01038/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Constatada a falta de licença de utilização de uma oficina de alumínios e, não tendo o interessado cumprido o prazo que lhe foi concedido pela entidade administrativa competente para a obter, estava a mesma vinculada a ordenar o encerramento da aludida oficina, nos termos do disposto no artº 109º do Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 177/2001, de 4 de Junho.

II- Para aferir da legalidade de acto administrativo é indiferente a motivação do denunciante que conduziu ao despoletar do procedimento administrativo no qual foi constatada a infracção.

Acordam em conferência na secção do contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1.1. A… e mulher … e B… e mulher … interpuseram, no TAC de Lisboa, recurso contencioso de anulação do despacho datado de 4/9/2003 do Vereador do Departamento dos Assuntos Jurídicos (e não do Departamento do Urbanismo conforme referiu na petição) que ordenou o encerramento coercivo da oficina de alumínios-serralharia na Rua …, lote … em …, ..., Almargem do Bispo.

1.2. Por sentença do TAF de Lisboa, proferida a fls. 201 e segs, foi negado provimento ao recurso contencioso.

1.3. Inconformado com esta decisão, interpuseram os recorrentes recurso jurisdicional para este STA, cujas alegações, de fls. 234 e segs, concluíram do seguinte modo:

“1° Não assiste razão ao Tribunal “a quo”, porquanto a douta decisão recorrida está ferida de violação de lei substantiva, violando, nomeadamente, os princípios gerais de Direito Administrativo, fazendo, assim, uma interpretação errada das normas aplicáveis.

2° Como é do conhecimento geral, nomeadamente da Câmara Municipal de Sintra, o local onde se situa o imóvel/oficina de serralharia constitui uma Área de Génese Ilegal-AUGI, o bairro clandestino denominado ...-…, onde há mais de vinte anos funcionam tantas outras oficinas de serralharia de alumínios e de automóveis e estabelecimentos comerciais sem licença de utilização, que constituem o meio de subsistência de grande parte da população de ….

3° A reclamação que deu origem ao acto administrativo em causa nos autos fundamentou-se na alegada existência de ruído produzido pelo exercício da actividade de serralharia na dita oficina.

4° O reclamante reside naquela morada pelo menos desde o início da utilização dada ao barracão como oficina de serralharia, por onde já passaram diversos inquilinos que desenvolveram actividades idênticas à que é desenvolvida pelo 2° Requerente (Cfr. ponto 5° da matéria de facto assente), sendo certo que, nunca, até 11/03/2002 o vizinho … ou qualquer outro reclamou do que quer que fosse (Cfr. ponto 6 da matéria de facto assente).

5° A Câmara Municipal de Sintra quando ordenou o encerramento da oficina, por falta de licença de utilização, também deveria Ter ordenado a desocupação da casa do reclamante, porquanto, a mesma, logicamente, também não possui licença de utilização, por uma questão de igualdade de tratamento dos cidadãos perante a Lei.

6° A Câmara Municipal de Sintra, persistindo no encerramento da oficina teria necessariamente que ordenar também o encerramento de todos os estabelecimentos existentes na AUGI de …, bem como a desocupação de todas as habitações aí existentes, pois, caso contrário está a proporcionar um tratamento diferenciado em relação às restantes pessoas da AUGI de …, manifestando despudoradamente parcialidade no exercício da administração pública. O acto que viole o princípio da igualdade é ilegal, violando, também, o princípio da justiça.

7° Na área onde se localiza a oficina, que se insere num bairro clandestino (Área Urbana de Génese Ilegal), existem outras tantas oficinas de serralharia de alumínios, de reparações de automóveis e estâncias de madeiras e de reparação de móveis, a funcionar em moldes semelhantes à dos Requerentes.

