2217/17.0BELSB - Tribunal Central Administrativo Sul

I. A impugnação de normas ao abrigo do disposto no art. 72.º n.º 1 do CPTA tem por objecto a declaração da ilegalidade de normas emanadas ao abrigo do direito administrativo, e portanto, as normas objecto desta acção têm de ser emitidas no exercício da função administrativa, não relevando o conteúdo da norma (se versa sobre matéria administrativa ou não), mas a sua natureza (emitidas no exercício da função administrativa);

II. As normas constantes dos artigos 3.º, n.ºs 3 a 6 do DL n.º 119/2015, de 29 de Junho, e artigos 29.º, n.º 1, 31.º, n.º 1, e 79.º a 83.º do anexo a esse mesmo diploma (Regulamento da Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores) são emitidas pelo governo no exercício de funções legislativas (art. 198.º, n.º 1 da CRP), e por conseguinte, a declaração de ilegalidade dessas normas está excluída da jurisdição administrativa e fiscal;

III. Do carácter instrumental das providências cautelares face ao processo principal resulta que estas que visam evitar o periculum in mora que advém do normal andamento do processo principal, ou seja, evitar a constituição de uma situação de facto consumado ou, a evitar a produção de prejuízos de difícil reparação tendo por referência os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal;

IV. Não preenche o pressuposto previsto no n.º 1 do art. 120.º do CPTA, periculum in mora, as vicissitudes decorrente do normal processado do processo de execução quando o processo principal de que a providência requerida é instrumental é um processo de impugnação de normas, cujas normas objecto dessa impugnação já se encontram revogadas e cujos respectivos actos de contribuições já se encontram emitidos relativamente ao Requerente e a serem exigidos em processo de execução.

I. RELATÓRIO

F. .. Q... DE O...DA P.. C..., apresentou no TAC de Lisboa providência cautelar contra a CAIXA DE PREVIDÊNCIA DE ADVOGADOS E SOLICITADORES — CPAS, onde requereu, a final, que fosse «decretada a:

a) SUSPENSÃO DA EFICÁCIA DAS NORMAS DOS ARTIGOS: 3°, nºs 3 a 6, do Decreto-Lei n° 119/2015, de 29 de Junho, e 29°, n° 1, 31°, n° 1, e 79° a 83° do Anexo ao Decreto-Lei n.° 119/2015, de 29 de Junho - que constitui o Novo Regulamento da Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores; bem como dos arts 72° e 115°-B da Portaria n° 487/83, de 27 de Abril (alterada pela Portaria n.° 884/94 de 1 de Outubro);

E a consequente

INTIMAÇÃO PARA ABSTENÇÃO E SUSPENSÃO DOS ACTOS DE LIQUIDAÇÃO E COBRANÇA DAS CONTRIBUIÇÕES CALCULADAS DE ACORDO COM AS REFERIDAS NORMAS;»

Requereu ainda o decretamento provisório das providências, nos termos do art.º 131.º do CPTA.

Os pedidos assim formulados irão “depender de processo principal, a intentar posteriormente, que seguirá a forma da Acção Administrativa, para obter a devida tutela dos direitos fundamentais e interesses legalmente protegidos; a declaração de ilegalidade das normas e anulação dos actos de liquidação e cobrança.”

Por decisão de 06/10/2017, o TAC de Lisboa declarou-se material e hierarquicamente incompetente para conhecer da providência cautelar, indicando a competência deste TCA Sul, para onde determinou a remessa dos autos.

O Requerente, considerando que as contribuições em causa se inserem na categoria das contribuições financeiras a favor de entidades públicas, sendo tributos nos termos do art.º 3.º/2 da LGT, esteia o seu pedido nos seguintes argumentos:

- «por violação da Lei de Bases Gerais do Sistema de Segurança Social, nomeadamente, dos seus Princípios da Diferenciação Positiva, da Universalidade, da Complementaridade e Unidade, e da Igualdade e Equidade Social»;

- «por violação do Código do Procedimento Administrativo, nomeadamente, dos seus Princípios da Legalidade, da Igualdade, Proporcionalidade, da Justiça e Razoabilidade»;

