Quem foi o relator do acórdão 0966/13?

O relator foi António Políbio Ferreira Henriques, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0966/13?

O acórdão foi proferido em 29 de abril de 2014.

0966/13 - STA

Sumário

I - As novas exigências técnicas de que dependeria a abertura dos centros de inspecção técnica de veículos, introduzidas pelo DL n.º 26/2013, de 19/2, eram imediatamente aplicáveis aos procedimentos em curso, iniciados sob o regime constante da versão original da Lei n.º 11/2011, de 26/4. II - Essa aplicação imediata da «lex nova» impossibilitava que tais procedimentos, ainda em curso, culminassem na aprovação de alguma candidatura e na outorga do respectivo contrato de gestão. III - Sendo assim, o acto incluso no art. 4º, n.º 1, do DL n.º 26/2013, que considerou tais procedimentos «anulados», não pode ser havido como revogatório de qualquer posição subjectiva vantajosa, obtida nesses procedimentos. IV - Tal acto também não ofende quaisquer princípios jurídicos, sejam constitucionais ou legais. V - Subsistindo a anulação do procedimento daquele género em que a autora interveio, improcede o pedido dela de que se condene o IMT a praticar o acto, alegadamente devido, que terminaria o mesmo procedimento. VI - Se a autora claudicou na imputação de ilegalidades ao acto dito em III, soçobra o pedido indemnizatório que nelas se baseava. VII - A circunstância do IMT não ter observado certos prazos procedimentais, de cariz meramente ordenador ou disciplinador, não envolve uma ilegalidade traduzível em omissão ilícita, geradora de responsabilidade civil. VIII - Embora a previsão desses prazos tivesse secundariamente em vista a protecção dos interesses dos candidatos, a sua índole formal impede que a autora funde, só na inobservância deles, uma pretensão indemnizatória dirigida ao IMT. IX - Dado que essa inobservância não adveio de pura negligência ou capricho, não foi excessiva e é ainda explicável pela necessidade de prossecução do interesse público, dela não decorre um dever de indemnizar. X - Não é de conhecer do pedido suportado numa «causa petendi» subsidiária, cuja hipótese foi afastada nos autos por ter de se tomar em conta a causa de pedir principal.

