0509/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O princípio da igualdade dos cidadãos na repartição dos encargos públicos constitui o fundamento da responsabilidade nos actos lícitos acolhida no artigo 9º do D.L. 48051, de 27/XI/67, preceito que teria de ser interpretado à luz do preceituado no artº 22º da C.R.P

Acordam, em conferência, na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

1- RELATÓRIO

1. 1 O Estado Português, representado pelo M. Público, recorre da sentença do TAC de Coimbra, de 27-6-01, que, na acção contra si intentada pela firma “A...”, com sede em Mação, julgando a dita acção parcialmente procedente, o condenou a pagar à Autora a quantia de Esc. 22.127.645$00, bem como os prejuízos posteriores a 19/10/2000 até 8 de Março de 2001, a liquidar em execução de sentença.

Nas suas alegações formula as seguintes conclusões:

“1- A autora adquiriu as carnes de porco a que os autos se referem, a armazenistas belgas;

2- As ditas carnes, foram consideradas contaminadas pelas autoridades belgas e pela Comissão Europeia, que pelas decisões juntas com a contestação, enumeradas no seu artigo 7º e que aqui se dão por reproduzidas, as considerou contaminadas por dioxinas, salvo prova em contrário e determinou a sua apreensão.

3- O Estado Português, cumprindo essas decisões e o dever de impedir a comercialização de produtos nocivos para a saúde dos consumidores, apreendeu as ditas carnes pelas razões e nos termos invocados nas referidas decisões da CE;

4- A autora concordou com a apreensão e respectivos fundamentos, entre os quais a presunção de contaminação estabelecida pela CE.

5- Por isso, a autora, não recorreu dos actos de apreensão, nem nada reclamou, requereu, ou alegou, designadamente no sentido de elidir a presunção de contaminação das carnes apreendidas;

6- É, pois, forçoso concluir que as carnes apreendidas à autora se devem considerar contaminadas por dioxinas;

7- Neste circunstancialismo é relevante a excepção inominada do artigo 7º do DL nº 48051/67, deduzida na contestação, na medida em que ao aceitar os actos de apreensão fundados naquelas decisões da CE, a autora aceitou designadamente que a carne apreendida estava ou se presumia contaminada, o que implica a sua apreensão e proibição de comercialização.

8- E assim, se tivesse recorrido dos actos de apreensão, designadamente invocando erro nos pressupostos de facto em virtude de a carne não estar contaminada e obtivesse ganho de causa, os danos que alega teriam sido evitados, do que decorre o impedimento de a autora pedir indemnização nesta acção, nos termos do artigo 7º do DL nº 48051/67.

9- E sendo assim, como nos parece, a douta sentença ao julgar improcedente essa excepção deduzida na contestação, incorreu em erro de julgamento e violou o disposto naquele normativo.

10- O questionário da base instrutória, induzido pelo conteúdo do articulado da p.i. que o juiz não pode alterar, é integrado por matéria nitidamente conclusiva e não por factos que integrem essas conclusões.

11- Assim, no quesito 4º, fala-se em «custo com pessoal», sem se mencionar qualquer facto susceptível de integrar o conceito conclusivo que é quesitado;

12- O mesmo sucede com os quesitos 5º e 8º, que manifestamente contêm conclusões e não factos quesitáveis;

13- Também a expressão «dispendeu...em matérias subsidiárias» utilizada no quesito 3º é jurídica e carece de integração com factos concretos.

14- O próprio quesito 9º contém conceitos vagos conclusivos e jurídicos como “despesas de deslocação” e “tem custos”, que careceriam de integração por factos concretos naturalísticos.

15- A douta sentença devia, por conseguinte, ter por não escritas as respostas e tais quesitos, nos termos do nº 4, do artigo 646º do CPC, e ignorá-las, tendo violado esse normativo ao considerar tais respostas e ao julgar a acção procedente com base nelas.

16- Foi oficiosamente alterada quantia referida no artigo 45º da p.i. e no quesito 6º da base instrutória, de 169.287$00 para 769.287$00.

17- Dado que a autora pediu a quantia de 169.287$00 e não requereu qualquer correcção nem ampliação do pedido nem da causa de pedir, a correcção oficiosa ofende o princípio do dispositivo e é um excesso de pronúncias, violando as disposições dos artigos 264º, nºs 1 e 2, 664º e 668º, nº 1, als. d) e e), do CPC.

18- Não foi impugnada a matéria da contestação do Estado, pelo que a mesma deve considerar-se admitida por acordo, designadamente a dos artigos 6º a 10º, 27º, 28º e 30º. Mas tal matéria não foi considerada na douta sentença recorrida que, assim, incorreu em erro de julgamento, com violação do disposto no artigo 490º, nº 2, do CPC, e omissão de pronúncia, determinante de nulidade nos termos da artigo 668º, nº 1, al. d), do mesmo diploma.

19- Por outro lado, a decisão sobre a matéria de facto de que resultaram considerados provados os danos, é obscura e contraditória, desde porque nos artigos 14º e 15º da p.i. se apresenta a mercadoria como não trabalhada e depois, na fundamentação das respostas aos quesitos, se pressupõem os trabalhos de salga e cura e materiais empregues nessas supostas operações, como integrantes dos danos.