8° Não se compreende porque razão apenas aquele identificado vizinho reclama a existência de ruído, e só o fez em 11/03/2002, quando a oficina já desde há vários anos é utilizada para o exercício da actividade de serralharia de alumínios, existindo outras oficinas do género em pleno funcionamento perto da residência do reclamante, como decorre dos documentos juntos com o presente recurso, bem como da matéria de facto dada por assente prova na douta decisão recorrida nos pontos 5° 6°.

9° A Administração pública tem de tratar igualmente as situações iguais, não privilegiando ninguém, nem discriminando contra ninguém, o que não fez no caso sub júdice.

10º É notória a má fé e o dolo exercidos pelo reclamante … sobre a Câmara Municipal de Sintra, que mentiu na reclamação dizendo que “Há um mês começou a funcionar uma oficina de alumínios”, (quando está assente que tal oficina funcionava ali há vários anos – cf. ponto 5 da decisão recorrida).

11° Tal actuação foi determinante na “formação da vontade” expressa no acto de que se recorre, tendo exercido pressão sobre o órgão da administração por pretender obter um certo acto administrativo, para prosseguir o interesse privado do reclamante.

12° Devido à alegação falsa do reclamante (cf. pontos 5° e 6° da matéria assente da douta decisão recorrida), o Vereador da CMS tomou uma decisão que, provavelmente, em “condições normais” não tomaria, sendo o acto administrativo em causa é inválido por padecer de vício da vontade - desvio de poder, por prosseguir o interesse privado do reclamante. que mentiu à Administrado, levando-a a prosseguir um fim contrário à lei.

l3º- Acresce que, o despacho de que se recorreu está eivado de vício de violado de lei, sendo por isso também inválido, porquanto o mesmo violou os princípios constitucionais sobre o poder administrativo, nomeadamente, os princípios da igualdade, da imparcialidade, da proporcionalidade, da justiça e da boa fé, prescritos nos n°s 1 e 2 do art. 266° da CRP sendo certo que o funcionamento da oficina não põe em causa o interesse público, como já se deixou dito.

14° Ao decidir como decidiu o Tribunal “a quo” violou a lei substantiva, nomeadamente os princípios de Direito Administrativo supra referidos, fazendo uma interpretação errada das normas legais e princípios aplicáveis.”

1.4. Não houve contra-alegações e, neste STA, o Senhor Procurador-Geral Adjunto emitiu o parecer de fls. 248 e segs, cuja parte relevante se transcreve.

“Pretendem os Recorrentes, na sua argumentação conclusiva, que “não assiste razão ao Tribunal, porquanto a douta decisão recorrida está ferida de violação de lei substantiva, violando, nomeadamente, os princípios gerais de Direito Administrativo, fazendo, assim, uma interpretação errada das normas aplicáveis”.

Assim, o acto recorrido, que a sentença acolheu, está eivado de vício de desvio do poder, designadamente erro e dolo, sendo ainda violador nomeadamente dos princípios constitucionais sobre o poder administrativo, ou seja, do princípio da igualdade, da imparcialidade, da proporcionalidade, da justiça e da boa fé, prescritos nos n.º 1 e 2 do art.º 266.º da CRP”.

Na violação dos princípios da igualdade dizem os Recorrentes que “a Câmara Municipal de Sintra, persistindo no encerramento da oficina teria necessariamente que ordenar também o encerramento de todos os estabelecimentos existentes na AUGI de …, bem como a desocupação de todas as habitações aí existentes, pois, caso contrário, está a proporcionar um tratamento diferenciado em relação às restantes pessoas da AUGI de …, manifestando despudoradamente parcialidade no exercício da administração pública. O acto que viole o princípio da igualdade é ilegal, violando, também, o princípio da justiça”.

E na verificação do desvio de poder, “por prosseguir o interesse privado do reclamante, que mentiu à Administração, levando - a a prosseguir um fim contrário à lei”.