- «por violação da Lei Geral Tributária, nomeadamente dos seus Princípios da Capacidade Contributiva e da Legalidade Tributária, mas também dos Fins da tributação, das Características da tributação directa e dos Objectivos e Limites da tributação»;

- «por violação de diversos Princípios da Constituição da República Portuguesa, nomeadamente, os Princípios da Igualdade, da Proporcionalidade, da Progressividade, da Capacidade Contributiva, da Liberdade de Escolha de Profissão e do Direito ao Trabalho»;

- «por violação da Matéria da Reserva Relativa de Competência Legislativa da Assembleia da República, nos termos dos artigos 165°, n.º 1, alínea i), 198°, n° 3, e 103°, nos 2 e 3, da Constituição da República Portuguesa (CRP)»;

- Que se verifica «a probabilidade séria de existência de violação dos direitos constitucionais invocados, e de a acção principal a intentar ser procedente»;

- Que a cobrança coerciva e penhora constituirá para o Requerente um dano profundo e irreparável / lesão grave e dificilmente reparável;

- Que se verifica o periculum in mora, em face dos constrangimentos que afetam os Tribunais administrativos;

- que "da ponderação dos interesses públicos e privados em presença, decorre que os danos resultantes da concessão da providência não se mostram superiores àqueles que podem resultar da sua recusa";

Por despacho da Relatora de 09/11/2017, foi indeferido o decretamento provisório das providências indicadas pelo Requerente, de acordo com o artigo 131º do CPTA, tendo o requerimento de providência cautelar sido admitido nos termos do artigo 116.º n.º1 do mesmo diploma.

Citada a entidade Requerida “CAIXA DE PREVIDÊNCIA DE ADVOGADOS E SOLICITADORES — CPAS”, veio a mesma deduzir oposição, onde, em síntese, se defendeu por excepção, arguindo a incompetência deste TCAS em razão da matéria e a falta de interesse jurídico relevante na declaração de inconstitucionalidade e ilegalidade de normas revogadas, e por impugnação, afirmando a falta dos requisitos legais determinantes da concessão da providência cautelar requerida (periculum in mora, fumus boni iuris, e proporcionalidade e adequação da providência).

Conclui, peticionando a improcedência da providência e a sua absolvição dos pedidos formulados.

Notificado da oposição apresentada pela Requerida, veio o Requerente responder, defendendo a improcedência das excepções suscitadas pela Requerida.

Nesta sua resposta, o Requerente da providência cautelar requer também a intervenção principal provocada do “Ministério da Justiça do Governo do Estado Português”, enquanto autor do ato formalmente legislativo colocado em causa e ainda, caso se entenda não ter aplicação a declaração de ilegalidade das normas com força obrigatória geral, que a mesma produza efeitos meramente circunscritos ao caso concreto.

Notificada para efeitos de contraditório, veio a Requerida responder, pugnando pela não admissão de tais pedidos.

A Magistrada do Ministério Público foi notificada nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, tendo emitido parecer no sentido da improcedência da pretensão do Requerente.

Colhidos os vistos vêm os autos à conferência para decisão.

II. FUNDAMENTAÇÃO

1. Dos factos

Consideram-se indiciariamente provados os seguintes factos com relevo para a decisão:

1. O Requerente é advogado inscrito na Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores desde 01/12/2006 (cfr. documento de fls. 1 do processo individual do Requerente em apenso);

2. Em 04/04/2017 foi extraída a certidão de dívida de contribuições do Requerente referente a contribuições dos anos de 2013 a 2017 e respectivos juros vencidos calculados até 04/04/2017 (cfr. documento de fls. 31 e ss do processo individual do Requerente em apenso).

3. Com base na certidão de dívida referida no ponto anterior, foi instaurado contra o Requerente, no Juízo de Execução de Lisboa, Juiz 4, o processo de execução n.º 16595/17.7T8LSB, no qual é exequente a Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores (cfr. documento de fls. 82).

A convicção do tribunal quanto aos factos indiciariamente provados fundou-se na prova documental referida em cada uma das alíneas.

Não existem factos não provados relevantes para a decisão da providência.

2. Do Direito

Antes de mais, cumpre conhecer das excepções suscitadas pela Oponente, Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores (CPAS).