Texto

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. RELATÓRIO A……., Lda, intentou a presente acção administrativa especial contra o Instituto da Mobilidade e dos Transportes, IP (IMT), o Conselho de Ministros e sete contra-interessados, cuja identificação está na petição e aqui se reproduz, formulando os seguintes pedidos: (i) ser o IMT condenado à prática de acto administrativo devido, de ordenação final das candidaturas apresentadas no âmbito do procedimento iniciado ao abrigo da Lei nº 11/2011, de 26 de Abril, e assinatura do contrato administrativo de gestão para abertura de novo centro de inspecção de veículos no distrito de Santarém, concelho de Constância; (ii) ser o IMT condenado à prática de acto administrativo devido, de ordenação final das candidaturas apresentadas no âmbito do procedimento iniciado ao abrigo da Lei nº 11/2011, de 26 de Abril, e assinatura do contrato administrativo de gestão para abertura de novo centro de inspecção de veículos no distrito de Évora, concelho de Mourão; (iii) ser o IMT condenado à prática de acto administrativo devido, de ordenação final das candidaturas apresentadas no âmbito do procedimento iniciado ao abrigo da Lei nº 11/2011, de 26 de Abril, e assinatura do contrato administrativo de gestão para abertura de novo centro de inspecção de veículos no distrito de Beja, concelho de Alvito; (iv) cumulativamente, deverão as Entidades Demandadas ser condenadas no pagamento à Autora de uma indemnização, a título de responsabilidade civil pelo exercício ilícito da função legislativa, acrescida dos competentes juros legais, na medida em que o IMT causou danos à autora por não ter propulsionado atempadamente o procedimento e o Conselho de Ministros a prejudicou por ter praticado um acto administrativo ou legislativo, de anulação do mesmo procedimento. A autora imputou ao acto do Conselho de Ministros, contido no art. 4º, n.º 1, do DL n.º 26/2013, de 19/2, o vício de ilegal revogação; e atribuiu ao IMT as ilegalidades decorrentes da violação de normas impositivas de prazos procedimentais. Para além disso, alegou que a actuação administrativa relacionada com o procedimento ofendeu os princípios da boa fé, da legalidade, da confiança, da proporcionalidade, da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, da igualdade e da decisão. Somente vieram contestar o IMT e o Conselho de Ministros, que se defenderam por impugnação e, o último deles, também por excepção – assinalando que o acto por si praticado é «legislativo», que tal acto, dado o modo como a acção foi delineada, não pode ser suprimido da ordem jurídica e que a pretensão indemnizatória devia ter sido dirigida contra o Estado, representado pelo MºPº. No despacho saneador, o relator julgou tais excepções improcedentes e ordenou que se notificassem as partes para alegações. 1.1. A autora apresentou alegações com as seguintes as conclusões: A. A presente acção judicial tem por objecto a condenação do IMT, I.P. na prática do acto administrativo que contenha a ordenação final das candidaturas apresentadas pela Autora no âmbito do procedimento para abertura de novo centro de inspecção técnica de veículos, iniciado ao abrigo da Lei nº 11/2011, de 26 de Abril e na subsequente celebração dos correspectivos contratos administrativos de gestão nos distritos de Beja, concelho de Alvito, Évora, concelho de Mourão e Santarém, concelho de Constância. B. A Autora peticiona ainda, cumulativamente, a condenação das Entidades Demandadas no pagamento de uma indemnização a título de responsabilidade civil pelo exercício ilícito da função administrativa, ou, subsidiariamente, a condenação do Conselho de Ministros no pagamento de uma indemnização a título de responsabilidade civil pelo exercício ilícito da função legislativa. C. Em Julho de 2011, a Autora apresentou três candidaturas com vista à celebração de contratos administrativos de gestão para abertura de novos centros de inspecção nos distritos de Beja, concelho de Alvito, Évora, concelho de Mourão e Santarém, concelho de Constância, em conformidade com o disposto na Lei n.º 11/2011. D. Os prazos procedimentais previstos no artigo 6.º da Lei n.º 11/2011 foram incumpridos pelo IMT, I.P. E. Os actos de ordenação provisória das candidaturas apresentadas foi praticado pelo Conselho Directivo do então IMT, I.P., apenas a 2 de Dezembro de 2011, tendo decorrido mais de 4 meses sobre a apresentação das candidaturas relativas aos concelhos de Constância e Mourão (a 27 de Julho de 2011) e mais de três meses desde a apresentação da candidatura relativa ao concelho de Alvito (a 23 de Agosto de 2011). F. A Autora ficou classificada em 1.º lugar em todos os procedimentos. G. Em Fevereiro de 2012, o IMT, I.P. divulgou no seu site uma comunicação, informando que, previsivelmente, a publicitação/notificação dos resultados com a ordenação final das candidaturas iria ocorrer durante o próprio mês de Fevereiro. Todavia, tal não veio a acontecer. H. No final de Fevereiro de 2012, o IMT, I.P. divulgou no seu site uma nova comunicação, na qual se continuava a prever que iria ocorrer a publicitação/notificação dos resultados com a ordenação final das candidaturas, tendo, contudo, sido retirada a menção à data em que se previa que tal publicação/notificação iria suceder. Tal comunicação manteve-se no site do IMT, I.P. até ao dia 4 de Janeiro de 2013. I. Tais comunicações inculcaram legítimas expectativas na Autora no sentido de que o IMT, I.P. iria, como era devido, praticar o acto com a ordenação final das candidaturas. J. No final de Janeiro de 2013, a Autora apresentou três requerimentos ao IMT, I.P., relativos às suas candidaturas, através dos quais perguntou, nomeadamente, se existia uma data previsível para a publicação dos resultados de ordenação final das candidaturas. Porém, a Autora não obteve qualquer resposta por parte do Instituto. K. No dia 14 de Fevereiro de 2013, a Autora apresentou três novos requerimentos ao IMT, IP., através dos quais solicitou que fossem publicados os resultados com a ordenação final das candidaturas e que, subsequentemente, fossem assinados os correspectivos contratos administrativos de gestão. L. Porém, no dia 19 de Fevereiro de 2013, a Autora foi surpreendida com uma comunicação do IMT, IP a informar que, com a publicação do Decreto-Lei n.º 26/2013, de 19 de Fevereiro, haviam sido anulados todos os procedimentos iniciados após a entrada em vigor da Lei n.º 11/2011. M. O artigo 4º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 26/2013 determina o seguinte: «(..) todos procedimentos de candidatura à celebração de contratos administrativos de gestão de novos centros de inspecção, em curso e iniciados após a entrada em vigor da Lei n.º 11/2011, de 26 de Abril, são anulados com a entrada em vigor do presente diploma» N. Conforme o presente Tribunal já asseverou, o predito artigo contém um acto administrativo plural. O. O referido acto administrativo plural ínsito no diploma legal em referência que determina a anulação, sem mais, dos procedimentos em curso, veio, na prática, revogar por mera conveniência (e, por isso, ilegalmente) actos administrativos constitutivos de direitos ou de interesses legalmente protegidos dos candidatos (os actos de ordenação provisória das candidaturas). P. Tal violação ostensiva do artigo 140º, nº 1, alínea b) do Código do Procedimento Administrativo (CPA) é motivo bastante para determinar a procedência do pedido de condenação,, bem como para fundamentar o acto ilícito subjacente aos pedidos indemnizatórios. Q. Para além disso, o IMT, I.P. encontrava-se nos termos da Lei nº 11/2011 e, em geral, do artigo 9º do CPA, obrigado a decidir, rectius, a emitir o acto final. R. A Lei nº 11/2011, na sua redacção originária, não prevê qualquer hipótese de anular o procedimento. S. A omissão do IMT, I.P. em praticar o acto devido no procedimento em causa, a respectiva recusa em praticar o mesmo e a prática, pelo Conselho de Ministros, do acto incluído no Decreto-Lei nº 26/2013 traduzem a violação do disposto no artigo 266°, nº 2 da Lei Fundamental. T. Com efeito, para além de ter sido incumprida a lei, foram violados princípios da boa fé, na vertente da protecção da confiança, e da proporcionalidade. U. No essencial, o regime aplicável - concretamente, os prazos procedimentais legalmente previstos, e, bem assim, a actuação do IMT, I.P. - em especial, consubstanciada nas comunicações sucessivas de onde resulta a convicção da iminência da publicação dos resultados com a ordenação final das candidaturas - revelaram-se idóneos à criação de uma confiança legítima da Autora, enquanto candidata nos procedimentos. V. Acresce reiterar que os actos que contêm a lista de ordenação provisória das candidaturas são actos constitutivos de interesses legalmente protegidos da Autora, tanto mais que a discricionariedade do IMT.I.P., já estava, nessa fase, reduzida a zero. W. Para além disso, a conduta do IMT, I.P. e, em especial, o acto administrativo ínsito no artigo 4°, nº 1 do Decreto-Lei n.° 26/2013 corporizam actuações públicas objectivamente desproporcionadas, por serem incompatíveis com qualquer dos subprincípios caracterizadores do princípio da proporcionalidade, a saber, da adequação, da necessidade e da proporcionalidade em sentido restrito. X. Desde logo, quanto ao acto administrativo incluído no Decreto-Lei nº 26/2013, este pode configurar uma medida apta, porém, não é seguramente adequada aos fins que a aprovação do decreto-lei em que se inclui visa prosseguir, designadamente, no que respeita às assimetrias detectadas nos critérios de localização, as quais se restringem às áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto. Y. Por outro lado, e a respeito do subprincípio da necessidade, importa constatar que haveria, certamente, outros meios alternativos, e, sublinhe-se, menos gravosos, que permitiriam atingir as finalidades pretendidas, sem ferir de modo tão intenso a posição jurídica da Autora, que, insista-se, é, com o acto em causa, absolutamente desconsiderada. Z. Poderia, por exemplo, o Conselho de Ministros impor, legitimamente, à Autora o cumprimento de determinadas obrigações ou ónus para que pudesse permanecer na actividade em análise. Neste caso, não seria necessário anular os procedimentos em curso. AA. Finalmente, no que tange ao subprincípio da proporcionalidade em sentido restrito, cumpre referir que os custos deste acto - importando a revogação de actos constitutivos de interesses legalmente protegidos da Autora - são manifestamente excessivos face aos benefícios que, nos termos do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 26/2013 em causa, se visam alcançar para o interesse público. BB. O referido carácter excessivo dos custos do mencionado acto compreende-se pela respectiva lesividade relativamente à posição jurídico - procedimental da Autora que é, desta feita, totalmente desconsiderada, e, entenda-se, em prol da mera sanação de algumas assimetrias na localização territorial dos centros de inspecção que, repita-se, são pontuais e delimitadas. CC. Em suma, as vantagens do acto do citado Decreto-Lei n.º 26/2013 que, em abstracto, decorreriam para o interesse público, não justificam, de todo em todo, o sacrifício dos interesses da Autora que, quando nada o fazia prever, se vê impedida de aceder à actividade de inspecção de veículos em análise. DD. Neste contexto, note-se que a possibilidade de reformular as candidaturas prevista no n.º 4 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 26/2013 não acautela, minimamente, os direitos das entidades que lá submeteram as suas candidaturas, pois, na prática, estas entidades (e, por isso, a Autora) perdem as respectivas posições jurídico-procedimentais. EE. Por outras palavras, na realidade, tudo se passa como se o anterior procedimento não tivesse existido, simplesmente os anteriores candidatos podem reformular as suas candidaturas, rectius, podem apresentar novas candidaturas, sem para o efeito, terem de proceder ao pagamento da nova taxa de candidatura. FF. Aqui chegados, constata-se, com meridiana clareza, que, para além de terem sido violados princípios jurídicos consagrados a nível constitucional, foram, igualmente, violadas diversas disposições do CPA que enunciam, outrossim, os princípios gerais aplicáveis à actividade administrativa, designadamente, o preceituado nos artigos 3º, 5º, 6º-A e 9º. De igual modo, é inequívoco que, in casu, não foi observado o dever prescrito no artigo 57.º daquele Código. GG. A par da condenação do IMT, IP. à prática do acto devido, as Entidades Demandadas devem ser condenadas no pagamento de uma indemnização à Autora nos termos do disposto no artigo 7.º da Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro. HH. O facto voluntário radica na situação de inércia do IMT, I.P. e respectiva falta da prática do acto administrativo, tendo, por força da lei, o dever de os praticar, conforme acima descrito e na emanação, pelo Conselho de Ministros, de acto materialmente administrativo ínsito no artigo 4°, nº 1 do Decreto-Lei nº 26/2013. II A ilicitude da omissão do IMT, I.P. subjaz na violação do dever de agir, a que está associado o dever de decidir e, no que respeita à actuação do Conselho de Ministros, a mesma consiste, conforme supra evidenciado, na violação dos princípios da boa fé, na vertente da protecção da confiança, e da proporcionalidade, sendo ainda de reiterar que a anulação do procedimento por via de DL é também patentemente ilegal por configurar uma revogação à margem do artigo 140º do CPTA. JJ. A culpa presume-se nos termos do preceituado no artigo 10.