Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
A..., interpôs recurso jurisdicional da sentença do TAF de Coimbra que negou provimento ao recurso contencioso por ela deduzido do despacho, prolatado em 16/5/02 pelo Presidente da CM Guarda, em que esta autoridade indeferira um projecto de obras apresentado pela aqui recorrente e relativo à instalação de um empreendimento turístico numa área da REN.
A recorrente terminou a sua alegação de recurso, enunciando as conclusões seguintes:
1 – O indeferimento do pedido de reconhecimento de interesse público constitui o único fundamento invocado pela CM Guarda para a reprovação do projecto de obras «sub judice».
2 – No entanto, basta consultar o despacho do Sr. Secretário de Estado do Ordenamento do Território e Conservação da Natureza, comunicado através da DRAOT como suporte para a rejeição da pretensão da recorrente, para concluir que este despacho tem um objecto absolutamente distinto do empreendimento da recorrente: um «lar de idosos no Pinhal Novo, Palmela, e Lar de 3.ª idade no lugar da Rita de Covelos, na Póvoa de Lanhoso».
3 – Tomar as duas realidades como idênticas nada mais será do que postergar as características ínsitas em cada uma delas, «per naturam» física, social, geográfica, material urbanística e funcionalmente absolutamente distintas e inconfundíveis.
4 – O acto de indeferimento do projecto de empreendimento turístico em Vale da Gaia, freguesia de Gonçalo, concelho da Guarda, apenas se poderia logicamente louvar em actos prévios e vinculativos que se pronunciassem exactamente sobre a mesma pretensão urbanística, geográfica e materialmente considerada, o que não sucede.
5 – Assim, a situação subjacente ao empreendimento turístico de Vale da Gaia não foi sequer apreciada, estando a autoridade recorrida em erro ao pressupor que tal efectivamente aconteceu.
6 – Com o merecido respeito, está igualmente em erro o tribunal «a quo» ao presumir, sem mais, que os critérios anteriormente utilizados numa situação específica e particular seriam aplicáveis, «in toto», à situação da requerente – em tudo diferente – no caso de esta ter sido devidamente enquadrada.
7 – Considerando a jurisprudência do STA, «o erro nos pressupostos de facto traduz-se, no essencial, numa desconformidade entre os factos pressupostos da prolação do acto e os factos reais, de modo a que sejam considerados para efeito da decisão factos não provados ou desconformes com a realidade».
8 – Deve, pois, concluir-se que tal foi precisamente o que sucedeu no caso concreto, verificando-se uma discrepância total entre os pressupostos que estiveram subjacentes ao indeferimento do pedido de declaração de interesse público e a realidade factual que lhes está subjacente, com óbvias e necessárias consequências a nível jurídico.
9 – Desta forma, o acto administrativo que indeferiu o pedido de declaração de interesse público do empreendimento padece de erro nos pressupostos de facto e, como tal, enferma do vício de violação de lei, sendo anulável nos termos e para os efeitos do art. 135º e ss. do CPA.
10 – O facto de a concreta pretensão da recorrente não ter sido considerada, atentas as suas especificidades próprias, em sede de actos intraprocedimentais prévios à decisão final determina o vício de violação de lei por erro manifesto de apreciação.
11 – Ou seja, ao não considerar a concreta pretensão da recorrente, a Administração não a apreciou (valorou) em conformidade com a obrigação a que está legalmente vinculada, não cuidando de apurar se o empreendimento em causa traria ou não vantagens de interesse público que permitissem o sacrifício dos valores garantidos pela «eventual» inclusão da concreta área em regime jurídico da REN.
12 – Ao não apreciar a situação em concreto, a Administração não prosseguiu o «iter» ponderativo que lhe é exigido por lei, encontrando-se assim perante um caso de erro manifesto de apreciação.
13 – A inexistência de interesse público do empreendimento, no mínimo, não surge com a clareza que eventualmente seria exigível para uma adequada decisão de indeferimento, já que constitui entendimento unânime que o interesse público corresponde à qualidade da actividade que prossegue necessidades da colectividade e que, como tal, é juridicamente reconhecida.