20- Essas respostas deverão, por conseguinte, ser anuladas, nos termos do artigo712º, nº 4 do CPC.

21- Não foi equacionada responsabilidade por facto ilícito e culposo e a douta sentença recorrida excluiu essa hipótese, fundando enfaticamente nisso a improcedência da excepção deduzida na contestação e sendo, aliás, que qualquer consolação para essa espécie de responsabilidade, tornaria nula a sentença, nos termos do artigo 668º, nº 1, al. d) do CPC.

22- Em todo o caso, também nem sequer está alegada e muito menos provada matéria em que pudesse assentar uma tal consolação, sendo que se não verificam os pressupostos da responsabilidade civil por facto ilícito e culposo.

23- Também não se verificam os pressupostos da responsabilidade civil por actos lícitos, faltando desde logo, o nexo de imputação do facto causal ao Estado e qualquer relação de causalidade entre a conduta do Estado e os prejuízos da autora.

24- Com efeito, a causa dos prejuízos da autora não é a apreensão da carne nem qualquer outra conduta dos funcionários do Estado.

25- A necessidade de intervenção do Estado é uma consequência da mesma causa dos prejuízos da autora, ou seja, a contaminação da carne tornou-a imprópria para consumo e perigosa para a saúde e implicou que, por isso, fosse apreendida.

26- Faltando o nexo de imputação e a relação de causalidade nos termos referidos, também não se pode postular qualquer ocorrência de danos originados por acção do Estado.

27- Como também se não pode postular que quaisquer danos da autora resultem de prejuízos especiais e anormais, pressuposto no artigo 9º do DL nº 48051/67, que no caso, manifestamente não se verificam.

28- Como, obviamente a conduta do Estado não traduz a imposição à autora de prejuízos especiais e anormais para prossecução do interesse geral, pois não se pode razoavelmente confundir o impedimento de comercialização de carne susceptível de causar a morte aos consumidores (como a autora reconhece na p.i.)., com as situações previstas no artigo 9º do DL nº 48051/67.

29- A douta sentença ao julgar como julgou verificados os pressupostos da responsabilidade por actos lícitos, incorreu em erro de julgamento e violou nitidamente as disposições do falado artigo 9º do DL nº 40851/67.

30- Os danos da autora decorrem do risco do seu negócio e das relações entre ela e as empresas belgas que lhe venderam a mercadoria contaminada, a quem podia ter responsabilizado pelas consequências que erradamente pretende fazer valer contra o Estado, nos termos da directiva 85/374/CEE do Conselho, de 25-07-85, e artigos 1º do DL 383/89 de 08/11, 33º, 1-d), 35º - 1, 36º, 39º a 41º e 49º da Lei Uniforme Sobre a Compra e Venda Internacional de Mercadorias e 913º a 917º do Código Civil.

31- Em suma, a douta sentença que condenou o Estado, ao julgar, como julgou e nos termos em que julgou procedente a acção, incorreu nos múltiplos erros de julgamento aqui sintetizados, violando todas as normas referidas em que avultam as do artigo 9º do DL nº 48051/67, devendo, por conseguinte ser revogada e substituída por outra que absolva o Estado do pedido, por ser manifestamente essa a Justiça do caso.” - cfr. fls. 159-161.

1. 2 Por sua vez, a agora Recorrida, tendo contra-alegado, vem sustentar o acerto da sentença do TAC.

1. 3 Colhidos os vistos cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

2- A MATÉRIA DE FACTO

Na sentença recorrida deu-se como provado o seguinte:

“1 Em Maio de 1999, na Bélgica, foram detectadas carnes de porco destinadas a consumo humano e contaminadas por dioxinas - alínea A) dos factos assentes.

2 Em virtude da possibilidade dessas carnes estarem contaminadas por dioxinas, o Estado Português no âmbito de medidas cautelares, procedeu à apreensão cautelar dos produtos de origem animal, provenientes da Bélgica e aí produzidos a partir de 15 de Janeiro de 1999 e que se encontrassem no mercado português - alínea B) dos factos assentes.

3 Nomeadamente, em 7/6/99, o Ministério da Agricultura, Desenvolvimento Rural e das Pescas, procedeu à apreensão de 22.363 Kgs. De pernas de porco, provenientes da ..., da Bélgica e que se encontravam nas instalações da A., nomeado fiel depositário o director de produção da A. - cfr. 22 e 23 dos autos - alínea C) dos factos assentes.

4 E, na mesma data, apreendeu 23.237 Kgs. de pernas de porco, provenientes 23.237 da ... a Bélgica e que se encontravam nas instalações da A., nomeando fiel depositário o director de produção da A. - cfr. 176 dos autos - alínea D) dos factos assentes

5 Desde a data da apreensão até hoje (8/01/2001 - data da contestação) as pernas de porco apreendidas permanecem nas instalações da A, em Mação - alínea E) dos factos assentes.