º da Lei nº 67/2007, sendo que, atento o exposto, conclui-se, de modo inequívoco, que, quer o IMT, IP., quer o Conselho de Ministros, não só podiam, como deviam ter evitado as flagrantes violações dos princípios constitucionalmente consagrados KK. Os danos prendem-se com a prolongada imobilização dos imóveis em causa, com avultados gastos incorridos na preparação das candidaturas e, ainda, com lucros cessantes, isto é, com as margens de lucro de que a Autora se viu privada por não ter podido desenvolver, no ciclo económico previsto, a actividade projectada para o terreno onde pretendia abrir o centro de inspecção automóvel e daí auferir os rendimentos advenientes da respectiva actividade. LL. De resto, afigura-se evidente, em face do que ficou dito, que os prejuízos apontados resultam directamente dos aludidos “factos voluntários” do IMT, I.P. e do Conselho de Ministros. MM. Admitindo, sem conceder e unicamente por mero dever de patrocínio, que ainda que esteja em causa um acto materialmente administrativo, estamos diante de um acto formalmente legislativo e que, por essa razão, não deve haver lugar à responsabilidade civil do Estado pelo exercício ilícito da função administrativa, então, nesse caso, sempre terá que se concluir que o Conselho de Ministros deverá, pelo menos, ser responsabilizado pelo exercício ilícito da função legislativa. NN: Por último, importa salientar que, conforme requerido em sede de petição inicial e, recentemente decidido pelo próprio Tribunal no despacho proferido no derradeiro dia 27 de Novembro, a instrução relativa aos pedidos indemnizatórios deverá ter lugar em fase complementar ao abrigo dos artigos 90º, nº e 95º, nº 6 do CPTA (cfr, o artigo 229º e 136º (pág. 56) da petição inicial), sendo certo que a Autora produzirá, naturalmente, a prova necessária no caso de o Tribunal entender dever haver lugar à instrução relativas aos pedidos indemnizatórios. OO. Em qualquer caso, cumpre assinalar que, atento o disposto no artigo 5.º da Lei n.º 67/2007, a contabilização do montante indemnizatório deverá ser efectuada a partir de 28 de Outubro de 2011, altura em que, nos termos do n.° 6 do artigo 6.° da Lei n.° 11/2011, o IMT, I.P. deveria ter proferido uma decisão sobre a candidatura apresentada pela Autora ou, de acordo com as pronúncias deste Instituto, remetendo a prática do acto devido em causa para Fevereiro de 2012, a partir de 1 de Março de 2012. 1.2. O Conselho de Ministros contra-alegou formulando as seguintes conclusões: A. A autora fundamenta a invalidade do nº 1 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 26/2013, de 19 de Fevereiro na violação de dois princípios gerais da actividade administrativa: o princípio da boa - fé, na vertente tutela da confiança, e o princípio da proporcionalidade. B. Como a própria autora reconhece, só a afectação inadmissível, arbitrária ou demasiado onerosa de expectativas jurídicas é susceptível de colocar em crise a tutela da confiança, que fundamenta a aplicação ao caso do princípio da boa - fé. Na situação dos autos, existindo uma óbvia afectação de expectativas, ainda assim o legislador rodeou a decisão de medidas concretas de minimização dos seus impactos negativos nas esferas jurídicas dos destinatários. C. Tendo em conta essas preocupações, reflectidas na lei, não é possível qualificar o nº 1 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 26/2013, de 19 de Fevereiro, como disposição arbitrária. E não é arbitrária porque reconhece o impacto negativo da nova solução normativa, reconhece a afectação de expectativas, mas, em consequência de tal reconhecimento, procura disponibilizar medidas de mitigação dos efeitos referidos nas esferas jurídicas dos indivíduos afectados. D. Para além disso, também não é arbitrária porque a mudança do regime jurídico correspondeu à necessidade de colmatar falhas detectadas no regime anteriormente vigente e corresponder aos compromissos assumidos perante os órgãos da União Europeia. E. Por outro lado, se o nº 1 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 26/2013, de 19 de Fevereiro, assume um carácter não excessivo, tanto basta para concluir pela sua conformação com o princípio da proporcionalidade. F. O princípio da proporcionalidade enforma, aliás, todo o regime transitório constante do artigo 4º do Decreto-Lei nº 26/2013, de 19 de Fevereiro, assegurando o aproveitamento, tão extenso quanto possível da actividade procedimental anteriormente realizada. G. Na situação subjacente à presente acção, o legislador teve a preocupação da garantir a harmonização das posições relativas do Estado, enquanto responsável pela concretização do interesse público, e dos diversos particulares afectados. Assim, os nºs 4,5 e 6 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 26/2013, de 19 de Fevereiro, visam precisamente conjugar as situações mencionadas, não imputando aos participantes encargos que não geraram e procurando não agravar a sua posição, mais do que o necessário para assegurar a transição para o novo regime. Ou seja, a solução legal rege-se por uma preocupação estrita de proporcionalidade e de equilíbrio. H. Da pretendida condenação do IMT. I.P., a decidir o procedimento não decorreriam, em qualquer caso, os efeitos pretendidos pela autora no que toca à abertura dos centros de inspecção: o Tribunal não se pode substituir à Administração na decisão de contratar (que nunca foi emitida) e a decisão de contratar tem de ter em conta o regime jurídico substantivo em vigor no momento da celebração do contrato, que aparenta não se encontrar preenchido. I. No que diz respeito aos pedidos indemnizatórios, não estão preenchidos os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas públicas. J. Basta constatar que não se encontra preenchido o pressuposto básico da ilicitude, como evidenciado supra, nestas contra - alegações. K. Para além disso, não é possível deixar de constatar que a autora não demonstra a ocorrência de quaisquer danos indemnizáveis. Nesta matéria, não basta alegar; é necessário demonstrar. A questão não é a da quantificação dos danos mas antes da identificação desses mesmos danos de forma a permitir a sua posterior quantificação. L. Tanto basta, nesta fase, sem mais desenvolvimentos, para ilustrar a improcedência dos pedidos indemnizatórios. 1.3. O IMT. I.P. não apresentou contra - alegações. 2. FUNDAMENTAÇÃO 2.1. OS FACTOS Consideramos provados os seguintes factos relevantes para a decisão a proferir: 1. Em 2011.07.27, a autora apresentou ao IMT. I.P., as suas candidaturas para instalação em Constância e Mourão, de centros de inspecção técnica de veículos. 2. E no dia 2011.08.2011 apresentou idêntica candidatura para o concelho do Alvito. 3. As candidaturas foram liminarmente aceites pelo IMT. I.P., que abriu os respectivos procedimentos. 4. Aos quais se apresentaram como demais candidatos, os contra-interessados (conforme documentos juntos sob os nºs 6,7 e 8 a páginas 86-88, que aqui se dão por inteiramente reproduzidos). 5. Em 2011.02.12 o IMT.IP., fez publicar no seu «site» o projecto de ordenação final das candidaturas, onde a autora figurava, em todas elas, em primeiro lugar. 6. A partir daí, o IMT.IP., não mais propulsionou os procedimentos, apesar de a autora a instar a terminá-los e de, em Fevereiro de 2012, o IMT.I.P., ter divulgado no seu «site» que tencionava praticar o acto final. 7. Os procedimentos em que a autora interviera foram considerados extintos pelo IMT.I.P., porque o art. 4º do DL nº 26/2013, de 19/2, estatuíra que todos os procedimentos daquele tipo ficavam «anulados» com a entrada em vigor do diploma. 2. 2. O DIREITO Na presente acção a autora pede, a título principal, dada a ilegalidade do acto administrativo contido no art. 4º/1 do DL nº 26/2013, de 19 de Fevereiro, que se condene o IMT.IP, a: (i) emitir os actos administrativos devidos de ordenação das candidaturas apresentadas nos procedimentos por ela iniciados, ao abrigo da Lei nº 11/2011, de 26 de Abril, relativos à instalação de centros de inspecção técnica de veículos nos concelhos de Constância, Mourão e Alvito; (ii) celebrar consigo os respectivos contratos de gestão. Pede ainda, cumulativamente, que as entidades demandadas sejam condenadas a indemnizá-la pelos danos emergentes e lucros cessantes, perdas supostamente decorrentes da actividade das mesmas no âmbito dos anteditos procedimentos. Ora, as pretensões da autora nesta acção são idênticas às formuladas na acção similar que foi já decida por este Supremo Tribunal pelo acórdão de 2014.03.20 - procº nº 0965/13. Nesse aresto o STA emitiu pronúncia sobre as questões que importa apreciar para julgar esta acção. E fê-lo do modo que passamos a citar, na parte que interessa: “(…) Conforme se disse no relatório deste acórdão e consta da factualidade provada, a autora candidatou-se à celebração de um contrato de gestão relativo a um centro de inspecção técnica de veículos automóveis, segundo o regime constante da versão inicial da Lei n.º 11/2011, de 26/4. O procedimento, que correu junto do IMT, avançou até à fase da ordenação provisória das candidaturas, onde a da autora figurava no primeiro lugar. Esse posicionamento conferia-lhe a expectativa de que a candidatura aprovada seria a sua e de que o IMT celebraria com ela o correspondente contrato de gestão. Contudo, o procedimento imobilizou-se nessa fase – ao arrepio dos prazos previstos nos ns.º 6 e 8 do art. 6º da referida Lei n.º 11/2011. Entretanto, foi publicado e entrou em vigor o DL n.º 26/2013, de 19/2, cujo art. 4º, n.º 1, dispôs que todos os procedimentos do género ainda em curso ficavam «anulados». Perante isto, são imediatamente claras duas coisas: que, a partir da emergência do DL n.º 26/2013, o IMT não podia retomar, «sponte sua», o procedimento em que a autora interviera; e que, por isso mesmo, a almejada condenação judicial do IMT a fazê-lo parece pressupor a prévia eliminação da pronúncia ínsita nesse art. 4º, n.º 1. Portanto, a análise da problemática posta nos autos tem de começar pela legalidade da estatuição acolhida naquele art. 4º, n.º 1. É certo que a autora também censura o IMT pela paralisia a que votou o procedimento, a qual é cronologicamente anterior ao início de vigência do DL n.º 26/2013. Mas, sejam quais forem a natureza e os efeitos da denunciada omissão do IMT – questão que, por ora, fica em aberto – não há a mínima dúvida de que a procedência do pedido de condenação do IMT na prática do acto procedimental que a autora crê ser devido pressupõe que o procedimento, anulado pelo art. 4º, n.º 1, ressurja na ordem jurídica tal e qual fora antes, de modo a poder prosseguir com os contornos definidos na versão inicial da Lei n.º 11/2011. O DL n.º 26/2013 introduziu alterações várias a essa Lei n.º 11/2011, em que avulta o estabelecimento de «novos requisitos técnicos» para os centros de inspecção, justificados pela necessidade de neles se inspecionarem também os «motociclos, triciclos e quadriciclos com cilindrada superior a 250 cm3», assim como os «reboques e semirreboques com peso superior a 750 Kg» (cfr. o preâmbulo do diploma, com reflexo directo na obrigatoriedade imposta na al. c), acrescentada ao n.º 2 do art. 4º da Lei n.º 11/2011). Perante essas novas exigências, o art. 4º do DL n.º 26/2013, de 19/2, cuja epígrafe é «disposição transitória», anulou todos os procedimentos do referido género ainda em curso (n.º 1) e substituiu-os por outros, tidos por imediatamente abertos (n.º 2), permitindo que neles fossem apresentadas novas candidaturas (n.º 3) e possibilitando que os candidatos nos procedimentos anulados reformulassem «as candidaturas apresentadas», por forma a adaptá-las aos critérios impostos no próprio diploma (n.º 4). Como se disse no saneador, essa anulação dos procedimentos em curso, incidindo de forma autoritária sobre todos, configurou uma pronúncia plural que se refractava sobre cada um deles; de modo que o art. 4º, n.º 1, do DL n.º 26/2013 se apresenta como um autêntico acto administrativo, ainda que sob forma legislativa (cfr. o art. 52º, n.º 1, do CPTA) – já que visou produzir efeitos jurídicos, de cariz anulatório ou supressivo, em procedimentos individuais e concretos (art. 120º do CPA). E a questão seguinte, de magno relevo, é a de saber se tal acto foi, ou não, praticado «secundum legem». Ao acometer esse acto, a autora foi clara e precisa num único ponto: quando o disse eivado de violação de lei por ele constituir uma ilegal revogação – sobretudo incidente sobre o acto procedimental que, ao ordená-la provisoriamente no primeiro lugar, teria reconhecido essa sua vantajosa posição subjectiva (cfr. o art. 140º, n.º 1, al. b), do CPA). Já os demais ataques que a autora esgrimiu na petição respeitam à violação de princípios, constitucionais ou legais, não sendo muitas vezes óbvio se a autora reportou a ofensa deles ao acto do Conselho de Ministros, de que agora curamos, ou à conduta omissiva do IMT. Ora, e antes de vermos se as diversas críticas da autora têm razão de ser, temos de interpretar o acto acolhido no art. 4º, n.º 1, do DL n.º 26/2013; pois, só sabendo o que ele exactamente disse, poderemos avaliar se ele se afastou do que, «ex vi legis», deveria dizer. O DL n.º 26/2013, ao alterar a Lei n.