14 – Para tanto, atente-se na circunstância de o empreendimento em causa representar um investimento de mais de sessenta milhões de euros, apto a gerar centenas de postos de trabalho directos e indirectos e assumindo-se, portanto, como um importantíssimo pólo dinamizador da região em que se insere.
15 – O qual já mereceu a declaração de interesse público municipal das câmaras municipais da Guarda e de Belmonte, bem como a declaração de interesse turístico da Serra da Estrela.
16 – Considerando os factos, verifica-se que a Administração, ao decidir em abstracto sobre a verificação de interesse público, incorre em erro grosseiro em concreto, ou seja, considera a Administração não haver interesse público do empreendimento quando o mesmo manifestamente existe.
17 – Em suma, ao plasmar uma recusa de apreciação da situação concreta, o acto recorrido padece de vício de violação de lei por erro manifesto de apreciação a dois títulos:
- a)Erro manifesto quanto ao «iter» ponderativo adoptado, na medida em que não é efectuada a concreta ponderação de interesse exigida pelo mecanismo legal constante do art. 4º, n.º 2, do Regime Jurídico da REN;
- b)Erro manifesto de apreciação, na medida em que, ao concretizar-se o conceito indeterminado de «interesse público», se incorre em erro grosseiro.
18 – Improcede, pois, a argumentação da sentença recorrida ao considerar que, «avaliar se o projecto é ou não de interesse público que integra medida de excepção em relação à interdição de construções em zona REN, é matéria eminentemente técnica, que se insere na denominada discricionariedade técnica da Administração, que implica um juízo de mérito, segundo regras técnicas ou científicas, “in casu”, política de ordenamento do território que se encontra subtraída ao controlo dos tribunais».
19 – Sobre esta matéria, Freitas do Amaral refere que «há um caso-limite em que, por excepção a esse princípio geral, a nossa jurisprudência admite – e bem – a anulação jurisdicional de uma decisão técnica da Administração: é a hipótese de a decisão administrativa ter sido tomada com base em erro manifesto, ou segundo um critério ostensivamente inadmissível, ou ainda quando o critério adoptado se revele manifestamente desacertado e inaceitável».
20 – Concluindo que, «nestes casos, entende-se que a Administração exorbita dos seus poderes e sai abertamente do campo da discricionariedade técnica para entrar no da pura e simples ilegalidade, motivo por que o tribunal administrativo pode anular a decisão tomada pela Administração».
21 – Sobre a mesma matéria, defende Bernardo Ayala que «o STA tem defendido insistentemente que só admite excepções à regra da não fiscalização contenciosa no caso de o critério administrativo se mostrar manifestamente desacertado e inaceitável, ostensivamente inadmissível ou se a decisão assentar em erro manifesto ou notório, a tal ponto que, mesmo sem conhecimentos técnicos, torna-se evidente o erro de aplicação do critério técnico pela Administração, e tanto basta para que o tribunal considere que, nessas hipóteses, o acto administrativo pode ser anulado com fundamento em invalidade».
22 – Ora, como demonstrado, em momento algum o empreendimento turístico dos autos foi considerado e avaliado «qua tale», sendo sempre confundido com um lar para a 3.ª idade.
23 – Nestes termos, o acto de que ora se recorre enferma do vício de violação de lei, por erro manifesto de apreciação, sendo anulável nos termos gerais do art. 135º do CPA.
24 – É matéria assente que a decisão em crise não foi precedida da formalidade de audiência dos interessados, prevista no art. 100º e ss. do CPA, tendo a mesma ocorrido após a prolação da decisão final de indeferimento.
25 – Tanto assim é que o MºPº pugnou pela verificação do vício formal de falta de audiência prévia e, em consequência, pela procedência do recurso contencioso de anulação.
26 – Foi, assim, reconhecido que a recorrente não teve oportunidade para se pronunciar em momento anterior à prolação da decisão final.
27 – Na sentença recorrida conclui-se que, «se se anular o acto recorrido por verificação deste vício, apreciando-se a pronúncia que a recorrente acabou por apresentar, não pode a entidade recorrida deixar de indeferir o projecto, sob pena de praticar um acto violador das normas legais imperativas, cuja violação – construção em zona de REN – importaria a sua nulidade».
