0908/04 - Supremo Tribunal Administrativo

1.1. A FAZENDA PÚBLICA recorre da sentença do Mmº. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco que julgou procedente a intimação, requerida por A... , residente em Seia, do Director-Geral dos Impostos, para prestar a informação vinculativa que lhe solicitara, atinente à sua situação em matéria de imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS). Formula as seguintes conclusões: «A) B) C) D) E) F) G) H) I) J) A, aliás, douta sentença recorrida ao ter concluído que, no caso “sub judice” a AT tinha que prestar informação vinculativa fez, salvo o devido respeito, uma incorrecta interpretação e aplicação do art. 68º da LGT aos factos, motivo pelo qual não deve ser mantida. Na verdade, resulta provado nos autos que, “ ... o Rte impetrou a emissão de informação vinculativa, versando a sua situação tributária, concretamente, a tributação, em cédula de IRS, de rendimentos auferidos no decurso do ano de 1997". E que acerca de tais rendimentos, foi efectuada liquidação adicional. Ora a consagração de um dever de informação da AT perante os sujeitos passivos, não implica que esse dever exista sempre que aqueles tenham potencialmente um interesse acerca de uma matéria ou assunto de natureza tributária. Tal interesse tem que ser legítimo. E tal legitimidade afere-se pelo interesse directo e útil em obter uma informação sobre a qualificação jurídico-tributária de uma situação concreta que vincule a AT. No caso “sub judice” falta esse interesse directo e útil, uma vez que a vinculação da AT, pretendida com o pedido de informação, resulta do acto de liquidação que já foi efectuado. Não faz qualquer sentido e carece de utilidade o pedido de obtenção de informação vinculativa, efectuado em 15/10/02, quando o acto final com os seus pressupostos vinculativos já foi emitido. Logo, o pedido de informação vinculativa, por ser posterior ao acto que se pretendia vinculado, perdeu qualquer utilidade. Por outro lado, entende a sentença recorrida que não está contemplada na lei qualquer restrição expressa à emissão de informação vinculativa, nos casos em que já existe uma liquidação e sobre a mesma já foi interposta reclamação graciosa e que, por isso, a informação vinculativa tinha que ser prestada no caso em concreto. Salvo o devido respeito, tal “restrição” resulta de uma interpretação sistemática da lei, veja-se a colocação sistemática do art. 57º do CPPT , referente à informação vinculativa, no seu capitulo II, numa determinada fase, que expressamente se prevê como sendo prévia ao procedimento de liquidação, e de uma tipificação dos meios, graciosos ou contenciosos, de reacção ao acto tributário. Se fosse permitido ao então requerente a utilização da informação vinculativa como meio de vinculação em sede de processo gracioso tributário, que poderia, inclusive, conduzir à revogação da decisão proferida em sede de reclamação graciosa, estar-se-ia a acrescentar um novo meio de reacção ao mesmo acto tributário – liquidação. Ora, tal efeito não foi, com certeza, o pretendido pelo legislador quando acolheu a informação vinculativa como um meio de colaboração da AT com os contribuintes. Termos pelos quais e, com o douto suprimento de V. Exas., deve ser concedido provimento ao presente recurso jurisdicional e, em consequência, revogar-se a sentença recorrida, com todas as legais consequências». 1.2. O recorrido, a final das suas contra-alegações, extrai as conclusões seguintes: «I II III IV V VI O processo de intimação para um comportamento, embora tendo uma tramitação especial, não tem a natureza de processo urgente, pelo que não se lhe aplica o disposto no artigo 283.º do CPPT . As presentes alegações são, por isso, tempestivas. O recorrido tem um interesse directo e legítimo na informação vinculativa requerida em tempo à administração fiscal. A lei não exclui o direito à informação vinculativa sobre um facto em razão de haver sido deduzida uma reclamação graciosa contra o acto de liquidação susceptível de estar influenciado por esse facto. A informação vinculativa deixou, com a Lei Geral Tributária, de ter carácter ou natureza prévia. Assim, a aliás, douta sentença recorrida, porque fez uma correcta interpretação e aplicação da lei aos factos, e não violou qualquer norma legal, deve ser mantida. Nestes termos, e nos mais que V. Ex.ªs doutamente suprirão, deve ser negado provimento ao recurso jurisdicional interposto pela entidade recorrente e, em consequência, deve manter-se a sentença recorrida, com todas as legais consequências». O Exmº. Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal é de parecer que o recurso merece provimento, devendo ser indeferido o pedido de intimação de comportamento ou, subsidiariamente, deve convolar-se o requerimento para petição de acção para reconhecimento de direito e interesse legítimo em matéria tributária. O processo tem os vistos dos Exmºs. Adjuntos. «1. 2. 3. 4. 5. 2. A sentença recorrida estabeleceu como provado que: Em 15.10.2002, o requerente/Rte apresentou, no Posto de Atendimento Personalizado, R/C – Ed. Satélite, o requerimento fotocopiado a fls. 8/9 (aqui tido por totalmente reproduzido), onde, dirigindo-se ao Ex.mo. Sr. Director Geral dos Impostos – Direcção de Serviços de IRS, solicitava “... nos termos do disposto no art. 68º da Lei Geral Tributária (...) informação vinculativa relativamente à sua situação tributária (...)”, requerendo, a final, “... se digne precisar o momento em que a parte social em causa é considerada adquirida”. Por ofício datado de 21.1.2004 (fotocopiado a fls. 12 e aqui tido por totalmente reproduzido), a Sr.ª Directora de Serviços do IRS informou o mandatário judicial do Rte de que não seria “nesta fase, prestada a informação vinculativa solicitada”. O Rte requereu, então, certidão da “fundamentação jurídica” do indeferimento aludido em 2., o que, após determinação judicial, foi satisfeito por intermédio do oficio 009939 de 19.3.04 e informação que o acompanhou, expediente junto a fls. 16/18 e cujo conteúdo aqui se tem por integralmente reproduzido. Na sequência de acção inspectiva ao aqui Rte, os serviços da AT emitiram, com data de 2.10.2002, liquidação adicional de IRS n.º 5323846497, referente a rendimentos auferidos no ano de 1997, no valor a pagar de 6.386.471,19, com data limite de pagamento em 20.11.2002. Versando a liquidação identificada em 4., o Rte, a 31.1.2003, apresentou petição de reclamação graciosa, fotocopiada e certificada a fls. 49 segs., processo que, em 8.7.2004, se encontrava “em fase de análise, aguardando decisão”». 3.1. O recorrido dirigiu ao Director Geral dos Impostos em 15 de Outubro de 2002, um requerimento em que descrevia a seguinte situação: em 12 de Maio de 1996 adquiriu parte do capital social de uma sociedade, ainda não titulado por acções, por não estar senão parcialmente realizado; em 17 de Julho de 1996 o capital foi integralmente realizado e, emitidas que foram as 1818 acções correspondentes ao adquirido pelo recorrido, este vendeu-as a terceiros, em 4 de Agosto de 1997. O requerimento concluía com este pedido: «Assim, e tendo em vista a posterior alienação onerosa da parte social representada pelas 1818 acções parcialmente representativas do capital social de ..., Distribuição Alimentar, S. A., requer-se a V. Exª. se digne precisar o momento em que a parte social em causa é considerada adquirida». Ora, em 2 de Outubro de 2002, a Administração Fiscal procedera a uma liquidação adicional de IRS na qual atendeu aos factos descritos no pedido de informação que lhe havia de ser apresentado, retirando deles as consequências fiscais que entendeu pertinentes. Ou seja, a informação vinculativa foi solicitada num momento (15 de Outubro de 2002) em que tinham já ocorrido os factos (1996 e 1997), chegado ao conhecimento da Administração Fiscal (Maio de 2002), e esta feito a respectiva valoração fiscal, procedendo a uma liquidação adicional que considerou os ditos factos (2 de Outubro de 2002). Daí que a Administração tenha entendido não estar obrigada a prestar a informação vinculativa pedida, pois o requerente já não tinha interesse directo e útil em tal informação. O Mmº. Juiz julgou, porém, que o facto de ter sido efectuada a liquidação, e deduzida reclamação graciosa contra ela, ainda por decidir, não tornava inútil a prestação da informação vinculativa; esta teria, ademais, a utilidade de vincular a Administração naquela decisão, por isso que julgou ter o requerente interesse legítimo na satisfação do pedido. Idêntica é a posição do agora recorrido. 