Quem foi o relator do acórdão 01531/03?

O relator foi João Belchior, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 01531/03?

O acórdão foi proferido em 02 de março de 2004.

01531/03 - STA

Sumário

I - Constituem pressupostos da responsabilidade civil extracontratual da Administração o facto praticado pelo órgão ou agente, a ilicitude, a culpa, o dano, e o nexo de causalidade entre a conduta e o dano. II - Para que se verifique o elemento ilicitude, é necessário que o interessado demonstre que o acto ilegal o atingia num direito ou posição juridicamente tutelada de natureza substantiva. III - Não é o caso, se num processo tendente à concessão de um pedido de apoio (estando, pois, perante uma Administração pretensiva), no âmbito do sub-programa do PEDAP-Pequenos Regadios Individuais -, e que acabou por não ser concedido ao interessado por haver expirado o respectivo prazo, este não provou que o respectivo processo não foi completado em prazo razoável, concretamente não logrando demonstrar que, nos lapsos temporais imputáveis à Administração e na tramitação que foi observada, se houvessem verificado atrasos ou actos procedimentais que denotassem violação do dever de boa administração. IV - No enunciado condicionalismo, e tendo a Administração comunicado ao interessado que o seu pedido de apoio financeiro havia sido contemplada no âmbito do PEDAP, do mesmo passo que lhe era solicitado o envio de diversos elementos para instruir o respectivo processo (e cujo prazo acabou por expirar em virtude do condicionalismo referido em 3.), também não pode dizer-se que foi violado o principio da protecção da confiança legitima. V- No mesmo circunstancialismo, não tendo a Administração respondido a sucessivos pedidos de informação quanto ao estado do processo, tal conduta omissiva não reveste autonomia para fins de ilicitude, diluindo-se (ou mostrando-se imbricada) na restante conduta imputada à Administração.