28 – Tal equivale a dizer que a sentença recorrida afere a ilegalidade do acto e, simultaneamente, confere-lhe validade.
29 – Ora, o que está aqui em causa, e que ao tribunal «a quo» cabia julgar, não é o conteúdo do acto que será praticado no futuro, mas a legalidade do acto ora em crise.
30 – Verificada que está a inobservância de um direito fundamental da recorrente, verificada que está a ilegalidade de tal omissão, só uma decisão é legalmente admissível: a anulação do despacho da Sr.ª Presidente da CM Guarda, de 16/5/02.
31 – Aliás, o tribunal «a quo» nem pode substituir-se à Administração, antecipando conteúdos decisórios de actos futuros, nem pode esvaziar de conteúdo preceitos normativos, designadamente o n.º 1 do art. 100º do CPA.
32 – Este preceito refere que, «concluída a instrução, e salvo o disposto no art. 103º, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta».
33 – Ou seja, a audiência dos interessados apenas poderá ser afastada nos casos taxativos previstos no art. 103º do CPA.
34 - «In casu», a ausência de audiência prévia não é subsumível a qualquer uma das alíneas constantes deste artigo, pelo que não poderá escudar-se a sentença impugnada na sua eventual inutilidade.
35 – Por todo o exposto, por verificação do vício de falta de audiência prévia, «in casu», enferma o acto recorrido de vício de forma, sendo anulável nos termos gerais do art. 135º do CPA.
36 – O princípio da imparcialidade, na vertente positiva, traduz-se no «dever, por parte da Administração Pública, de ponderar todos os interesses públicos secundários e os interesses privados equacionáveis para o efeito de certa decisão antes da sua adopção».
37 – Ora, «esta obrigação de ponderação comparativa implica um apreciável limite à discricionariedade administrativa, não só pela exclusão que comporta de qualquer valoração de interesses estranhos à previsão normativa, mas principalmente porque o real poder de escolha da autoridade pública só subsiste onde a protecção legislativa dos vários interesses seja de igual natureza e medida».
38 – Este conceito de interesses em causa respeita aos vários interesses existentes em cada procedimento específico, não podendo a Administração escudar-se, em cada caso concreto, em ponderações feitas no âmbito de outros procedimentos, mormente incidentes sobre realidades totalmente distintas.
39 – Refuta-se, assim, o fundamento da sentença recorrida segundo o qual «não vemos como pode a recorrente dizer que a decisão recorrida violou o princípio da imparcialidade; diversamente, se tivesse sido decidido diferentemente em relação a outras situações; porém, antes resulta que o critério do Governo foi o mesmo».
40 – E isto porque não são subsumíveis a uma realidade única situações fácticas que não apresentam quaisquer similitudes.
41 – Tendo em conta o conteúdo desta prescrição, o acto em crise, ao plasmar uma total ausência de ponderação entre os diferentes interesses públicos e privados relevantes em concreto, padece de vício de violação de lei por violação do princípio da imparcialidade na vertente positiva, o que gera anulabilidade nos termos gerais do art. 135º do CPA.
42 – A decisão em crise carece ainda de ser fundamentada, nos termos da al. c) do n.º 1 do art. 124º do CPA.
43 – Esse venerando tribunal entende que «a fundamentação deve indicar as razões por que se resolveu como se resolveu».
44 - «In casu», as razões que teriam de ser aduzidas prendem-se com o porquê daquele específico empreendimento, com as suas características próprias, não poder ver o respectivo interesse público ser reconhecido face a uma concreta inclusão de uma área abrangida pela REN.
45 – Ora, estas mesmas razões não se encontram plasmadas na fundamentação da decisão em crise; invoca-se apenas um critério que sustentou outra decisão, tomada em circunstâncias absolutamente diversas.
46 – Não pode uma decisão de indeferimento relativo à instalação de dois lares de idosos ser aplicável, sem mais, a um empreendimento turístico de grandes dimensões, atenta a diversidade de natureza entre realidades que, errada e inadmissivelmente, foram equiparadas.