Sustenta a CPAS que as normas constantes dos artigos 3.º, n.ºs 3 a 6 do DL n.º 119/2015, de 29 de Junho, e artigos 29.º, n.º 1, 31.º, n.º 1, e 79.º a 83.º do anexo a esse mesmo diploma (Novo Regulamento da Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores) encontra-se fora da competência dos tribunais administrativos, nos termos do disposto no art. 4.º, n.º, 1, alíneas b) e d) do ETAF, e art. 72.º do CPTA, não podendo ser apreciadas na presente acção porque não são normas editadas no exercício da função administrativa do Governo, mas antes no exercício da sua função legislativa, uma vez que constam de um decreto-lei.

Por sua vez, o Requerente entende não se verificar tal excepção, porquanto, defende, que as normas impugnadas acolhem um verdadeiro acto administrativo, ou seja, pese embora constem de diploma legislativo, têm uma função materialmente administrativa.

Mas, adiante-se, não lhe assiste razão, desde logo porque não releva o conteúdo da norma (se versa sobre matéria administrativa ou não), mas a sua natureza (emitidas no exercício da função administrativa).

Portanto, a impugnação de normas ao abrigo do disposto no art. 72.º n.º 1 do CPTA “tem por objecto a declaração da ilegalidade de normas emanadas ao abrigo do direito administrativo”, ou seja, as normas têm de ser emitidas no exercício da função administrativa.

E, nos termos do n.º 2 daquele preceito legal “[f]ica excluída do regime regulado na presente secção a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral com qualquer dos fundamentos previstos no n.º 1 do artigo 281.º da Constituição da República Portuguesa.”

In casu, aquelas normas impugnadas são emitidas pelo governo no exercício de funções legislativas (art. 198.º, n.º 1 da CRP), e por conseguinte, a declaração de ilegalidade dessas normas está excluída da jurisdição administrativa e fiscal.

Em suma, as normas constantes dos artigos 3.º, n.ºs 3 a 6 do DL n.º 119/2015, de 29 de Junho, e artigos 29.º, n.º 1, 31.º, n.º 1, e 79.º a 83.º do anexo a esse mesmo diploma, enumeradas pelo Requerente, constam de diploma legislativo, são emitidas pelo governo no exercício de funções legislativas, e por conseguinte, a declaração de ilegalidade dessas normas está excluída da jurisdição administrativa e fiscal, não cabe à jurisdição fiscal conhecer a título principal, designadamente, para efeitos de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral (cfr. art. 4.º, n.º 3, alínea a) do ETAF), sendo para tanto, absolutamente incompetente, sendo ao Tribunal Constitucional a quem compete a fiscalização abstracta da constitucionalidade (art. 281.º da CRP).

Pelo que, e em suma, o Tribunal Central Administrativo Sul, secção do contencioso tributário, é incompetente, em razão da matéria, para conhecer no procedimento cautelar no que respeita à impugnação das normas (art. 72.º do CPTA) constantes do art. 3.º, n.ºs 3 a 6 do DL n.º 119/2015, de 29 de Junho, bem como das normas constantes dos artigos 29.º, n.º 1, 31.º, n.º 1, e 79.º a 83.º do anexo a esse mesmo diploma (RCPAS), sendo competente, neste caso, o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto no art. 281.º da Constituição da República Portuguesa.

Ora, assim sendo, necessariamente, fica prejudicado o conhecimento do pedido formulado pelo Requerente (no seu requerimento de pronúncia sobre as excepções suscitadas pela Requerida) de intervenção principal provocada do “Ministério da Justiça do Governo do Estado Português” enquanto “autor do acto formalmente legislativo aqui em causa (Decreto-Lei n.º 119/2015)”, nos termos do disposto no art. 608.º, n.º 2 do CPC, aplicável ex vi art. 663.º, n.º 2 do CPC, ex vi art. 2.º, alínea e) do CPPT.

Invoca ainda a CPAS, relativamente às normas dos artigos 72.º e 115.º-B da Portaria n.º 487/83, de 27 de Abril (alterada pela Portaria n.º 884/94 de 1 de Outubro), a falta de interesse jurídico relevante na declaração de inconstitucionalidade e ilegalidade de normas que já se encontram revogadas pelo art. 4.º do DL n.º 119/2015, de 29/06, como obstando ao conhecimento do presente requerimento cautelar.