Texto

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA). I. Relatório A... (A.), com os demais sinais dos autos, interpôs, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TAC), acção declarativa de condenação com processo especial sob a forma ordinária, contra o Estado Português (R.), com base em responsabilidade civil extracontratual, pedindo a condenação do R. a pagar-lhe, a título de indemnização, os prejuízos que viessem a ser liquidados em execução de sentença, com fundamento nos factos enunciados na petição inicial (p.i). Tendo sido oficiosamente suscitada a questão da incompetência territorial (fls. 396 v.), foi considerado competente o Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, para onde os autos foram remetidos (cf. fls.371-372). Realizado o julgamento foi proferida sentença no qual o pedido foi parcialmente julgado procedente e, em consequência, o Réu – Estado Português – condenado, em parte, a pagar ao autor a quantia que vier a ser liquidada em execução de sentença, e, na parte restante, absolvido dos prejuízos invocados pelo autor. De tal decisão interpuseram recurso para este Supremo Tribunal Administrativo o Réu (Estado Português) e, subordinadamente, nos termos do artigo 682º do CPC, quanto à parte em que decaiu, o autor. Ambos os recorrentes alegaram. O recorrente Estado formulou as seguintes conclusões: 1) Tendo em conta a matéria de facto dada como provada em audiência de julgamento, não podem considerar-se verificados os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado. 2) Desde logo não se verifica o requisito do nexo de causalidade, pois os factos considerados ilícitos na douta sentença têm a ver essencialmente com a violação do direito à informação, enquanto que os prejuízos invocados pelo A. resultam de um hipotético atraso na aprovação do projecto para a construção de uma barragem. 3) Ou seja, as normas jurídicas consideradas como violadas não tinham por fim prevenir os danos invocados pelo A., pelo que a douta sentença violou o disposto no art°563° do C. Civil. 4) Além disso, a matéria de facto dada como provada não permite imputar aos funcionários e agentes do Estado a prática de actos ilícitos causadores dos danos alegados. 5) Na verdade, estando em causa uma omissão, não ficou provado que houvesse dever legal de decidir, pois, por culpa do A., o processo para aprovação do projecto esteve parado quase 20 meses (de 20.02.1991 a 12.10.1992) à espera de um documento que lhe tinha sido pedido. 6) Por isso, ao considerar verificado o requisito do facto ilícito, a douta sentença violou os art°s. 486° do C. Civil e 9° n° 1 do C.P.A.. 7) Por outro lado, apesar do A. ter tido conhecimento da concessão da licença em 15.06.1993, ou nos dias seguintes, só em 14.10.1993, apresentou na DRABI a licença e o projecto de execução da barragem. 8) Assim seria sempre impossível aprovar este projecto e executar a obra antes do final de 1993, de modo a beneficiar dos subsídios no âmbito do PEDAP. 9) O que não teria acontecido se tivesse apresentado o projecto, devidamente organizado, logo após ter sido notificado da concessão da licença. 10) Por isso, a haver prejuízos, são da responsabilidade do A., ou no mínimo haverá concorrência de culpas. 11) Ao não decidir assim, a douta sentença violou o disposto nos art°s. 6° do DL 48051 e 570º do C. Civil. 12) A comunicação feita através do doc. de fls. 29 e 30 não representa a aprovação ou atribuição de qualquer subsídio, mas apenas a aceitação da candidatura ao subsídio, condicionada à satisfação pejo A. de certas condições. 13) Assim o A. não viu incorporado na sua esfera jurídica o direito à aprovação do projecto, mas apenas uma mera expectativa dessa aprovação. 14) Pelo que, mesmo provando-se o facto ilícito nunca haveria direito à indemnização. 15) Não decidindo assim a douta sentença violou disposto nos art°s 2°e 6° do DL 48051; 16) Os danos resultantes do atraso na construção da barragem e do impedimento de regar e agricultar 70 hectares de terra não são indemnizáveis por se tratar de danos meramente hipotéticos ou eventuais. 17) De qualquer forma, o termo final da indemnização por estes últimos danos não pode fixar-se com a construção da barragem, ou com a decisão de não construir, pois sendo perfeitamente natural que qualquer destes eventos nunca venha a ocorrer, o A, ficaria a receber indefinidamente uma indemnização indevida. 18) Assim, também neste aspecto a douta sentença violou o disposto nos art°s. 2° do DL 48051 , 563° e 570° do C. Civil. O A. (recorrido) contra-alegou, tendo apresentado as conclusões seguintes: 1ª - Os factos apurados no processo impõem considerar como verificados todos os pressupostos legais da responsabilidade extracontratual do Estado – ocorrência de grave, continuado e revoltante comportamento ilícito dos seus Serviços, sérios prejuízos para o A. e iniludível nexo de causalidade entre esse comportamento ilícito e estes prejuízos. 2ª.- Quer a Direcção-Geral dos Recursos Naturais, quer a Direcção Regional de Agricultura da Beira Interior (DRABI), quer o Instituto de Estruturas Agrárias e Desenvolvimento Rural (IEADR) omitiram, de forma continuada e profundamente reprovável, o dever da diligência que se lhes impunha na apreciação da pretensão do A. que esteve pendente de uma decisão definitiva durante cerca de 7.5 anos que mediaram entre a apresentação da sua condidatura a um financiamento comunitário de um projecto hidro-agrícola e a comunicação de que, por escassez de verbas financeiras, esse financiamento não seria concedido (cf. supra nº s. 23 a 37 destas alegações). O comportamento dos referidos órgãos do Estado é assim ostensivamente culposo (nº1 dos artigos 4º. e 6º do Decreto-Lei nº. 48051 e artigo 487º do Código Civil). 3ª - Para além de inúmeras e grosseiras violações de normas gerais do Código de Procedimento Administrativo e, em particular, do seu artigo 9º, que impunha aos Serviços o dever de decisão, foram violadas disposições específicas da lei através da prática de actos ilegais e inúteis que os levaram a protelar por tempo escandalosamente longo o seu dever de decidir e, finalmente, o de decidir mal (supra nºs. 38 e 51º). 4ª - Deste comportamento ilegal resultaram sérios prejuízos para o A. - não só os reconhecidos na douta sentença recorrida como também outros de que se trata no recurso subordinado dele interposto pelo A. ( cf. supra nº 58). 5ª - O A. em nada contribuiu para a ocorrência de tais prejuízos – antes tentou persistentemente, durante anos, lutando contra um muro de obstinação e de silêncio da parte dos Serviços do Estado envolvidos no processo, evitar ou pelo menos minorar tais prejuízos (cf. nºs 74 a 76). 6ª - É iniludível o íntimo nexo de causalidade entre o comportamento ilícito do Estado e os sério prejuízos referidos pelo A. – pelo que ao Estado se impõe repará-los, como é de justiça. Quanto ao recurso subordinado o A./recorrente formulou as seguintes conclusões: 1.ª - Constitui omissão de pronúncia, que é causa de nulidade da sentença, não ter sido considerado prejuízo indemnizável a perda do subsídio à construção da barragem do A. - (artigo 668.º, n.º 1, d), do Cód. Proc. Civil e supra nºs 2 a 5 destas alegações). 2.ª - A douta sentença recorrida interpretou erradamente a alínea b), do n.º 1, do artigo 471.º, do Cód. Proc. Civil ao excluir a indemnização dos danos genericamente contemplados na resposta do Colectivo ao quesito 55.º com o fundamento de que o A. não procedera à sua quantificação (cf. supra A - n.ºs 6 a 18 destas alegações). 3.ª - Também a sentença recorrida desatendeu ao disposto no n.º 3, do artigo 659.º, do referido Código, ao recusar ao A. a indemnização dos prejuízos resultantes da venda forçada das ovelhas, a que se refere o quesito 53.º, na medida em que: a) Sendo a resposta do Colectivo ao quesito 53.º absolutamente inadequada em face da prova produzida nos autos e até contraditória com outras respostas por ele produzidas, cumpria ao Tribunal “a quo” conjugar aquela com estas, superando essa contradição e deduzindo daí a decisão correcta (cf. supra C, nºs 19 a 25 destas alegações). b) O exame crítico das provas produzidas não autoriza a conclusão, a que na sentença recorrida se chegou, de que “não se sabem as razões que determinaram a venda das ovelhas”, pois tais razões estão subjacentes explicitadas e comprovadas no processo (ibid, nºs 19 a 21 destas alegações). c) Esse exame crítico exclui também a conclusão, em que a decisão impugnada assenta, de que “não se configura a existência de qualquer dano resultante da venda” das ovelhas cf. supra C – b), nºs 22 e 23. d) De igual modo, é violadora da alínea b) do n.º 1 do artigo 471.º do Código do Processo Civil a exclusão do prejuízo decorrente da venda forçada das ovelhas com o fundamento de que não foi quantificado na acção o montante do dano [cf. C – supra D, nºs 24 e 25 destas alegações]. 4ª. A sentença recorrida, por inadvertência, deformou a resposta do Tribunal Colectivo ao quesito 54.º não tomando na conta que se impunha nem a letra dessa resposta nem a prova em que a resposta assentou, deduzindo do seu errado entendimento uma conclusão que contende frontalmente com a verdade do processo (cf. supra D, n.ºs 26 a 28 destas alegações). 5ª. As conclusões e correspondentes decisões contidas na sentença, desfavoráveis ao A. e que neste recurso se impugnam, correspondem a uma fundamentação da sentença que não toma em consideração os factos alegados e comprovados e que o Tribunal Colectivo deu como provados, o que implica a violação do artigo 659.º, n.º3, do Cód. Proc. Civil. 6ª. A omissão da não condenação do Estado nas despesas em que o processo fez incorrer o A. e em condigna procuradoria ou - como se julga ser mais correcto em face da legislação em vigor mas que é inconstitucional por violar o artigo 6.º da CEDH - no pagamento ao A. do que a este título for liquidado em execução de sentença determina uma violação desse preceito que, pela sua natureza, ofende também a Constituição (cf. supra n.ºs 17 e 18 destas alegações). Contra-alegou o R., que formulou as conclusões seguintes: 1) - A sentença não incorre na nulidade da omissão de pronúncia (art.668° n° 1 al. d) do C. P. Civil), pois a matéria do art. 84º da petição não foi levada à especificação e questionário. 2) Também não houve erro de interpretação do art. 471º n° 1 al. b) do C. P. Civil, uma vez que, na data da propositura da acção o A. já possuía os elementos para liquidar os danos a que se refere a resposta dada ao quesito 55°. 3) No que toca à matéria provada, com a resposta ao quesito 53° a douta sentença observou o disposto no art. 659° n° 3 do C. P. Civil, pois não se fez prova das razões da venda das ovelhas, ou se daí resultou qualquer dano, e mesmo que assim não se entendesse, competia ao A. liquidar o montante dos danos. Foi cumprido o disposto no artº 668º nº 4 do CPC. Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir. II - FUNDAMENTAÇÃO II.1. Na sentença recorrida foi dada como assente a seguinte Matéria de Facto (M.ª de F.º): 1º. – Por ofício de 1991/02/20 a Direcção Regional de Agricultura da Beira Interior comunicou ao autor e outros que o seu pedido de execução de uma barragem (Cabeço das Freiras) na sua propriedade denominada Quinta do Conde havia sido contemplada no âmbito do sub-programa do PEDAP-Pequenos Regadios Individuais e solicitava-lhe o envio de diversos elementos para instruir o processo, que logo que completo deveria ser enviado à zona agrária da Campina, Idanha-a-Nova, e depois da sua análise e aprovação seria comunicado o montante do subsídio a atribuir e prazos do contrato de execução da obra. 2º.- Em 1993/10/14 o autor apresentou na Direcção Regional de Agricultura da Beira Interior o projecto de execução da barragem, para a qual pedira subsídio, juntando diversa documentação e referindo que “finalmente foi aprovada pela Direcção Geral de Recursos Naturais o projecto da barragem do Cabeço das Freiras a executar na minha propriedade do Monte do Conde, Penamacor”. 3°- Pelo oficio 013093, de 1993/12/07, a DRABI (Direcção de Serviços de Apoio ao Desenvolvimento Rural) remeteu o projecto referido em 2° ao Presidente do Instituto de Estruturas Agrárias e Desenvolvimento Rural, para emissão de parecer, tendo em vista a sua eventual aprovação . 4°- O autor foi informado pelo oficio nº. 7171, de 1994/06/27, que o projecto da barragem do Cabeço das Freiras havia sido enviado para análise técnica e económica para o IEADR, em Dezembro de 1993, e que relativamente à execução da obra se aguardava regulamentação e posterior enquadramento financeiro no novo QCA II (Quadro Comunitário de Apoio II). 5° - Pelo oficio n° 12543, de 1994/11/08, a Direcção de Serviços de Apoio ao Desenvolvimento Rural deu conhecimento ao autor que pelo oficio n° 6532, de 1994/10/17 do IEADR, havia sido comunicado aos serviços que o projecto da barragem do Cabeço das Freiras “não poderia ser aprovado sem serem atendidas as observações constantes do documento de análise técnica em anexo e devolvia-se o projecto ao autor para reformulação e possibilidade de vir a ser apoiado no âmbito do PAMAF - Media Infraestruturas”. 6° - A Comissão de Análise do Instituto de Estruturas Agrárias e Desenvolvimento Rural, que apreciou o projecto de execução da barragem do Cabeço das Freiras, elaborou um relatório e do qual consta, designadamente: a) que devido à coexistência do D.L. 11/90, de 6/1, com o D.L. 48373, de 8/5, a comissão julgou de dispensar o cumprimento, das alíneas e), f) e r) do art. 12° do D.L. 11/90, de 6/1; b) exigir a verificação das folgas para a cheia de 500 anos, aceitando o período de retorno de 100 anos; c) solicitar que fosse demonstrado que a albufeira não estava sujeita a esvaziamento brusco; d) considerar-se o estudo hidrológico, duma maneira geral, bem elaborado, mas devendo ser determinado o caudal de ponta de cheia e respectivo amortecimento, para o período de retorno de 500 anos; e) considerar-se a abertura de um único poço de inspecção insuficiente, bem como, a priori, a espessura preconizada de 0,25m; f) ser necessário justificar a espessura do filtro; g) considerar-se insuficiente a espessura de 0,70 m para o tapete permanente; h) a solução a adoptar para a condução das águas colectadas no tapete drenante deve ser a substituição dos tubos perfurados por geodrenos; i)deverem ser previstas manilha meia-cana no contacto do aterro com os encontros; j) necessidade de explicitar o tipo de exploração da barragem; k)ser suscitado o problema dos caudais a jusante, devendo a espessura da almofada de areia ser de 20 cm; l) deve ser colocada uma grelha na zona de entrada e incluí-la no mapa de trabalhos ; m) verificarem-se incoerências nas plantas e cortes do Des.10; n) o projectista deveria apresentar as claúsulas técnicas especiais a incorporar no caderno de encargos, tendo em vista a execução da obra; o) deverem ser realizadas inspecções visuais de rotina semestrais; p) o descarregador de superfície deveria ser redimensionado para o caudal de ponta de cheia com o período de retorno de 500 anos; q) deveriam ser consideradas juntas de dilatação e juntas de retracção, sua geometria e espaçamento, além de ser providenciado um adequado sistema de drenagem. 7° - O projecto da barragem que o autor apresentou previa um armazenamento de 500.000 m de água, uma altura de barragem de 9 m e um custo de execução da obra de 45.000.000$00. 8° - A propriedade denominada “Monte do Conde”, sita nos limites da freguesia e concelho de Penamacor encontra-se inscrita a favor do autor. 9° - Os solos daquela propriedade são pobres, sendo a sua exploração afectada pela grave falta de água durante a maior parte do ano. 10°- As terras mais fundas, quando é possível dispor de água, beneficiando de estios quentes e prolongados, transformam-se num vergel em que se podem obter produtos variados e da melhor qualidade (milho, tabaco, produtos hortícolas, frutos diversos). 11º- O autor fez investimentos visando a reconversão agrícola e pecuária da sua exploração. 12°- Esses investimentos para serem rentáveis exigiam a construção de uma barragem, com capacidade para armazenar água suficiente para regar cerca de 70 hectares. 13° - E foi assim que o autor apresentou na Direcção Regional de Agricultura da Beira Interior (DRABI), identificando-se como residente em Lisboa, o projecto de uma barragem de terra sobre a Ribeira da Artilhosa, que atravessa a propriedade, linha de água que seca durante quase todo o ano, correndo abundantemente na época invernosa. 14º- O autor, para satisfazer o exigido pela DRABI, efectuou um projecto complexo e oneroso, subscrito por um engenheiro inscrito na DRRN, tendo completado o dossier do projecto, com um custo de cerca de 2.600 contos. 15° - E sobre aquele projecto o engenheiro chefe da Secção de Hidráulica exarou o parecer favorável, nos seguintes termos: “a) - foi aberto inquérito público, não tendo sido apresentadas reclamações; b) - a jusante do local da obra não existem povoações, vias de comunicação e casas isoladas que possam vir a ser prejudicadas no caso de um eventual rebentamento da barragem ...; c) o projecto de um modo geral encontra-se bem elaborado, obedecendo às disposições do RPBI (Regulamento de Pequenas Barragens de Terra) ...; d) - em face do exposto cumpre-me propor o deferimento do pedido requerido e, consequentemente, a passagem do respectivo alvará de licença”. 