6 Sem que tivessem sido sujeitas a qualquer exame pericial, não sendo possível (ou conveniente) a sua destruição em Portugal - alínea F) dos factos assentes.

7 Em 19/6/2000, a A dirigiu ao Director Geral de Fiscalização e Controle da Qualidade Alimentar a carta de fls. 24 dos autos e que foi recebida em 20/6/2000, onde solicitava “a) informação imediata sobre o destino das mercadorias apreendidas; b) informação sobre a disposição do Estado Português para assumir sem recurso à via judicial, a responsabilidade pela totalidade dos prejuízos sofridos pela empresa e a comprovar documentalmente” - alínea G) dos factos assentes.

8 Obtendo como resposta a carta de fls. 25 dos autos, datada de 5/7/2000, que aqui se dá como reproduzida, donde consta, nomeadamente que “...actuou de acordo com as Decisões da Comissão, relativas à crise das dioxinas, tendo também efectuado o pedido de devolução dos produtos apreendidos, às autoridades belgas, dada a impossibilidade desses produtos serem destruídos em Portugal...” e ainda que “...estamos a desenvolver esforços quer junto da Comissão Europeia, quer junto do Ministério do Ambiente, no sentido de inutilizar o produto” - alínea H) dos factos assentes.

9 Os produtos referidos na Alínea C) foram adquiridos, em Março de 1999, pela A pelo valor de 7.335.244$00 - resposta ao artigo 1º da base instrutória.

10 E os referidos na Alínea D), em Abril de 1999, pelo valor de 6.351.603$00 - resposta ao artigo 2º da base instrutória.

Com as carnes apreendidas (e referidos em C) - ... - e D) - ...-) a A dispendeu 122.760$00 e 128.340$00, respectivamente, em matérias subsidiárias (entre Junho de 1999 e Outubro de 2000 (data de entrada da pi em tribunal) - resposta ao artigo 3º da base instrutória.

12 Em custo com pessoal dispendeu 1.267.760$00 e 1.317.546$00, respectivamente - resposta ao artigo 4º - da base instrutória.

13 E em custos financeiros 828.120$00 e 662.592$00, respectivamente - resposta ao artigo 5º da base instrutória.

14 Em electricidade dispendeu 769.287$00 e 755.203$00, respectivamente - resposta ao artigo 6º da base instrutória.

15 Em água, 190.085$00 e 197.515$00, respectivamente - resposta ao artigo 7º da base instrutória.

16 Em custos de oportunidade, 1.100.795$00 e 1.100.795$00, respectivamente - resposta ao artigo 8º da base instrutória.

17 Por questões relacionadas com a apreensão, um gerente (...), o Director de Produção (...), o Director Financeiro (...) e um consultor avençado (..., médico veterinário) deslocaram-se a Castelo Branco e Lisboa - resposta ao artigo 9º da base instrutória.

18 O material apreendido e referido nos pontos 3 e 4 supra foi retirado das instalações da A. pela Direcção Geral de Fiscalização e Controlo da Qualidade Alimentar, em 7 e 8 de Março de 2001 - cfr. documento de fls. 119 e acta de fls. 122.” - cfr. fls. 139/141.

3- O DIREITO

3. 1 Em causa está a sentença do TAC de Coimbra, de 27-6-01, que, julgando parcialmente procedente a acção intentada contra o agora Recorrente, o condenou a pagar a quantia de 22.127.645$00, bem como os prejuízos posteriores a 19-10-2000 até 8-3-01, a liquidar em execução de sentença.

3. 2 Na sua sentença o Meritíssimo Sr. Juiz “a quo”, ainda antes de entrar na apreciação do pedido formulado pela Recorrida, julgou improcedente aquilo que qualificou como a “excepção” acolhida no artigo 7º do DL 48051, de 21-11-67, que tinha sido arguida pelo agora Recorrente.

E, isto, fundamentalmente, por se ter entendido que o arguente não logrou demonstrar a prática de qualquer acto administrativo que a Autora pudesse impugnar contenciosamente.

Sucede, porém, que esta postura não é sufragada pelo Recorrente, que continua a pugnar pela verificação da questão por si levantada.

No essencial, sustenta que se a Autora tivesse recorrido dos actos de apreensão e se viesse obter ganha de causa, acabaria por obviar à produção dos danos que agora alega ter sofrido em consequência da referida apreensão, sendo que a sua conduta revela ter acatado e concordado com as aludidas apreensões.

Não lhe assiste, contudo, razão, como se irá ver de seguida.

Em primeiro lugar, importa assinalar que a 2ª parte do citado artigo 7º do DL 40851 não pretende estabelecer um regime de caducidade do direito de indemnização ou uma excepção peremptória fundada no caso decidido ou resolvido por falta de oportuna impugnação contenciosa, com a consequente preclusão do direito à proposição da acção ressarcitória, antes tendo directamente a ver com a interrupção do nexo de causalidade e/ou culpa do lesado na produção do dano, pretendendo apenas limitar a extensão ou o âmbito da indemnização quando haja uma corresponsabilidade do administrado na produção desse dano.

Esta é, actualmente, a jurisprudência reiteradamente afirmada por este STA.

