01681/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- No recurso contencioso de anulação a legitimidade activa depende da titularidade de um interesse directo, pessoal e legítimo na procedência do recurso (artº 46º nº 1 do RSTA) donde resulta que, para dispor de legitimidade, o recorrente terá de esperar, com a anulação do acto, a obtenção de uma vantagem ou benefício, que se repercuta necessariamente na sua esfera jurídica.

II- Por conseguinte, uma funcionária administrativa que participa disciplinarmente contra incertos por atraso na passagem de certidão que requerera, não dispõe de legitimidade para impugnar contenciosamente o despacho que determinou o arquivamento dessa participação por considerar não existir "fundamento algum para iniciar qualquer tipo de procedimento disciplinar", já que os efeitos da anulação ou manutenção do acto, não são susceptíveis de se repercutir directa e necessariamente na esfera jurídica da recorrente, que independentemente da procedência ou improcedência do recurso, não lhes pode advir qualquer vantagem ou prejuízo.

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

1- A..., id. a fls. 2, interpôs recurso jurisdicional do acórdão do TCA que, com fundamento de se tratar de “acto interno, insusceptível de lesar a esfera jurídica da recorrente e, como tal, irrecorrível” rejeitou o recurso contencioso de anulação que naquele tribunal dirigira contra o despacho de 06.03.00 do SECRETÁRIO DE ESTADO DA INDÚSTRIA E ENERGIA, que não deu seguimento a uma “participação disciplinar contra incertos” que fizera.

Em alegações, formulou as seguintes CONCLUSÕES:

I- Infracção disciplinar é o facto objectivo disciplinarmente relevante.

II- Sobre o funcionário e agentes recai o dever de participarem infracções disciplinares de que tenham conhecimento, não lhes sendo exigível que identifiquem o agente do facto.

III- Participada à Administração uma infracção disciplinar esta tem o dever de, em obediência ao princípio da legalidade, apurar os elementos necessários à qualificação do facto e a sua autoria, caso esta seja desconhecida.

IV- O que fará socorrendo-se da figura jurídica processo de averiguações.

V- O qual se inscreve, necessariamente, no exercício do seu poder disciplinar, no caso, regulado pelo E.D. aprovado pelo DL 24/84, de 16/1.

VI- O processo de averiguações constitui, nesta perspectiva e circunstâncias, procedimento prévio e necessário à instauração do processo disciplinar, com este comungando da natureza jurídica.

VII- O participante funcionário, lesado pelo facto participado, tem o direito de fiscalização e, consequentemente, o direito de recorrer da decisão de não instauração do processo de averiguações.

VIII- Assim equacionado, o acto que indefere pedido de instauração de procedimento averiguatório tendente a apurar a autoria e responsabilidade disciplinar pelo facto participado, é acto lesivo da esfera jurídica da participante/lesada, aqui recorrente, na medida em que se ficará por saber se, no plano subjectivo, tal facto é ou não punível disciplinarmente e quem em concreto foi o seu agente, ficando esta inibida do exercício do direito à reparação reflexa dos seus valores eminentemente pessoais.

IX- Pelo que o acto recorrido não é acto interno, sendo, pois, contenciosamente impugnável.

X- A interpretação e aplicação que no Acórdão recorrido foi feito da figura jurídica processo de averiguações contende directamente com o disposto no n° 5 do artigo 85° e artigo 88° do E.D. pelo que o mesmo incorreu em erro de julgamento.

XI- Tendo-se entendido, no Acórdão recorrido, que o acto recorrido se inseria numa área de actividade da Administração insindicável contenciosamente e, nesta perspectiva, que o acto recorrido é um «acto interno» insusceptível de lesar a esfera jurídica da recorrente, adoptou-se uma visão restritiva de acto lesivo e, consequentemente, excessivamente ampla do poder discricionário da Administração na matéria, o que contende ainda com o direito de recurso da recorrente, corolário do direito fundamental, de natureza análoga, à tutela jurisdicional efectiva (cfr. n° 4 do artigo 268° da CRP).

XII- Interpretado o bloco normativo relevante da forma que foi feita no Acórdão recorrido, ele resulta materialidade inconstitucional, quer pela razão apontada na anterior conclusão, quer porque, deixando sem tutela o direito e interesse da recorrente, ao apuramento das responsabilidades pelo facto ilícito, contende materialmente com o disposto no artigo 22° e n° 1 do artigo 271° da CRP e, bem assim, com o princípio da legalidade (nº 2 do artigo 3° e artigo 266° da CRP) e com o inerente direito da recorrente de fiscalizar a aplicação da lei em processo punitivo em que alega lesão da sua esfera jurídica, o qual constitui corolário dos direitos constitucionais antes citados.

Termos em que deve revogar-se o acórdão recorrido.

2- A entidade recorrida não apresentou contra-alegações.

3- O Mº Pº emitiu parecer a fls. 97 no sentido de que o recurso não merece provimento e que o recurso contencioso deve ser rejeitado embora por falta de legitimidade da recorrente por e em suma, com o provimento do recurso, não derivar para a recorrente qualquer benefício ou vantagem.