A sentença recorrida, ao analisar a existência dos vícios invocados, diz a dado passo;

“Que no caso (relativo ao despoletar do procedimento administrativo) culminou com a prática do acto recorrido - proferido ao abrigo do disposto no art.º 109.º do Decreto-Lei n.º 555/99 de 16.12 com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 177/2001 - no exercício de uma actuação vinculada.

E, porque, a Administração não tem - constatada a infracção - o poder de decidir se actua ou não e num de entre vários sentidos possíveis e igualmente conformes com a lei, não tem cabimento a invocação dos princípios alegados pelos recorrentes, da igualdade, proporcionalidade, imparcialidade, justiça ou boa fé.

O que também se aplica ao vício de desvio do poder - que o “vício de vontade” alegado pelos recorrentes tal como alegado seria susceptível de integrar - que consiste no exercício de um poder discricionário por um motivo principalmente determinante que não condiga com o fim que a lei visou, ao conferir aquele poder”.

Este passo da decisão está de acordo com a doutrina - citando Freitas do Amaral - e com a jurisprudência.

De facto, conforme se diz no Acórdão deste Supremo Tribunal, de 18.2.1999, proferido no proc.º n.º 34.981, entre muitos outros, “os princípios da igualdade, proporcionalidade, justiça e imparcialidade, que devem nortear a Administração na sua acção, apenas relevam, enquanto tais, no âmbito da actividade discricionária, sendo assegurada a sua prossecução, em áreas vinculadas, pelo principio da legalidade”.

Assim, porque a actuação do Vereador do Departamento de Urbanismo da Câmara Municipal de Sintra foi presidida pelo princípio da legalidade, o recurso não merece provimento.”

2. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

2.1. Com interesse para a decisão, a sentença recorrida considerou assentes os seguintes factos:

“1. A… e … são proprietários do prédio urbano composto de barracão, sito na Rua …, Lote …, …, freguesia de Almargem do Bispo, concelho de Sintra, descrito na 2ª Conservatória do Registo Predial de Sintra;

2. Situando-se dentro do perímetro da Área Urbana de Genese Ilegal do concelho de Sintra fixado no Edital n° 146/96 de 26.3;

3. No imóvel encontra-se instalada e em funcionamento, uma oficina, a qual foi por contrato celebrado em 1.10.2002 onerosamente cedida a B…, para o exercício da actividade de serralharia;

4. Por carta datada de 16.7.1997 o Director do Departamento de Obras Municipais comunicou à “Electricidade de Lisboa e Vale do Tejo” que por despacho da Presidente da Câmara de Sintra foi permitida a ligação à rede pública de distribuição de energia eléctrica no barracão de A…, sito na Rua … ..., …, freguesia de Almargem do Bispo;

5. O recorrente A… celebrou com …, em 4.12.1998 um contrato de promessa de arrendamento comercial do barracão referido em 1., para o exercício da actividade de serralharia, e em 10.1.2002, com …, um contrato de arrendamento do mesmo barracão, para instalação de uma oficina de serralharia civil;

6. Em 11.3.2002 …, vizinho daquela oficina, dirigiu à Câmara Municipal de Sintra uma reclamação alegando que ao lado da sua casa “aproximadamente há 1 mês começou a funcionar uma oficina de alumínios” e que “por vários motivos, principalmente de saúde, o barulho proveniente desta oficina é muito incomodativo, chega a ser mesmo insuportável.

Esta oficina encontra-se instalada entre duas vivendas. O espaço onde se encontra a funcionar não tem condições para isso, trata-se de uma construção em tijolo mas o telhado é de placas de plástico, sem o mínimo de respeito as normas do ruído. O mais provável é se encontrar ilegal. Por esta razão deve ser encerrada ou mudada de instalações.