16°- O processo foi remetido depois daquele parecer para vistos, onde foi apreciado em 1992/01/28, pelo engenheiro director, que o remeteu de seguida à DGRN, com a sua informação favorável à realização da obra. 17º Durante 3 meses o autor não teve a mínima notícia sobre o andamento do processo. 18°- Por isso em 1992/05/07 dirigiu-se por escrito ao Director Geral dos Recursos naturais a expor-lhe as razões da urgência na emissão da licença requerida e a solicitar-lhe que o informasse sobre o estado do processo: 19° - Essa urgência resultava, fundamentalmente: a) de que a época do ano mais favorável à construção da barragem de terra, que intersecta uma linha de água completamente seca de Maio a Outubro, mas que corre por vezes torrencialmente na época de Inverno, era na quadra primaveril; b) quando já não corre água na ribeira - ou já corre pouca - mas a terra conserva ainda humidade suficiente para permitir a sua boa compactação; c) não podendo a barragem ser já construída na época que havia sido projectada, podia ainda sê-lo se a licença fosse emitida sem demora; d) após a queda das primeiras chuvas do Outono. 20° - Mas o Director Geral dos Recursos Naturais não respondeu nem despachou o requerimento de urgência formulado pelo autor. 21 ° - Isto levou o autor, em 1992/05/25, a renovar o pedido de informação sobre o processo. 22° - E pediu ao Director Geral para ser recebido “para esclarecimento de qualquer dúvida que o caso pudesse suscitar, a fim de o processo ter seguimento que, pelas razões que me permiti expor, é para mim de grande urgência”. 23° - O Director Geral não informou o autor do estado do processo nem lhe manifestou o propósito de o receber ou mandar receber para esclarecimento, de eventuais dúvidas. 24°- Em “22 de Setembro de 1992 o autor formulou ao Director Geral um novo pedido formal, em que lhe lembrava que: a) não lhe fora dada no prazo legal de 10 dias, nem posteriormente, a informação pedida em 1992/05/02; b) igualmente lhe fora recusada quer a informação pedida em 1992/05/25, quer a sua oferta de ir à DGRN esclarecer qualquer dúvida que o caso eventualmente suscitasse; c) o pedido da licença apresentado encontrava-se favoravelmente informado; d) este pendia na DGRN havia 10 meses; e) carecendo o autor de comprovar o deferimento tácito do pedido perante a DRABI, para efeitos da concretização do financiamento atribuído, requeria que o Director Geral lhe comunicasse oficialmente a aprovação do seu projecto; f) solicitava a atenção do Director Geral para o facto de que a demora na aprovação do projecto poderia pôr em causa a concretização do financiamento no âmbito do PEDAP. 25° - O Director Geral mais uma vez não se dignou responder ao autor. 26° - O autor, em 1992/09/23, requereu ao Director Geral uma certidão de diversas peças para fins contenciosos, dado o silêncio sobre os requerimentos por si formulados. 27° - O Director Geral não despachou tal requerimento. 28° - Não obstante o autor se ter sempre identificado como residente em Lisboa a Direcção Geral resolveu notificá-lo em Castelo Branco, remetendo um despacho em que se considerava existir falta de um estudo de impacto ambiental da obra, à Direcção de Serviços de Hidráulica do Tejo, que por sua vez ordenou à Secção de Hidráulica de Castelo Branco para notificar o autor. 29° - A Secção de Hidráulica de Castelo Branco limitou-se, em Outubro de 1992, a dar conhecimento daquele despacho ao técnico autor do projecto. 30º - O autor, apesar de não obter junto dos serviços da Direcção Hidráulica do Tejo os elementos de informação que o estudo do impacto ambiental deveria conter, apresentou o estudo exigido em Novembro de 1992. 31º - Face ao prolongado silêncio da Administração após a apresentação do estudo de impacto ambiental, em 1993/03/02 o autor requereu ao Director Geral: a) que o requerimento da licença deveria, na falta de deferimento ou indeferimento expresso, ser considerado como tacitamente deferido, decorridos mais de 90 dias sobre a entrega daquele estudo; b)como precisava, de comprovar, perante outras instâncias (concretamente perante DRABI) a aprovação do projecto, requeria que se dignasse comunicar-lhe o deferimento tácito do seu pedido de licenciamento. 32° - O Director Geral continuou sem responder ao requerimento do autor . 33º- Em 1993/03/16 o autor, em novo requerimento dirigido à Direcção Geral, solicitava a passagem de certidão de diversas peças do processo que carecia, para instaurar o recurso contencioso apropriado. 34°- Simultaneamente apresentou um recurso hierárquico dirigido ao Ministro do Ambiente e dos Recursos Naturais, a expor-lhe a situação que lhe fora criada. 35° - E a solicitar-lhe que revogasse o acto pelo qual o Director Geral se recusava, tacitamente, a passar-lhe a certidão. 36º - Quer a reconhecer – como por duas vezes também lhe havia sido solicitado (em 1992/09/22 e 1993/03/02) – que o pedido de licença formulado pelo requerente, em Outubro de 1991, estava tacitamente deferido. 37º - A certidão para fins contenciosos requerida em 1992/09/23 e 1993/03/03 apenas foi passada em 1993/05/10. 39º- A Direcção Geral veio a apreciar o estudo do impacto ambiental, notificando o autor através da Hidráulica do Tejo, que comunicou à Secção Hidráulica de Castelo Branco e esta ao projectista, as deficiências do estudo. 40° - As conclusões da Direcção Geral eram no sentido de que: a) reconhecia que “as exigências impostas à forma e conteúdo dos EIAs (Estudos de Impacto Ambiental) relativos aos aproveitamentos hidro-eléctricos não são consentâneos com a natureza, objectivos e financeiros das barragens de terra sustentadoras de regadios em zonas tradicionais do sequeiro; b) reconhecia que o estudo de impacto ambiental que fora apresentado revelava uma preocupação assinalável se considerada a fase primordial em que se encontra a concepção desses estudos; c) não obstante tudo isso, considerava que o estudo apresentado pelo requerente não era satisfatório; d) por não satisfazer as exigências mínimas; e) o requerente deveria apresentar outro estudo. 41° - O autor, utilizando uma equipa pluridisciplinar, conseguiu ultimar um novo estudo de impacto ambiental. 42°- Foi concedida a licença de construção da barragem e foi emitida em 25 de Maio de 1993. 43°- O autor foi notificado através dos Serviços Regionais de Hidráulica do Tejo e da Secção Hidráulica de Castelo Branco e do guarda-rios de Penamacor, sendo este último quem, em 15 de Junho de 1993, fez a notificação na pessoa de um seu trabalhador. 44° - Em 23 de Setembro de 1993 o autor apresentou na DRABI, em Castelo Branco, o processo para obter co-financiamento no âmbito do PEDAP, a que se candidatara quase 3 anos antes. 45º - O autor foi informado pela DRABI que o programa de financiamento ao abrigo do qual a sua barragem foi contemplada (PEDAP – Pequenos Regadios Individuais) tinha um prazo de validade. 46º - Que expiraria no final do ano. 47°- Pelo que o seu pedido só poderia ser considerado se e quando viesse a ser lançado um novo programa do Ministério da Agricultura. 48° - Que desse continuidade ao PEDAP - Pequenos Regadios. 49° - Tal não aconteceu até à data da propositura da acção. 50° - A DRABI, em 1991/02/20, oficiou ao autor a inquirir se este mantinha o propósito de construir a barragem. 51°- O autor apressou-se a dizer que sim, o que confirmou por carta de 1992/10/12, explicando a razão da demora na apresentação da licença de construção. 52° - O autor foi impedido de regar 70 hectares das melhores terras da sua propriedade, com as correspondentes produções, com o que sofreu um prejuízo líquido/ano na ordem de 150 contos/hectare. 53° - O autor vendeu ovelhas. 54° - Provado com o esclarecimento de que o atraso na construção da barragem importará um agravamento de custo na sua construção na ordem dos 5 a 10% à data de 1994/10/10. 55° A vigência do PEDAP em que assentava a disponibilidade financeira para a atribuição do subsídio pretendido pelo autor ao seu projecto de barragem, extinguiu-se no fim do ano de 1993. 57º - O pedido inicial do autor para a construção da barragem foi apresentado na DRABI em data anterior a Outubro de 1990. II. 2.DO DIREITO. A sentença impugnada, apreciando acção tendente a obter a condenação do Estado em indemnização por haver incorrido em responsabilidade civil extracontratual, julgou-a parcialmente procedente, e em consequência: - condenou o Estado a pagar ao A. a quantia que se vier a liquidar em execução de sentença, quanto aos danos traduzidos no atraso na construção da barragem, caso ainda seja possível a construção, - e absolveu-o quanto aos demais danos, a saber: os decorrentes de diligências e actos processuais, fatigantes e complexos, desenvolvidos neste processo; pela venda de ovelhas, e pelo custo do projecto da barragem, que se cifrou em 2.600 contos. O Estado, através do recurso (principal) questiona a verificação dos pressupostos de responsabilidade, e, consequentemente a sua condenação. Por seu lado, o Autor, através do recurso subordinado, manifesta a sua inconformação quanto à parte em que o Estado não foi condenado. Foi com base na factualidade acima enunciada que na sentença recorrida, depois de se ter ponderado que, “neste campo a ilicitude confunde-se com a culpa”, e que “a ilicitude, aqui, resulta da demora na decisão, e, a haver demora e demora injustificada existirá culpa” (cf. fls. 393), concluiu ser “clamorosa a negligência do serviço na condução do processo” (cf. fls. 397) e bem assim “inequívoco que a Administração é culpada”. Quanto aos aludidos danos, mais se disse na sentença que intercedia nexo de causalidade entre eles e a aludida omissão culposa. Como se viu, o autor recorre subordinadamente, nos termos do artigo 682º do CPC, quanto à parte em que decaiu. Prosseguindo, e conhecendo do recurso principal. Como se viu, a sentença, com fundamento na factualidade apurada, concluiu, nos termos já vistos, que na situação em apreço ocorrera o elemento de responsabilidade ilicitude. Tal conclusão é, no entanto, contestada pelo recorrente Estado que questiona, desde logo, a verificação de tal elemento de responsabilidade, o que perpassa pela globalidade da sua alegação. Vejamos: De acordo com o artigo 2º nº 1 do DL.nº.48051 de 21/11/1961, “o Estado e as demais Pessoas Colectivas Públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes..., resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos, no exercício das suas funções e por causa desse exercício”. Nos termos do artº. 3º, nº 1, do D.L. 48.051, de 21/11/67, “os titulares e os agentes administrativos do Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pela prática de actos ilícitos que ofendam os direitos destes ou as disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, se tiverem excedido os limites das suas funções ou se, no desempenho destas e por sua causa, tiverem procedido dolosamente”. “... consideram-se ilícitos os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração” - artº. 6º D.L. 48.051, de 21/11/67. Constituem pressupostos da responsabilidade civil extracontratual da Administração: a) o facto do órgão ou agente constituído por comportamento voluntário, que pode revestir a forma de acção ou omissão; b) a ilicitude, advinda da ofensa de direitos de terceiro ou de disposições legais destinadas à protecção de interesses alheios; c) a culpa, como nexo de imputação ético-jurídica, que, na forma de mera culpa, se traduz na censura dirigida ao autor do facto por não ter usado da diligência que teria usado o homem normal perante as circunstâncias do caso concreto ou no âmbito da responsabilidade civil extracontratual da administração por facto ilícito, daquela que teria um funcionário ou agente típico; d) o dano, como lesão de ordem patrimonial ou não patrimonial, e ainda; e) o nexo de causalidade entre a conduta e o dano, apurado segundo a teoria da causalidade adequada. Antes do mais é essencial pesquisar a causa de pedir na acção, isto é, indagar do(s) facto(s) jurídico(s) de que deriva o direito invocado. A tal propósito são dois os factos invocados: a demora na actuação administrativa tendente à aprovação do projecto da barragem apresentado pelo A. e o silêncio da Administração face aos sucessivos pedidos de informação quanto ao estado do processo. E, na verdade, tais factos ocorreram efectivamente. Importa, então, analisá-los em pormenor e ver da sua projecção no campo da responsabilidade em causa, começando pelo elemento ilicitude. Nesse plano, assinalava o A./recorrente na p.i. que tal era revelado pela referida conduta da Administração (traduzida nas aludidas omissão em responder às sucessivas petições que formulou, considerada violadora das disposições legais que enumera no artº 75º, e demora na sua actuação), e ainda pela mencionada comunicação da DRABI de 20.2.91, em que era exprimido “um compromisso firme da Administração com a consequente expectativa legítima, da parte do A., de que essa ajuda seria efectivada quando a licença fosse apresentada” (cf. artº 52º da p.i.), o que é mais explicitamente reafirmado sob o artº 77º do mesmo articulado, afirmando que ao agir de tal modo, a Administração violou o princípio da confiança legítima. Como se viu, quanto à verificação de um tal elemento de responsabilidade (com a precisão ali feita de que se esbatia a sua fronteira relativamente ao elemento culpa), a sentença acabou por acolher um tal entendimento. Quid juris? Na verdade, a doutrina e também a jurisprudência vêm assentindo que, "nos devemos precaver contra a completa equiparação da ilegalidade à ilicitude, possivelmente sugerida pela redacção do citado art. 6.º do Decreto n.º 48051, ao dizer que se consideram ilícitos os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis. A violação dos preceitos jurídicos não é, por si só, fundamento bastante da responsabilidade. Quer se exija a violação de direitos subjectivos, quer a violação dum dever jurídico ou funcional para com o lesado, quer ainda uma falta da administração, faz-se intervir sempre um elemento qualificador e definidor de uma relação mais íntima do indivíduo prejudicado para com a administração do que a simples legalidade e regularidade do funcionamento dos órgãos administrativos" (in, O PROBLEMA DA RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR ACTOS LÍCITOS, de J.J.GOMES CANOTILHO, A PÁG. 73-78). Tudo residirá assim em saber se não estaremos no caso, citando ainda o que é afirmado na mesma obra, face a alguma das "ilegalidades veniais que, sob pena de um perigoso empobrecimento do património público, não podem dar origem a responsabilidade". Isto é, e como foi sublinhado em recente aresto deste STA, só existe responsabilidade civil da Administração relativamente a ilegalidades em que a lesão ocorra dentro do círculo de interesses protegidos pela norma violada, isto é, na zona substantiva e não meramente instrumental da protecção do administrado (in acórdão de 14-05-2003 – Rec. 01317/02) (Veja-se, a propósito e com vasta citação de outra doutrina e jurisprudência, o acórdão deste STA de 4/NOV/98 (rec. 40165) e, por mais recentes, e entre muitos outros, os seguintes acórdãos deste STA: de 27.9.2000 (rec. 45684), de 13/FEV/01 (rec. 44445), de 26/02/2002 (Rec. 047753), e de 25-06-2003 (rec. 047940).), sendo pois necessário que o interessado demonstre que o acto ilegal o atingia num direito ou posição juridicamente tutelada de natureza substantiva, ou seja, demonstre que, se porventura a Administração tivesse optado por outra conduta (a legal), o seu interesse final ou substantivo invocado na petição teria sido satisfeito (in citado acórdão de 25-06-2003). Ora, volvendo à situação em análise, e atenta a factualidade apurada, vejamos o que de essencial releva no plano em causa. O autor apresentou na DRABI o pedido inicial de construção da barragem a que os autos se referem, em data anterior a Outubro de 1990. Em 1991/02/20, a DRABI comunicou ao A. que o seu pedido de execução da aludida barragem teve acolhimento para fins de financiamento no âmbito do PEDAP, data em que lhe foi solicitado o envio de diversos elementos para instruir o respectivo processo de licenciamento, e uma vez completo e aprovado, ser-lhe-ia então comunicado o montante do subsídio a atribuir e prazos do contrato de execução da obra. Sendo inquirido na mesma altura pela DRABI se mantinha o propósito de construir a barragem, o A. respondeu afirmativamente (o que confirmou a 12.10.92-cf, pontos 50º e 51º da M.ª de F.º), sendo que o projecto apresentado merecera parecer favorável do engenheiro chefe da Secção de Hidráulica, em 1992/01/28, nos termos a que se refere o ponto 15 da M.ª de F.