º 11/2011, mudou o regime jurídico de acesso à actividade de inspecção técnica de veículos, tendo inclusivamente introduzido novos requisitos técnicos a que deveriam futuramente obedecer os centros de inspecção. Este novo regime legal (ou seja, esta «lex nova») era de aplicação imediata aos procedimentos ainda pendentes - como flui das regras da aplicação da lei administrativa no tempo (cfr., v.g., Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, I, pág. 139, e Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, pág. 170), aliás detectáveis no art. 12º do Código Civil. É óbvio que as múltiplas candidaturas apresentadas nos procedimentos então em curso, iniciados sob a égide da «lex praeterita», não satisfaziam aqueles «novos requisitos técnicos», reclamados pelo DL n.º 26/2013. Daí que o IMT, mesmo na ausência da «disposição transitória» do art. 4º deste diploma, nunca pudesse aprovar quaisquer candidaturas nesses procedimentos após surgir a «lex nova», pois, se acaso o fizesse, estaria a ofender o regime jurídico já em vigor, que tais actos de aprovação tinham de respeitar (tendo em conta o princípio «tempus regit actum»); e, se não podia aprovar essas candidaturas, o IMT também não poderia celebrar os consequentes contratos de gestão. Percebe-se agora por que motivo o acto em apreço disse que os procedimentos ficavam «anulados». Ficavam-no porque eles se tornaram imprestáveis para o fim em vista - o fim de contratar a instalação de centros de inspecção com as características impostas pela lei vigente ao tempo de contrato - dada a mudança de paradigma entretanto introduzida pelo legislador. Era impossível que os procedimentos em curso – os que foram tidos por «anulados» - ainda frutificassem, pois isso ofenderia fatalmente a «lex nova», já aplicável. Daí que o acto incluso naquele art. 4º, n.º 1, seja mais do que uma mera decisão de não contratar (cfr., a propósito, o art. 79º, n.º 1, al. d), do CCP); e antes traduza o reconhecimento da absoluta impossibilidade dessa contratação, sendo os procedimentos «anulados» por já não se adequarem às exigências que a lei viera estabelecer. Em termos secos e chãos, tais procedimentos foram «anulados» porque tudo indicava que já não serviam para nada. Embora pudessem ainda servir como ponto de partida para os novos procedimentos, que os substituiriam «in situ»; daí a abertura destes «ope legis» (art. 4º, n.º 2, do DL n.º 26/2013, de 19/2), bem como o estabelecimento de regras de reformulação de candidaturas e de ampliação da concorrência (ns.º 3 e 4 do mesmo artigo). Encarado «a se», o acto incluso no art. 4º, n.º 1, aparentava-se a um «coup de grâce» infligido a procedimentos estéreis; visto em conjunto com os números seguintes, o referido acto insere-se já num plano reconstrutivo desses procedimentos, por forma a adequá-los às novas exigências legais. Eis-nos, assim, perante uma situação singular: se o DL n.º 26/2013 não contivesse a «disposição transitória» do seu art. 4º, o procedimento em que a autora interveio haveria de avançar e de findar; porém, o interesse material por ela aí perseguido nunca obteria satisfação, esvaindo-se também qualquer posição vantajosa que a autora tivesse porventura atingido no mesmo procedimento. Tudo isto mostra bem que o verdadeiro obstáculo à pretensão material última da autora – a de celebrar o contrato de gestão – não está no acto contido no art. 4º, n.º 1, do DL n.º 26/2013, mas sim na mudança de regime trazida por este diploma, enquanto «lex nova». E assim se vê que o acto anulatório dos procedimentos é uma mera consequência desses novos parâmetros legislativos – em vez de ser, como a autora sugere, um antecedente lógico necessário da aplicação do novo regime. Sendo esse o sentido do acto, é claro que ele não tem o cariz revogatório que a autora lhe assinala. Embora incidisse sobre o procedimento da autora e lhe pusesse imediatamente fim, o acto, ao fazê-lo, não a privou de quaisquer vantagens procedimentais já constituídas – pela razão singela de que, à luz da concomitante «lex nova», tais vantagens, a terem existido, estavam já irremediavelmente perdidas. Por outro lado, e porque simplesmente secundou uma alteração legislativa, o mesmo acto está imune às críticas de que teria ofendido, «per se», os princípios jurídicos da boa fé e da confiança (os quais, aliás, a autora parece referir apenas, ou sobretudo, à conduta omissiva do IMT) ou o da proporcionalidade. Objectar-se-á, eventualmente, que todas as censuras deste género são transponíveis para os novos critérios de instalação dos centros de inspecção, que o legislador introduziu no DL n.º 26/2013, de 19/2, e para o modo como ele intentou renovar os procedimentos não concluídos. Mas, encarado o assunto por este prisma, logo se constata que a posição da autora não melhora – dado que o legislador é livre na imposição dos requisitos dos centros e na definição dos respectivos procedimentos pré-contratuais, nada sugerindo que ele, ao editar o DL n.º 26/2013, se haja excedido no exercício dessa sua liberdade. Até porque, ao tomar os procedimentos «anulados» como base de outros, adaptados às novas exigências legais, o legislador intentou salvar o que era salvável, não se divisando na opção assim tomada a ofensa de quaisquer normas ou princípios constitucionais. Assim, nenhuma desproporção se detecta na solução acolhida nos ns.º 2 e ss. do art. 4º do DL n.º 26/2013 e, «maxime», no n.º 3 desse artigo, a qual é explicável pela necessidade de, perante as novas regras de instalação dos centros, se proporcionar aos eventuais interessados o exercício do direito de concorrência. E, em geral, podemos afastar a tese de que constituiria motivo de desaplicação duma «lex nova» a confiança que alguém pusera na estabilidade da «lex praeterita». Por último, também não se vê – nem a autora explica porque deveria ver-se – que o mesmo acto anulatório haja ferido os vários «princípios gerais informadores da actividade administrativa» que a autora elencou no art. 203º da petição e que constam dos arts. 3º, 4º, 5º, 6º-A e 9º do CPA. Estando tal acto na linha de um novo desenho legislativo, é vã a ideia de que ele exercitou uma discricionariedade ofensiva dos limites internos postos por aquelas quatro primeiras normas; e, contendo ele uma decisão, é impossível que tivesse violado a última. Concluímos, portanto, que o acto incluso no art. 4º, n.º 1, do DL n.º 26/2013 não pode ser eliminado da ordem jurídica, como a autora preconiza. A subsistência desse acto implica que o procedimento administrativo onde interveio a autora, e sobre o qual ele também recaiu, esteja efectivamente anulado. E, ante essa supressão do procedimento, tem necessariamente de improceder o pedido de condenação do IMT à prática do acto devido – por falta do substrato procedimental onde o acto se produziria e integraria. Resta atentar nos pedidos indemnizatórios, fundados na actuação ilícita e culposa do Conselho de Ministros, por ter emitido o mencionado acto de anulação, e do IMT, pela inércia a que votou o procedimento. Porque nenhuma ilegalidade vislumbrámos no acto provindo do Conselho de Ministros, não se descortina, no seu comportamento, qualquer ilicitude – que é um requisito essencial da responsabilidade civil aqui invocada pela autora – justificativa da condenação dessa entidade no pagamento de uma indemnização. Note-se que a autora também pediu, a título subsidiário, a condenação do Conselho de Ministros a indemnizá-la pelos danos resultantes do «exercício ilícito da função legislativa». No entanto, o que aqui deveras se nos depara é, não um simples pedido subsidiário, mas uma «causa petendi» subsidiária – que só se tomaria em conta se o acto constante do art. 4º, n.º 1, não fosse havido como administrativo, sendo «antes um acto de natureza legislativa» (cfr. o art. 229º da petição). Ora, nós arredámos esta última hipótese; e, afastada assim essa causa de pedir subsidiariamente invocada, o pedido que lhe corresponde, por falta do seu antecedente exclusivo, não é de conhecer. Quanto ao IMT, o problema assume já diferentes contornos. A autora considera que a passividade desse demandado, ofensiva dos prazos procedimentais a que ele estava sujeito, constituiu uma actuação ilícita que a prejudicou; pois, se o IMT tivesse dado ao procedimento a propulsão legalmente prevista, ela teria celebrado o contrato de gestão antes disso se tornar impossível devido à emergência do DL n.º 26/2013 – o que poderia ter evitado que a autora sofresse todos ou alguns dos danos que invoca (danos esses cuja realidade ainda não temos por adquirida). As queixas da autora não são quiméricas, já que se ajustam ao desenvolvimento normal dos eventos. Mas, no plano da responsabilidade civil extracontratual, conexa com a própria actuação administrativa, a ilicitude das condutas danosas há-de normalmente provir de uma qualquer forma de ilegalidade invalidante. Ora, os prazos procedimentais desrespeitados pelo IMT eram meramente ordenadores ou disciplinadores, de modo que a sua ultrapassagem não significa a prática, por esse instituto público, de omissões fautoras de ilegalidade daquele género. E, não havendo esta, logo se tende a concluir que a inércia do IMT não consubstanciou qualquer ilicitude geradora de um dever de indemnizar. Tal ilicitude renasceria se pudéssemos afirmar duas sucessivas coisas: por um lado, que as disposições legais determinativas desses prazos se destinavam a proteger os interesses dos candidatos à contratação, em que se incluía a autora; por outro lado, que isso se incluía na 2.ª hipótese do art. 483º, n.º 1, do Código Civil. Quanto ao primeiro ponto, cremos que a previsão desses prazos, que já qualificámos como ordenadores, visou a prossecução de um interesse público - o de que os procedimentos do indicado tipo não retardassem a abertura dos centros de inspecção e a sua frequência pelas populações. Mas concedemos que tais prazos também terão sido consagrados para protecção, mesmo que só secundária, dos interesses dos candidatos nos procedimentos, isto é, de quem estivesse na situação da autora. Quanto ao segundo ponto, é de notar que o cariz puramente formal das normas sobre prazos ordenadores, incumpridos pelo IMT, exclui que, à mera inobservância desses prazos, imediata e necessariamente se siga um dever indemnizatório. É que os «interesses alheios» a que se refere o art. 483º, n.º 1, do Código Civil, são de natureza material, não se mostrando criterioso nem razoável fundar a responsabilidade civil dos entes públicos em qualquer atraso na propulsão de um procedimento. Só assim não será quando o incumprimento de prazos dessa espécie atingir proporções sérias, anormais e injustificadas, daí derivando prejuízos para algum beneficiário do prazo. E parece ser esta a posição da autora. Mas a inércia a que o IMT votou o procedimento a partir de 2/12/2011 não está destituída de razão de ser. Com efeito, percebe-se que a Administração, face à necessidade de se transpor para a ordem jurídica interna a Directiva n.º 2010/48/EU, da Comissão, de 5/7/2010, tivesse em preparação - aparentemente, no 1.º semestre de 2012 - o novo regime jurídico a que se submeteria a inspecção técnica de veículos, regime que afinal começou a implantar-se em Julho desse ano, com a edição do DL n.º 144/2012, de 11/7, e a Portaria n.º 221/2012, de 20/7, e que veio alargar o universo dos veículos sujeitos a inspecção e o âmbito dos requisitos técnicos que, para tanto, os centros haveriam de possuir. Assim, a paralisia do procedimento administrativo agora em causa - e, porventura, de outros similares - prendeu-se com a tentativa de harmonizar, e «ab origine», os centros que abririam com as exigências técnicas que a Directiva antecipava e que a legislação nacional, em prossecução do interesse público, consagraria a breve trecho. Nesta conformidade, o atraso em que o IMT incorreu não foi fruto de mera negligência ou capricho, e antes apresenta uma justificação que ainda se ancora na satisfação do interesse público. Ademais, tal atraso só verdadeiramente se apresenta como tal até Julho de 2012 - ocasião em que a emergência dos referidos diplomas já começava a pôr em causa a conclusão dos procedimentos pendentes. E esse atraso de cerca de sete meses é também desvalorizável, mesmo que só numa restrita parte, pelo pormenor do procedimento ser da iniciativa da autora, o que significa que ele se iniciou e correu sem que o IMT houvesse enunciado, num qualquer momento, uma vontade expressa de contratar. Deste modo, não vemos que o incumprimento de prazos procedimentais por parte do IMT, aliás num «quantum» inferior ao denunciado, careça de justificação à luz dos interesses públicos prosseguidos por tal instituto. Donde se segue que tal atraso, não sendo excessivo nem irrazoável, não é fautor de um dever de indemnizar. Assim, a autora não pode invocar a ofensa das normas relativas aos prazos, aliás de cariz puramente formal, para fundamentar o pedido indemnizatório que dirige ao IMT. Como, igualmente, não pode fundá-lo - nem, em boa verdade, o fez - numa ilicitude derivada da violação directa de um qualquer direito subjectivo seu. Portanto, não é possível divisar, no incumprimento de prazos por parte do IMT, uma conduta omissiva predicável como ilícita e, por via disso mesmo, justificadora, em termos de responsabilidade civil, da procedência do pedido indemnizatório formulado, Donde se conclui que a presente acção soçobra «in toto».” Concordamos inteiramente com esta jurisprudência que é transponível para a situação dos presentes autos, sem necessidade de quaisquer outras ponderações. 3. DECISÃO Pelo exposto, acordam em julgar totalmente improcedente esta acção administrativa especial e em absolver do pedido as entidades demandadas. Custas pela autora. Lisboa, 29 de Abril de 2014. – António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Alberto Augusto Andrade de Oliveira.