Por sua vez, o requerente, entende que subsiste interesse jurídico porquanto parte das contribuições que se lhe encontram a ser exigidas dizem respeito a período temporal anterior à entrada em vigor do actual Regulamento. Analisado o processo individual do Requerente em apenso verifica-se, pela certidão de dívida de fls. 31 e ss, que se encontram apuradas dívidas do Requerente à Requerida referente a contribuições dos anos de 2013 a 2017, e respectivos juros vencidos calculados até 04/04/2017.

Com a revisão do CPTA em 2015 (DL n.º 214-G/2015, de 03/10) o regime de impugnação de normas sofreu alterações significativas, alargando-se a legitimidade para peticionar a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, sendo que a declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso assume contornos mais apertados (cfr. art. 73.º do CPTA).

Portanto, e até independentemente da questão de saber se o Requerente restringe ou não ao seu caso concreto o pedido, a verdade é que as dívidas de contribuições que digam respeito a períodos anteriores à entrada em vigor do DL n.º 119/2015, de 29/06 foram calculadas ao abrigo deste diploma, de acordo com o princípio tempus regit actum, e poderão ainda não ter sido pagas, o que tanto basta para que se possa concluir pela existência de interesse jurídico relevante do Requerente na declaração de inconstitucionalidade e ilegalidade daquelas normas, ainda que já se encontrem revogadas, porque eventualmente poder-se-á obstar à sua exigibilidade, diferente será a apreciação da questão para efeitos de preenchimento dos pressupostos para o decretamento da providência, o que se fará adiante.

Pelo exposto, nesta parte, improcede a excepção invocada, ficando prejudicado, nos termos do disposto no art. 608.º, n.º 2 do CPC, aplicável ex vi art. 663.º, n.º 2 do CPC, ex vi art. 2.º, alínea e) do CPPT, a ampliação do pedido formulado pelo Requerente no seu requerimento de resposta às excepções suscitadas pela Requerida.

Vejamos, então, na parte em que o tribunal é competente, designadamente quanto às normas dos artigos 72.º e 115.º-B da Portaria n.º 487/83, de 27 de Abril, se estão reunidos os requisitos para o decretamento da providência de suspensão de eficácia daquelas normas e consequentemente a “intimação para abstenção e suspensão dos actos de liquidação e cobrança das contribuições calculadas de acordo com as referidas normas”.

Apreciando.

Dispõe o art. 120.º do CPTA sobre os critérios de decisão das providências cautelares requeridas, sendo requisitos cumulativos para a adopção de medidas cautelares o periculum in mora, fumus boni iuris, e a ponderação de interesses públicos e privados em presença.

O periculum in mora consiste na existência de fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal (art. 120.º, n.º 1, 1.ª parte, do CPTA).

O fumus boni iuris verifica-se quando seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente (art. 120.º, n.º 1, 2.ª parte, do CPTA).

A ponderação de interesses públicos e privados em presença que implica a recusa da adopção da providência quando os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa (art. 120.º, n.º 2 do CPTA).

Passando à análise do caso dos autos temos que, desde logo, não se verifica o requisito legal periculum in mora para o decretamento da providência, e tratando-se de requisito cumulativo, importa, necessariamente, e sem mais considerações, o não decretamento da providência requerida.

Senão, vejamos.

Pretende o Requerente a suspensão de eficácia das normas contidas nos artigos 72.º e 115.º-B da Portaria n.º 487/83, de 27 de Abril (alterada pela Portaria n.º 884/94 de 1 de Outubro) indicando no seu requerimento cautelar que irá intentar processo principal para impugnar as normas e actos em causa.

Importa, desde logo, sublinhar o carácter instrumental das providências cautelares face ao processo principal, visam evitar o periculum in mora que advém do normal andamento do processo principal, de modo a evitar a constituição de uma situação de facto consumado ou, a evitar a produção de prejuízos de difícil reparação tendo por referência os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal.

Como vimos, aquelas normas já se encontram revogadas pelo art. 4.º do DL n.º 119/2015, de 29/06, o que significa que já não vigoram a partir da entrada em vigor daquele diploma, e assim sendo, os efeitos jurídicos produzidos por aquelas normas fica limitado no tempo, de acordo com o princípio já aqui referido tempus regir actum.

