048208 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Um requerimento em que, na sequência de um despacho que determinou a transição de funcionário, é pedido que lhe seja atribuído efeito retroactivo quanto a remunerações desde a data em que ela se deveria ter verificado, é qualificável como um pedido de reforma daquele primeiro acto.

II- A competência para apreciar pedidos de reforma de actos administrativos cabe a quem proferiu o acto reformando ou seu superior hierárquico (arts. 137.º, n.º 2, e 142.º, n.º 1, do C.P.A.).

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A... interpôs no Tribunal Central Administrativo recurso contencioso de um pretenso indeferimento tácito de requerimentos seus apresentados em 24-10-96 ao Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais.

O Tribunal Central Administrativo rejeitou o recurso contencioso por entender que não existe acto recorrível, por a entidade a quem foram apresentados os requerimentos referidos não ter dever legal de decidir.

Inconformada, a Recorrente interpôs o presente recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

I- O conceito de abonos a que se refere o nº 17 do Mapa II anexo ao Dec.Lei nº 323/89, de 26 de Setembro, não abrange a remuneração normal, visto que apenas se refere aos casos em que há da parte do Director-Geral alguma margem de poder de apreciação ou poder discricionário.

II- Na verdade, a remuneração normal, nomeadamente o vencimento de categoria, está fixada no orçamento que o Director-Geral deve e pode gerir nos termos do artigo 23º do referido Mapa.

III- Tratando-se de um pedido de eficácia retroactiva de vencimentos para o que não havia dotação orçamental, é óbvio que essa eficácia retroactiva não cabia na gestão do orçamento, por força do artigo 3º, nº 2 do artigo 4º e do nº 1 do artigo 23º do Dec. Lei nº 155/92, de 28 de Julho.

IV- Tendo havido, de facto, um despacho de Secretário de Estado – e sendo a eficácia retroactiva desse despacho que está em causa – nunca poderia ser o Director-Geral a decidir dessa eficácia mas o próprio autor do acto (cf. art. 128º, nº 2 do CPA).

V- No caso sub-judice o que está em causa é saber se havia obrigação de decidir para efeitos de formação de acto tácito, o que envolve o conhecimento oficioso da competência; é caso diferente do conhecimento da incompetência como vício do acto administrativo.

VI- De qualquer forma, em dezenas de processos idênticos – e mesmo neste – esta circunstância passou despercebida ao próprio representante do Ministério Público, o que revela que, a ter havido erro de encaminhamento do requerimento, ele foi desculpável.

VII- Decidindo de forma diversa, o douto acórdão recorrido violou, entre outros, os nºs. 17 e 23 do Mapa II anexo ao Dec.Lei nº 323/89, de 26 de Setembro, o nº 2 do artigo 11º deste Dec.Lei, os artigos 3º, 4º, nº 2 e 23º, nº 1, todos do Dec.Lei 155/92, de 28 de Julho e artigo 128º, nº 2 do CPA.

Não foram apresentadas contra-alegações.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:

1. Visto.

2.1. Não pode acolher-se, à luz da jurisprudência firmada por este Tribunal, o entendimento expendido a fls. 6 e Segurança Social. Do acórdão recorrido (fls. 100 e ss do processo) em matéria de competência exclusiva do subalterno.

2. 2 Relativamente à competência (dispositiva) primária da entidade recorrida para decidir o requerimento de fls. 8, e salvo o devido respeito pela posição expressa no acórdão do TCA, parece, atendo o regime da administração financeira do Estado, constante do DL 155/92 – mesmo entendendo-se os pagamentos das diferenças de vencimento requeridas como compreendidos no conceito de «abonos» previstos no n.º 1 do art. 15.º do DL 323/89 e no n.º 17 do Mapa II anexo –, que tal competência efectivamente assistia à entidade recorrida.

A invocação pela recorrente do disposto no art. 23.º, n.º 1, e 4.º, n.º 2, ambos do DL 155/92, cit., mostrar-se-á, para o efeito, procedente.