º. A partir de 7/MAI/92, o A. inicia um percurso enxameado de pedidos, requerimentos e exposições à Administração (concretamente ao Director Geral de Recursos Naturais – DGRN -, e finalmente ao respectivo Ministro), expondo as razões da urgência na emissão da licença requerida e tentando (sem sucesso) obter informações sobre o estado do processo, e ainda que lhe fosse reconhecido o deferimento tácito do pedido daquele licenciamento. O A., através do técnico autor do projecto apresentou em Novembro de 1992 um estudo de impacto ambiental (EIA) da obra. O alvará de licença de construção da barragem foi emitido a 25 de Maio de 1993, do que tomou conhecimento em 15 de Junho seguinte na pessoa de um seu trabalhador. Apresentando então na DRABI, o processo para obter o aludido co-financiamento em 23/Set/93, e a 14/OUT/93 o projecto de execução da barragem, foi o autor foi informado pela DRABI que o programa de financiamento ao abrigo do qual a sua barragem foi contemplada (PEDAP – Pequenos Regadios Individuais) tinha um prazo de validade que expiraria no final do ano, pelo que o seu pedido só poderia ser considerado se e quando viesse a ser lançado um novo programa do Ministério da Agricultura que desse continuidade ao aludido PEDAP - Pequenos Regadios -, o que não aconteceu até à data da propositura da acção, sendo ainda que a vigência daquele programa se extinguiu efectivamente no fim do ano de 1993. Em 1994/11/08, era dado conhecimento ao autor pela Direcção de Serviços de Apoio ao Desenvolvimento Rural de que o projecto da barragem não poderia ser aprovado sem serem atendidas as observações constantes do documento de análise técnica em anexo, pelo que se devolvia o projecto para reformulação, com vista à possibilidade de vir a ser apoiado no âmbito do PAMAF - Media Infraestruturas. O alvará de licença de construção da barragem apenas foi emitido a 25 de Maio de 1993, não sem antes, a partir de 7/MAI/92, se haver verificado silêncio da Administração face aos mencionados pedidos, requerimentos e exposições. Será, pois que, com base em tal factualidade, se poderá concluir pela ilicitude, em virtude de a Administração haver incorrido em demora injustificada, como se afirmou na sentença? Isto é, tendo presente o que acima se disse no tocante ao conteúdo da ilicitude, será que pode afirmar-se, face aos elementos factuais disponíveis, que o interessado foi atingido num seu direito ou posição juridicamente tutelada de natureza substantiva? Como se viu, o A./recorrente esgrimiu com a aludida omissão por parte dos serviços do R., em violação das disposições legais que enumerou no artº 75º da p.i. (atinentes basicamente a pretensa violação do dever de informação e pronúncia), e ainda demora na sua actuação. Mas, que posição jurídica do A. foi atingida, quer com aquelas normas alegadamente violadas, quer com a aludida demora? Dos elementos dos autos, começando pela causa de pedir, resulta que no plano da responsabilidade da Administração, haverá que sublinhar que a efectiva pretensão do A. se traduzia em construir uma barragem com apoio financeiro, pois que diferente seria se o que estivesse em causa fosse apenas um singelo pedido de licenciamento de construção daquele equipamento e relativamente ao qual se verificasse a enunciada conduta por parte da Administração. Isto é, se fosse esta espécie de pretensão que estivesse em causa, para aferir da sua responsabilidade por demora injustificada, em princípio, haveria que levar em conta todo o período de tempo em que o processo transitou pelos serviços desde o momento em que o interessado formulou perante a Administração a sua intenção de construir a barragem, antes de 1990 (cf. ponto 57º da M.ª de F.º). Mas estando em causa, a pretensão do A. em construir aquele equipamento com recurso a apoio financeiro, há desde logo um lapso de tempo que haverá que desprezar para aferir da ilicitude, precisamente aquele que antecede a data de 20/FEV/91 (cf. ponto 1º da M.ª de F.º), pois que esta data representa o primeiro momento em que, no plano factual, se fala em apoio financeiro (no âmbito do PEDAP). Aliás, como se viu, é a aludida comunicação da DRABI de 20.2.91 que, segundo o próprio recorrente, expressa “um compromisso firme da Administração com a consequente expectativa legítima, da parte do A., de que essa ajuda seria efectivada quando a licença fosse apresentada”, sob pena de ser violado o princípio da confiança legítima. Resta-nos, assim, todo o período de tempo que medeia entre aquela data de 20/FEV/91 e o final do ano de 1993, visto que aquela outra que também é mencionada no ponto 5º da M.ª de F.º - 8.11.94 -, como se verá, apenas tem interesse para valorar aquela. Como se viu, foi na aludida data de 20/FEV/91, que a Direcção Regional de Agricultura da Beira Interior comunicou ao autor que o seu pedido de execução de uma barragem numa sua propriedade havia sido contemplada no âmbito do sub-programa do PEDAP-Pequenos Regadios Individuais, do mesmo passo que lhe solicitava o envio de diversos elementos para instruir o processo, e, logo que completo, deveria ser enviado à zona agrária da Campina, Idanha-a-Nova, e depois da sua análise e aprovação seria comunicado o montante do subsídio a atribuir e prazos do contrato de execução da obra (cf. ofício documentado a fls. 29-30). Tal comunicação teve, pois, o significado de representar ao autor que o seu pedido de autorização para levar a efeito a construção em causa com apoio financeiro fora contemplado o que, associado ao mais que lhe foi então comunicado, e já visto, outro significado não poderia ter senão o de que, desde que instruído devidamente (completo) o respectivo pedido de financiamento, o processo seria analisado para fins de aprovação, sendo posteriormente comunicado o montante do subsídio a atribuir e prazos do contrato de execução da obra. Isto é, o processo com vista à atribuição de subsídio apenas se consideraria pronto depois de devidamente instruído naqueles termos, nomeadamente com o pedido de licenciamento da obra (a ser pedido pelo beneficiário na DRGRN-cf. citado ofício de 20.02.91) e com o projecto definitivo de execução da mesma obra (ibidem). O pedido de licenciamento da obra foi levado a efeito perante a DGRN a 10.OUT.91. (cf. fls. 150), cuja emissão se verificou a 25.MAI.93, e do que o A. teve a conhecimento a 15 de Junho seguinte, nas circunstâncias referidas no ponto 43º da M.ª de F.ª. Sendo assim certo que se verificou um lapso de tempo de 1 ano e 7 meses entre a entrada do pedido de licença na DGRN e a da sua emissão, elucida-nos porém a M.ª de F.ª que, medio tempore, pese embora se dê nota da emissão de um parecer favorável dos serviços, a 28.JAN.92 (cf. pontos 15º e 16º da M.ª de F.ª, e fls. 34-35)), em Outubro de 1992, é dado conhecimento ao técnico que elaborou o projecto da falta de um estudo de impacto ambiental (EIA), cuja justificação consta da informação documentada a fls. 147-148, o qual veio a ser apresentado no mês seguinte (cf. ponto 30 da M.ª de F.ª). Embora se desconheça a razão por que tal EIA apenas foi solicitado pela Administração naquela data, certo é que, independentemente de já a alínea f) do artº º 12 do Regulamento de Segurança de Barragens, anexo ao Dec. Lei nº 11/90, de 6 de Janeiro, determinar que o EIA devia instruir o respectivo projecto, certo é que desde 7/JUN/90 (com a entrada em vigor do DL 186/90, de 6 de Junho, que transpôs para o direito interno a Directiva Comunitária 85/337/CEE, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos no ambiente), o mesmo era exigido para a aprovação de projectos susceptíveis de provocar incidências significativas no ambiente (cf. artº 2º, nº 1, do citado DL 186/90 e o DR nº 38/90, de 27 de Novembro, que o veio regulamentar), sendo ainda que no caso a justificação da sua exigência se mostra exarada na sobredita informação de fls. 147-148. Isto é, pese embora aquele desconhecimento, será que pode de algum modo censurar-se a Administração (com vista a saber se estamos perante demora injustificada), por ter solicitado a apresentação do EIA decorrido sensivelmente um ano sobre o pedido de emissão da licença em causa, sendo certo que havia sido antes proferido aquele parecer favorável dos serviços, a 28.JAN.92? Cremos que terá que ser negativa a resposta a dar a uma tal questão. Desde logo, importa referir que aquele parecer de 28.JAN.92 fora emitido no âmbito de serviços do Ministério da Habitação e Obras Públicas, quando a necessidade do EIA foi anotada pelos serviços do Ministério competente para o efeito – o do Ambiente. Ora, se se tiver em conta a justificação da sua exigência pelos serviços (vertida na aludida informação de fls. 147-148), e ainda que o mesmo era na altura já legalmente requerido, não pode fazer-se recair sobre a Administração o não cumprimento da lei por parte do interessado, ao não apresentar atempadamente o EIA. Prosseguindo. Uma vez apresentado aquele EIA, e como já se viu, a emissão do alvará de licença verificou-se a 25.MAI.93 (do que o A. teve a conhecimento a 15 de Junho nas circunstâncias referidas nos pontos 42º e 43º da M.ª de F.º), sendo então que, em 1993/10/14 o autor apresentou na Direcção Regional de Agricultura da Beira Interior o projecto de execução da barragem, para a qual pedira subsídio (cf. ponto 2 da M.ª de F.º), sendo por essa altura que o autor foi informado pela DRABI que o programa de financiamento ao abrigo do qual a sua barragem foi contemplada (PEDAP – Pequenos Regadios Individuais) tinha um prazo de validade, que expiraria no final do ano (cf. pontos 45º e 46º da M.ª de F.º), pelo que o seu pedido só poderia ser considerado se e quando viesse a ser lançado um novo programa do Ministério da Agricultura, que desse continuidade ao PEDAP (cf. pontos 47° e 48° - Q da M.º de F.º), o que não aconteceu até à data da propositura da acção (cf. ponto 49° da M.ª de F.º). Será que num tal condicionalismo, isto é, considerando o momento em que foi emitido o alvará de licença, a 25.MAI.93 (e o seu conhecimento pelo A.), e o final do ano de 1993, se poderá no entanto falar em atraso injustificado por se poder admitir que afinal, ainda faltavam alguns meses antes que findasse o prazo de validade do PEDAP, ao abrigo do qual o A. pedira o apoio financeiro?. Antes de responder a tal questão importa recordar que, como decorre do ponto 1º da M.ª de F.º, o processo com vista à atribuição de subsídio apenas se consideraria pronto depois de devidamente instruído, entre outros elementos, também com o projecto definitivo de execução da obra, o qual, como se viu, foi apresentado a 14/OUT/93. Isto é, como é próprio da decisão de atribuição de qualquer subsídio, apresentados os elementos solicitados, há que proceder à sua análise e aprovação, tudo aliás como tinha sido comunicado ao autor (cf. já aludido ponto 1º da M.ª de F.º). É certo que o A. questiona a regularidade da verificação de um tal atraso, no ponto em que, antes do decurso do prazo de validade do PEDAP, ainda se fez intervir uma outra entidade - Instituto de Estruturas Agrárias e Desenvolvimento Rural – IEDAR - para além da única que teria competência para tal (DGRN), intervenção aquela, pois, desnecessária e irregular. Só que aquela entidade – IEDAR – não era senão a coordenadora do PEDAP, pelo que a análise técnico-económica do projecto a que procedeu, com vista à sua aprovação, dada a natureza do mesmo projecto (volume de armazenamento de 500x10.3m.3) e os elevados montantes envolvidos na sua execução (cf. informação daquela entidade de fls. 187), não interferia com as competências deferidas à DGRN, nomeadamente pelo DL 11/90, tendo em vista que estas são deferidas para fins do controle de segurança, e as do IEDAR corporizavam os seus poderes de coordenação. Isto é, estamos assim perante entidades diferentes, com competências diferenciadas, mas não perante uma intervenção desnecessário e muito menos irregular. E, sendo certo que o suporte factual apurado não fornece explicação para a circunstância de terem decorrido quase dois meses (de 14/OUT. a 7/DEZ-cf. pontos 2º e 3º da M.ª de F.º) entre a apresentação do projecto pelo A. na DABRI e a remessa ao IEDAR, não é menos certo que, como os elementos factuais revelam, e quando já havia decorrido um ano sobre a caducidade do PEDAP, o projecto de execução da barragem ainda merecia dos serviços do IEDAR, concretamente da comissão de análise, críticas e observações que careciam de ser levadas em conta, tudo como se dá nota nos pontos 3º a 6º da M.ª de F.º, e no que se mostra documentado a fls. 177 e segs.. Isto é, sendo certo que tal sorte de parecer já é fornecido fora do âmbito do PEDAP (por haver expirado o respectivo prazo), não deixa de servir para denotar que, afinal, o processo com vista à atribuição de subsídio ainda se não considerava devidamente instruído, ou, pelo menos, o interessado não demonstra que o estivesse. Ora, é sabido que, concretamente para os fins do artº 6º nº1 da Convenção dos Direitos do Homem ratificada pela Lei 65/78 de 13/ /10, e que pode transpor-se para a situação em apreço, para a determinação de um "prazo razoável", há que ter em consideração o caso concreto, designadamente o período gasto na diligência, as circunstâncias desta, a sua complexidade, a conduta dos serviços e o comportamento do próprio interessado ((Entre muitos, outros, vejam-se a propósito os seguinte acórdãos deste STA: de 29/04/1997 (rec. 41413), de 15/10/1998 (rec.36811), de17/06/1999 (rec. 44687) e de 01/02/2001 (rec. 46805).))( (Aliás, este STA, já decidiu que, "o atraso verificado na aprovação dum pedido de aprovação de loteamento não configura um facto ilícito, gerador da responsabilidade civil extra contratual dum município, se estiver demonstrado que tal atraso não pode ser dissociado do comportamento do interessado" (in ac. de 04/02/1999, rec. 37640).)). Cumpria pois ao autor, e em obediência às regras de repartição do ónus da prova (cf. nº 1 do artº 342º do Cód. Civil), alegar e provar que o processo em causa, concretamente nos lapsos temporais antes referenciados (e imputáveis à Administração), denotava uma quebra de diligência e uma infracção da prudência comum (a que se refere o citado artº 6º do DL 48051). Tudo de molde a que a conduta da Administração pudesse ser valorada negativamente e preencher o conceito de ilicitude, ao não ter decidido em prazo razoável, demonstrando nomeadamente, e tendo também em vista as tais regras de ordem técnica (ou as que decorrem de boa administração ((cfr. a propósito o Ac. do STA de 10.4.2002, rec. 60/02, in AD 490, pp. 1276 e ss).)), que a complexidade do caso não requeria que aqueles prazos se tivessem verificado, ou trazendo aos presentes autos elementos que demonstrassem que a Administração (devendo notar-se que no caso estamos perante uma Administração pretensiva (A propósito, poderá ver-se o Prof. Marcelo Rebelo de Sousa, in Lições de Direito administrativo, Vol. I, pág. 83. Veja-se, ainda, Código de Procedimento Administrativo (anotado e comentado, 4ª ed.), por Santos Botelho, Cândido Pinho e Pires Esteves, com vasta citação de doutrina, em nota 11 ao artº 3º.)) levou a efeito actos desnecessários, tudo de molde a evidenciar que, não tendo sido injustificadamente completado em prazo razoável o processo tendente à concessão do pedido de apoio, acabou afinal por ser atingido num seu direito ou posição juridica de natureza substantiva, demonstrando afinal que, se porventura a Administração tivesse optado por outra conduta (a legal), o seu interesse final ou substantivo invocado na petição teria sido satisfeito, o que em boa verdade o A. não conseguiu, pese embora a verificação de zonas de penumbra na actuação administrativa em causa. Embora do exposto resulte já que não foi violado o princípio da confiança legítima invocado pelo A., importa ainda (tendo em vista a definição de ilicitude acima levada a efeito, concretamente os princípios gerais a que também se refere o citado artº 6º do DL 48051) que se diga algo a propósito da invocação de que a aludida comunicação da DRABI de 20.2.91, significava “um compromisso firme da Administração com a consequente expectativa legítima, da parte do A., de que essa ajuda seria efectivada quando a licença fosse apresentada” (cf. artº 52º da p.i.). Sendo embora certo que, um dos corolários do principio da boa-fé consiste no principio da protecção da confiança legitima, incorporando a boa-fé o valor ético da confiança, e que a exigência da protecção da confiança decorre também do principio da segurança jurídica, imanente ao principio do Estado de Direito, no caso, a expectativa conferida ao interessado de atribuição de subsídio passava pela devida instrução do processo, o que, como se viu, não veio a suceder, no período de tempo relevante. Assim sendo, mais não resta que uma mera expectativa fáctica, e, como tal, juridicamente não tutelável (Entre muitos outros, poderão ver-se a propósito, e por mais recentes, os seguintes acórdãos deste STA: de 02/05/1996 (rec.37247), de 19/10/1999 (rec.40314), de 09/05/2001 (rec. 32090), de 01/02/2000 (rec. 44099), de 06/06/2002 (rec. 46577 –PLENO), e de 18-06-2003 (rec. 01188/02).). Face a tudo o que se deixa exposto, afigura-se-nos que aquele outro facto invocado como causa de pedir - o aludido silêncio da Administração face aos sucessivos pedidos de informação quanto ao estado do processo -, acaba por se diluir (ou imbricar) na enunciada conduta imputada à Administração, não revestindo assim autonomia para fins de ilicitude. Em resumo, não havendo logrado o autor comprovar a ilicitude na conduta atribuída ao Réu Estado, falece um dos enunciados elementos da responsabilidade civil extracontratual, pelo que a acção teria que improceder. Aqui chegados, e discutindo-se no recurso principal interposto pelo Estado, a sua condenação nos enunciados termos, e no recurso subordinado, interposto pelo autor, a não condenação do mesmo Réu noutros danos, e face à conclusão que se extraiu quanto à ausência de ilicitude, importa concluir que: - procede o recurso trazido pelo Estado; e - improcede o recurso subordinado. III. DECISÃO. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em revogar a sentença recorrida, e, em consequência, julgar: - procedente o recurso (principal) interposto pelo Estado; - improcedente o recurso subordinado; e - julgar improcedente a acção. Custas pelo Autor/recorrente, em ambas as instâncias. Lx. aos 2 de Março de 2004 João Belchior – Alberto Augusto Oliveira – Polibio Henriques