Sumário

II- Essa aplicação imediata da «lex nova» impossibilitava que tais procedimentos, ainda em curso, culminassem na aprovação de alguma candidatura e na outorga do respectivo contrato de gestão.

III- Sendo assim, o acto incluso no art. 4º, n.º 1, do DL n.º 26/2013, que considerou tais procedimentos «anulados», não pode ser havido como revogatório de qualquer posição subjectiva vantajosa, obtida nesses procedimentos.

IV- Tal acto também não ofende quaisquer princípios jurídicos, sejam constitucionais ou legais.

V- Subsistindo a anulação do procedimento daquele género em que a autora interveio, improcede o pedido dela de que se condene o IMT a praticar o acto, alegadamente devido, que terminaria o mesmo procedimento.

VI- Se a autora claudicou na imputação de ilegalidades ao acto dito em III, soçobra o pedido indemnizatório que nelas se baseava.

VII- A circunstância do IMT não ter observado certos prazos procedimentais, de cariz meramente ordenador ou disciplinador, não envolve uma ilegalidade traduzível em omissão ilícita, geradora de responsabilidade civil.

VIII- Embora a previsão desses prazos tivesse secundariamente em vista a protecção dos interesses dos candidatos, a sua índole formal impede que a autora funde, só na inobservância deles, uma pretensão indemnizatória dirigida ao IMT.

IX- Dado que essa inobservância não adveio de pura negligência ou capricho, não foi excessiva e é ainda explicável pela necessidade de prossecução do interesse público, dela não decorre um dever de indemnizar.

X- Não é de conhecer do pedido suportado numa «causa petendi» subsidiária, cuja hipótese foi afastada nos autos por ter de se tomar em conta a causa de pedir principal.

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

A……., Lda, intentou a presente acção administrativa especial contra o Instituto da Mobilidade e dos Transportes, IP (IMT), o Conselho de Ministros e sete contra-interessados, cuja identificação está na petição e aqui se reproduz, formulando os seguintes pedidos:

(i) ser o IMT condenado à prática de acto administrativo devido, de ordenação final das candidaturas apresentadas no âmbito do procedimento iniciado ao abrigo da Lei nº 11/2011, de 26 de Abril, e assinatura do contrato administrativo de gestão para abertura de novo centro de inspecção de veículos no distrito de Santarém, concelho de Constância;

(ii) ser o IMT condenado à prática de acto administrativo devido, de ordenação final das candidaturas apresentadas no âmbito do procedimento iniciado ao abrigo da Lei nº 11/2011, de 26 de Abril, e assinatura do contrato administrativo de gestão para abertura de novo centro de inspecção de veículos no distrito de Évora, concelho de Mourão;

(iii) ser o IMT condenado à prática de acto administrativo devido, de ordenação final das candidaturas apresentadas no âmbito do procedimento iniciado ao abrigo da Lei nº 11/2011, de 26 de Abril, e assinatura do contrato administrativo de gestão para abertura de novo centro de inspecção de veículos no distrito de Beja, concelho de Alvito;

(iv) cumulativamente, deverão as Entidades Demandadas ser condenadas no pagamento à Autora de uma indemnização, a título de responsabilidade civil pelo exercício ilícito da função legislativa, acrescida dos competentes juros legais, na medida em que o IMT causou danos à autora por não ter propulsionado atempadamente o procedimento e o Conselho de Ministros a prejudicou por ter praticado um acto administrativo ou legislativo, de anulação do mesmo procedimento.

A autora imputou ao acto do Conselho de Ministros, contido no art. 4º, n.º 1, do DL n.º 26/2013, de 19/2, o vício de ilegal revogação; e atribuiu ao IMT as ilegalidades decorrentes da violação de normas impositivas de prazos procedimentais. Para além disso, alegou que a actuação administrativa relacionada com o procedimento ofendeu os princípios da boa fé, da legalidade, da confiança, da proporcionalidade, da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, da igualdade e da decisão.

Somente vieram contestar o IMT e o Conselho de Ministros, que se defenderam por impugnação e, o último deles, também por excepção – assinalando que o acto por si praticado é «legislativo», que tal acto, dado o modo como a acção foi delineada, não pode ser suprimido da ordem jurídica e que a pretensão indemnizatória devia ter sido dirigida contra o Estado, representado pelo MºPº.

No despacho saneador, o relator julgou tais excepções improcedentes e ordenou que se notificassem as partes para alegações.

1.1. A autora apresentou alegações com as seguintes as conclusões:

A. A presente acção judicial tem por objecto a condenação do IMT, I.P. na prática do acto administrativo que contenha a ordenação final das candidaturas apresentadas pela Autora no âmbito do procedimento para abertura de novo centro de inspecção técnica de veículos, iniciado ao abrigo da Lei nº 11/2011, de 26 de Abril e na subsequente celebração dos correspectivos contratos administrativos de gestão nos distritos de Beja, concelho de Alvito, Évora, concelho de Mourão e Santarém, concelho de Constância.

B. A Autora peticiona ainda, cumulativamente, a condenação das Entidades Demandadas no pagamento de uma indemnização a título de responsabilidade civil pelo exercício ilícito da função administrativa, ou, subsidiariamente, a condenação do Conselho de Ministros no pagamento de uma indemnização a título de responsabilidade civil pelo exercício ilícito da função legislativa.

C. Em Julho de 2011, a Autora apresentou três candidaturas com vista à celebração de contratos administrativos de gestão para abertura de novos centros de inspecção nos distritos de Beja, concelho de Alvito, Évora, concelho de Mourão e Santarém, concelho de Constância, em conformidade com o disposto na Lei n.º 11/2011.

D. Os prazos procedimentais previstos no artigo 6.º da Lei n.º 11/2011 foram incumpridos pelo IMT, I.P.

E. Os actos de ordenação provisória das candidaturas apresentadas foi praticado pelo Conselho Directivo do então IMT, I.P., apenas a 2 de Dezembro de 2011, tendo decorrido mais de 4 meses sobre a apresentação das candidaturas relativas aos concelhos de Constância e Mourão (a 27 de Julho de 2011) e mais de três meses desde a apresentação da candidatura relativa ao concelho de Alvito (a 23 de Agosto de 2011).

F. A Autora ficou classificada em 1.º lugar em todos os procedimentos.

G. Em Fevereiro de 2012, o IMT, I.P. divulgou no seu site uma comunicação, informando que, previsivelmente, a publicitação/notificação dos resultados com a ordenação final das candidaturas iria ocorrer durante o próprio mês de Fevereiro. Todavia, tal não veio a acontecer.

H. No final de Fevereiro de 2012, o IMT, I.P. divulgou no seu site uma nova comunicação, na qual se continuava a prever que iria ocorrer a publicitação/notificação dos resultados com a ordenação final das candidaturas, tendo, contudo, sido retirada a menção à data em que se previa que tal publicação/notificação iria suceder. Tal comunicação manteve-se no site do IMT, I.P. até ao dia 4 de Janeiro de 2013.

I. Tais comunicações inculcaram legítimas expectativas na Autora no sentido de que o IMT, I.P. iria, como era devido, praticar o acto com a ordenação final das candidaturas.

J. No final de Janeiro de 2013, a Autora apresentou três requerimentos ao IMT, I.P., relativos às suas candidaturas, através dos quais perguntou, nomeadamente, se existia uma data previsível para a publicação dos resultados de ordenação final das candidaturas. Porém, a Autora não obteve qualquer resposta por parte do Instituto.

K. No dia 14 de Fevereiro de 2013, a Autora apresentou três novos requerimentos ao IMT, IP., através dos quais solicitou que fossem publicados os resultados com a ordenação final das candidaturas e que, subsequentemente, fossem assinados os correspectivos contratos administrativos de gestão.

L. Porém, no dia 19 de Fevereiro de 2013, a Autora foi surpreendida com uma comunicação do IMT, IP a informar que, com a publicação do Decreto-Lei n.º 26/2013, de 19 de Fevereiro, haviam sido anulados todos os procedimentos iniciados após a entrada em vigor da Lei n.º 11/2011.

M. O artigo 4º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 26/2013 determina o seguinte: «(..) todos procedimentos de candidatura à celebração de contratos administrativos de gestão de novos centros de inspecção, em curso e iniciados após a entrada em vigor da Lei n.º 11/2011, de 26 de Abril, são anulados com a entrada em vigor do presente diploma»

N. Conforme o presente Tribunal já asseverou, o predito artigo contém um acto administrativo plural.

O. O referido acto administrativo plural ínsito no diploma legal em referência que determina a anulação, sem mais, dos procedimentos em curso, veio, na prática, revogar por mera conveniência (e, por isso, ilegalmente) actos administrativos constitutivos de direitos ou de interesses legalmente protegidos dos candidatos (os actos de ordenação provisória das candidaturas).

P. Tal violação ostensiva do artigo 140º, nº 1, alínea b) do Código do Procedimento Administrativo (CPA) é motivo bastante para determinar a procedência do pedido de condenação,, bem como para fundamentar o acto ilícito subjacente aos pedidos indemnizatórios.

Q. Para além disso, o IMT, I.P. encontrava-se nos termos da Lei nº 11/2011 e, em geral, do artigo 9º do CPA, obrigado a decidir, rectius, a emitir o acto final.

R. A Lei nº 11/2011, na sua redacção originária, não prevê qualquer hipótese de anular o procedimento.

S. A omissão do IMT, I.P. em praticar o acto devido no procedimento em causa, a respectiva recusa em praticar o mesmo e a prática, pelo Conselho de Ministros, do acto incluído no Decreto-Lei nº 26/2013 traduzem a violação do disposto no artigo 266°, nº 2 da Lei Fundamental.

T. Com efeito, para além de ter sido incumprida a lei, foram violados princípios da boa fé, na vertente da protecção da confiança, e da proporcionalidade.

U. No essencial, o regime aplicável - concretamente, os prazos procedimentais legalmente previstos, e, bem assim, a actuação do IMT, I.P. - em especial, consubstanciada nas comunicações sucessivas de onde resulta a convicção da iminência da publicação dos resultados com a ordenação final das candidaturas - revelaram-se idóneos à criação de uma confiança legítima da Autora, enquanto candidata nos procedimentos.

V. Acresce reiterar que os actos que contêm a lista de ordenação provisória das candidaturas são actos constitutivos de interesses legalmente protegidos da Autora, tanto mais que a discricionariedade do IMT.I.P., já estava, nessa fase, reduzida a zero.

W. Para além disso, a conduta do IMT, I.P. e, em especial, o acto administrativo ínsito no artigo 4°, nº 1 do Decreto-Lei n.° 26/2013 corporizam actuações públicas objectivamente desproporcionadas, por serem incompatíveis com qualquer dos subprincípios caracterizadores do princípio da proporcionalidade, a saber, da adequação, da necessidade e da proporcionalidade em sentido restrito.