Na verdade, não se encontrando as despesas em causa orçamentada, nem, consequentemente, podendo ser cabimentadas, a respectiva autorização não integrava os poderes de gestão corrente, da competência do Director-Geral.

2.3. Termos em que se conclui no sentido de dever ser concedido provimento ao recurso.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- No acórdão recorrido deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

1- Por despacho de 16/09/93 o Subsecretário de Estado Adjunto da Secretaria de Estado Adjunta e do Orçamento foi entendido que caducara o prazo fixado no n.º 1 do DL n.º 274/90, de 7/9 para que os funcionários como a recorrente transitassem da carreira comum para a carreira especial aduaneira, nos termos da mesma disposição.

2- Em virtude de recursos contenciosos interpostos por alguns interessados, colegas da recorrente, foi o despacho de 16/9/93 anulado com fundamento em violação do art. 7-, nº l, do DL n.º 274/90, pelos Acs. do STA de 4/7/95 e 26/10/95, proferidos respectivamente nos processos n.ºs 34.106 e 34.044.

3- Em 29/12/95, pelo assessor Dr. B... foi prestada a informação n.º 29/95 – XIII, que a dado passo refere:

«A doutrina e a jurisprudência apontam no sentido de os efeitos da anulação aproveitarem a todos os interessados, tenham ou não intervindo no processo, quando o acto anulado for indivisível e a decisão anulatória se fundar em ofensa da legalidade objectiva.

Assim sendo, afigura – se que a DGA deve prosseguir o processo de mudança de carreira, relativamente a todos os funcionários aprovados no estágio com vista à integração na carreira de verificador auxiliar aduaneiro, nos termos previstos no art. 7.º do Decreto – Lei n.º 274/90.

Tratando-se de provimento em lugar de ingresso de nova carreira, o pagamento das novas remunerações só deve verificar-se a partir da aceitação do lugar, não havendo direito à atribuição de retroactivos devidos ao atraso do processo...».

4- Em 29/12/95 o S.E.A.F. proferiu o seguinte despacho:

«Face aos Acórdãos do STA, deverá prosseguir o processo de integração dos funcionários em questão na carreira de VAA, tendo em conta as observações e proposta constante do parecer do Assessor Dr. B...».

5- Em 22/04/96 a Chefe de Divisão da Direcção Geral de Alfândegas emitiu informação em cujo ponto 6 escreve:

«A execução dos aludidos acórdãos impõe necessariamente a realização das transições – salienta – se ter sido decidido por despacho de S. Ex. o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais de 29/12/95 que o entendimento sustentado naqueles acórdãos deverá ser alargado a todos os funcionários que ficaram prejudicados pelo despacho de 26/9/93, anulado por aqueles acórdãos, independentemente de terem ou não recorrido contenciosamente e por outro que as transições só produzirão efeitos após a aceitação – para cuja concretização houve antes de mais que criar os necessários lugares o que se verificou em 26 de Março passado, através da Portaria n.º 92/96 que criou 252 lugares da categoria de verificador auxiliar aduaneiro de 2ª classe».

6- Nessa informação o SEAF proferiu em 3/5/96 o despacho:

«Autorizo a transição dos funcionários indicados no item 8 da informação infra para a categoria de verificador auxiliar aduaneiro, nos termos previstos no art. 7.º do DL 274/80 de 7 de Setembro».

7- Por força desse despacho a recorrente foi nomeada verificador auxiliar aduaneiro de 2ª classe, tendo aceitado a nomeação em 17 de Maio de 1996.

8- Em 24 de Outubro de 1996 a recorrente requereu ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais que lhe fosse paga a diferença de vencimentos a partir de 16/9/93 entre a sua anterior categoria e aquela que passou a ter na sequência do despacho referido em 6, supra.

9- Este requerimento não mereceu qualquer decisão expressa.

