Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
1 – A CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES interpôs o presente recurso para este Pleno da Secção do Contencioso Administrativo invocando oposição de julgados entre o acórdão recorrido, proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte, em 5-11-2009, e o acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 3-11-2005, proferido no processo n.º 686/05.
É recorrida A…, que suscitou a questão prévia da inadmissibilidade do recurso, em face do valor que está em causa.
No entanto, o presente processo iniciou-se antes de 1-1-2004, pelo que lhe é aplicável o regime do ETAF de 1984 e da LPTA (arts. 2.º da Lei n.º 13/2002, de 9 de Fevereiro, 4.º, n.º 2, da Lei n.º 107-D/2003, de 31 de Dezembro, 5.º, n.º 1, e 7.º da Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro, na redacção dada pela Lei n.º 4-A/2003, de 19 de Fevereiro) e à face do art. 10.º daquele primeiro diploma, os tribunais administrativos não tinham alçada.
Por isso, não há obstáculo à admissibilidade do recurso derivada do valor da causa ou da sucumbência.
A Recorrente apresentou alegações sobre a questão da oposição de julgados, concluindo da seguinte forma:
1.ª Não obstante o Acórdão recorrido ter considerado assente que a Recorrida faltou ao cumprimento de uma injunção legalmente exigida (cfr. 17 dos factos provados), a verdade é que o mesmo acaba por concluir que "...não pode o interessado ser responsabilizado pela eventual prática de actos ilegais por a Administração não ter cumprido, correctamente, a sua obrigação de verificação de efectiva existência de tais requisitos fácticos e leais. ". (cfr. antepenúltimo parágrafo da 6•a página do Acórdão recorrido) e que "...as falhas sucessivas da Administração na apreciação do seu requerimento que determinaram a não detecção de um elemento em falta e permitiram a sua aposentação em desconformidade com as normas legais em vigor." (cfr. quarto parágrafo da 7.ª página do Acórdão recorrido)
2.ª Entendendo, em suma, que a conduta da Recorrida é irrelevante para efeitos de causalidade dos danos morais por aquela invocados.
3.ª Tal entendimento contraria frontalmente a doutrina vertida no Acórdão fundamento, que prescreve que "I - A relevância da conduta do lesado, nos termos previstos no art. 570.º do C. Civil, suscita sempre um problema de concausalidade." e que "II - A operatividade daquela não dispensa um juízo de censura sobre o comportamento autolesivo com relevo no processo causal do dano."
4.ª Com efeito, tal como bem sustenta a referida decisão judicial, "...é certo que, a alegada culpa do lesado, que suscita sempre um problema de causalidade (vide, a propósito, Rui Alarcão, in "Obrigações ", 1983, p. 328, José Carlos Brandão Proença, in "A Conduta do Lesado como Pressuposto e Critério do Dano Extracontratual ", p. 425 e segs. e acórdão STJ de 2003.06.03 - Proc° 03A1339) a ocorrer, poderia ganhar relevância quer como causa exclusiva, quer como causa concorrencial do dano e implicar, porventura, a exclusão do dever de indemnizar, de acordo com o disposto nos arts. 563° 570°/2 e 571º do C. Civil." (cfr. pág. 6 do Doc. 1 ora junto)
5.ª Pelo que a tese a vingar — e que deverá substituir a vertida no Acórdão recorrido — é a que consta no Acórdão fundamento - Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 2005-11-03, proferido no âmbito do recurso jurisdicional n.º 0686/05 (Relator Juiz Conselheiro Políbio Henriques), supra referida.
Nestes termos, deve o presente recurso ser julgado procedente, devendo o Acórdão recorrido ser anulado, com as legais consequências, como é de inteira JUSTIÇA.
Não foram apresentadas contra-alegações.
2 – O Pleno da Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo têm vindo a entender que, apesar da revogação dos arts. 763.º a 770.º do CPC operada pelos arts. 3.º e 17.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 329-A/95, de 12 de Dezembro, a tramitação dos recursos com fundamento em oposição de julgados continua a fazer-se de acordo com as mesmas normas, especialmente os arts. 765.º a 767.º, por inexistirem normas aplicáveis nas leis processuais administrativas e tributárias.
Neste sentido podem ver-se também os acórdãos do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo de 24-4-1996, proferido no recurso n.º 36643 (publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 456, página 253), e de 7-5-1996, proferido no recurso n.º 36829.
Esta jurisprudência foi seguida nos acórdãos do Pleno da mesma Secção de 25-6-97, proferido no recurso n.º 33061, e de 31-3-98, proferido no recurso n.º 41058.