47 – Aliás, foi já reconhecido por esse venerando tribunal que «a fundamentação através de juízos de valor ou de considerações genéricas que não esclarecem concretamente a motivação equivale à falta de fundamentação».
48 – Desta forma, a fundamentação baseada num critério utilizado antes para uma situação completamente distinta é manifestamente insuficiente.
49 – Nestes termos, e independentemente da modalidade de falta de fundamentação, o acto recorrido padece de vício de forma nos termos do n.º 2 do art. 125º do CPA, sendo consequentemente anulável nos termos gerias do art. 135º do CPA.
Não houve contra-alegação.
O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso.
A matéria de facto pertinente é a dada como provada na decisão «sub censura», que aqui damos por integralmente reproduzida – como estabelece o art. 713º, n.º 6, do CPC.
Passemos ao direito.
O recurso contencioso dos autos tomou por objecto o despacho da Presidente da CM Guarda que, invocando um parecer desfavorável da DRAOT do Centro, indeferiu a pretensão da ora recorrente de que fosse licenciado o projecto de um empreendimento turístico a edificar numa área abrangida pela Reserva Ecológica Nacional (REN). A 1.ª instância negou provimento a esse recurso. E, no presente recurso jurisdicional, a recorrente acomete essa sentença, reeditando a denúncia de todos os vícios que ela considerara não existirem.
Antes de nos debruçarmos sobre as conclusões da alegação de recurso, que são delimitativas do seu âmbito, convém que perfunctoriamente atentemos no regime jurídico da REN, definido pelo DL n.º 93/90, de 19/3, com as alterações introduzidas pelo DL n.º 213/92, de 12/10. O art. 4º, n.º 1, do diploma estabelece a regra básica de que, «nas áreas incluídas na REN, são proibidas as acções de iniciativa pública ou privada que se traduzam em operações de loteamento, obras de urbanização, construção de edifícios, obras hidráulicas, vias de comunicação, aterros, escavações e destruição do coberto vegetal». Os números 2 e 3 do mesmo artigo prevêem excepções àquela regra proibitiva. As excepções contempladas no n.º 2 referem-se a acções já previstas ou autorizadas (al. a), a instalações de interesse para a defesa nacional (al. b) e a acções cujo interesse público foi anteriormente reconhecido por despacho conjunto de três ministros (al. c); e podemos dar já como certo que, pelo menos, as duas primeiras hipóteses são completamente alheias à situação em apreço, tal como vem configurada nos autos. O dito n.º 3 alude à possibilidade de, não existindo plano municipal de ordenamento do território, se realizarem «acções» em áreas da REN «que, pela sua natureza e dimensão, sejam insusceptíveis de prejudicar o equilíbrio ecológico daquelas áreas». Regendo para esta última hipótese, o n.º 4 do mesmo art. 4º atribui às delegações regionais do Ministério do Ambiente a competência para emitir parecer sobre se as «acções» que se pretenda realizar cabem na hipótese excepcional prevista no número anterior ou se, de acordo com a regra geral, devem ter-se por proibidas. Se os pareceres dessas delegações regionais forem desfavoráveis à realização das «acções», o art. 7º do diploma prevê que deles se interponha recurso hierárquico para o Ministro do Ambiente. Por último, importa referir que o art. 15º do DL n.º 93/90 fulmina com a nulidade os actos administrativos que violem o referido art. 4º, ou seja, os que licenciem os actos e operações urbanísticas proibidos pelo n.º 1 do artigo, prevendo o art. 16º a responsabilidade civil das entidades que hajam emitido actos licenciadores nulos.