Cfr., entre outros, os Acs. de 27-2-96 (Pleno) - Rec. 23058, de 2-4-97 - Rec. 40262, de 4-3-97 - Rec. 31908, de 21-10-98 - Rec. 39818, de 10-12-98 - Rec. 41418, de 4-2-99 - Rec. 37338, de 18-2-99 - Rec. 43892, de 15-4-99 - Rec. 37995, de 16-6-99 - Rec. 36211, de 29-9-99 - Rec. 44919, de 11-1-00 - Rec. 45240, de 27-9-00 - Rec. 46166 e de 31-10-00 - Rec. 46354.

No mesmo sentido, Vieira de Andrade, in “Lições de Direito Administrativo e Fiscal”, a págs. 121.

Vidé, ainda, José Luís Moreira da Silva, in “Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração Pública”, a págs. 161/163, bem como Margarida Cortez, in “Cadernos de Justiça Administrativa”, nº 1, a págs. 17/18.

Porém, a eventual operativadade do regime previsto no questionado artigo 7º do DL 48051 só se coloca quando, baseando-se a responsabilidade na prática de acto administrativo ilegal, o R. demonstre a existência de acto administrativo em relação ao qual o A. pudesse socorrer-se da via do recurso contencioso, não abrangendo aqueles casos em que a situação se reconduza a meros actos jurídicos ou a actos materiais que não possam ser contenciosamente impugnados.

Por outro lado, é sobre o Ente Público demandado em sede da acção de responsabilidade civil extracontratual, que recai o ónus da prova não só da prática do acto administrativo a que alude o artigo 7º, como também de que o lesado poderia ter evitado ou minorado o dano, mediante o uso diligente do recurso contencioso e meios processuais acessórios.

Vidé, neste sentido, designadamente, os Acs. deste STA, de 15-4-99 - Rec. 37995 e de 8-6-99 - Rec. 43994.

Ora, no caso em apreço, independentemente da circunstância de a acção se basear na responsabilidade civil extracontratual do Estado por actos lícitos, o que é certo é que o Recorrente não logrou demonstrar a prática de qualquer acto administrativo de que a Recorrida pudesse recorrer contenciosamente, não assumindo tal categoria as apreensões constantes dos autos de apreensão juntos ao processo.

Daí que, o Meritíssimo Sr. Juiz “a quo” ao desatender a questão levantada pelo Recorrente, não tenha inobservado o disposto no artigo 7º do DL 48051, neste especifico contexto improcedendo as conclusões 1 a 9 da alegação do Recorrente.

3. 3 Insurge-se, ainda, o Recorrente contra a formulação dos quesitos 3º, 4º, 5º, 8º e 9º da base instrutória, por veicularem conceitos conclusivos e jurídicos, razão pela qual a sentença deveria ter por não escritas as respostas dadas a tais quesitos, nos termos do nº 4, do artigo 646º do CPC, via, contudo, não percorrida pelo Meritíssimo Sr. Juiz “a quo”, que, assim, acabou por violar o mencionado preceito legal.

Não lhe assiste razão.

É certo que ao fixar a base instrutória, mediante a selecção da matéria de facto relevante para a decisão da causa, segundo as várias soluções plausíveis da questão de direito, o Juiz deverá quesitar factos materiais não lhe sendo permitido levar à base instrutória matéria conclusiva, o mesmo sucedendo em relação aos conceitos normativos, neste último caso a menos que o conceito normativo seja igual ao conceito empírico, tomando-se o conceito jurídico no seu sentido vulgar e corrente.

Vidé, neste sentido, Castro Mendes, in “Conceito de prova”, 570 e Barbosa de Magalhães, in Rev. Ordem dos Advogados, 8º, 304.

Acontece, porém que, no caso em análise, a matéria vertida nos quesitos 3º, 4º, 5º, 8º e 9º, se enquadra no conceito de matéria de facto, não veiculando os conceitos vagos, jurídicos ou conclusivos a que se reporta o Recorrente.

No que se refere ao quesito 4º é patente que a alusão que nele se faz a “custos com pessoal”, se não reconduz à qualquer das situações enunciados pelo Recorrente, sendo que se trata aqui, por outro lado, de matéria alegada no artigo 43º da petição, onde se remete para o doc. de fls. 27-29.

O mesmo sucede com atinência aos quesitos 5º e 8º, que não envolvem matéria conclusiva, ao se falar de custos financeiros e custos de oportunidade, tanto mais que se trata aqui da matéria reportada aos montantes explicitados no doc. de fls. 27-29, para onde a A. remete, expressamente, nos artigos 44º e 47º da sua petição.

Por sua vez, quando se questiona no quesito 3º sobre a A. “dispendeu 122.760$00 e 128.340$00...em matérias subsidiárias...” não se está a utilizar qualquer conceito jurídico insusceptível de integrar a base instrutória, na medida em que tudo se reconduz no uso do termo “dispender” e da expressão “matérias subsidiárias” no seu sentido vulgar.