3.2. O direito à informação era configurado já pelo artigo 14º do Código de Processo das Contribuições e Impostos (CPCI), em vigor a partir de 1963, como uma garantia dos contribuintes. Nesta norma se consagrava, ainda que sem se aludir à designação informação vinculativa , o direito a essa informação. Dispunha-se que «constituem garantias gerais do contribuinte (...) o esclarecimento (...) acerca da interpretação das leis tributárias e do modo mais cómodo e seguro de lhes dar cumprimento», e «a informação sobre a sua concreta situação tributária». Esta última, quando o pedido fosse feito pelo interessado e a resposta confirmada pelo dirigente máximo do serviço, impedia os serviços de «proceder por forma diferente em relação ao objecto exacto do pedido, salvo em cumprimento de decisão judicial». Nos termos do artigo 35º nº 1 alínea c) do decreto-lei nº 363/78 , de 28 de Novembro, «os esclarecimentos [prestados verbalmente aos contribuintes pelos funcionários afectos à actividade de informações fiscais] não vinculam os órgãos do Estado, administrativos ou judiciais, chamados a decidir questões relativas a informações solicitadas» àqueles funcionários. Na vigência deste quadro normativo, ALBERTO XAVIER distingue, a pág. 141 a 144 do vol. I do seu MANUAL DE DIREITO FISCAL, entre o esclarecimento, a informação, e a consulta prévia. Segundo este Autor, «os esclarecimentos [nunca vinculantes para a Administração] respeitam à interpretação das leis em abstracto, enquanto as informações respeitam à aplicação da lei no caso concreto». A diferença entre a informação e a consulta prévia resultaria de, naquela, o interessado submeter uma situação tributária actual, enquanto que «na consulta prévia ele submete-lhe uma situação tributária hipotética , pretendendo assim conhecer antecipadamente o ponto de vista da Administração no caso de ela se verificar». O artigo 17º do decreto-lei nº 215/89 , de 1 de Julho (que viria a ser revogado pela lei que aprovou o Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), estabelecia que «antes de verificados os pressupostos dos benefícios fiscais previstos na lei, podem os interessados requerer (...) que se pronunciem sobre uma dada situação tributária ainda não concretizada», sendo que a pronúncia obtida vincula os serviços, «que, verificados os factos previstos na lei, não poderão proceder por forma diversa, salvo em cumprimento de decisão judicial»; e a entidade com competência para o reconhecimento do benefício deve «conformar-se com o anterior despacho, na medida em que a situação hipotética objecto da consulta prévia coincida com a situação de facto objecto do pedido de reconhecimento». Também o posterior Código de Processo Tributário (CPT), entrado em vigor em 1991, elenca o direito à informação constitucionalmente garantido entre as garantias dos contribuintes, afirmando expressamente que ele compreende «a informação prévia vinculativa» – artigos 19º alínea a) e 20º alínea c) do citado Código. O artigo 72º do mesmo diploma prescrevia sobre o modo como pode ser pedida a informação prévia vinculativa: o interessado devia, além do mais, descrever «os factos cuja qualificação técnico-tributária pretenda» – a informação vinculativa prévia destina-se, pois, a obter da Administração a qualificação jurídico-tributária de factos. O artigo 73º dispunha sobre as consequências da prestação da informação: «os serviços da administração fiscal não poderão proceder de forma diversa em relação ao sentido da informação prestada (...), salvo em cumprimento de decisão judicial». Deste modo, a figura, que começara por surgir como consulta prévia no campo do direito aduaneiro, aparecendo, depois, no dos benefícios fiscais, ganhou, com o CPT, consagração geral, sob a designação informação prévia vinculativa . A Lei Geral Tributária (LGT), que entrou em vigor em 1999, ocupou-se da matéria no artigo 59º, que trata do princípio da cooperação. Nos termos da alínea e) do nº 3, a colaboração da Administração com os contribuintes compreende «a informação vinculativa sobre as situações tributárias ou os pressupostos ainda não concretizados dos benefícios fiscais». Às informações vinculativas dedica a LGT todo o seu artigo 68º. Aí, nos nºs. 1, 2, e 7, se estabelece, à semelhança do que já acontecia nos artigos 72º e 73º do CPT , que o interessado deve identificar os «factos cuja qualificação técnico-tributária se pretenda», «não podendo a administração tributária proceder posteriormente no caso concreto em sentido diverso da informação prestada», sujeição esta que, todavia, «não abrange os casos em que actue em cumprimento da decisão judicial». A matéria mereceu, ainda, a atenção do já aludido CPPT, que vigora desde 2000, e cujo artigo 57º é votado às informações vinculativas, nele se dizendo, nomeadamente, que elas recaem «sobre a concreta situação tributária dos contribuintes ou os pressupostos de quaisquer benefícios fiscais», «vinculando os serviços a