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4- O Acórdão recorrido deu como demonstrada a seguinte MATÉRIA DE FACTO:

A- Em 7-10-99, a Recorrente dirigiu ao Sr. DGI uma exposição sobre o atraso dos serviços na emissão de uma certidão comprovativa da classificação de serviço que havia requerido para efeito de instrução de determinado concurso a que se candidatara, culminando tal exposição deste modo: “Nesta conformidade, vem requerer a V. Exa considere o texto acima como participação disciplinar contra incertos, ou melhor, contra quem lesou a signatária.” - doc. de fls. 23/25, cujo teor integral se considera reproduzido.

B- Através do ofício n° 7550, de 19.NOV.99, constante de fls. 19/21, subscrito pelo Director de Serviço de Gestão em substituição do Director-Geral, cujo teor integral se dá por reproduzido, a Recorrente foi informada de que a pretensão referida em “A” obtivera a seguinte decisão (transcreve-se apenas o segmento propriamente decisório):

“Assim sendo, considerando que não existe fundamento algum para iniciar qualquer tipo de procedimento disciplinar, nem tão pouco assiste a V. Exa legitimidade para tal, damos o assunto por definitivamente encerrado.”.

C- Inconformada com a decisão referida em "B", a recorrente dirigiu ao Ministro da Economia um recurso hierárquico, nos termos documentados a fls.13/18, cujo teor integral se considera reproduzido.

D- Sobre esse recurso hierárquico incidiu o despacho do SEIE ora recorrido, de 06.03-00, do seguinte teor:

“Visto. Indefiro o presente recurso administrativo, nos termos e com os fundamentos expostos".

E- O despacho referido em "D" fundamenta-se no parecer n° 17/GJ/OO, onde além do mais consta que:

“...uma participação disciplinar contra "incertos" não poderia proceder, face ao próprio conceito de infracção disciplinar constante do n° 1 do art. 3° do Estatuto Disciplinar...".

“...a DGI justificou de forma exaustiva a razão pela qual a certidão só lhe foi emitida no dia 6 de Agosto."

“Assim, não existindo fundamento algum para se iniciar qualquer tipo de procedimento disciplinar ou processo de averiguações, não merece censura a actuação da DGI ao indeferir o requerido pela ora recorrente."

(Cfr. doc. de fls. 9/12, cujo teor integral se considera reproduzido).

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5- Como se referiu, o Acórdão recorrido, com fundamento de o acto contenciosamente impugnado ser um “acto interno, insusceptível de lesar a esfera jurídica da recorrente e, como tal, irrecorrível” rejeitou o recurso contencioso de anulação.

A propósito, escreveu-se no Ac. recorrido além do mais o seguinte:

“... como a participação formulada pela Recorrente continha mera descrição de deficiências dos serviços, sem caracterização dos factos e circunstâncias concretas que constituiriam infracção disciplinar e sem imputação da respectiva autoria a qualquer funcionário ou agente, não configurava uma participação disciplinar .

E, na falta de participação disciplinar, inexistia qualquer interesse particular que a lei reputasse como suficientemente relevante para legitimar uma intervenção no procedimento, para além da mera informação que à participante era devida e obteve, sobre o resultado dessa participação, nos termos do artigo 52° n° I da Constituição.

Em suma, cabia à Administração a prerrogativa de prosseguir o interesse público da forma que reputasse mais conveniente e, nessa perspectiva, o acto recorrido é um "acto interno", insusceptível de lesar a esfera jurídica da Recorrente e, como tal, irrecorrível.”.

Diga-se desde já que não concordamos com a conclusão a que se chegou no acórdão recorrido no que respeita à caracterização do acto contenciosamente impugnado, como mero “acto interno”.

Considera-se como acto interno ou inter-orgânico aquele que contêm um comando ou uma directiva dirigida aos serviços, visando em regra solucionar em termos genéricos aspectos ou problemas no seio da instituição administrativa sem regular uma concreta e individualizada situação ou seja sem capacidade para, de uma forma directa e imediata, produzir efeitos na esfera jurídica dos funcionários ou dos administrados.

Essa espécie de actos limita-se por conseguinte a produzir efeitos ou a ter eficácia apenas no seio da instituição administrativa ou dos serviços dependentes da entidade que praticou o acto sem intenção de solucionar ou definir uma concreta e individualizada situação jurídica.

Deste modo os designados “actos internos” como despachos despidos de eficácia externa, apresentam-se efectivamente como contenciosamente irrecorríveis, face ao disposto no artº 120º do CPA.

Não é o que se passa na situação. A recorrente, embora integrando os quadros de pessoal dos serviços dependentes da entidade ora recorrida fez uma participação contra incertos, já que e em seu entender fora lesada pela demora em lhe ser emitida uma certidão que, em situação idêntica a de qualquer outro particular, havia requerido.

O despacho recorrido, ao decidir que perante a situação participada pela ora recorrente não havia motivo para a instauração de qualquer procedimento disciplinar, visou decidir ou solucionar aquela concreta situação que a recorrente colocara à apreciação da entidade recorrida.