Sumário

II- Para que se verifique o elemento ilicitude, é necessário que o interessado demonstre que o acto ilegal o atingia num direito ou posição juridicamente tutelada de natureza substantiva.

III- Não é o caso, se num processo tendente à concessão de um pedido de apoio (estando, pois, perante uma Administração pretensiva), no âmbito do sub-programa do PEDAP-Pequenos Regadios Individuais -, e que acabou por não ser concedido ao interessado por haver expirado o respectivo prazo, este não provou que o respectivo processo não foi completado em prazo razoável, concretamente não logrando demonstrar que, nos lapsos temporais imputáveis à Administração e na tramitação que foi observada, se houvessem verificado atrasos ou actos procedimentais que denotassem violação do dever de boa administração.

IV- No enunciado condicionalismo, e tendo a Administração comunicado ao interessado que o seu pedido de apoio financeiro havia sido contemplada no âmbito do PEDAP, do mesmo passo que lhe era solicitado o envio de diversos elementos para instruir o respectivo processo (e cujo prazo acabou por expirar em virtude do condicionalismo referido em 3.), também não pode dizer-se que foi violado o principio da protecção da confiança legitima.

V- No mesmo circunstancialismo, não tendo a Administração respondido a sucessivos pedidos de informação quanto ao estado do processo, tal conduta omissiva não reveste autonomia para fins de ilicitude, diluindo-se (ou mostrando-se imbricada) na restante conduta imputada à Administração.

Texto Integral

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA).

I. Relatório

A. .. (A.), com os demais sinais dos autos, interpôs, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TAC), acção declarativa de condenação com processo especial sob a forma ordinária, contra o Estado Português (R.), com base em responsabilidade civil extracontratual, pedindo a condenação do R. a pagar-lhe, a título de indemnização, os prejuízos que viessem a ser liquidados em execução de sentença, com fundamento nos factos enunciados na petição inicial (p.i).

Tendo sido oficiosamente suscitada a questão da incompetência territorial (fls. 396 v.), foi considerado competente o Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, para onde os autos foram remetidos (cf. fls.371-372).

Realizado o julgamento foi proferida sentença no qual o pedido foi parcialmente julgado procedente e, em consequência, o Réu – Estado Português – condenado, em parte, a pagar ao autor a quantia que vier a ser liquidada em execução de sentença, e, na parte restante, absolvido dos prejuízos invocados pelo autor.

De tal decisão interpuseram recurso para este Supremo Tribunal Administrativo o Réu (Estado Português) e, subordinadamente, nos termos do artigo 682º do CPC, quanto à parte em que decaiu, o autor.

Ambos os recorrentes alegaram.

O recorrente Estado formulou as seguintes conclusões:

1) Tendo em conta a matéria de facto dada como provada em audiência de julgamento, não podem considerar-se verificados os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado.

2) Desde logo não se verifica o requisito do nexo de causalidade, pois os factos considerados ilícitos na douta sentença têm a ver essencialmente com a violação do direito à informação, enquanto que os prejuízos invocados pelo A. resultam de um hipotético atraso na aprovação do projecto para a construção de uma barragem.

3) Ou seja, as normas jurídicas consideradas como violadas não tinham por fim prevenir os danos invocados pelo A., pelo que a douta sentença violou o disposto no art°563° do C. Civil.

4) Além disso, a matéria de facto dada como provada não permite imputar aos funcionários e agentes do Estado a prática de actos ilícitos causadores dos danos alegados.

5) Na verdade, estando em causa uma omissão, não ficou provado que houvesse dever legal de decidir, pois, por culpa do A., o processo para aprovação do projecto esteve parado quase 20 meses (de 20.02.1991 a 12.10.1992) à espera de um documento que lhe tinha sido pedido.

6) Por isso, ao considerar verificado o requisito do facto ilícito, a douta sentença violou os art°s. 486° do C. Civil e 9° n° 1 do C.P.A

7) Por outro lado, apesar do A. ter tido conhecimento da concessão da licença em 15.06.1993, ou nos dias seguintes, só em 14.10.1993, apresentou na DRABI a licença e o projecto de execução da barragem.

8) Assim seria sempre impossível aprovar este projecto e executar a obra antes do final de 1993, de modo a beneficiar dos subsídios no âmbito do PEDAP.

9) O que não teria acontecido se tivesse apresentado o projecto, devidamente organizado, logo após ter sido notificado da concessão da licença.

10) Por isso, a haver prejuízos, são da responsabilidade do A., ou no mínimo haverá concorrência de culpas.

11) Ao não decidir assim, a douta sentença violou o disposto nos art°s. 6° do DL 48051 e 570º do C. Civil.

12) A comunicação feita através do doc. de fls. 29 e 30 não representa a aprovação ou atribuição de qualquer subsídio, mas apenas a aceitação da candidatura ao subsídio, condicionada à satisfação pejo A. de certas condições.

13) Assim o A. não viu incorporado na sua esfera jurídica o direito à aprovação do projecto, mas apenas uma mera expectativa dessa aprovação.

14) Pelo que, mesmo provando-se o facto ilícito nunca haveria direito à indemnização.

15) Não decidindo assim a douta sentença violou disposto nos art°s 2°e 6° do DL 48051;

16) Os danos resultantes do atraso na construção da barragem e do impedimento de regar e agricultar 70 hectares de terra não são indemnizáveis por se tratar de danos meramente hipotéticos ou eventuais.

17) De qualquer forma, o termo final da indemnização por estes últimos danos não pode fixar-se com a construção da barragem, ou com a decisão de não construir, pois sendo perfeitamente natural que qualquer destes eventos nunca venha a ocorrer, o A, ficaria a receber indefinidamente uma indemnização indevida.

18) Assim, também neste aspecto a douta sentença violou o disposto nos art°s. 2° do DL 48051 , 563° e 570° do C. Civil.

O A. (recorrido) contra-alegou, tendo apresentado as conclusões seguintes:

1ª Os factos apurados no processo impõem considerar como verificados todos os pressupostos legais da responsabilidade extracontratual do Estado – ocorrência de grave, continuado e revoltante comportamento ilícito dos seus Serviços, sérios prejuízos para o A. e iniludível nexo de causalidade entre esse comportamento ilícito e estes prejuízos.

2ª - Quer a Direcção-Geral dos Recursos Naturais, quer a Direcção Regional de Agricultura da Beira Interior (DRABI), quer o Instituto de Estruturas Agrárias e Desenvolvimento Rural (IEADR) omitiram, de forma continuada e profundamente reprovável, o dever da diligência que se lhes impunha na apreciação da pretensão do A. que esteve pendente de uma decisão definitiva durante cerca de 7.5 anos que mediaram entre a apresentação da sua condidatura a um financiamento comunitário de um projecto hidro-agrícola e a comunicação de que, por escassez de verbas financeiras, esse financiamento não seria concedido (cf. supra nº s. 23 a 37 destas alegações).

O comportamento dos referidos órgãos do Estado é assim ostensivamente culposo (nº1 dos artigos 4º. e 6º do Decreto-Lei nº. 48051 e artigo 487º do Código Civil).

3ª Para além de inúmeras e grosseiras violações de normas gerais do Código de Procedimento Administrativo e, em particular, do seu artigo 9º, que impunha aos Serviços o dever de decisão, foram violadas disposições específicas da lei através da prática de actos ilegais e inúteis que os levaram a protelar por tempo escandalosamente longo o seu dever de decidir e, finalmente, o de decidir mal (supra nºs. 38 e 51º).

4ª Deste comportamento ilegal resultaram sérios prejuízos para o A. - não só os reconhecidos na douta sentença recorrida como também outros de que se trata no recurso subordinado dele interposto pelo A. ( cf. supra nº 58).

5ª O A. em nada contribuiu para a ocorrência de tais prejuízos – antes tentou persistentemente, durante anos, lutando contra um muro de obstinação e de silêncio da parte dos Serviços do Estado envolvidos no processo, evitar ou pelo menos minorar tais prejuízos (cf. nºs 74 a 76).

6ª É iniludível o íntimo nexo de causalidade entre o comportamento ilícito do Estado e os sério prejuízos referidos pelo A. – pelo que ao Estado se impõe repará-los, como é de justiça.

Quanto ao recurso subordinado o A./recorrente formulou as seguintes conclusões:

1.ª Constitui omissão de pronúncia, que é causa de nulidade da sentença, não ter sido considerado prejuízo indemnizável a perda do subsídio à construção da barragem do A. - (artigo 668.º, n.º 1, d), do Cód. Proc. Civil e supra nºs 2 a 5 destas alegações).

2.ª A douta sentença recorrida interpretou erradamente a alínea b), do n.º 1, do artigo 471.º, do Cód. Proc. Civil ao excluir a indemnização dos danos genericamente contemplados na resposta do Colectivo ao quesito 55.º com o fundamento de que o A. não procedera à sua quantificação (cf. supra A - n.ºs 6 a 18 destas alegações).

3.ª Também a sentença recorrida desatendeu ao disposto no n.º 3, do artigo 659.º, do referido Código, ao recusar ao A. a indemnização dos prejuízos resultantes da venda forçada das ovelhas, a que se refere o quesito 53.º, na medida em que:

a) Sendo a resposta do Colectivo ao quesito 53.º absolutamente inadequada em face da prova produzida nos autos e até contraditória com outras respostas por ele produzidas, cumpria ao Tribunal “a quo” conjugar aquela com estas, superando essa contradição e deduzindo daí a decisão correcta (cf. supra C, nºs 19 a 25 destas alegações).

b) O exame crítico das provas produzidas não autoriza a conclusão, a que na sentença recorrida se chegou, de que “não se sabem as razões que determinaram a venda das ovelhas”, pois tais razões estão subjacentes explicitadas e comprovadas no processo (ibid, nºs 19 a 21 destas alegações).

c) Esse exame crítico exclui também a conclusão, em que a decisão impugnada assenta, de que “não se configura a existência de qualquer dano resultante da venda” das ovelhas cf. supra C – b), nºs 22 e 23.

d) De igual modo, é violadora da alínea b) do n.º 1 do artigo 471.º do Código do Processo Civil a exclusão do prejuízo decorrente da venda forçada das ovelhas com o fundamento de que não foi quantificado na acção o montante do dano [cf. C – supra D, nºs 24 e 25 destas alegações].

4ª A sentença recorrida, por inadvertência, deformou a resposta do Tribunal Colectivo ao quesito 54.º não tomando na conta que se impunha nem a letra dessa resposta nem a prova em que a resposta assentou, deduzindo do seu errado entendimento uma conclusão que contende frontalmente com a verdade do processo (cf. supra D, n.ºs 26 a 28 destas alegações).

5ª As conclusões e correspondentes decisões contidas na sentença, desfavoráveis ao A. e que neste recurso se impugnam, correspondem a uma fundamentação da sentença que não toma em consideração os factos alegados e comprovados e que o Tribunal Colectivo deu como provados, o que implica a violação do artigo 659.º, n.º3, do Cód. Proc. Civil.

6ª A omissão da não condenação do Estado nas despesas em que o processo fez incorrer o A. e em condigna procuradoria ou - como se julga ser mais correcto em face da legislação em vigor mas que é inconstitucional por violar o artigo 6.º da CEDH - no pagamento ao A. do que a este título for liquidado em execução de sentença determina uma violação desse preceito que, pela sua natureza, ofende também a Constituição (cf. supra n.ºs 17 e 18 destas alegações).

Contra-alegou o R., que formulou as conclusões seguintes:

1) - A sentença não incorre na nulidade da omissão de pronúncia (art.668° n° 1 al. d) do C. P. Civil), pois a matéria do art. 84º da petição não foi levada à especificação e questionário.

2) Também não houve erro de interpretação do art. 471º n° 1 al. b) do C. P. Civil, uma vez que, na data da propositura da acção o A. já possuía os elementos para liquidar os danos a que se refere a resposta dada ao quesito 55°.

3) No que toca à matéria provada, com a resposta ao quesito 53° a douta sentença observou o disposto no art. 659° n° 3 do C. P. Civil, pois não se fez prova das razões da venda das ovelhas, ou se daí resultou qualquer dano, e mesmo que assim não se entendesse, competia ao A. liquidar o montante dos danos.

Foi cumprido o disposto no artº 668º nº 4 do CPC.

Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.

II- FUNDAMENTAÇÃO

II.1. Na sentença recorrida foi dada como assente a seguinte Matéria de Facto (M.ª de F.º):

1º – Por ofício de 1991/02/20 a Direcção Regional de Agricultura da Beira Interior comunicou ao autor e outros que o seu pedido de execução de uma barragem (Cabeço das Freiras) na sua propriedade denominada Quinta do Conde havia sido contemplada no âmbito do sub-programa do PEDAP-Pequenos Regadios Individuais e solicitava-lhe o envio de diversos elementos para instruir o processo, que logo que completo deveria ser enviado à zona agrária da Campina, Idanha-a-Nova, e depois da sua análise e aprovação seria comunicado o montante do subsídio a atribuir e prazos do contrato de execução da obra.

2º - Em 1993/10/14 o autor apresentou na Direcção Regional de Agricultura da Beira Interior o projecto de execução da barragem, para a qual pedira subsídio, juntando diversa documentação e referindo que “finalmente foi aprovada pela Direcção Geral de Recursos Naturais o projecto da barragem do Cabeço das Freiras a executar na minha propriedade do Monte do Conde, Penamacor”.

3° Pelo oficio 013093, de 1993/12/07, a DRABI (Direcção de Serviços de Apoio ao Desenvolvimento Rural) remeteu o projecto referido em 2° ao Presidente do Instituto de Estruturas Agrárias e Desenvolvimento Rural, para emissão de parecer, tendo em vista a sua eventual aprovação .

4° O autor foi informado pelo oficio nº. 7171, de 1994/06/27, que o projecto da barragem do Cabeço das Freiras havia sido enviado para análise técnica e económica para o IEADR, em Dezembro de 1993, e que relativamente à execução da obra se aguardava regulamentação e posterior enquadramento financeiro no novo QCA II (Quadro Comunitário de Apoio II).