partir da notificação que, verificados os factos previstos na lei, não poderão proceder de forma diversa, salvo em cumprimento de decisão judicial». Acrescenta, no que toca aos benefícios fiscais, que deve «a entidade competente para a decisão [do pedido de reconhecimento do benefício] conformar-se com o anterior despacho, na medida em que a situação hipotética objecto do pedido de informação vinculativa coincida com a situação de facto objecto do pedido de reconhecimento». Fora do âmbito do direito tributário a figura da informação vinculativa também não é desconhecida, ainda que assuma contornos diferentes. O artigo 10º do decreto-lei nº 445/91 , de 20 de Novembro, dispõe que pode ser requerida à câmara municipal «informação sobre a possibilidade de realizar determinada obra (…) e respectivos condicionamentos urbanísticos (…)», provocando tal requerimento uma deliberação que, sendo favorável, é constitutiva de direitos; nos termos do artigo 13º do diploma, «o conteúdo da informação prévia prestada pela câmara municipal é vinculativo para um eventual pedido de licenciamento, desde que este seja apresentado dentro do prazo de um ano relativamente à data da sua comunicação ao requerente». A jurisprudência da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal entende que se trata, aqui, «de uma informação e não de um acto de definição da situação jurídica, ainda que a título provisório, nem do deferimento ou indeferimento de uma pretensão do requerente», estando limitados «os efeitos constitutivos da informação favorável ao respectivo conteúdo» – acórdão de 21 de Janeiro de 2003, recurso nº 830/02. Após este excurso pelas normas legais que, ao longo do tempo, se ocuparam da matéria, apresenta-se-nos claro que, concretizando o princípio da colaboração e o direito à informação, o legislador instituiu que os administrados podem pedir e obter da Administração pronúncia relativa às incidências fiscais de uma dada situação de facto, ficando ela obrigada a actuar, oportunamente, conforme a informação prestada, verificado que seja um certo circunstancialismo. No domínio fiscal, é fácil aperceber a utilidade do instituto para o contribuinte. Este pode conhecer, antecipadamente, as consequências fiscais de um negócio projectado, o que lhe permite avaliar com mais certeza e segurança os benefícios que da sua concretização lhe advirão; como poderá configurar diferentemente o mesmo negócio, de modo a evitar uma excessiva onerosidade fiscal; e, no tocante a factos já ocorridos, pode ficar ciente das suas consequências fiscais, tomando as medidas que entenda adequadas, quer procurando atenuá-las, quer preparando-se a tempo para as suportar; por último, no concernente a benefícios fiscais, pode procurar colocar-se em posição de deles auferir. Voltando ao Autor citado: «trata-se (...) de um limite à revogabilidade de uma informação na qual o contribuinte assentou as suas expectativas e desenvolveu confiadamente a sua actividade». O direito à informação concretiza-o a informação vinculativa na medida em que a Administração dá a conhecer ao contribuinte o modo como procederá, quando se lhe deparar a situação que ele configura. O princípio da colaboração realiza-se porque a Administração anuncia ao contribuinte os seus direitos e obrigações decorrentes de uma dada circunstância de facto, antecipando qual será o seu procedimento perante ela e obrigando-se a não actuar de forma diversa. 3.3. No caso que agora nos ocupa, o requerente formulou, em Outubro de 2002 – na vigência, portanto, da LGT e do CPPT – um requerimento em que, invocando o artigo 68º daquela lei, pediu uma informação vinculativa, pretendendo, relativamente a factos que eram, então, passados, que lhe fosse dito qual o momento em que a Administração considerava que adquirira parte do capital de uma sociedade. A questão não era líquida porque, como resulta da factualidade fixada, o então requerente adquirira, em 12 de Maio de 1996, parte desse capital, mas ele não estava ainda titulado por acções, por não ter sido senão parcialmente realizado; essa integral realização só ocorreu em 17 de Julho de 1996 e, emitidas que foram as 1818 acções correspondentes ao adquirido pelo recorrido, este vendeu-as a terceiros, em 4 de Agosto de 1997. Tudo antes de ser formulado o pedido de informação vinculativa. Porém, já em 2 de Outubro de 2002 – antes, ainda, desse pedido – a Administração Fiscal procedera a uma liquidação adicional de IRS na qual atendeu aos factos descritos no falado