Tal despacho não se limita por conseguinte a transmitir ordens aos serviços ou a produzir efeitos no seio da administração já que impõe desde logo uma solução face à participação disciplinar apresentada pela recorrente, produzindo efeitos para além dos limites ou do interior dos serviços.

Não pode assim definir-se tal acto como meramente interno.

Tal não significa no entanto que e desde logo seja de concluir no sentido de assistir razão à recorrente, com a consequente revogação do decidido e prosseguimento dos autos para conhecimento do respectivo objecto.

É que, considera o Mº Pº (acompanhando o parecer emitido pelo Mº Pº junto do TCA - fls. 29), que o recurso contencioso devia efectivamente ser rejeitado embora por falta de legitimidade da recorrente por e em suma, com o provimento do recurso, não derivar para a recorrente qualquer benefício ou vantagem.

Importa por conseguinte decidir tal questão.

No recurso contencioso de anulação a legitimidade activa depende da titularidade de um interesse directo, pessoal e legítimo na procedência do recurso (artº 46º nº 1 do RSTA).

Por sua vez o artº 268º nº 4 da CRP garante aos administrados o direito a impugnarem os “actos administrativos que os lesem” nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.

Ou seja, para dispor de legitimidade, a recorrente terá de esperar, com a anulação do acto, a obtenção de uma vantagem ou benefício, ou a neutralização de efeitos lesivos que do acto ou da sua execução possam eventualmente ter reflexos na sua esfera jurídica.

Na situação, a recorrente, insurge-se contra o despacho impugnado por nele se ter entendido que, perante a participação que a recorrente fizera contra incertos, não existia “fundamento algum para iniciar qualquer tipo de procedimento disciplinar”.

Sustenta a recorrente na resposta às questões suscitadas pela entidade recorrida que, apurada a existência do ilícito e a respectiva autoria estariam criadas as condições para a recorrente poder lançar mão dos mecanismos da responsabilidade civil. E, nesse aspecto o acto seria lesivo, já que a administração “se negou a exercer os seus poderes de averiguação e instrutórios de apuramento da responsabilidade disciplinar”.

Ou como refere nas conclusões que formulou “o acto que indefere pedido de instauração de procedimento averiguatório tendente a apurar a autoria e responsabilidade disciplinar pelo facto participado, é acto lesivo da esfera jurídica da participante/lesada, aqui recorrente, na medida em que se ficará por saber se, no plano subjectivo, tal facto é ou não punível disciplinarmente e quem em concreto foi o seu agente, ficando esta inibida do exercício do direito à reparação reflexa dos seus valores eminentemente pessoais”.

Mas não tem qualquer razão. É que pelo facto de a Administração entender que não há fundamento para a instauração de procedimento disciplinar, não significa que a recorrente fique impedida ou não possa lançar mão dos meios processuais idóneos visando a obtenção da indemnização a que se julga com direito, por força dos danos ou prejuízos sofridos causados pela prática de actos ilícitos dos agentes administrativos no exercício das respectivas funções ou determinados pelo funcionamento defeituoso dos serviços da Administração Pública

O artº 2º do DL 48.051, de 21.11.67, apurada a existência do ilícito, não exige que a acção de indemnização seja dirigida contra os agentes administrativos, mas contra a pessoa colectiva. Daí que, para os efeitos invocados pela recorrente se não vislumbre qualquer utilidade prática na identificação dos funcionários a quem eventualmente possa ser imputado o atraso na passagem da certidão requerida e que motivou a participação ou queixa apresentada.

A recorrente não demonstra assim e da nossa parte não vislumbramos eventuais efeitos lesivos que da decisão recorrida possam advir ou se possam projectar na sua esfera jurídica.

Os efeitos da anulação ou manutenção do acto ora recorrido, em nada afectam, pelo menos de uma forma directa e necessária a esfera jurídica da recorrente que, independentemente da procedência ou improcedência do recurso, lhe não poderá advir qualquer vantagem ou prejuízo.

Em suma, não se repercutindo os efeitos do acto administrativo contenciosamente impugnado na esfera jurídica da recorrente, não tem esta aquele interesse directo, pessoal e legítimo na anulação do acto, aferidor da sua legitimidade.

E, não dispondo a recorrente de legitimidade para impugnar o despacho em questão nos presentes autos, devia o recurso contencioso ter sido rejeitado, como efectivamente o foi, embora com fundamento em ilegitimidade activa, como sustenta o Mº Pº (neste sentido cfr. entre outros o Ac. do STA (Pleno) de 15.10.99, rec. 41.897).

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6- Termos em que ACORDAM:

a) - Negar, provimento ao recurso e manter a sua rejeição embora com diferente fundamentação;

b) - Custas pela recorrente, fixando a taxa de justiça e procuradoria respectivamente em: 200,00 e 100,00 Euros

Lisboa, 14 de Maio de 2003.

Edmundo Moscoso – Relator – Isabel Jovita – J. Simões de Oliveira