X. Desde logo, quanto ao acto administrativo incluído no Decreto-Lei nº 26/2013, este pode configurar uma medida apta, porém, não é seguramente adequada aos fins que a aprovação do decreto-lei em que se inclui visa prosseguir, designadamente, no que respeita às assimetrias detectadas nos critérios de localização, as quais se restringem às áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto.

Y. Por outro lado, e a respeito do subprincípio da necessidade, importa constatar que haveria, certamente, outros meios alternativos, e, sublinhe-se, menos gravosos, que permitiriam atingir as finalidades pretendidas, sem ferir de modo tão intenso a posição jurídica da Autora, que, insista-se, é, com o acto em causa, absolutamente desconsiderada.

Z. Poderia, por exemplo, o Conselho de Ministros impor, legitimamente, à Autora o cumprimento de determinadas obrigações ou ónus para que pudesse permanecer na actividade em análise. Neste caso, não seria necessário anular os procedimentos em curso.

AA. Finalmente, no que tange ao subprincípio da proporcionalidade em sentido restrito, cumpre referir que os custos deste acto - importando a revogação de actos constitutivos de interesses legalmente protegidos da Autora - são manifestamente excessivos face aos benefícios que, nos termos do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 26/2013 em causa, se visam alcançar para o interesse público.

BB. O referido carácter excessivo dos custos do mencionado acto compreende-se pela respectiva lesividade relativamente à posição jurídico - procedimental da Autora que é, desta feita, totalmente desconsiderada, e, entenda-se, em prol da mera sanação de algumas assimetrias na localização territorial dos centros de inspecção que, repita-se, são pontuais e delimitadas.

CC. Em suma, as vantagens do acto do citado Decreto-Lei n.º 26/2013 que, em abstracto, decorreriam para o interesse público, não justificam, de todo em todo, o sacrifício dos interesses da Autora que, quando nada o fazia prever, se vê impedida de aceder à actividade de inspecção de veículos em análise.

DD. Neste contexto, note-se que a possibilidade de reformular as candidaturas prevista no n.º 4 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 26/2013 não acautela, minimamente, os direitos das entidades que lá submeteram as suas candidaturas, pois, na prática, estas entidades (e, por isso, a Autora) perdem as respectivas posições jurídico-procedimentais.

EE. Por outras palavras, na realidade, tudo se passa como se o anterior procedimento não tivesse existido, simplesmente os anteriores candidatos podem reformular as suas candidaturas, rectius, podem apresentar novas candidaturas, sem para o efeito, terem de proceder ao pagamento da nova taxa de candidatura.

FF. Aqui chegados, constata-se, com meridiana clareza, que, para além de terem sido violados princípios jurídicos consagrados a nível constitucional, foram, igualmente, violadas diversas disposições do CPA que enunciam, outrossim, os princípios gerais aplicáveis à actividade administrativa, designadamente, o preceituado nos artigos 3º, 5º, 6º-A e 9º. De igual modo, é inequívoco que, in casu, não foi observado o dever prescrito no artigo 57.º daquele Código.

GG. A par da condenação do IMT, IP. à prática do acto devido, as Entidades Demandadas devem ser condenadas no pagamento de uma indemnização à Autora nos termos do disposto no artigo 7.º da Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro.

HH. O facto voluntário radica na situação de inércia do IMT, I.P. e respectiva falta da prática do acto administrativo, tendo, por força da lei, o dever de os praticar, conforme acima descrito e na emanação, pelo Conselho de Ministros, de acto materialmente administrativo ínsito no artigo 4°, nº 1 do Decreto-Lei nº 26/2013.

II A ilicitude da omissão do IMT, I.P. subjaz na violação do dever de agir, a que está associado o dever de decidir e, no que respeita à actuação do Conselho de Ministros, a mesma consiste, conforme supra evidenciado, na violação dos princípios da boa fé, na vertente da protecção da confiança, e da proporcionalidade, sendo ainda de reiterar que a anulação do procedimento por via de DL é também patentemente ilegal por configurar uma revogação à margem do artigo 140º do CPTA.

JJ. A culpa presume-se nos termos do preceituado no artigo 10.º da Lei nº 67/2007, sendo que, atento o exposto, conclui-se, de modo inequívoco, que, quer o IMT, IP., quer o Conselho de Ministros, não só podiam, como deviam ter evitado as flagrantes violações dos princípios constitucionalmente consagrados

KK. Os danos prendem-se com a prolongada imobilização dos imóveis em causa, com avultados gastos incorridos na preparação das candidaturas e, ainda, com lucros cessantes, isto é, com as margens de lucro de que a Autora se viu privada por não ter podido desenvolver, no ciclo económico previsto, a actividade projectada para o terreno onde pretendia abrir o centro de inspecção automóvel e daí auferir os rendimentos advenientes da respectiva actividade.

LL. De resto, afigura-se evidente, em face do que ficou dito, que os prejuízos apontados resultam directamente dos aludidos “factos voluntários” do IMT, I.P. e do Conselho de Ministros.

MM. Admitindo, sem conceder e unicamente por mero dever de patrocínio, que ainda que esteja em causa um acto materialmente administrativo, estamos diante de um acto formalmente legislativo e que, por essa razão, não deve haver lugar à responsabilidade civil do Estado pelo exercício ilícito da função administrativa, então, nesse caso, sempre terá que se concluir que o Conselho de Ministros deverá, pelo menos, ser responsabilizado pelo exercício ilícito da função legislativa.

NN: Por último, importa salientar que, conforme requerido em sede de petição inicial e, recentemente decidido pelo próprio Tribunal no despacho proferido no derradeiro dia 27 de Novembro, a instrução relativa aos pedidos indemnizatórios deverá ter lugar em fase complementar ao abrigo dos artigos 90º, nº e 95º, nº 6 do CPTA (cfr, o artigo 229º e 136º (pág. 56) da petição inicial), sendo certo que a Autora produzirá, naturalmente, a prova necessária no caso de o Tribunal entender dever haver lugar à instrução relativas aos pedidos indemnizatórios.

OO. Em qualquer caso, cumpre assinalar que, atento o disposto no artigo 5.º da Lei n.º 67/2007, a contabilização do montante indemnizatório deverá ser efectuada a partir de 28 de Outubro de 2011, altura em que, nos termos do n.° 6 do artigo 6.° da Lei n.° 11/2011, o IMT, I.P. deveria ter proferido uma decisão sobre a candidatura apresentada pela Autora ou, de acordo com as pronúncias deste Instituto, remetendo a prática do acto devido em causa para Fevereiro de 2012, a partir de 1 de Março de 2012.

1.2. O Conselho de Ministros contra-alegou formulando as seguintes conclusões:

A. A autora fundamenta a invalidade do nº 1 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 26/2013, de 19 de Fevereiro na violação de dois princípios gerais da actividade administrativa: o princípio da boa - fé, na vertente tutela da confiança, e o princípio da proporcionalidade.

B. Como a própria autora reconhece, só a afectação inadmissível, arbitrária ou demasiado onerosa de expectativas jurídicas é susceptível de colocar em crise a tutela da confiança, que fundamenta a aplicação ao caso do princípio da boa - fé. Na situação dos autos, existindo uma óbvia afectação de expectativas, ainda assim o legislador rodeou a decisão de medidas concretas de minimização dos seus impactos negativos nas esferas jurídicas dos destinatários.

C. Tendo em conta essas preocupações, reflectidas na lei, não é possível qualificar o nº 1 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 26/2013, de 19 de Fevereiro, como disposição arbitrária. E não é arbitrária porque reconhece o impacto negativo da nova solução normativa, reconhece a afectação de expectativas, mas, em consequência de tal reconhecimento, procura disponibilizar medidas de mitigação dos efeitos referidos nas esferas jurídicas dos indivíduos afectados.

D. Para além disso, também não é arbitrária porque a mudança do regime jurídico correspondeu à necessidade de colmatar falhas detectadas no regime anteriormente vigente e corresponder aos compromissos assumidos perante os órgãos da União Europeia.

E. Por outro lado, se o nº 1 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 26/2013, de 19 de Fevereiro, assume um carácter não excessivo, tanto basta para concluir pela sua conformação com o princípio da proporcionalidade.

F. O princípio da proporcionalidade enforma, aliás, todo o regime transitório constante do artigo 4º do Decreto-Lei nº 26/2013, de 19 de Fevereiro, assegurando o aproveitamento, tão extenso quanto possível da actividade procedimental anteriormente realizada.

G. Na situação subjacente à presente acção, o legislador teve a preocupação da garantir a harmonização das posições relativas do Estado, enquanto responsável pela concretização do interesse público, e dos diversos particulares afectados. Assim, os nºs 4,5 e 6 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 26/2013, de 19 de Fevereiro, visam precisamente conjugar as situações mencionadas, não imputando aos participantes encargos que não geraram e procurando não agravar a sua posição, mais do que o necessário para assegurar a transição para o novo regime. Ou seja, a solução legal rege-se por uma preocupação estrita de proporcionalidade e de equilíbrio.

H. Da pretendida condenação do IMT. I.P., a decidir o procedimento não decorreriam, em qualquer caso, os efeitos pretendidos pela autora no que toca à abertura dos centros de inspecção: o Tribunal não se pode substituir à Administração na decisão de contratar (que nunca foi emitida) e a decisão de contratar tem de ter em conta o regime jurídico substantivo em vigor no momento da celebração do contrato, que aparenta não se encontrar preenchido.

I. No que diz respeito aos pedidos indemnizatórios, não estão preenchidos os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas públicas.

J. Basta constatar que não se encontra preenchido o pressuposto básico da ilicitude, como evidenciado supra, nestas contra - alegações.

K. Para além disso, não é possível deixar de constatar que a autora não demonstra a ocorrência de quaisquer danos indemnizáveis. Nesta matéria, não basta alegar; é necessário demonstrar. A questão não é a da quantificação dos danos mas antes da identificação desses mesmos danos de forma a permitir a sua posterior quantificação.

L. Tanto basta, nesta fase, sem mais desenvolvimentos, para ilustrar a improcedência dos pedidos indemnizatórios.

1.3. O IMT. I.P. não apresentou contra - alegações.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS

Consideramos provados os seguintes factos relevantes para a decisão a proferir:

1. Em 2011.07.27, a autora apresentou ao IMT. I.P., as suas candidaturas para instalação em Constância e Mourão, de centros de inspecção técnica de veículos.