Os elementos constantes do processo e do instrutor apenso não permitem seguramente dizer com que finalidade foi a DRAOT instada a intervir no procedimento – se a propósito da possibilidade de o empreendimento vir a ser reconhecido como de interesse público, nos termos do art. 4º, n.º 2, al. c), se para emitir parecer acerca da susceptibilidade de a acção projectada não ferir o equilíbrio ecológico da área, nos termos dos ns.º 3 e 4 do referido artigo, ou se por uma outra razão qualquer. No entanto, os termos do ofício cuja cópia consta de fls. 16 dos autos – em que a DRAOT comunicou à ora recorrente e também à CM Guarda que a pretensão, por não «merecer reconhecimento do interesse público», não reunia «condições para ser viabilizada» por colidir com o disposto no art. 4º, n.º 1, do DL n.º 93/90 e não se enquadrar no seu regime de excepções – sugerem que tal intervenção da DRAOT se relacionou com a vontade da recorrente de que o empreendimento fosse havido como «de interesse público» para os fins previstos no art. 4º, n.º 2, al. c); até porque há alusões esparsas no instrutor ao facto de existir na Guarda um PDM disciplinador da área a que o projecto se referia – o que logo vedava a aplicação ao caso da previsão excepcional do art. 4º, n.º 3 do DL n.º 93/90.
Do exposto decorre que o pedido de licenciamento dirigido aos órgãos da CM Guarda não podia deixar de ser indeferido. Com efeito, ele respeitava a operações urbanísticas a desenvolver em área da REN, não estando então verificada nenhuma das excepções à regra legal que proibia a realização desse género de actividades. E, se acaso os órgãos da autarquia deferissem aquele pedido, praticariam um acto nulo «e de nenhum efeito», incorrendo mesmo na responsabilidade aludida no art. 16º do DL n.º 93/90.
A anterior conclusão servir-nos-á de guia na análise que seguidamente faremos das múltiplas conclusões do presente recurso – «situs» onde, como já dissemos, a recorrente insiste na atribuição ao acto dos vários vícios que contra ele em vão esgrimira na 1.ª instância.
Nas nove primeiras conclusões, a recorrente diz que o despacho contenciosamente recorrido padece de erro nos seus pressupostos de facto, já que teria indeferido o pedido de licenciamento com base num parecer que, por se reportar a empreendimentos diversos, não considerara minimamente o projecto que estava em causa.
O acto impugnado disse que «o projecto de obras» era indeferido «face ao parecer da Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Centro». E é verdade que, se tal parecer fosse alheio ao dito «projecto», o acto teria errado no pressuposto que elegera para indeferir a pretensão. Todavia, tal erro não existe, pois é manifesto e indesmentível – até pelo «assunto» expressamente indicado nos ofícios cujas cópias constam de fls. 16 e 17 – que o parecer da DRAOT se ocupou do caso da aqui recorrente, para o qual simplesmente transpôs a doutrina estabelecida pelo Secretário de Estado do Ordenamento do Território por ocasião de outros empreendimentos. Aliás, a arguição deste vício tem um claro cunho sofístico, pois a recorrente amalgama e confunde de um modo que é logicamente inaceitável os argumentos usados na pronúncia da DRAOT com o próprio objecto dela.
Portanto, e tal como a sentença «a quo» decidiu, o despacho contenciosamente recorrido partiu do pressuposto exacto de que a DRAOT opinara desfavoravelmente sobre o empreendimento da aqui recorrente, motivo por que não sofre do vício de violação de lei que corresponderia ao erro «supra» referido. Improcedem, assim, as nove primeiras conclusões da alegação de recurso.
Nas conclusões 10.ª a 23., a recorrente insiste em que a Administração não apreciou minimamente, ou ao menos integralmente, o projecto em questão, pois não teria verificado «in concreto» se ele era «de interesse público». E daí que ela assaque ao acto um vício de violação de lei, «por erro manifesto de apreciação».
Aparentemente, a crítica enunciada pela recorrente tem por alvo a Administração Central, pois o reconhecimento do interesse público do empreendimento, para os efeitos do disposto no art. 4º, n.º 2, al. c), do DL n.º 93/0, haveria de fazer-se por despacho conjunto de três ministros, como já assinalámos. Ora, esse despacho culminaria um procedimento administrativo diferente daquele que foi terminado pelo acto contenciosamente recorrido, tudo apontando para que as denegações ministeriais desses pedidos de reconhecimento de interesse público constituam actos que lesam directamente os seus destinatários e que, portanto, sejam recorríveis «a se» na ordem contenciosa. Consequentemente, se a recorrente interveio realmente como interessada num procedimento desse tipo, haveria de acometer o acto que aí denegou esse seu interesse, sendo claro que tal acto se não confunde com o despacho recorrido. Portanto, a recorrente falha clamorosamente o alvo do seu ataque se acaso imputa o «erro manifesto de apreciação» à conduta da Administração Central, pois o que está em causa neste processo é, pura e simplesmente, o acto praticado pela Presidente da CM Guarda; e a legalidade deste acto é independente da legalidade da definição colateral porventura feita por outra autoridade no exercício de competências distintas.