5° Pelo oficio n° 12543, de 1994/11/08, a Direcção de Serviços de Apoio ao Desenvolvimento Rural deu conhecimento ao autor que pelo oficio n° 6532, de 1994/10/17 do IEADR, havia sido comunicado aos serviços que o projecto da barragem do Cabeço das Freiras “não poderia ser aprovado sem serem atendidas as observações constantes do documento de análise técnica em anexo e devolvia-se o projecto ao autor para reformulação e possibilidade de vir a ser apoiado no âmbito do PAMAF - Media Infraestruturas”.

6° A Comissão de Análise do Instituto de Estruturas Agrárias e Desenvolvimento Rural, que apreciou o projecto de execução da barragem do Cabeço das Freiras, elaborou um relatório e do qual consta, designadamente:

a) que devido à coexistência do D.L. 11/90, de 6/1, com o D.L. 48373, de 8/5, a comissão julgou de dispensar o cumprimento, das alíneas e), f) e r) do art. 12° do D.L. 11/90, de 6/1;

b) exigir a verificação das folgas para a cheia de 500 anos, aceitando o período de retorno de 100 anos;

c) solicitar que fosse demonstrado que a albufeira não estava sujeita a esvaziamento brusco;

d) considerar-se o estudo hidrológico, duma maneira geral, bem elaborado, mas devendo ser determinado o caudal de ponta de cheia e respectivo amortecimento, para o período de retorno de 500 anos;

e) considerar-se a abertura de um único poço de inspecção insuficiente, bem como, a priori, a espessura preconizada de 0,25m;

f) ser necessário justificar a espessura do filtro;

g) considerar-se insuficiente a espessura de 0,70 m para o tapete permanente;

h) a solução a adoptar para a condução das águas colectadas no tapete drenante deve ser a substituição dos tubos perfurados por geodrenos;

i) deverem ser previstas manilha meia-cana no contacto do aterro com os encontros;

j) necessidade de explicitar o tipo de exploração da barragem;

k) ser suscitado o problema dos caudais a jusante, devendo a espessura da almofada de areia ser de 20 cm;

l) deve ser colocada uma grelha na zona de entrada e incluí-la no mapa de trabalhos ;

m) verificarem-se incoerências nas plantas e cortes do Des.10;

n) o projectista deveria apresentar as claúsulas técnicas especiais a incorporar no caderno de encargos, tendo em vista a execução da obra;

o) deverem ser realizadas inspecções visuais de rotina semestrais;

p) o descarregador de superfície deveria ser redimensionado para o caudal de ponta de cheia com o período de retorno de 500 anos;

q) deveriam ser consideradas juntas de dilatação e juntas de retracção, sua geometria e espaçamento, além de ser providenciado um adequado sistema de drenagem.

7° O projecto da barragem que o autor apresentou previa um armazenamento de 500.000 m de água, uma altura de barragem de 9 m e um custo de execução da obra de 45.000.000$00.

8° A propriedade denominada “Monte do Conde”, sita nos limites da freguesia e concelho de Penamacor encontra-se inscrita a favor do autor.

9° Os solos daquela propriedade são pobres, sendo a sua exploração afectada pela grave falta de água durante a maior parte do ano.

10° As terras mais fundas, quando é possível dispor de água, beneficiando de estios quentes e prolongados, transformam-se num vergel em que se podem obter produtos variados e da melhor qualidade (milho, tabaco, produtos hortícolas, frutos diversos).

11º O autor fez investimentos visando a reconversão agrícola e pecuária da sua exploração.

12° Esses investimentos para serem rentáveis exigiam a construção de uma barragem, com capacidade para armazenar água suficiente para regar cerca de 70 hectares.

13° E foi assim que o autor apresentou na Direcção Regional de Agricultura da Beira Interior (DRABI), identificando-se como residente em Lisboa, o projecto de uma barragem de terra sobre a Ribeira da Artilhosa, que atravessa a propriedade, linha de água que seca durante quase todo o ano, correndo abundantemente na época invernosa.

14º O autor, para satisfazer o exigido pela DRABI, efectuou um projecto complexo e oneroso, subscrito por um engenheiro inscrito na DRRN, tendo completado o dossier do projecto, com um custo de cerca de 2.600 contos.

15° E sobre aquele projecto o engenheiro chefe da Secção de Hidráulica exarou o parecer favorável, nos seguintes termos:

“a) - foi aberto inquérito público, não tendo sido apresentadas reclamações;

b) - a jusante do local da obra não existem povoações, vias de comunicação e casas isoladas que possam vir a ser prejudicadas no caso de um eventual rebentamento da barragem ...;

c) o projecto de um modo geral encontra-se bem elaborado, obedecendo às disposições do RPBI (Regulamento de Pequenas Barragens de Terra) ...;

d) - em face do exposto cumpre-me propor o deferimento do pedido requerido e, consequentemente, a passagem do respectivo alvará de licença”.

16° O processo foi remetido depois daquele parecer para vistos, onde foi apreciado em 1992/01/28, pelo engenheiro director, que o remeteu de seguida à DGRN, com a sua informação favorável à realização da obra.

17º Durante 3 meses o autor não teve a mínima notícia sobre o andamento do processo.

18° Por isso em 1992/05/07 dirigiu-se por escrito ao Director Geral dos Recursos naturais a expor-lhe as razões da urgência na emissão da licença requerida e a solicitar-lhe que o informasse sobre o estado do processo:

19° Essa urgência resultava, fundamentalmente:

a) de que a época do ano mais favorável à construção da barragem de terra, que intersecta uma linha de água completamente seca de Maio a Outubro, mas que corre por vezes torrencialmente na época de Inverno, era na quadra primaveril;

b) quando já não corre água na ribeira - ou já corre pouca - mas a terra conserva ainda humidade suficiente para permitir a sua boa compactação;

c) não podendo a barragem ser já construída na época que havia sido projectada, podia ainda sê-lo se a licença fosse emitida sem demora;

d) após a queda das primeiras chuvas do Outono.

20° Mas o Director Geral dos Recursos Naturais não respondeu nem despachou o requerimento de urgência formulado pelo autor.

21 ° - Isto levou o autor, em 1992/05/25, a renovar o pedido de informação sobre o processo.

22° E pediu ao Director Geral para ser recebido “para esclarecimento de qualquer dúvida que o caso pudesse suscitar, a fim de o processo ter seguimento que, pelas razões que me permiti expor, é para mim de grande urgência”.

23° O Director Geral não informou o autor do estado do processo nem lhe manifestou o propósito de o receber ou mandar receber para esclarecimento, de eventuais dúvidas.

24° Em “22 de Setembro de 1992 o autor formulou ao Director Geral um novo pedido formal, em que lhe lembrava que:

a) não lhe fora dada no prazo legal de 10 dias, nem posteriormente, a informação pedida em 1992/05/02;

b) igualmente lhe fora recusada quer a informação pedida em 1992/05/25, quer a sua oferta de ir à DGRN esclarecer qualquer dúvida que o caso eventualmente suscitasse;

c) o pedido da licença apresentado encontrava-se favoravelmente informado;

d) este pendia na DGRN havia 10 meses;

e) carecendo o autor de comprovar o deferimento tácito do pedido perante a DRABI, para efeitos da concretização do financiamento atribuído, requeria que o Director Geral lhe comunicasse oficialmente a aprovação do seu projecto;

f) solicitava a atenção do Director Geral para o facto de que a demora na aprovação do projecto poderia pôr em causa a concretização do financiamento no âmbito do PEDAP.

25° O Director Geral mais uma vez não se dignou responder ao autor.

26° O autor, em 1992/09/23, requereu ao Director Geral uma certidão de diversas peças para fins contenciosos, dado o silêncio sobre os requerimentos por si formulados.

27° O Director Geral não despachou tal requerimento.

28° Não obstante o autor se ter sempre identificado como residente em Lisboa a Direcção Geral resolveu notificá-lo em Castelo Branco, remetendo um despacho em que se considerava existir falta de um estudo de impacto ambiental da obra, à Direcção de Serviços de Hidráulica do Tejo, que por sua vez ordenou à Secção de Hidráulica de Castelo Branco para notificar o autor.

29° A Secção de Hidráulica de Castelo Branco limitou-se, em Outubro de 1992, a dar conhecimento daquele despacho ao técnico autor do projecto.

30º O autor, apesar de não obter junto dos serviços da Direcção Hidráulica do Tejo os elementos de informação que o estudo do impacto ambiental deveria conter, apresentou o estudo exigido em Novembro de 1992.

31º Face ao prolongado silêncio da Administração após a apresentação do estudo de impacto ambiental, em 1993/03/02 o autor requereu ao Director Geral:

a) que o requerimento da licença deveria, na falta de deferimento ou indeferimento expresso, ser considerado como tacitamente deferido, decorridos mais de 90 dias sobre a entrega daquele estudo;

b) como precisava, de comprovar, perante outras instâncias (concretamente perante DRABI) a aprovação do projecto, requeria que se dignasse comunicar-lhe o deferimento tácito do seu pedido de licenciamento.

32° O Director Geral continuou sem responder ao requerimento do autor .

33º Em 1993/03/16 o autor, em novo requerimento dirigido à Direcção Geral, solicitava a passagem de certidão de diversas peças do processo que carecia, para instaurar o recurso contencioso apropriado.

34° Simultaneamente apresentou um recurso hierárquico dirigido ao Ministro do Ambiente e dos Recursos Naturais, a expor-lhe a situação que lhe fora criada.

35° E a solicitar-lhe que revogasse o acto pelo qual o Director Geral se recusava, tacitamente, a passar-lhe a certidão.

36º Quer a reconhecer – como por duas vezes também lhe havia sido solicitado (em 1992/09/22 e 1993/03/02) – que o pedido de licença formulado pelo requerente, em Outubro de 1991, estava tacitamente deferido.

37º A certidão para fins contenciosos requerida em 1992/09/23 e 1993/03/03 apenas foi passada em 1993/05/10.

39º A Direcção Geral veio a apreciar o estudo do impacto ambiental, notificando o autor através da Hidráulica do Tejo, que comunicou à Secção Hidráulica de Castelo Branco e esta ao projectista, as deficiências do estudo.

40° As conclusões da Direcção Geral eram no sentido de que:

a) reconhecia que “as exigências impostas à forma e conteúdo dos EIAs (Estudos de Impacto Ambiental) relativos aos aproveitamentos hidro-eléctricos não são consentâneos com a natureza, objectivos e financeiros das barragens de terra sustentadoras de regadios em zonas tradicionais do sequeiro;

b) reconhecia que o estudo de impacto ambiental que fora apresentado revelava uma preocupação assinalável se considerada a fase primordial em que se encontra a concepção desses estudos;

c) não obstante tudo isso, considerava que o estudo apresentado pelo requerente não era satisfatório;

d) por não satisfazer as exigências mínimas;

e) o requerente deveria apresentar outro estudo.

41° O autor, utilizando uma equipa pluridisciplinar, conseguiu ultimar um novo estudo de impacto ambiental.

42° Foi concedida a licença de construção da barragem e foi emitida em 25 de Maio de 1993.

43° O autor foi notificado através dos Serviços Regionais de Hidráulica do Tejo e da Secção Hidráulica de Castelo Branco e do guarda-rios de Penamacor, sendo este último quem, em 15 de Junho de 1993, fez a notificação na pessoa de um seu trabalhador.

44° Em 23 de Setembro de 1993 o autor apresentou na DRABI, em Castelo Branco, o processo para obter co-financiamento no âmbito do PEDAP, a que se candidatara quase 3 anos antes.

45º O autor foi informado pela DRABI que o programa de financiamento ao abrigo do qual a sua barragem foi contemplada (PEDAP – Pequenos Regadios Individuais) tinha um prazo de validade.

46º Que expiraria no final do ano.

47° Pelo que o seu pedido só poderia ser considerado se e quando viesse a ser lançado um novo programa do Ministério da Agricultura.

48° Que desse continuidade ao PEDAP - Pequenos Regadios.

49° Tal não aconteceu até à data da propositura da acção.

50° A DRABI, em 1991/02/20, oficiou ao autor a inquirir se este mantinha o propósito de construir a barragem.

51° O autor apressou-se a dizer que sim, o que confirmou por carta de 1992/10/12, explicando a razão da demora na apresentação da licença de construção.

52° O autor foi impedido de regar 70 hectares das melhores terras da sua propriedade, com as correspondentes produções, com o que sofreu um prejuízo líquido/ano na ordem de 150 contos/hectare.

53° O autor vendeu ovelhas.

54° Provado com o esclarecimento de que o atraso na construção da barragem importará um agravamento de custo na sua construção na ordem dos 5 a 10% à data de 1994/10/10.

55° A vigência do PEDAP em que assentava a disponibilidade financeira para a atribuição do subsídio pretendido pelo autor ao seu projecto de barragem, extinguiu-se no fim do ano de 1993.

57º O pedido inicial do autor para a construção da barragem foi apresentado na DRABI em data anterior a Outubro de 1990.

II.2. DO DIREITO.

A sentença impugnada, apreciando acção tendente a obter a condenação do Estado em indemnização por haver incorrido em responsabilidade civil extracontratual, julgou-a parcialmente procedente, e em consequência:

- condenou o Estado a pagar ao A. a quantia que se vier a liquidar em execução de sentença, quanto aos danos traduzidos no atraso na construção da barragem, caso ainda seja possível a construção,

- e absolveu-o quanto aos demais danos, a saber: os decorrentes de diligências e actos processuais, fatigantes e complexos, desenvolvidos neste processo; pela venda de ovelhas, e pelo custo do projecto da barragem, que se cifrou em 2.600 contos.