2. E no dia 2011.08.2011 apresentou idêntica candidatura para o concelho do Alvito.

3. As candidaturas foram liminarmente aceites pelo IMT. I.P., que abriu os respectivos procedimentos.

4. Aos quais se apresentaram como demais candidatos, os contra-interessados (conforme documentos juntos sob os nºs 6,7 e 8 a páginas 86-88, que aqui se dão por inteiramente reproduzidos).

5. Em 2011.02.12 o IMT.IP., fez publicar no seu «site» o projecto de ordenação final das candidaturas, onde a autora figurava, em todas elas, em primeiro lugar.

6. A partir daí, o IMT.IP., não mais propulsionou os procedimentos, apesar de a autora a instar a terminá-los e de, em Fevereiro de 2012, o IMT.I.P., ter divulgado no seu «site» que tencionava praticar o acto final.

7. Os procedimentos em que a autora interviera foram considerados extintos pelo IMT.I.P., porque o art. 4º do DL nº 26/2013, de 19/2, estatuíra que todos os procedimentos daquele tipo ficavam «anulados» com a entrada em vigor do diploma.

2. 2. O DIREITO

Na presente acção a autora pede, a título principal, dada a ilegalidade do acto administrativo contido no art. 4º/1 do DL nº 26/2013, de 19 de Fevereiro, que se condene o IMT.IP, a: (i) emitir os actos administrativos devidos de ordenação das candidaturas apresentadas nos procedimentos por ela iniciados, ao abrigo da Lei nº 11/2011, de 26 de Abril, relativos à instalação de centros de inspecção técnica de veículos nos concelhos de Constância, Mourão e Alvito; (ii) celebrar consigo os respectivos contratos de gestão.

Pede ainda, cumulativamente, que as entidades demandadas sejam condenadas a indemnizá-la pelos danos emergentes e lucros cessantes, perdas supostamente decorrentes da actividade das mesmas no âmbito dos anteditos procedimentos.

Ora, as pretensões da autora nesta acção são idênticas às formuladas na acção similar que foi já decida por este Supremo Tribunal pelo acórdão de 2014.03.20 - procº nº 0965/13.

Nesse aresto o STA emitiu pronúncia sobre as questões que importa apreciar para julgar esta acção.

E fê-lo do modo que passamos a citar, na parte que interessa:

“(…) Conforme se disse no relatório deste acórdão e consta da factualidade provada, a autora candidatou-se à celebração de um contrato de gestão relativo a um centro de inspecção técnica de veículos automóveis, segundo o regime constante da versão inicial da Lei n.º 11/2011, de 26/4. O procedimento, que correu junto do IMT, avançou até à fase da ordenação provisória das candidaturas, onde a da autora figurava no primeiro lugar. Esse posicionamento conferia-lhe a expectativa de que a candidatura aprovada seria a sua e de que o IMT celebraria com ela o correspondente contrato de gestão. Contudo, o procedimento imobilizou-se nessa fase – ao arrepio dos prazos previstos nos ns.º 6 e 8 do art. 6º da referida Lei n.º 11/2011.

Entretanto, foi publicado e entrou em vigor o DL n.º 26/2013, de 19/2, cujo art. 4º, n.º 1, dispôs que todos os procedimentos do género ainda em curso ficavam «anulados». Perante isto, são imediatamente claras duas coisas: que, a partir da emergência do DL n.º 26/2013, o IMT não podia retomar, «sponte sua», o procedimento em que a autora interviera; e que, por isso mesmo, a almejada condenação judicial do IMT a fazê-lo parece pressupor a prévia eliminação da pronúncia ínsita nesse art. 4º, n.º 1.

Portanto, a análise da problemática posta nos autos tem de começar pela legalidade da estatuição acolhida naquele art. 4º, n.º 1. É certo que a autora também censura o IMT pela paralisia a que votou o procedimento, a qual é cronologicamente anterior ao início de vigência do DL n.º 26/2013. Mas, sejam quais forem a natureza e os efeitos da denunciada omissão do IMT – questão que, por ora, fica em aberto – não há a mínima dúvida de que a procedência do pedido de condenação do IMT na prática do acto procedimental que a autora crê ser devido pressupõe que o procedimento, anulado pelo art. 4º, n.º 1, ressurja na ordem jurídica tal e qual fora antes, de modo a poder prosseguir com os contornos definidos na versão inicial da Lei n.º 11/2011.

O DL n.º 26/2013 introduziu alterações várias a essa Lei n.º 11/2011, em que avulta o estabelecimento de «novos requisitos técnicos» para os centros de inspecção, justificados pela necessidade de neles se inspecionarem também os «motociclos, triciclos e quadriciclos com cilindrada superior a 250 cm3», assim como os «reboques e semirreboques com peso superior a 750 Kg» (cfr. o preâmbulo do diploma, com reflexo directo na obrigatoriedade imposta na al. c), acrescentada ao n.º 2 do art. 4º da Lei n.º 11/2011). Perante essas novas exigências, o art. 4º do DL n.º 26/2013, de 19/2, cuja epígrafe é «disposição transitória», anulou todos os procedimentos do referido género ainda em curso (n.º 1) e substituiu-os por outros, tidos por imediatamente abertos (n.º 2), permitindo que neles fossem apresentadas novas candidaturas (n.º 3) e possibilitando que os candidatos nos procedimentos anulados reformulassem «as candidaturas apresentadas», por forma a adaptá-las aos critérios impostos no próprio diploma (n.º 4).

Como se disse no saneador, essa anulação dos procedimentos em curso, incidindo de forma autoritária sobre todos, configurou uma pronúncia plural que se refractava sobre cada um deles; de modo que o art. 4º, n.º 1, do DL n.º 26/2013 se apresenta como um autêntico acto administrativo, ainda que sob forma legislativa (cfr. o art. 52º, n.º 1, do CPTA) – já que visou produzir efeitos jurídicos, de cariz anulatório ou supressivo, em procedimentos individuais e concretos (art. 120º do CPA). E a questão seguinte, de magno relevo, é a de saber se tal acto foi, ou não, praticado «secundum legem».

Ao acometer esse acto, a autora foi clara e precisa num único ponto: quando o disse eivado de violação de lei por ele constituir uma ilegal revogação – sobretudo incidente sobre o acto procedimental que, ao ordená-la provisoriamente no primeiro lugar, teria reconhecido essa sua vantajosa posição subjectiva (cfr. o art. 140º, n.º 1, al. b), do CPA). Já os demais ataques que a autora esgrimiu na petição respeitam à violação de princípios, constitucionais ou legais, não sendo muitas vezes óbvio se a autora reportou a ofensa deles ao acto do Conselho de Ministros, de que agora curamos, ou à conduta omissiva do IMT. Ora, e antes de vermos se as diversas críticas da autora têm razão de ser, temos de interpretar o acto acolhido no art. 4º, n.º 1, do DL n.º 26/2013; pois, só sabendo o que ele exactamente disse, poderemos avaliar se ele se afastou do que, «ex vi legis», deveria dizer.

O DL n.º 26/2013, ao alterar a Lei n.º 11/2011, mudou o regime jurídico de acesso à actividade de inspecção técnica de veículos, tendo inclusivamente introduzido novos requisitos técnicos a que deveriam futuramente obedecer os centros de inspecção. Este novo regime legal (ou seja, esta «lex nova») era de aplicação imediata aos procedimentos ainda pendentes - como flui das regras da aplicação da lei administrativa no tempo (cfr., v.g., Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, I, pág. 139, e Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, pág. 170), aliás detectáveis no art. 12º do Código Civil. É óbvio que as múltiplas candidaturas apresentadas nos procedimentos então em curso, iniciados sob a égide da «lex praeterita», não satisfaziam aqueles «novos requisitos técnicos», reclamados pelo DL n.º 26/2013. Daí que o IMT, mesmo na ausência da «disposição transitória» do art. 4º deste diploma, nunca pudesse aprovar quaisquer candidaturas nesses procedimentos após surgir a «lex nova», pois, se acaso o fizesse, estaria a ofender o regime jurídico já em vigor, que tais actos de aprovação tinham de respeitar (tendo em conta o princípio «tempus regit actum»); e, se não podia aprovar essas candidaturas, o IMT também não poderia celebrar os consequentes contratos de gestão.

Percebe-se agora por que motivo o acto em apreço disse que os procedimentos ficavam «anulados». Ficavam-no porque eles se tornaram imprestáveis para o fim em vista - o fim de contratar a instalação de centros de inspecção com as características impostas pela lei vigente ao tempo de contrato - dada a mudança de paradigma entretanto introduzida pelo legislador. Era impossível que os procedimentos em curso – os que foram tidos por «anulados» - ainda frutificassem, pois isso ofenderia fatalmente a «lex nova», já aplicável. Daí que o acto incluso naquele art. 4º, n.º 1, seja mais do que uma mera decisão de não contratar (cfr., a propósito, o art. 79º, n.º 1, al. d), do CCP); e antes traduza o reconhecimento da absoluta impossibilidade dessa contratação, sendo os procedimentos «anulados» por já não se adequarem às exigências que a lei viera estabelecer.

Em termos secos e chãos, tais procedimentos foram «anulados» porque tudo indicava que já não serviam para nada. Embora pudessem ainda servir como ponto de partida para os novos procedimentos, que os substituiriam «in situ»; daí a abertura destes «ope legis» (art. 4º, n.º 2, do DL n.º 26/2013, de 19/2), bem como o estabelecimento de regras de reformulação de candidaturas e de ampliação da concorrência (ns.º 3 e 4 do mesmo artigo). Encarado «a se», o acto incluso no art. 4º, n.º 1, aparentava-se a um «coup de grâce» infligido a procedimentos estéreis; visto em conjunto com os números seguintes, o referido acto insere-se já num plano reconstrutivo desses procedimentos, por forma a adequá-los às novas exigências legais.

Eis-nos, assim, perante uma situação singular: se o DL n.º 26/2013 não contivesse a «disposição transitória» do seu art. 4º, o procedimento em que a autora interveio haveria de avançar e de findar; porém, o interesse material por ela aí perseguido nunca obteria satisfação, esvaindo-se também qualquer posição vantajosa que a autora tivesse porventura atingido no mesmo procedimento. Tudo isto mostra bem que o verdadeiro obstáculo à pretensão material última da autora – a de celebrar o contrato de gestão – não está no acto contido no art. 4º, n.º 1, do DL n.º 26/2013, mas sim na mudança de regime trazida por este diploma, enquanto «lex nova». E assim se vê que o acto anulatório dos procedimentos é uma mera consequência desses novos parâmetros legislativos – em vez de ser, como a autora sugere, um antecedente lógico necessário da aplicação do novo regime.