Finalmente, o quesito 9º, contrariamente ao defendido pelo Recorrente, não encerra qualquer conceito vago, conclusivo e jurídico, tudo se situando na mera formulação de matéria de facto, onde se pergunta se “Em despesas de deslocação, comunicações com a Bélgica, Ministério da Agricultura, tempo de trabalho dispendido por gerentes, directores, consultores e demais pessoal da A, por questões relacionadas com a apreensão, a A tem custos superiores a 5.000.000$00?”.

Em face do exposto, não faz qualquer sentido chamar à colação o disposto no nº 2, do artigo 664º do CPC, preceito, assim, não violado pela sentença recorrida.

Improcedem, por isso, as conclusões 10 a 15 da alegação do Recorrente.

3. 4 Sustenta, ainda, o Recorrente existir violação dos artigos 264º, nºs 1 e 2, 664º e 668º, nº 1, als. d) e e) do CPC, já que se teria alterado ilegalmente a quantia referida no artigo 45º da petição inicial e no quesito 6º da base instrutória de 169.287$00 para 769.287$00.

Também quanto a esta questão não assiste razão ao e razão ao Recorrente.

Com efeito, o que se tratou foi de corrigir oficiosamente um mero erro de escrita, à luz do preceituado no artigo 249º do CC, sem que, com isso, se tenha ofendido o princípio do dispositivo ou se tenha incorrido em excesso de pronúncia, dado que, como bem se evidencia do doc. de fls. 27-29 (em especial a fls. 27), para onde remete o artigo 45º, que esteve na do quesito 6º da base instrutória, a verba referente ao custo de electricidade indicada pela A. com referência à carne proveniente da “...” é, efectivamente, de 769.287$00.

Não procedem, por isso, as conclusões 16 e 17 da alegação do Recorrente.

3. 5 Para o Recorrente deveria ter sido dada como assente a matéria contida nos artigos 6º a 10º, 27º, 28º e 30º da sua contestação, razão pela qual ao não ter considerado tal factualidade a sentença tenha violado o disposto no artigo 490º, nº 2 do CPC, incorrendo, ainda, em omissão de pronúncia.

Mais uma vez não assiste razão ao Recorrente.

Na verdade, no que concerne nos artigos 6º a 10º e 27º da contestação, faz-se, essencialmente, alusão às diferentes decisões que a Comissão Europeia tomou com referência à questão da contaminação por dioxina de determinados produtos animais destinados ao consumo humano ou animal, provenientes da Bélgica, sendo certo que era descabido dar como assente o teor das ditas decisões, desde logo, por as mesmas, para além de constituírem fonte normativa, estarem publicadas no Jornal Oficial das Comunidades Europeias.

Por sua vez, a matéria a que se alude nos artigo 28º e 30º da contestação, não se reconduzindo ao mero enunciar de factos, não podendo, por isso, integrar na sua globalidade o conceito de factos admitidos por acordo, não deixou, contudo, de merecer uma tomada de posição por parte do Meritíssimo Sr. Juiz “a quo”, que se debruçou sobre a questão de saber sobre quem impendia o ónus da prova quanto à contaminação do material apreendido e a que se referia o artigo 28º da contestação (cfr., em especial, fls. 142), ao que acresce a circunstância de na alínea F) dos “factos assentes”, a fls. 94-95, já constar que o material apreendido não foi sujeito a qualquer exame pericial, sendo que, por outro lado, a questão da alegada viabilidade da “reversão para a Bélgica” da carne apreendida, a que se reporta o artigo 30º da contestação, não adquiria qualquer relevo, em face do quadro legal aplicável, já que o que se tratava era da apurar da verificação dos pressupostos atinentes com a responsabilidade civil extracontratual do Estado por factos lícitos, sendo que, a este nível, a invocada não aceitação do Estado Belga do reenvio do material apreendido, se apresentava como algo em relação ao qual a A. era estranha, uma vez que as apreensões são imputadas ao Estado Português.

Improcede, por isso, a conclusão 18 da alegação do Recorrente.

3. 6 Entende, ainda, o Recorrente deverem ser anuladas as respostas dadas aos quesitos, nos termos do nº 4, do artigo 712º do CPC, já que, segundo refere, a decisão sobre a matéria de facto é obscura e contraditória, por nos artigos 14º e 15º da petição inicial se apresentar a mercadoria como não trabalhada e depois, na fundamentação das respostas, se pressupor os trabalhos de salga e cura e materiais empregues nessas ditas operações.

É patente não assistir razão ao Recorrente.

Em primeiro lugar importa salientar que a matéria contida nos artigos 14º e 15º da petição não foi levada à base instrutória, não tendo, por isso, sido sujeita a decisão por parte do Tribunal “a quo” no que diz respeito à fixação da matéria de facto dada como provada.

Acresce que a referência que é feita, no Acórdão de fls. 128-130, em sede da fundamentação das respostas dadas aos quesitos, às diferentes etapas por que passa o tratamento das pernas de porco, para além de não integrar, obviamente, a factualidade que dimana dos quesitos tal como provados, se reconduz, em última análise, na mera enunciação dos factores que contribuíram, na óptica do Tribunal, para a credibilidade e razão de ciência de um dos inquiridos, no caso o Director de Produção da A

Em suma, não se pode pretender subsumir na previsão do nº 4, do artigo 712º do CPC uma hipotética contradição entre a matéria alegada na petição, mas não levada à base instrutória, e a fundamentação dada às respostas aos quesitos.