Portanto, considerando a providência requerida (suspensão da eficácia das normas), verifica-se que esta não se destina a evitar a constituição de uma situação de facto consumado, nem evitar a produção de prejuízos de difícil reparação, desde logo porque, aquelas normas, cuja suspensão se requer, já se encontram revogadas, e portanto, os seus efeitos esgotaram-se nos actos abrangidos pelo seu período de vigência, e no caso do Requerente, já se encontram emitidos todos os actos de contribuições respeitantes ao período de vigência daquelas normas, porquanto já se encontra extraída certidão de dívida e instaurado processo executivo.

Em suma, não há que suspender a eficácia daquelas normas porque já não são eficazes, já se encontram revogadas, os seus efeitos jurídicos estão limitados no tempo, tendo, inclusive, já se encontrando a ser exigidas coercivamente em relação ao Requerente, as contribuições praticadas ao abrigo daquelas normas.

Por outro lado, todos os argumentos do Requerente respeitantes à acção executiva que lhe foi instaurada e em que é exequente a CPA, e penhoras de que seus bens possam ser objecto e que afectariam a sua vida familiar, argumentos que sustentam o seu “fundado receio” de lesão grave e dificilmente reparável, também não colhem.

Os efeitos nefastos da morosidade processual que a lei pretende acautelar são os que advêm da morosidade da acção principal, que in casu, se consubstancia na acção de impugnação de normas, só que, o que o Requerente pretende ver acautelado não são os efeitos nefastos da demora daquela acção principal, mas antes, os efeitos nefastos decorrentes da tramitação normal de uma outra acção, a acção executiva que já se encontra instaurada por dívidas de contribuições à CPA.

Porém, é preciso não olvidar que a lei confere ao executado, quer no processo civil, quer no processo tributário, meios de defesa que acautelam os seus direitos e interesses legítimos, podendo, inclusive, em circunstâncias específicas previstas na lei, obter a suspensão do processo (art.s 728.º e ss do CPC, e arts. 203 e ss do CPPT, respectivamente), são esses os meios próprios e adequados para a sua defesa no processo executivo.

Ou seja, não preenche o pressuposto previsto no n.º 1 do art. 120.º do CPTA, periculum in mora, as vicissitudes decorrente do normal processado do processo de execução quando o processo principal de que a providência requerida é instrumental, é um processo de impugnação de normas, cujas normas objecto dessa impugnação já se encontram revogadas e cujos respectivos actos de contribuições já se encontram emitidos relativamente ao Requerente e a serem exigidos em processo de execução.

Portanto, in casu, o pedido de suspensão de eficácia das normas deve improceder, e nessa medida, improcede também a consequência peticionada de suspensão de liquidação e cobrança das dívidas.

III. DECISÃO

Em face do exposto, acordam em conferência os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Sul:

i) Declarar a incompetência do Tribunal Central Administrativo Sul, 2.ª secção, em razão da matéria, para conhecer do procedimento cautelar no que respeita à impugnação das normas constantes do art. 3.º, n.ºs 3 a 6 do DL n.º 119/2015, de 29 de Junho, bem como das normas constantes dos artigos 29.º, n.º 1, 31.º, n.º 1, e 79.º a 83.º do anexo a esse mesmo diploma (RCPAS), sendo competente, neste caso, o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto no art. 281.º da Constituição da República Portuguesa (art. 72.º do CPTA), ficando prejudicado o conhecimento do pedido do Requerente de intervenção principal provocada do “Ministério da Justiça do Governo do Estado Português”;

ii) Indeferir a providência cautelar de suspensão de eficácia das normas dos artigos 72.º e 115.º-B da Portaria n.º 487/83, de 27 de Abril (alterada pela Portaria n.º 884/94 de 1 de Outubro), e indeferir “a consequente intimação para abstenção e suspensão dos actos de liquidação e cobrança das contribuições calculadas de acordo com as referidas normas”.

Custas pelo Requerente.

D. n.

Lisboa, 7 de Junho de 2018.

Cristina Flora

Ana Pinhol

Jorge Cortês