Sendo esse o sentido do acto, é claro que ele não tem o cariz revogatório que a autora lhe assinala. Embora incidisse sobre o procedimento da autora e lhe pusesse imediatamente fim, o acto, ao fazê-lo, não a privou de quaisquer vantagens procedimentais já constituídas – pela razão singela de que, à luz da concomitante «lex nova», tais vantagens, a terem existido, estavam já irremediavelmente perdidas.

Por outro lado, e porque simplesmente secundou uma alteração legislativa, o mesmo acto está imune às críticas de que teria ofendido, «per se», os princípios jurídicos da boa fé e da confiança (os quais, aliás, a autora parece referir apenas, ou sobretudo, à conduta omissiva do IMT) ou o da proporcionalidade. Objectar-se-á, eventualmente, que todas as censuras deste género são transponíveis para os novos critérios de instalação dos centros de inspecção, que o legislador introduziu no DL n.º 26/2013, de 19/2, e para o modo como ele intentou renovar os procedimentos não concluídos. Mas, encarado o assunto por este prisma, logo se constata que a posição da autora não melhora – dado que o legislador é livre na imposição dos requisitos dos centros e na definição dos respectivos procedimentos pré-contratuais, nada sugerindo que ele, ao editar o DL n.º 26/2013, se haja excedido no exercício dessa sua liberdade. Até porque, ao tomar os procedimentos «anulados» como base de outros, adaptados às novas exigências legais, o legislador intentou salvar o que era salvável, não se divisando na opção assim tomada a ofensa de quaisquer normas ou princípios constitucionais. Assim, nenhuma desproporção se detecta na solução acolhida nos ns.º 2 e ss. do art. 4º do DL n.º 26/2013 e, «maxime», no n.º 3 desse artigo, a qual é explicável pela necessidade de, perante as novas regras de instalação dos centros, se proporcionar aos eventuais interessados o exercício do direito de concorrência. E, em geral, podemos afastar a tese de que constituiria motivo de desaplicação duma «lex nova» a confiança que alguém pusera na estabilidade da «lex praeterita». Por último, também não se vê – nem a autora explica porque deveria ver-se – que o mesmo acto anulatório haja ferido os vários «princípios gerais informadores da actividade administrativa» que a autora elencou no art. 203º da petição e que constam dos arts. 3º, 4º, 5º, 6º-A e 9º do CPA. Estando tal acto na linha de um novo desenho legislativo, é vã a ideia de que ele exercitou uma discricionariedade ofensiva dos limites internos postos por aquelas quatro primeiras normas; e, contendo ele uma decisão, é impossível que tivesse violado a última.

Concluímos, portanto, que o acto incluso no art. 4º, n.º 1, do DL n.º 26/2013 não pode ser eliminado da ordem jurídica, como a autora preconiza. A subsistência desse acto implica que o procedimento administrativo onde interveio a autora, e sobre o qual ele também recaiu, esteja efectivamente anulado. E, ante essa supressão do procedimento, tem necessariamente de improceder o pedido de condenação do IMT à prática do acto devido – por falta do substrato procedimental onde o acto se produziria e integraria.

Resta atentar nos pedidos indemnizatórios, fundados na actuação ilícita e culposa do Conselho de Ministros, por ter emitido o mencionado acto de anulação, e do IMT, pela inércia a que votou o procedimento. Porque nenhuma ilegalidade vislumbrámos no acto provindo do Conselho de Ministros, não se descortina, no seu comportamento, qualquer ilicitude – que é um requisito essencial da responsabilidade civil aqui invocada pela autora – justificativa da condenação dessa entidade no pagamento de uma indemnização. Note-se que a autora também pediu, a título subsidiário, a condenação do Conselho de Ministros a indemnizá-la pelos danos resultantes do «exercício ilícito da função legislativa». No entanto, o que aqui deveras se nos depara é, não um simples pedido subsidiário, mas uma «causa petendi» subsidiária – que só se tomaria em conta se o acto constante do art. 4º, n.º 1, não fosse havido como administrativo, sendo «antes um acto de natureza legislativa» (cfr. o art. 229º da petição). Ora, nós arredámos esta última hipótese; e, afastada assim essa causa de pedir subsidiariamente invocada, o pedido que lhe corresponde, por falta do seu antecedente exclusivo, não é de conhecer.

Quanto ao IMT, o problema assume já diferentes contornos. A autora considera que a passividade desse demandado, ofensiva dos prazos procedimentais a que ele estava sujeito, constituiu uma actuação ilícita que a prejudicou; pois, se o IMT tivesse dado ao procedimento a propulsão legalmente prevista, ela teria celebrado o contrato de gestão antes disso se tornar impossível devido à emergência do DL n.º 26/2013 – o que poderia ter evitado que a autora sofresse todos ou alguns dos danos que invoca (danos esses cuja realidade ainda não temos por adquirida).

As queixas da autora não são quiméricas, já que se ajustam ao desenvolvimento normal dos eventos. Mas, no plano da responsabilidade civil extracontratual, conexa com a própria actuação administrativa, a ilicitude das condutas danosas há-de normalmente provir de uma qualquer forma de ilegalidade invalidante. Ora, os prazos procedimentais desrespeitados pelo IMT eram meramente ordenadores ou disciplinadores, de modo que a sua ultrapassagem não significa a prática, por esse instituto público, de omissões fautoras de ilegalidade daquele género. E, não havendo esta, logo se tende a concluir que a inércia do IMT não consubstanciou qualquer ilicitude geradora de um dever de indemnizar.

Tal ilicitude renasceria se pudéssemos afirmar duas sucessivas coisas: por um lado, que as disposições legais determinativas desses prazos se destinavam a proteger os interesses dos candidatos à contratação, em que se incluía a autora; por outro lado, que isso se incluía na 2.ª hipótese do art. 483º, n.º 1, do Código Civil.

Quanto ao primeiro ponto, cremos que a previsão desses prazos, que já qualificámos como ordenadores, visou a prossecução de um interesse público - o de que os procedimentos do indicado tipo não retardassem a abertura dos centros de inspecção e a sua frequência pelas populações. Mas concedemos que tais prazos também terão sido consagrados para protecção, mesmo que só secundária, dos interesses dos candidatos nos procedimentos, isto é, de quem estivesse na situação da autora.

Quanto ao segundo ponto, é de notar que o cariz puramente formal das normas sobre prazos ordenadores, incumpridos pelo IMT, exclui que, à mera inobservância desses prazos, imediata e necessariamente se siga um dever indemnizatório. É que os «interesses alheios» a que se refere o art. 483º, n.º 1, do Código Civil, são de natureza material, não se mostrando criterioso nem razoável fundar a responsabilidade civil dos entes públicos em qualquer atraso na propulsão de um procedimento.

Só assim não será quando o incumprimento de prazos dessa espécie atingir proporções sérias, anormais e injustificadas, daí derivando prejuízos para algum beneficiário do prazo. E parece ser esta a posição da autora. Mas a inércia a que o IMT votou o procedimento a partir de 2/12/2011 não está destituída de razão de ser. Com efeito, percebe-se que a Administração, face à necessidade de se transpor para a ordem jurídica interna a Directiva n.º 2010/48/EU, da Comissão, de 5/7/2010, tivesse em preparação - aparentemente, no 1.º semestre de 2012 - o novo regime jurídico a que se submeteria a inspecção técnica de veículos, regime que afinal começou a implantar-se em Julho desse ano, com a edição do DL n.º 144/2012, de 11/7, e a Portaria n.º 221/2012, de 20/7, e que veio alargar o universo dos veículos sujeitos a inspecção e o âmbito dos requisitos técnicos que, para tanto, os centros haveriam de possuir. Assim, a paralisia do procedimento administrativo agora em causa - e, porventura, de outros similares - prendeu-se com a tentativa de harmonizar, e «ab origine», os centros que abririam com as exigências técnicas que a Directiva antecipava e que a legislação nacional, em prossecução do interesse público, consagraria a breve trecho.

Nesta conformidade, o atraso em que o IMT incorreu não foi fruto de mera negligência ou capricho, e antes apresenta uma justificação que ainda se ancora na satisfação do interesse público. Ademais, tal atraso só verdadeiramente se apresenta como tal até Julho de 2012 - ocasião em que a emergência dos referidos diplomas já começava a pôr em causa a conclusão dos procedimentos pendentes. E esse atraso de cerca de sete meses é também desvalorizável, mesmo que só numa restrita parte, pelo pormenor do procedimento ser da iniciativa da autora, o que significa que ele se iniciou e correu sem que o IMT houvesse enunciado, num qualquer momento, uma vontade expressa de contratar.

Deste modo, não vemos que o incumprimento de prazos procedimentais por parte do IMT, aliás num «quantum» inferior ao denunciado, careça de justificação à luz dos interesses públicos prosseguidos por tal instituto. Donde se segue que tal atraso, não sendo excessivo nem irrazoável, não é fautor de um dever de indemnizar.

Assim, a autora não pode invocar a ofensa das normas relativas aos prazos, aliás de cariz puramente formal, para fundamentar o pedido indemnizatório que dirige ao IMT. Como, igualmente, não pode fundá-lo - nem, em boa verdade, o fez - numa ilicitude derivada da violação directa de um qualquer direito subjectivo seu.

Portanto, não é possível divisar, no incumprimento de prazos por parte do IMT, uma conduta omissiva predicável como ilícita e, por via disso mesmo, justificadora, em termos de responsabilidade civil, da procedência do pedido indemnizatório formulado, Donde se conclui que a presente acção soçobra «in toto».”

Concordamos inteiramente com esta jurisprudência que é transponível para a situação dos presentes autos, sem necessidade de quaisquer outras ponderações.

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em julgar totalmente improcedente esta acção administrativa especial e em absolver do pedido as entidades demandadas.

Custas pela autora.

Lisboa, 29 de Abril de 2014. – António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Alberto Augusto Andrade de Oliveira.

Referências Legais

Legislação Nacional

DL 26/2013 DE 2013/02/19 ART4 N1 N2 N3.
DL 144/2012 DE 2012/07/11.
PORT 221/2012 DE 2012/07/20.
L 11/2011 DE 2011/04/26.
CPTA02 ART52 N1.
CPA91 ART140 N1 B ART3 ART4 ART5 ART6-A ART9.
CCIV66 ART12 ART483 N1.
CCP ART79 N1 D.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC0965/13 DE 2014/03/20

Doutrina

MARCELO CAETANO - MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO I PAG139.
ESTEVES OLIVEIRA - DIREITO ADMINISTRATIVO PAG170.

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1. RELATÓRIO

2. FUNDAMENTAÇÃO

Referências Legais

Legislação Nacional

Jurisprudência Nacional

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