Não se verifica, assim, qualquer obscuridade ou contradição em sede da decisão sobre a matéria de facto, não se justificando, por isso, a pretendida anulação da decisão quanto à matéria de facto, consequentemente improcedendo as conclusões 19 e 20.

3. 7 Na sua conclusão 21 o Recorrente considera que a sentença não poderia ter “convalidado” a responsabilidade civil extracontratual do R. de responsabilidade por factos lícitos em responsabilidade por factos ilícitos, uma vez que a A. não equacionou esta última, sendo que a sentença exclui esta hipótese, assim, acabando por incorrer na nulidade prevista no artigo 668º, nº 1, alínea d), do CPC.

Mais uma vez não lhe assiste razão.

É inquestionável que a A. não fundou a sua acção na responsabilidade civil extracontratual do R. por factos ilícitos.

Porém, a sentença não contém qualquer pronúncia quanto ao mérito da acção intentada pela A. sob a vertente da responsabilidade civil extracontratual do R. por factos ilícitos.

De facto, na sentença, quando se entrou na “qualificação jurídica dos factos”, refere-se, desde logo, que a acção se mostrava “estruturada, como decorre inequivocamente da sua petição inicial, como uma acção de responsabilidade civil decorrente de acto lícito”, como tal indo, subsequentemente, ser abordada - cfr. fls. 141.

A alusão que, também se faz na sentença à responsabilidade civil por actos ilícitos, não encerra qualquer conteúdo decisório, mais não passando de mero discorrer sobre uma hipótese que, anteriormente, foi tida como não integrando a causa de pedir formulada na acção.

Por outro lado, mesmo que a sentença tivesse analisado a pretensão da A. sob tal vertente, ou seja, no contexto da responsabilidade por factos ilícitos, e já vimos que o não foi, não se consegue vislumbrar em que medida é o Recorrente Estado Português teria interesse processual em arguir a nulidade por excesso de pronúncia, quando, na sua leitura, tal hipótese (a procedência da acção com base na responsabilidade por actos ilícitos) foi excluída na sentença, o que, a ter sucedido, e já se sabe que não sucedeu, não deixaria de ser uma decisão que lhe era, nesse particular contexto, favorável.

Improcede, assim, a conclusão 21.

3. 8 Finalmente, nas conclusões 23 a 31 questiona o Recorrente a pronúncia contida na sentença a propósito dos pressupostos da responsabilidade civil por factos lícitos, no caso em discussão.

Para o efeito, sustenta, em resumo, o seguinte:

A. não logrou ilidir a presunção de contaminação das carnes apreendidas;

As carnes apreendidas à A. devem considerar-se contaminadas por dioxinas;

- A dita contaminação tornou a carne em questão imprópria para o consumo e perigosa para a saúde;

- Não se verifica o nexo de imputação do facto causal ao Estado e qualquer relação de causalidade entre a conduta do Estado e os prejuízos da A.;

- Os danos invocados pela A. decorrem da aquisição de mercadoria contaminada;

- De qualquer maneira a A. não sofreu prejuízos especiais e anormais, à luz do artigo 9º do DL 48051.

Este é, na essência, o quadro em que se move o Recorrente, tendo em vista obter a revogação da sentença do TAC.

Vejamos se lhe assiste razão.

Tal como já atrás se assinalou, a acção intentada pela agora Recorrida, insere-se na responsabilidade civil extracontratual do Estado por factos lícitos (artigo 9º do DL 48051, de 27-11-67).

No âmbito de aplicação do citado preceito legal, a responsabilidade assenta no princípio da igualdade dos cidadãos na repartição dos encargos públicos.

O aludido princípio é visto por alguns como um verdadeiro princípio fundamental tanto de direito administrativo como de direito constitucional.

Cfr. P. Devolvé, in “Le principe d’egalité devant les charges publiques” e R. Chapus, in “Droit Adminstratif”, Vol. I, 7ª edição, a págs. 1091 e sgts.

De qualquer maneira, o que importa reter, desde logo, é que o mencionado princípio constitui, basicamente, o fundamento da responsabilidade por actos lícitos.

Concretamente, ter-se-à de deparar com um sacrifício especial não imposto à generalidade das pessoas e que não seja inerente aos riscos de vida em sociedade.

Esta tem sido a jurisprudência afirmada reiteradamente neste STA.

Vidé, designadamente, os Acs. de 28-1-97 - Rec. 31844, de 13-1-00 - Rec. 44287, de 2-2-00 - Rec. 44443, de 25-5-00 - Rec. 41420, de 27-9-00 - Rec. 29018 e de 19-12-00 - Rec. 31791.