A confirmação da vigência daquelas regras foi feita com os arts. 22.º, alínea b), 24.º, alínea c) e 30.º, alínea c), do ETAF (com a redacção que lhes foi dada pelo Decreto-Lei n.º 229/96, de 29 de Novembro, já depois da revogação dos arts 763.º a 770.º do CPC), que prevêem uma decisão autónoma sobre o seguimento dos recursos por oposição de julgados e partem do pressuposto de que é aplicável a estes recursos o regime previsto no art. 765.º do CPC, já que é esta a única norma processual que prevê a tramitação relativa a tal decisão preliminar.
A existência de uma decisão autónoma sobre o seguimento dos recursos com fundamento em oposição de julgados é também pressuposta no n.º 2 do art. 109.º e na alínea e), do n.º 1 do art. 111.º da LPTA.
Por isso, deverá entender-se que as normas dos arts. 765.º a 767.º do CPC são aplicáveis aos recursos baseados em oposição de acórdãos no âmbito do contencioso administrativo.
3 – Os recursos com fundamento em oposição de julgados apenas são admitidos quando no acórdão recorrido e no acórdão invocado como fundamento, foram perfilhadas soluções opostas, relativamente ao mesmo fundamento de direito e na ausência de alteração substancial de regulamentação jurídica [art. 24.º, n.º 1, alínea b), do ETAF].
A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem sido uniforme no sentido de ser exigível também que o acórdão invocado como fundamento tenha transitado em julgado, exigência que consta do n.º 4 do art. 763.º do CPC e se justifica por os recursos com fundamento em oposição de julgados no contencioso administrativo, visarem, primacialmente, assegurar o tratamento igualitário e só relativamente a uma decisão transitada em sentido oposto à que foi proferida no processo se poder colocar a questão de desigualdade de tratamento, uma vez que uma decisão não transitada em sentido contrário à proferida no processo pode vir a ser alterada no sentido desta.
No entanto, em sintonia com o preceituado no n.º 4 do art. 763.º do CPC, deve entender-se que se deve partir do pressuposto que o trânsito em julgado ocorreu, se o recorrido não alegar que o acórdão não transitou.
É também exigível que os acórdãos recorrido e fundamento tenham sido proferidos em processos diferentes ou incidentes diferentes do mesmo processo, como se prevê no n.º 3 do art. 763.º do CPC e é corolário do preceituado no art. 675.º do mesmo Código.
Por outro lado, apenas é relevante para fundamentar o recurso por oposição de julgados a oposição entre soluções expressas, como vem sendo uniformemente exigido pelo Supremo Tribunal Administrativo (Neste sentido, entre outros, podem ver-se os acórdãos deste Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo de 27-6-1995, proferido no recurso n.º 32986, de 7-5-1996, proferido no recurso n.º 36829; e de 25-6-1996, proferido no recurso n.º 35577.
Ainda no mesmo sentido, os acórdãos do Pleno da Secção do Contencioso Tributário de 13-7-1988, proferido no recurso n.º 3988, publicado no Apêndice ao Diário da República de 10-10-1989, página 29; e de 19-6-1996, proferido no recuso n.º 19426. ), exigência esta que é formulada com base na referência a «solução oposta», inserta nos arts. 22.º, alíneas a), a’) e a’’), 24.º, n.º 1, alíneas b) e b’), e 30.º, alíneas b) e b’), do ETAF. (Neste sentido, a propósito da expressão idêntica contida no art. 763.º, n.º 1, do CPC, podem ver-se os acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de 7-5-1994, proferido no recurso n.º 85910, de 11-10-1994, proferido no recurso n.º 86043, e de 26-4-1995, proferido no recurso n.º 87156. )
4 – Os acórdãos recorrido e fundamento foram proferidos em processos diferentes e não é posto em dúvida o trânsito em julgado do acórdão fundamento, pelo que se deverá partir do pressuposto de que ele ocorreu.
Ambos os acórdãos foram proferidos sem que sobreviesse qualquer alteração da regulamentação jurídica relevante sobre a matéria da relevância ou não da conduta do lesado para efeitos de determinação do montante ou exclusão de indemnização por responsabilidade civil extracontratual.
Resta, assim, apreciar se as situações fácticas são idênticas, nos seus elementos essenciais.
Em geral, é de entender que não há diferenças essenciais entre as situações fácticas quando delas não se possa retirar qualquer argumento susceptível de ter relevância para a solução das questões apreciadas.
No acórdão recorrido, estava em causa saber se a ora Recorrida tinha direito a indemnização pelos danos não patrimoniais derivados de um acto administrativo de reconhecimento do seu direito à aposentação que posteriormente foi revogado.
Uma das questões apreciadas no acórdão recorrido, foi a de saber se o comportamento da Recorrida (que não apresentou a declaração prevista no art. 121.º, n.º 2, do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 139-A/90, de 28 de Abril, na redacção dada pelo DL n.º 1/98, de 2 de Janeiro, que era necessária para exercício do direito à aposentação, por força do disposto no n.º 3 do mesmo artigo) era de ter em conta para efeitos de exclusão do direito a indemnização.