pedido de informação, chegados ao seu conhecimento através de uma acção inspectiva, retirando deles as consequências fiscais que entendeu pertinentes. Deste modo, no momento em que o ora recorrido pediu a informação, já a Administração Fiscal se não podia vincular ao que quer que fosse, uma vez que já retirara dos factos apresentados pelo peticionante as consequências fiscais que eles comportavam. Não lhe era possível dizer como iria proceder, posto que já procedera. Também o direito que o contribuinte tem à informação já estava plenamente satisfeito, pois o requerente conhecia a resposta à pergunta formulada. Sabia, mais do que como iria a Administração actuar, como ela actuara. Por último, a obrigação de colaboração a que a Administração Fiscal está adstrita não mais tinha lugar, pois ela já dera a conhecer, mediante o acto tributário de liquidação praticado, quais os direitos e obrigações emergentes dos factos relatados pelo contribuinte. Esgotara-se, com a prática do acto final do procedimento de liquidação do imposto, a possibilidade de colaboração. Ora, é manifesto, face ao que atrás se deixou dito, que a informação vinculativa só pode referir-se a uma situação factual da qual a Administração ainda não retirou as respectivas consequências em matéria fiscal. Nem vale argumentar com o desaparecimento do termo prévia que constava da lei anterior e não figura na LGT e no CPPT. Conforme aponta o Autor citado, já na vigência do CPCI existia a informação vinculativa e a consulta prévia (esta no âmbito do direito aduaneiro). A consulta prévia relacionava-se com «uma situação tributária hipotética », o que não é o caso da exposta pelo aqui recorrido, que se refere a uma situação concreta e já verificada. A eliminação do termo prévia não implica que tenham deixado de existir as duas modalidades de informação apontadas por ALBERTO XAVIER: a relativa a factos actuais e a respeitante a factos hipotéticos. O que deixou de haver foi a diversidade de nomenclatura: hoje, seja qual for o objecto do pedido do requerente, estamos perante um pedido de informação vinculativa . Mas a informação, se não é, forçosamente, prévia , relativamente à eclosão dos factos, é-o, seguramente, relativamente à sua consideração pela Administração, pela prática do acto que, considerando tais factos, deles retire as consequências fiscais que couberem. Não é por força do desaparecimento do termo prévia que o recorrido tem direito à informação que pretende: tê-lo-ia se a Administração ainda não tivesse procedido à liquidação a que nos referimos. A Administração não está obrigada a satisfazer o seu pedido pelas razões já ditas, a saber, que não há nenhuma informação a prestar sobre o modo como agirá, porque já (re)agiu aos factos, retirando deles as consequências fiscais que entendeu devidas; e não há, da parte do requerente, qualquer interesse na obtenção da informação, por já dispor dela. Em qualquer dos casos, ou seja, quer o pedido de informação respeite a uma situação factual actual, quer hipotética, sempre se trata de saber como é que a Administração procederá. Se ela já procedeu, o instituto da informação vinculativa não tem qualquer espaço. Por último, também não releva o argumento retirado da utilidade que pode advir para o recorrido da prestação da informação vinculativa, face à reclamação graciosa do acto de liquidação que está pendente. É que não se trata de obter, através da informação vinculativa, a decisão da reclamação. A informação vinculativa não existe para substituir as decisões administrativas a tomar em cada procedimento, nem para as antecipar. O instituto da informação vinculativa não pode ser usado para conseguir a sujeição da Administração à resolução, num dado sentido, de uma pretensão que já está submetida à sua apreciação. O pedido de informação vinculativa não foi concebido pelo legislador como um enxerto num procedimento já em curso, mas como o iniciar de um procedimento autónomo, cujo acto final é, precisamente, a prestação da informação. Procedem, pelo exposto, as conclusões das alegações da recorrente. 4. Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo em, concedendo provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida, indeferindo o pedido de intimação. Custas a cargo do requerente, na 1ª instância e neste STA, fixando-se a taxa de justiça em 4 e 6 UCs, respectivamente, e a procuradoria em 1/6, em ambos os Tribunais. Lisboa, 7 de Dezembro de 2004. – Baeta de Queiroz (relator) – Brandão de Pinho – Fonseca Limão .