Quanto a esta temática, cfr., ainda, J. J.Gomes Canotilho, in “O problema da responsabilidade do Estado por actos lícitos” e a RLJ, ano 124, nº 3804, a pág. 86, bem como os Pareceres do C. Consultivo da PGR, nºs 162/80, de 11-6-812 e 187/83, de 7-2-84, in DR, II Série, de 18-3-92 e 6.4.84, respectivamente.

Por outro lado, tal como se decidiu no Ac. de 13-1-00 - Rec. 44287, o disposto no artigo 9º do DL 48051 terá de ser interpretado à luz do preceituado no artigo 22º da CRP.

Os pressupostos em que assenta a responsabilidade prevista no dito artigo 9º são os seguintes:

a) a prática por órgão ou agente da administração da acto que formal e substancialmente se confine nos limites do poder que legalmente dispõe;

b) a produção de danos;

c) nexo causal entre a conduta e os danos;

d) que os danos advenham de prejuízos especiais e peciais e anormais;

e) que tais encargos ou prejuízos sejam impostos a um ou alguns dos particulares, na prossecução do interesse geral.

Propriamente em relação ao último dos pressupostos acabados de enunciar, este STA tem afirmado que constitui encargo ou sacrifício especial e anormal o que é imposto, não à generalidade das pessoas, mas a pessoa ou pessoas certa(s) e determinada(s) e que não pode ter-se como resultante do risco normalmente suportado por todos em virtude da vida em comunidade.

Cfr., entre outros, o Ac. de 2-2-00 - Rec. 44443.

Sucede, precisamente, que, caso em discussão, se verificam todos os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado por factos lícitos.

Com efeito, dos autos decorre que a Direcção de Serviços de Fiscalização e Controlo da Qualidade Alimentar, da Direcção Regional de Agricultura da Beira Interior, do Ministério da Agricultura, Desenvolvimento Rural e das Pescas, procedeu à apreensão dos produtos adquiridos pela Recorrida e importados da Bélgica.

Tal apreensão, não é configurada pela Recorrida na sua petição como integrando um conduta ilegal por parte da Administração, já que ela é vista como inserida nas medidas determinadas pelo Conselho das Comunidades Europeias aos Estados-Membros tendo em vista a protecção da saúde dos consumidores em relação à contaminação por dioxina de determinados produtos animais destinados ao consumo humano ou animal derivados de bovinos e suínos provenientes da Bélgica.

Do exposto decorre a verificação do pressuposto atrás referenciado na alínea a).

E também se mostra preenchido o pressuposto indicado na alínea b), na medida em que as aludidas apreensões causaram prejuízos à Recorrida, prejuízos esses a que se reportam os pontos 9 a 16 e 18 da matéria de facto dada como provada na sentença.

Por outro lado, à luz da factualidade apurada é, ainda, possível estabelecer um nexo de causalidade entre as ditas apreensões e os danos apurados.

Com efeito, devido às apreensões efectuadas pela Administração em 7-6-99, a Recorrida, desde essa data, ficou privada do uso das carnes que tinha adquirido, não as podendo destinar ao fim para que as tinha importado, já que, por força dos autos de apreensão documentados a fls. 17-19 e 23-23, o material apreendido, depois de selado, foi entregue à guarda de um fiel depositário, no caso, o Director de Produção da Recorrida, acabando a referida carne por ser retirada das instalações da Recorrida pela Direcção Geral de Fiscalização e Controlo da Qualidade Alimentar, em 7 e 8 de Março de 2001 (cfr. os pontos 3, 4, 5 e 18 da matéria de facto dada como provada).

Ou seja, a Recorrida não só se viu impossibilitada de dispor do aludido material apreendido como também teve de suportar os custos inerentes à sua permanência e manutenção nas suas instalações (cfr. os pontos 9/16 da matéria de facto).

Está, por isso, demonstrada a existência do nexo de causalidade entre a referenciada conduta da Administração e os danos sofridos pela Recorrida, nexo esse apurado segundo a teoria da causalidade adequada, acolhida no artigo 563º do CC.

De facto, a descrita actuação da Administração é susceptível de se mostrar, face à experiência comum, como causadora dos danos já atrás explicitados, destarte se mostrando verificado o pressuposto indicado na antes referida alínea c).

Acesce que também se verificam os pressupostos referido nas alíneas d) e e).

Na verdade, é preciso não esquecer que, contrariamente ao defendido pelo Recorrente, as carnes não foram apreendidas por se ter constatado a sua contaminação por dioxina, mas apenas, devido às medidas cautelares desencadeadas pelo Governo Português, no seguimento das Directivas do Conselho das Comunidades Europeias, designadamente as referenciadas no artigo 7º da contestação

É o que resulta, sem margem para dúvidas, dos autos de apreensão já atrás indicados, onde se não alude, minimamente, a qualquer infracção cometida pela Recorrida em relação às carnes importadas da Bélgica, apenas se referindo que as apreensões se ficaram a dever “à notificação de alerta 99.45 da Comissão Europeia datada de 3 de Junho e suas notas de informação adicionais e Decisão da Comissão 1538 de 4/6/99” - cfr. fls. 17v. e 23).