Se, ao invés, a recorrente pretendeu que aquele erro de apreciação era imputável à própria autora do despacho contenciosamente recorrido, teremos então que tal denúncia está votada a um flagrante insucesso; pois é patente que a Presidente da CM Guarda carecia da competência própria para reconhecer o interesse público do empreendimento por forma a criar, através desse meio, uma excepção à regra legal que proibia edificações em áreas incluídas na REN. Nestes termos, improcedem também as conclusões 10.ª a 23.ª, tendo a sentença decidido bem ao considerar que se não verificava o vício de violação de lei que esteve em apreço.
Nas conclusões 36.ª a 41.ª, a recorrente imputa ao acto um outro vício de violação de lei, consistente na ofensa do princípio da imparcialidade por a Administração não haver ponderado «in concreto» os interesses públicos e privados em presença. Esta denúncia é uma continuação da inserta nas conclusões que tratámos imediatamente atrás; e, também aqui, o modo dúbio como a recorrente alegou deixa na sombra se ela dirige a sua crítica à Administração Central ou à Presidente da CM Guarda.
Ora, se porventura a recorrente imputa a actuação parcial à Administração Central, são aqui aplicáveis, «mutatis mutandis», todas as considerações que expendemos acerca da impossibilidade de o acto contenciosamente recorrido ser sindicado através do enfoque incidente num outro.
Admitamos, todavia, que a presente denúncia se dirige imediatamente contra o despacho impugnado no recurso contencioso dos autos. A ser assim, importa realçar que este acto exerceu poderes estritamente vinculados, pois a sua autora estava obrigada, «ex vi legis», a indeferir a pretensão da recorrente – sob pena de praticar um acto nulo e de incorrer em responsabilidade civil, como acima vimos. Mas, na medida em que apenas exerceu poderes vinculados, o acto não podia ter ofendido o princípio da imparcialidade, já que este princípio ordenador da actividade administrativa constitui um limite interno do exercício de poderes discricionários.
Consequentemente, nenhum reparo merece a sentença «sub judicio» na parte em que disse não haver a denunciada ofensa do princípio da imparcialidade; daí que soçobrem as conclusões 36.ª a 41.ª da alegação de recurso.
Nas conclusões 42.ª a 49.ª, a recorrente assaca ao acto um vício de forma, por falta de fundamentação. Na óptica dela, o acto merece censura por não ter explicado a razão por que o projecto não foi considerado de interesse público e peca ainda por se haver fundado em empreendimentos alheios ao que estava em causa. Mas, na esteira do que atrás dissemos, é notória a fragilidade desta denúncia.
Mais uma vez, a recorrente confunde o acto contenciosamente recorrido com a recusa da Administração Central de reconhecer interesse público ao empreendimento; e mais uma vez diremos que aquele acto está imune aos ataques acima referidos, pois que o seu alvo adequado é uma outra pronúncia. No que ao despacho impugnado propriamente respeita, temos que é clara, suficiente e congruente a sua fundamentação; pois ele disse que o pedido de licenciamento era indeferido pela óbvia razão de que a Administração Central não o considerara exceptuado da regra geral que proibia tais empreendimentos em áreas incluídas na REN.
Portanto, tem de ser confirmado o juízo que o tribunal «a quo» enunciou a propósito deste vício, mostrando-se também improcedentes as conclusões 42.ª a 49.ª da alegação de recurso.
