
Sem custas.
Lisboa, 16 de Junho de 2004.- Madeira dos Santos – Relator – António Samagaio – Jorge de Sousa.