Por outro lado, tal como decorre das cópias das facturas juntas com os autos de notícia elaborados, em 7-6-99, pela Direcção de Serviços de Fiscalização e Controlo da Qualidade Alimentar, as carnes apreendidas foram adquiridas pela Recorrida em data anterior ao Alerta 99.45 e à citada Decisão da Comissão (cfr. os doc. de fls. 13 e 15).

Não se trata, assim, da importação de carnes da Bélgica depois de efectivação do dito alerta sanitário e da aprovação das já referidas Decisões da Comissão.

Acresce que, diferentemente do sustentado pelo Recorrente, não impendia sobre a Recorrida um qualquer ónus de ilidir a hipotética prova da contaminação por dioxina da carne por si importada da Bélgica.

Com efeito, nenhuma das fontes normativas invocadas pelo Recorrente na sua alegação permite concluir pela existência de qualquer regra consagrando tal ónus probatório, não o consagrando, designadamente, as Decisões da Comissão por si identificadas no artigo 7º da sua contestação.

Cumpre, ainda, assinalar que, no caso em análise, ficou demonstrado não se ter efectuado qualquer exame pericial às carnes apreendidas (cfr. o ponto 6 da matéria de facto).

Ora, não era sobre a Recorrida que impendia o ónus de proceder a tal exame, tanto mais que as carnes apreendidas se encontravam à guarda de um fiel depositária e à ordem da Administração.

Não se pode, por isso, concluir, como pretende o Recorrente, que tais carnes se encontravam contaminadas por dioxina.

Contudo, tal circunstância, não tornando ilícita a apreensão, na medida em que esta se ficou a dever à necessidade de desencadear as medidas cautelares sanitárias conducentes à prevenção da possível contaminação por dioxina, desta via se defendendo a saúde pública, não implica que os encargos e prejuízos decorrentes da apreensão efectuada tenham de ser suportados pelo Recorrido, que em nada contribuiu para a verificação dos danos, já que se não demonstrou que a importação das carnes da Bélgica enfermasse de qualquer ilegalidade, não se podendo, por outro lado, afirmar que a Recorrida tivesse pretendido introduzir no circuito comercial produtos perigosos para a saúde pública, sendo, por isso, destituída de fundamento, não só pelo já exposto mas também por se alicerçar em matéria de facto que não foi dada como provada, a tese do Recorrente que aponta para a intenção da Recorrida colocar no mercado produtos contaminados, continuando o Recorrente a dar como assente um pressuposto que não logrou demonstrar, qual seja, a contaminação por dioxina da carne apreendida.

Ou seja, não seria legítimo que fosse a Recorrida a suportar no seu património os prejuízos decorrentes de uma medida que foi desencadeada tendo em vista a protecção de um bem (a saúde pública) que a todos interessa proteger.

Vê-se, assim que à Recorrida, na prossecução do interesse geral, foi imposto, mediante as ditas apreensões, um prejuízo especial e anormal.

Não se trata, por isso, aqui, de um prejuízo que se possa considerar como decorrente do risco normalmente suportado por todos em virtude da vida em comunidade ou de um qualquer risco inerente à actividade económica, já que não só não deparamos com uma situação normalmente previsível nem, tão pouco, se trata de algo que, num juízo de normalidade, se deva ter como passível de ocorrer no âmbito da actividade industrial desenvolvida pela Recorrida.

As dificuldades que o Estado Português hipoteticamente tivesse na realização do exame pericial à carne apreendida, para além de não provadas nos autos, não tendo sido, por outro lado, imputadas a qualquer conduta da Recorrida, necessariamente se têm de considerar como irrelevando no âmbito da presente acção.

O mesmo sucedendo em relação à alegada não aceitação, por parte das Autoridades Belgas da devolução da carne apreendida, já que, se trata, claramente, de relações em que a Recorrida não foi parte, sendo que, como já atrás se salientou, com as apreensões efectuadas a Recorrida deixou de poder dispor das ditas carnes.

Cumpre, ainda, relembrar que, não resultando dos autos que a carne apreendida se encontrasse contaminada é claramente descabida a invocação que é feita pelo Recorrente quer do regime aplicável em matéria de responsabilidade decorrente de produtos defeituosos (DL 383/89, de 6-11-89, que transpõe para a ordem jurídica interna a Directiva nº 85/374/CEE, de 25-5-85, quer do disposto nos artigos 913º a 917º do CC., que estatuem ao nível da anulação do contrato e compra e venda de coisas defeituosas, o mesmo sucedendo em relação aos preceitos indicados pelo Recorrente e contidos na “Lei Uniforme sobre a Compra e Venda Internacional de Mercadorias”.

Em suma, verificando-se todos os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado por factos lícitos, necessariamente improcedem as conclusões 22 a 31 da alegação do Recorrente, não tendo a sentença do TAC inobservado qualquer dos preceitos nelas invocado.

3. 9 Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação do Recorrente.

4- DECISÃO

Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, mantendo-se a sentença recorrida.

Sem custas, por delas estar isento o Recorrente.

Lisboa, 16/5/2002

Santos Botelho - Relator - Macedo de Almeida - Alves Barata