3- Como se vê pela matéria de facto fixada, na sequência da anulação judicial de um anterior despacho do Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, por despacho do mesmo de 3-5-96, foi autorizada a transição da Recorrente, além de outros funcionários, para a categoria de verificador auxiliar aduaneiro, nos termos previstos no art. 7.º do DL 274/80 de 7 de Setembro. A este despacho não foi atribuído efeito retroactivo, na sequência da posição expressamente assumida pelo Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais no despacho de 21-12-95, que consta do processo instrutor, em que se manifesta concordância com a Informação n.º 20/95-XIII, em que se defende que não haverá «direito à atribuição de retroactivos devidos ao atraso do processo» (pontos 1 a 4 da matéria de facto).

A Recorrente dirigiu ao Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais um pedido de pagamento da diferença de vencimentos entre a sua anterior categoria e aquela que detém em virtude da transição autorizada por aquele despacho, desde a data em que deveria ter transitado para esta.

Não tendo sido proferida decisão sobre esse requerimento, a Recorrente interpôs o presente recurso jurisdicional, que foi rejeitado pelo Tribunal Central Administrativo, por entender que o Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais não tinha competência para decidir sobre o pedido formulado pela Recorrente, por ela caber a um Director-Geral que não identifica, mas que é de supor que seja o Senhor Director-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo.

O acórdão recorrido baseia-se no disposto no art. 11.º, n.º 2, e n.º 17 do Mapa II do Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de Setembro (Em vigor à data em que ocorreram os factos.), que estabelecem que «compete ao director-geral superintender em todos os serviços da sua direcção-geral, assegurar a unidade de direcção, submeter a despacho os assuntos que careçam de resolução superior, representar o serviço e exercer as competências constantes do mapa II anexo ao presente diploma, de que faz parte integrante, bem como as que lhe houverem sido delegadas ou subdelegadas» e que compete aos directores-gerais «autorizar a atribuição de abonos e regalias a que os funcionários ou agentes tenham direito, nos termos da lei».

Esta posição não pode ser aceite.

Com efeito, com o requerimento que dirigiu ao Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, ela pretendia que fosse atribuído efeito retroactivo, quanto a remunerações, ao despacho de 3-5-96 que autorizara a transição, ao contrário do que nele estava ínsito, à face do previamente determinado no despacho de 21-12-95.

Assim, o pedido formulado pela ora Recorrente é qualificável como um pedido de reforma do referido despacho. (Como referem MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES e J. PACHECO DE AMORIM, em Código do Procedimento Administrativo Comentado, volume II, 1.ª edição página 175, a reforma é um acto de sanação de um anterior acto administrativo inválido, em que a ilegalidade respeita ao próprio conteúdo do acto e traduz-se em manter, desse acto, a parte que nele não estava afectada de ilegalidade, alterando-se ou suprimindo-se a parte ilegal.

Em sentido semelhante, pode ver-se FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, volume II, página 475, que refere que a reforma «é o acto administrativo pelo qual se conserva de um acto anterior a parte não afectada de ilegalidade».)

Por força do disposto no n.º 2 do art. 137.º do C.P.A., são aplicáveis à reforma dos actos administrativos anuláveis as normas que regulam a competência para a revogação dos actos inválidos e a sua tempestividade.

De harmonia com o disposto no art. 142.º, n.º 1, do mesmo Código, na falta de disposição especial, são competentes para a revogação (e reforma) dos actos administrativos, além dos seus autores, os respectivos superiores hierárquicos, desde que não se trate de acto da competência exclusiva do subalterno.

Assim, no caso em apreço, na falta de qualquer superior hierárquico dos secretários de Estado, só o Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais tinha competência legal para alterar os efeitos do seu despacho de 3-5-96.

Por isso não pode manter-se o decidido pelo Tribunal Central Administrativo sobre a falta de competência da Autoridade Recorrida para proferir decisão sobre o pedido formulado pela Recorrente.

Termos em que acordam em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional, em revogar o acórdão recorrido e em ordenar que os autos baixem ao Tribunal Central Administrativo a fim de ser proferido novo acórdão que não seja de rejeição do recurso contencioso por falta de competência da Autoridade Recorrida para decidir o pedido que lhe foi apresentado pelo ora Recorrente no requerimento invocado na petição de recurso.

Sem custas.

Lisboa, 29 de Setembro de 2004. – Jorge de Sousa – (relator ) – Costa Reis – Angelina Domingues.