Atentemos, por fim, nas conclusões 24.ª a 35., em que a recorrente ataca a sentença em virtude de esta não ter anulado o acto impugnado por vício de forma resultante da falta de audiência prévia. A decisão «a quo» concedeu que a formalidade prevista no art. 100º do CPA não fora cumprida; mas, ponderando que, mesmo em execução de um hipotético julgado anulatório, o sentido do acto nunca poderia ser outro, a sentença recusou ao dito vício formal quaisquer «efeitos invalidantes do acto recorrido». Ora, a recorrente considera que o tribunal não podia esvaziar de conteúdo a norma do art. 100º do CPA nem antecipar o que a Administração decidiria numa eventual execução de julgado, sob pena de ofender o referido preceito e o direito fundamental que dele decorre.
Mas a razão está do lado da sentença «sub censura». Desde logo, e como esta STA já teve a oportunidade de dizer (cfr., a título ilustrativo, os acórdãos de 15/12/94 e de 8/6/99, proferidos, respectivamente, nos recursos ns.º 34.824 e 44.565), é evidente que o direito de audiência dos interessados nos procedimentos administrativos não é um direito fundamental, tanto no sentido próprio de ele se apresentar como um elemento estruturante do estatuto de cidadania, como no sentido impróprio de tal direito existir e persistir universalmente em todos os casos (cfr. o art. 103º do CPA). Embora expresse o princípio constitucional da participação dos cidadãos na formação das decisões que lhes disserem respeito (cfr. o art. 267º, n.º 5, da CRP), concretizando um modelo de Administração participada e aberta, o direito de audiência é, ainda assim, um meio ao serviço de um fim último que podemos genericamente definir como a obtenção casuística da solução legalmente devida (esteja ela, ou não, predeterminada na lei). Reportando-nos agora à situação dos autos, nós já vimos que o despacho contenciosamente recorrido não podia ter um sentido diferente daquele que adoptou, pelo que se tornam imediatamente claras duas básicas coisas: não só a hipotética realização da formalidade instrumental omitida seria impotente para alterar a pronúncia realmente dada, como é absolutamente certo que a eventual anulação do acto implicaria, «ex necessitate», a ulterior renovação dele, em execução espontânea ou compulsiva do julgado.
Sendo assim, nenhum sentido faz que se persevere na exigência de uma formalidade que serve um propósito já garantido, pois é do conhecimento geral e comum que os meios são prescindíveis se os fins a que exclusivamente se inclinem estiverem entretanto assegurados. É, aliás, nesta linha que se situa o conhecido brocardo jurídico «utile per inutile non viciatur».
Por tudo isto, a recorrente não persuade ao afirmar que a solução adoptada na sentença envolve um esvaziamento, por iniciativa dos tribunais, do estatuído no art. 100º do CPA. O que verdadeiramente ocorre é a prevalência, sobre um vício de ordem simplesmente formal, de um princípio de direito administrativo dotado de força superior – o princípio do aproveitamento do acto administrativo que, por razões que se prendem com a legalidade substantiva, permite salvar um acto cujo conteúdo decisório seja conforme àquilo que a lei precisamente impunha. Daí que esta possibilidade de aproveitamento do acto administrativo de cariz vinculado em que se omitiu a formalidade da audiência prévia seja habitualmente afirmada pelo STA – como se vê pelos acórdãos de 18/5/2000 e de 1/2/2001, proferidos, respectivamente, nos recursos ns.º 45.736 e 46.825, que aqui se citam como exemplo de uma jurisprudência corrente.
Deste modo, a sentença recorrida fez bem ao recusar alcance invalidante ao vício de forma em apreço, já que o tribunal, no exercício dos seus poderes de cognição, pudera firmemente concluir que o acto adoptara a única decisão legítima, pois era legalmente impossível que, a ter sido realizada a audiência, a sua autora decidisse num sentido diferente. Por conseguinte, também improcedem as conclusões 24.ª a 35.ª, que ultimamente mereceram apreciação.
Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar a sentença recorrida.
Custas pela recorrente.
Taxa de justiça: 500 euros.
Procuradoria: 250 euros.
Lisboa, 14 de Julho de 2005.
Madeira dos Santos – (relator) – Freitas Carvalho – Pais Borges.