A esta resposta, o Tribunal Central Administrativo Norte deu resposta negativa, decidindo, em suma, que «não pode o interessado ser responsabilizado pela eventual prática de actos ilegais por a Administração não ter cumprido, correctamente, a sua obrigação de verificação da efectiva existência de tais requisitos fácticos e legais».
Na sua apreciação desta questão, o Tribunal Central Administrativo Norte afirmou, além do mais, o seguinte:
Não estando na disponibilidade da recorrida a pretendida aposentação [cabendo-lhe apenas iniciar o procedimento tendente à prática do acto], antes dependendo tal aposentação de um acto de deferimento expresso da pretensão, a ser praticado por um órgão da CGA, não é a sua conduta que determina a prática do acto ilegal, uma vez que a mesma não se assume como determinante para a apreciação da conformidade legal da pretensão que formulou.
A entender-se de outro modo, estar-se-ia a exigir à recorrida que se substituísse à Administração no tocante aos deveres de apreciação dos requerimentos formulados pelos particulares.
Do que resulta da matéria de facto assente pode-se concluir que, determinante para a prática do acto administrativo ilegal que aposentou a recorrida, não foi o facto de a mesma não ter cumprido escrupulosamente todos os preceitos legais reguladores da matéria, mas as falhas sucessivas da Administração na apreciação do seu requerimento que determinaram a não detecção de um elemento em falta e permitiram a sua aposentação em desconformidade com as normas legais em vigor.
A situação apreciada no acórdão fundamento é a de um acidente de viação, sendo questionada a possibilidade de exclusão ou redução da indemnização com fundamento em culpa do lesado.
Entre as considerações que se fazem no acórdão fundamento inclui-se a afirmação de que «a alegada culpa do lesado, que suscita sempre um problema de causalidade (...), a ocorrer, poderia ganhar relevância quer como causa exclusiva, quer como causa concorrencial do dano e implicar, porventura, a exclusão do dever de indemnizar, de acordo com o disposto nos arts. 563.º, 570.º/2 e 571.º do C. Civil».
Embora em ambos os acórdãos se tenha apreciado a questão da relevância da culpa do lesado como factor de exclusão ou redução da indemnização, as situações fácticas são completamente distintas.
No caso do acórdão recorrido está em causa a relevância indirecta da culpa do lesado para a ocorrência do resultado danoso, através da influência que pode ter na prática de um acto da Administração, que é a única causa directa dos danos, enquanto no caso que foi apreciado no acórdão fundamento se está perante a possibilidade de relevância da concorrência de duas condutas para a ocorrência de um resultado, que é produzido directamente por ambas.
Por outro lado, enquanto no acórdão recorrido o acto que gera o dever de indemnizar é um acto administrativo para cuja prática a lei atribui competência a uma determinada entidade, no caso apreciado no acórdão fundamento está-se perante meros actos materiais.
Não se pode afastar a possibilidade de as diferenças entre as situações fácticas relevarem para a solução das questões apreciadas, pois dessas diferenças resulta que as questões jurídicas apreciadas são distintas: no caso do acórdão fundamento está em causa a relevância da «culpa do lesado» quando a sua conduta é uma das causas que directamente produziram o resultado, enquanto no caso do acórdão recorrido está-se perante a relevância dessa culpa como causa indirecta do resultado danoso, que não é provocado directamente pela conduta do lesado, mas pela conduta da Administração, que pode ter sido influenciada pela do lesado.
Para além disso, no acórdão recorrido adoptou-se uma tese jurídica que se reconduz a ser de afastar a possibilidade de a culpa do lesado ser relevante quando a causa directa dos danos é um acto administrativo relativamente à prática do qual se entendeu existirem «deveres de apreciação dos requerimentos formulados pelos particulares», que não são, pelo menos necessariamente, os mesmo cujo cumprimento pode exigir-se no trânsito e condução de veículos.
Por isso, nos acórdãos referidos não foi apreciada a mesma questão fundamental de direito, como se exige para existir oposição de julgados.
Sendo assim, tem de se concluir que não se verificam os requisitos necessários para o seguimento do recurso com fundamento em oposição de julgados.
Termos em que acordam em julgar findo o recurso.
Sem custas, por a Recorrente estar isenta (art. 2.º da Tabela de Custas).
Lisboa, 22 de Abril de 2010. - Jorge Manuel Lopes de Sousa (relator) - Rosendo Dias José – José Manuel da Silva Santos Botelho - Maria Angelina Domingues – Alberto Acácio de Sá Costa Reis.