O Estado, através do recurso (principal) questiona a verificação dos pressupostos de responsabilidade, e, consequentemente a sua condenação.

Por seu lado, o Autor, através do recurso subordinado, manifesta a sua inconformação quanto à parte em que o Estado não foi condenado.

Foi com base na factualidade acima enunciada que na sentença recorrida, depois de se ter ponderado que, “neste campo a ilicitude confunde-se com a culpa”, e que “a ilicitude, aqui, resulta da demora na decisão, e, a haver demora e demora injustificada existirá culpa” (cf. fls. 393), concluiu ser “clamorosa a negligência do serviço na condução do processo” (cf. fls. 397) e bem assim “inequívoco que a Administração é culpada”.

Quanto aos aludidos danos, mais se disse na sentença que intercedia nexo de causalidade entre eles e a aludida omissão culposa.

Como se viu, o autor recorre subordinadamente, nos termos do artigo 682º do CPC, quanto à parte em que decaiu.

Prosseguindo, e conhecendo do recurso principal.

Como se viu, a sentença, com fundamento na factualidade apurada, concluiu, nos termos já vistos, que na situação em apreço ocorrera o elemento de responsabilidade ilicitude.

Tal conclusão é, no entanto, contestada pelo recorrente Estado que questiona, desde logo, a verificação de tal elemento de responsabilidade, o que perpassa pela globalidade da sua alegação.

Vejamos:

De acordo com o artigo 2º nº 1 do DL.nº.48051 de 21/11/1961, “o Estado e as demais Pessoas Colectivas Públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes..., resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos, no exercício das suas funções e por causa desse exercício”.

Nos termos do artº. 3º, nº 1, do D.L. 48.051, de 21/11/67, “os titulares e os agentes administrativos do Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pela prática de actos ilícitos que ofendam os direitos destes ou as disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, se tiverem excedido os limites das suas funções ou se, no desempenho destas e por sua causa, tiverem procedido dolosamente”.

“... consideram-se ilícitos os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração” - artº. 6º D.L. 48.051, de 21/11/67.

Constituem pressupostos da responsabilidade civil extracontratual da Administração:

a) o facto do órgão ou agente constituído por comportamento voluntário, que pode revestir a forma de acção ou omissão;

b) a ilicitude, advinda da ofensa de direitos de terceiro ou de disposições legais destinadas à protecção de interesses alheios;

c) a culpa, como nexo de imputação ético-jurídica, que, na forma de mera culpa, se traduz na censura dirigida ao autor do facto por não ter usado da diligência que teria usado o homem normal perante as circunstâncias do caso concreto ou no âmbito da responsabilidade civil extracontratual da administração por facto ilícito, daquela que teria um funcionário ou agente típico;

d) o dano, como lesão de ordem patrimonial ou não patrimonial, e ainda;

e) o nexo de causalidade entre a conduta e o dano, apurado segundo a teoria da causalidade adequada.

Antes do mais é essencial pesquisar a causa de pedir na acção, isto é, indagar do(s) facto(s) jurídico(s) de que deriva o direito invocado.

A tal propósito são dois os factos invocados: a demora na actuação administrativa tendente à aprovação do projecto da barragem apresentado pelo A. e o silêncio da Administração face aos sucessivos pedidos de informação quanto ao estado do processo. E, na verdade, tais factos ocorreram efectivamente.

Importa, então, analisá-los em pormenor e ver da sua projecção no campo da responsabilidade em causa, começando pelo elemento ilicitude.

Nesse plano, assinalava o A./recorrente na p.i. que tal era revelado pela referida conduta da Administração (traduzida nas aludidas omissão em responder às sucessivas petições que formulou, considerada violadora das disposições legais que enumera no artº 75º, e demora na sua actuação), e ainda pela mencionada comunicação da DRABI de 20.2.91, em que era exprimido “um compromisso firme da Administração com a consequente expectativa legítima, da parte do A., de que essa ajuda seria efectivada quando a licença fosse apresentada” (cf. artº 52º da p.i.), o que é mais explicitamente reafirmado sob o artº 77º do mesmo articulado, afirmando que ao agir de tal modo, a Administração violou o princípio da confiança legítima. Como se viu, quanto à verificação de um tal elemento de responsabilidade (com a precisão ali feita de que se esbatia a sua fronteira relativamente ao elemento culpa), a sentença acabou por acolher um tal entendimento.

Quid juris?

Na verdade, a doutrina e também a jurisprudência vêm assentindo que, "nos devemos precaver contra a completa equiparação da ilegalidade à ilicitude, possivelmente sugerida pela redacção do citado art. 6.º do Decreto n.º 48051, ao dizer que se consideram ilícitos os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis. A violação dos preceitos jurídicos não é, por si só, fundamento bastante da responsabilidade. Quer se exija a violação de direitos subjectivos, quer a violação dum dever jurídico ou funcional para com o lesado, quer ainda uma falta da administração, faz-se intervir sempre um elemento qualificador e definidor de uma relação mais íntima do indivíduo prejudicado para com a administração do que a simples legalidade e regularidade do funcionamento dos órgãos administrativos" (in, O PROBLEMA DA RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR ACTOS LÍCITOS, de J.J.GOMES CANOTILHO, A PÁG. 73-78). Tudo residirá assim em saber se não estaremos no caso, citando ainda o que é afirmado na mesma obra, face a alguma das "ilegalidades veniais que, sob pena de um perigoso empobrecimento do património público, não podem dar origem a responsabilidade".

Isto é, e como foi sublinhado em recente aresto deste STA, só existe responsabilidade civil da Administração relativamente a ilegalidades em que a lesão ocorra dentro do círculo de interesses protegidos pela norma violada, isto é, na zona substantiva e não meramente instrumental da protecção do administrado (in acórdão de 14-05-2003 – Rec. 01317/02) (Veja-se, a propósito e com vasta citação de outra doutrina e jurisprudência, o acórdão deste STA de 4/NOV/98 (rec. 40165) e, por mais recentes, e entre muitos outros, os seguintes acórdãos deste STA: de 27.9.2000 (rec. 45684), de 13/FEV/01 (rec. 44445), de 26/02/2002 (Rec. 047753), e de 25-06-2003 (rec. 047940).), sendo pois necessário que o interessado demonstre que o acto ilegal o atingia num direito ou posição juridicamente tutelada de natureza substantiva, ou seja, demonstre que, se porventura a Administração tivesse optado por outra conduta (a legal), o seu interesse final ou substantivo invocado na petição teria sido satisfeito (in citado acórdão de 25-06-2003).

Ora, volvendo à situação em análise, e atenta a factualidade apurada, vejamos o que de essencial releva no plano em causa.

O autor apresentou na DRABI o pedido inicial de construção da barragem a que os autos se referem, em data anterior a Outubro de 1990.

Em 1991/02/20, a DRABI comunicou ao A. que o seu pedido de execução da aludida barragem teve acolhimento para fins de financiamento no âmbito do PEDAP, data em que lhe foi solicitado o envio de diversos elementos para instruir o respectivo processo de licenciamento, e uma vez completo e aprovado, ser-lhe-ia então comunicado o montante do subsídio a atribuir e prazos do contrato de execução da obra. Sendo inquirido na mesma altura pela DRABI se mantinha o propósito de construir a barragem, o A. respondeu afirmativamente (o que confirmou a 12.10.92-cf, pontos 50º e 51º da M.ª de F.º), sendo que o projecto apresentado merecera parecer favorável do engenheiro chefe da Secção de Hidráulica, em 1992/01/28, nos termos a que se refere o ponto 15 da M.ª de F.º.

A partir de 7/MAI/92, o A. inicia um percurso enxameado de pedidos, requerimentos e exposições à Administração (concretamente ao Director Geral de Recursos Naturais – DGRN -, e finalmente ao respectivo Ministro), expondo as razões da urgência na emissão da licença requerida e tentando (sem sucesso) obter informações sobre o estado do processo, e ainda que lhe fosse reconhecido o deferimento tácito do pedido daquele licenciamento.

O A., através do técnico autor do projecto apresentou em Novembro de 1992 um estudo de impacto ambiental (EIA) da obra.

O alvará de licença de construção da barragem foi emitido a 25 de Maio de 1993, do que tomou conhecimento em 15 de Junho seguinte na pessoa de um seu trabalhador.

Apresentando então na DRABI, o processo para obter o aludido co-financiamento em 23/Set/93, e a 14/OUT/93 o projecto de execução da barragem, foi o autor foi informado pela DRABI que o programa de financiamento ao abrigo do qual a sua barragem foi contemplada (PEDAP – Pequenos Regadios Individuais) tinha um prazo de validade que expiraria no final do ano, pelo que o seu pedido só poderia ser considerado se e quando viesse a ser lançado um novo programa do Ministério da Agricultura que desse continuidade ao aludido PEDAP - Pequenos Regadios -, o que não aconteceu até à data da propositura da acção, sendo ainda que a vigência daquele programa se extinguiu efectivamente no fim do ano de 1993.

Em 1994/11/08, era dado conhecimento ao autor pela Direcção de Serviços de Apoio ao Desenvolvimento Rural de que o projecto da barragem não poderia ser aprovado sem serem atendidas as observações constantes do documento de análise técnica em anexo, pelo que se devolvia o projecto para reformulação, com vista à possibilidade de vir a ser apoiado no âmbito do PAMAF - Media Infraestruturas.

O alvará de licença de construção da barragem apenas foi emitido a 25 de Maio de 1993, não sem antes, a partir de 7/MAI/92, se haver verificado silêncio da Administração face aos mencionados pedidos, requerimentos e exposições.

Será, pois que, com base em tal factualidade, se poderá concluir pela ilicitude, em virtude de a Administração haver incorrido em demora injustificada, como se afirmou na sentença? Isto é, tendo presente o que acima se disse no tocante ao conteúdo da ilicitude, será que pode afirmar-se, face aos elementos factuais disponíveis, que o interessado foi atingido num seu direito ou posição juridicamente tutelada de natureza substantiva?

Como se viu, o A./recorrente esgrimiu com a aludida omissão por parte dos serviços do R., em violação das disposições legais que enumerou no artº 75º da p.i. (atinentes basicamente a pretensa violação do dever de informação e pronúncia), e ainda demora na sua actuação.

Mas, que posição jurídica do A. foi atingida, quer com aquelas normas alegadamente violadas, quer com a aludida demora?

Dos elementos dos autos, começando pela causa de pedir, resulta que no plano da responsabilidade da Administração, haverá que sublinhar que a efectiva pretensão do A. se traduzia em construir uma barragem com apoio financeiro, pois que diferente seria se o que estivesse em causa fosse apenas um singelo pedido de licenciamento de construção daquele equipamento e relativamente ao qual se verificasse a enunciada conduta por parte da Administração. Isto é, se fosse esta espécie de pretensão que estivesse em causa, para aferir da sua responsabilidade por demora injustificada, em princípio, haveria que levar em conta todo o período de tempo em que o processo transitou pelos serviços desde o momento em que o interessado formulou perante a Administração a sua intenção de construir a barragem, antes de 1990 (cf. ponto 57º da M.ª de F.º).

Mas estando em causa, a pretensão do A. em construir aquele equipamento com recurso a apoio financeiro, há desde logo um lapso de tempo que haverá que desprezar para aferir da ilicitude, precisamente aquele que antecede a data de 20/FEV/91 (cf. ponto 1º da M.ª de F.º), pois que esta data representa o primeiro momento em que, no plano factual, se fala em apoio financeiro (no âmbito do PEDAP). Aliás, como se viu, é a aludida comunicação da DRABI de 20.2.91 que, segundo o próprio recorrente, expressa “um compromisso firme da Administração com a consequente expectativa legítima, da parte do A., de que essa ajuda seria efectivada quando a licença fosse apresentada”, sob pena de ser violado o princípio da confiança legítima.

Resta-nos, assim, todo o período de tempo que medeia entre aquela data de 20/FEV/91 e o final do ano de 1993, visto que aquela outra que também é mencionada no ponto 5º da M.ª de F.º - 8.11.94 -, como se verá, apenas tem interesse para valorar aquela.

Como se viu, foi na aludida data de 20/FEV/91, que a Direcção Regional de Agricultura da Beira Interior comunicou ao autor que o seu pedido de execução de uma barragem numa sua propriedade havia sido contemplada no âmbito do sub-programa do PEDAP-Pequenos Regadios Individuais, do mesmo passo que lhe solicitava o envio de diversos elementos para instruir o processo, e, logo que completo, deveria ser enviado à zona agrária da Campina, Idanha-a-Nova, e depois da sua análise e aprovação seria comunicado o montante do subsídio a atribuir e prazos do contrato de execução da obra (cf. ofício documentado a fls. 29-30).

Tal comunicação teve, pois, o significado de representar ao autor que o seu pedido de autorização para levar a efeito a construção em causa com apoio financeiro fora contemplado o que, associado ao mais que lhe foi então comunicado, e já visto, outro significado não poderia ter senão o de que, desde que instruído devidamente (completo) o respectivo pedido de financiamento, o processo seria analisado para fins de aprovação, sendo posteriormente comunicado o montante do subsídio a atribuir e prazos do contrato de execução da obra.

Isto é, o processo com vista à atribuição de subsídio apenas se consideraria pronto depois de devidamente instruído naqueles termos, nomeadamente com o pedido de licenciamento da obra (a ser pedido pelo beneficiário na DRGRN-cf. citado ofício de 20.02.91) e com o projecto definitivo de execução da mesma obra (ibidem).

O pedido de licenciamento da obra foi levado a efeito perante a DGRN a 10.OUT.91. (cf. fls. 150), cuja emissão se verificou a 25.MAI.93, e do que o A. teve a conhecimento a 15 de Junho seguinte, nas circunstâncias referidas no ponto 43º da M.ª de F.ª.

Sendo assim certo que se verificou um lapso de tempo de 1 ano e 7 meses entre a entrada do pedido de licença na DGRN e a da sua emissão, elucida-nos porém a M.ª de F.ª que, medio tempore, pese embora se dê nota da emissão de um parecer favorável dos serviços, a 28.JAN.92 (cf. pontos 15º e 16º da M.ª de F.ª, e fls. 34-35)), em Outubro de 1992, é dado conhecimento ao técnico que elaborou o projecto da falta de um estudo de impacto ambiental (EIA), cuja justificação consta da informação documentada a fls. 147-148, o qual veio a ser apresentado no mês seguinte (cf. ponto 30 da M.ª de F.ª).

Embora se desconheça a razão por que tal EIA apenas foi solicitado pela Administração naquela data, certo é que, independentemente de já a alínea f) do artº º 12 do Regulamento de Segurança de Barragens, anexo ao Dec. Lei nº 11/90, de 6 de Janeiro, determinar que o EIA devia instruir o respectivo projecto, certo é que desde 7/JUN/90 (com a entrada em vigor do DL 186/90, de 6 de Junho, que transpôs para o direito interno a Directiva Comunitária 85/337/CEE, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos no ambiente), o mesmo era exigido para a aprovação de projectos susceptíveis de provocar incidências significativas no ambiente (cf. artº 2º, nº 1, do citado DL 186/90 e o DR nº 38/90, de 27 de Novembro, que o veio regulamentar), sendo ainda que no caso a justificação da sua exigência se mostra exarada na sobredita informação de fls. 147-148. Isto é, pese embora aquele desconhecimento, será que pode de algum modo censurar-se a Administração (com vista a saber se estamos perante demora injustificada), por ter solicitado a apresentação do EIA decorrido sensivelmente um ano sobre o pedido de emissão da licença em causa, sendo certo que havia sido antes proferido aquele parecer favorável dos serviços, a 28.JAN.92?

Cremos que terá que ser negativa a resposta a dar a uma tal questão.

Desde logo, importa referir que aquele parecer de 28.JAN.92 fora emitido no âmbito de serviços do Ministério da Habitação e Obras Públicas, quando a necessidade do EIA foi anotada pelos serviços do Ministério competente para o efeito – o do Ambiente.

Ora, se se tiver em conta a justificação da sua exigência pelos serviços (vertida na aludida informação de fls. 147-148), e ainda que o mesmo era na altura já legalmente requerido, não pode fazer-se recair sobre a Administração o não cumprimento da lei por parte do interessado, ao não apresentar atempadamente o EIA.

Prosseguindo.

Uma vez apresentado aquele EIA, e como já se viu, a emissão do alvará de licença verificou-se a 25.MAI.93 (do que o A. teve a conhecimento a 15 de Junho nas circunstâncias referidas nos pontos 42º e 43º da M.ª de F.º), sendo então que, em 1993/10/14 o autor apresentou na Direcção Regional de Agricultura da Beira Interior o projecto de execução da barragem, para a qual pedira subsídio (cf. ponto 2 da M.ª de F.º), sendo por essa altura que o autor foi informado pela DRABI que o programa de financiamento ao abrigo do qual a sua barragem foi contemplada (PEDAP – Pequenos Regadios Individuais) tinha um prazo de validade, que expiraria no final do ano (cf. pontos 45º e 46º da M.ª de F.º), pelo que o seu pedido só poderia ser considerado se e quando viesse a ser lançado um novo programa do Ministério da Agricultura, que desse continuidade ao PEDAP (cf. pontos 47° e 48° - Q da M.º de F.º), o que não aconteceu até à data da propositura da acção (cf. ponto 49° da M.ª de F.º).

Será que num tal condicionalismo, isto é, considerando o momento em que foi emitido o alvará de licença, a 25.MAI.93 (e o seu conhecimento pelo A.), e o final do ano de 1993, se poderá no entanto falar em atraso injustificado por se poder admitir que afinal, ainda faltavam alguns meses antes que findasse o prazo de validade do PEDAP, ao abrigo do qual o A. pedira o apoio financeiro?.

Antes de responder a tal questão importa recordar que, como decorre do ponto 1º da M.ª de F.º, o processo com vista à atribuição de subsídio apenas se consideraria pronto depois de devidamente instruído, entre outros elementos, também com o projecto definitivo de execução da obra, o qual, como se viu, foi apresentado a 14/OUT/93. Isto é, como é próprio da decisão de atribuição de qualquer subsídio, apresentados os elementos solicitados, há que proceder à sua análise e aprovação, tudo aliás como tinha sido comunicado ao autor (cf. já aludido ponto 1º da M.ª de F.º). É certo que o A. questiona a regularidade da verificação de um tal atraso, no ponto em que, antes do decurso do prazo de validade do PEDAP, ainda se fez intervir uma outra entidade - Instituto de Estruturas Agrárias e Desenvolvimento Rural – IEDAR - para além da única que teria competência para tal (DGRN), intervenção aquela, pois, desnecessária e irregular.

Só que aquela entidade – IEDAR – não era senão a coordenadora do PEDAP, pelo que a análise técnico-económica do projecto a que procedeu, com vista à sua aprovação, dada a natureza do mesmo projecto (volume de armazenamento de 500x10.3m.3) e os elevados montantes envolvidos na sua execução (cf. informação daquela entidade de fls. 187), não interferia com as competências deferidas à DGRN, nomeadamente pelo DL 11/90, tendo em vista que estas são deferidas para fins do controle de segurança, e as do IEDAR corporizavam os seus poderes de coordenação. Isto é, estamos assim perante entidades diferentes, com competências diferenciadas, mas não perante uma intervenção desnecessário e muito menos irregular.

E, sendo certo que o suporte factual apurado não fornece explicação para a circunstância de terem decorrido quase dois meses (de 14/OUT. a 7/DEZ-cf. pontos 2º e 3º da M.ª de F.º) entre a apresentação do projecto pelo A. na DABRI e a remessa ao IEDAR, não é menos certo que, como os elementos factuais revelam, e quando já havia decorrido um ano sobre a caducidade do PEDAP, o projecto de execução da barragem ainda merecia dos serviços do IEDAR, concretamente da comissão de análise, críticas e observações que careciam de ser levadas em conta, tudo como se dá nota nos pontos 3º a 6º da M.ª de F.º, e no que se mostra documentado a fls. 177 e segs.. Isto é, sendo certo que tal sorte de parecer já é fornecido fora do âmbito do PEDAP (por haver expirado o respectivo prazo), não deixa de servir para denotar que, afinal, o processo com vista à atribuição de subsídio ainda se não considerava devidamente instruído, ou, pelo menos, o interessado não demonstra que o estivesse. Ora, é sabido que, concretamente para os fins do artº 6º nº1 da Convenção dos Direitos do Homem ratificada pela Lei 65/78 de 13/ /10, e que pode transpor-se para a situação em apreço, para a determinação de um "prazo razoável", há que ter em consideração o caso concreto, designadamente o período gasto na diligência, as circunstâncias desta, a sua complexidade, a conduta dos serviços e o comportamento do próprio interessado ((Entre muitos, outros, vejam-se a propósito os seguinte acórdãos deste STA: de 29/04/1997 (rec. 41413), de 15/10/1998 (rec.36811), de17/06/1999 (rec. 44687) e de 01/02/2001 (rec. 46805).))( (Aliás, este STA, já decidiu que, "o atraso verificado na aprovação dum pedido de aprovação de loteamento não configura um facto ilícito, gerador da responsabilidade civil extra contratual dum município, se estiver demonstrado que tal atraso não pode ser dissociado do comportamento do interessado" (in ac. de 04/02/1999, rec. 37640).)).

Cumpria pois ao autor, e em obediência às regras de repartição do ónus da prova (cf. nº 1 do artº 342º do Cód. Civil), alegar e provar que o processo em causa, concretamente nos lapsos temporais antes referenciados (e imputáveis à Administração), denotava uma quebra de diligência e uma infracção da prudência comum (a que se refere o citado artº 6º do DL 48051). Tudo de molde a que a conduta da Administração pudesse ser valorada negativamente e preencher o conceito de ilicitude, ao não ter decidido em prazo razoável, demonstrando nomeadamente, e tendo também em vista as tais regras de ordem técnica (ou as que decorrem de boa administração ((cfr. a propósito o Ac. do STA de 10.4.2002, rec. 60/02, in AD 490, pp. 1276 e ss).)), que a complexidade do caso não requeria que aqueles prazos se tivessem verificado, ou trazendo aos presentes autos elementos que demonstrassem que a Administração (devendo notar-se que no caso estamos perante uma Administração pretensiva (A propósito, poderá ver-se o Prof. Marcelo Rebelo de Sousa, in Lições de Direito administrativo, Vol. I, pág. 83. Veja-se, ainda, Código de Procedimento Administrativo (anotado e comentado, 4ª ed.), por Santos Botelho, Cândido Pinho e Pires Esteves, com vasta citação de doutrina, em nota 11 ao artº 3º.)) levou a efeito actos desnecessários, tudo de molde a evidenciar que, não tendo sido injustificadamente completado em prazo razoável o processo tendente à concessão do pedido de apoio, acabou afinal por ser atingido num seu direito ou posição juridica de natureza substantiva, demonstrando afinal que, se porventura a Administração tivesse optado por outra conduta (a legal), o seu interesse final ou substantivo invocado na petição teria sido satisfeito, o que em boa verdade o A. não conseguiu, pese embora a verificação de zonas de penumbra na actuação administrativa em causa.

Embora do exposto resulte já que não foi violado o princípio da confiança legítima invocado pelo A., importa ainda (tendo em vista a definição de ilicitude acima levada a efeito, concretamente os princípios gerais a que também se refere o citado artº 6º do DL 48051) que se diga algo a propósito da invocação de que a aludida comunicação da DRABI de 20.2.91, significava “um compromisso firme da Administração com a consequente expectativa legítima, da parte do A., de que essa ajuda seria efectivada quando a licença fosse apresentada” (cf. artº 52º da p.i.).

Sendo embora certo que, um dos corolários do principio da boa-fé consiste no principio da protecção da confiança legitima, incorporando a boa-fé o valor ético da confiança, e que a exigência da protecção da confiança decorre também do principio da segurança jurídica, imanente ao principio do Estado de Direito, no caso, a expectativa conferida ao interessado de atribuição de subsídio passava pela devida instrução do processo, o que, como se viu, não veio a suceder, no período de tempo relevante. Assim sendo, mais não resta que uma mera expectativa fáctica, e, como tal, juridicamente não tutelável (Entre muitos outros, poderão ver-se a propósito, e por mais recentes, os seguintes acórdãos deste STA: de 02/05/1996 (rec.37247), de 19/10/1999 (rec.40314), de 09/05/2001 (rec. 32090), de 01/02/2000 (rec. 44099), de 06/06/2002 (rec. 46577 –PLENO), e de 18-06-2003 (rec. 01188/02).).

Face a tudo o que se deixa exposto, afigura-se-nos que aquele outro facto invocado como causa de pedir - o aludido silêncio da Administração face aos sucessivos pedidos de informação quanto ao estado do processo -, acaba por se diluir (ou imbricar) na enunciada conduta imputada à Administração, não revestindo assim autonomia para fins de ilicitude.

Em resumo, não havendo logrado o autor comprovar a ilicitude na conduta atribuída ao Réu Estado, falece um dos enunciados elementos da responsabilidade civil extracontratual, pelo que a acção teria que improceder.

Aqui chegados, e discutindo-se no recurso principal interposto pelo Estado, a sua condenação nos enunciados termos, e no recurso subordinado, interposto pelo autor, a não condenação do mesmo Réu noutros danos, e face à conclusão que se extraiu quanto à ausência de ilicitude, importa concluir que:

- procede o recurso trazido pelo Estado; e

- improcede o recurso subordinado.

III. DECISÃO.

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em revogar a sentença recorrida, e, em consequência, julgar:

- procedente o recurso (principal) interposto pelo Estado; - improcedente o recurso subordinado; e

- julgar improcedente a acção.

Custas pelo Autor/recorrente, em ambas as instâncias.

Lx. aos 2 de Março de 2004

João Belchior – Alberto Augusto Oliveira – Polibio Henriques

Referências Legais

Legislação Nacional

DL 48051 DE 1967/11/21 ART2 ART3 ART6.
REGULAMENTO DE SEGURANÇA DE BARRAGENS APROVADO PELO DL 11/90 DE 1990/01/06 ART12.
DL 186/90 DE 1990/06/06 ART2.
CCIV66 ART342.

Jurisprudência Nacional

AC STAPLENO PROC46577 DE 2002/06/06.; AC STA PROC1317/02 DE 2003/05/14.; AC STA PROC40165 DE 1998/11/04.; AC STA PROC47940 DE 2003/06/25.; AC STA PROC46805 DE 2001/02/01.; AC STA PROC37640 DE 1999/02/04.

Doutrina

GOMES CANOTILHO O PROBLEMA DA RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR ACTOS LÍCITOS PAG73-78.
REBELO DE SOUSA LIÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO V1 PAG83.
SANTOS BOTELHO E OUTROS CÓDIGO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO ANOTADO 4ED ART3.

Sumário

Texto

Metadados do documento

Sumário

Texto Integral

I. Relatório

Referências Legais

Legislação Nacional

Jurisprudência Nacional

Doutrina