O munícipe solicita a melhor atenção e urgência na resolução do seu problema porque é uma pessoa bastante doente e passa todo o seu tempo em casa ou no quintal de casa que é paredes meias com a oficina.”;

7. Em 22.5.2002 por um fiscal da CMS foram levantados dois autos de notícia por contra-ordenação, um ao recorrente A…, na qualidade de senhorio, por ter permitido a utilização do prédio sito na Rua …, …, …, como oficina de alumínios, sem que para o efeito possuísse a necessária licença municipal, em violação do art. 4 n°2 al. a) do Decreto-Lei n° 555/9 de 16.12 na redacção do Decreto-Lei n° 177/2001 de 4.6 e outro ao recorrente …, na qualidade de arrendatário, por ter procedido à utilização do prédio como oficina sem possuir a licença municipal, em violação do art. 4 n° 2 al. f) do mesmo diploma;

8. Por despacho de 11.6.2002 foi ordenada a notificação de … na qualidade de arrendatário do imóvel e de A… na qualidade de senhoria para em 30 dias apresentarem a necessária licença de utilização para a actividade que está a ser desenvolvida no prédio em causa, sob pena de em caso de incumprimento se proceder ao seu encerramento coercivo por falta do alvará;

9. A 25 de Junho de 2002, o recorrente A… recebeu o oficio n.° 585, o qual havia sido proferido no âmbito do processo n.° 833/2002, com o seguinte teor «Nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 100° e 101° do Código de Procedimento Administrativo,..., notifico V Ex, para no prazo de dez dias,...dizer o que se lhe oferecer sobre a proposta devidamente instruída, constante das fotocópias que se anexam».

10. Nas fotocópias anexas e referidas em 3. consta, designadamente que são concedidos 30 dias ao recorrente A…, na qualidade de senhorio, para apresentar a necessária «... licença de utilização para a actividade que está a ser desenvolvida no prédio em causa, findos os quais, e em caso de incumprimento, proceder-se-á ao seu encerramento coercivo, por falta do necessário alvará de licença de utilização para o efeito... »

11. Os recorrentes responderam, em 2 e 7.7.2002, nos termos que constam de fls. 77/78 e 80/81 do processo instrutor;

12. Com data de 20 de Novembro de 2002 o recorrente requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Sintra «... nos termos do art.° 18 e restantes do decreto-lei n.° 555/99 de 16 de Dezembro, o licenciamento das obras de construção que pretende levar a efeito no mesmo lote de terreno, de acordo com o projecto de arquitectura e demais elementos que anexa.».

13. O requerimento viria a ser rejeitado na apreciação liminar, por terem sido constatadas omissões (não foi entregue autorização de localização por parte da DRAOT(DR 25/93 de 17/08) nem documento comprovativo do licenciamento por parte do Ministério da Economia (n°1 do art. 8 do DL. 109/91 de 15.3 com a redacção dada pelo DL. 282/93 de 17/02). Não foram entregues elementos justificativos da conformidade com o DL. 292/2000 de 14/00 (Regulamento Geral do Ruído) incluindo projectos de acústica aprovado pela DRAOT e certificado de conformidade acústica passado por entidade ou empresa competente (n°10, art. 5 do DL. mencionado) não foram supridas pelo requerente, que foi notificado para o efeito — nos termos do art. 11 n° 3 do Decreto-Lei n° 555/99 de 16.12;

14. Em 29.4.2003 por um Fiscal da Divisão de Fiscalização da Câmara Municipal de Sintra foi elaborada a seguinte informação sobre o “Funcionamento da serralharia em ...”:

“De acordo com a informação do DUR de 11.02.03, o Sr. A… na qualidade de proprietário de um imóvel que está a ser utilizado como Serralharia, sito em Rua … lote … em … (...), não deu cumprimento à notificação DUR expedido através do ofício n° 1248, de 31 de Janeiro do corrente ano, no sentido de corrigir as deficiências notadas na instrução do processo para licenciamento de obras no referido imóvel, tendo sido assim, rejeitado o pedido de licenciamento.

Assim e pelo facto de se verificar ainda o funcionamento da oficina de Serralharia, sem que para o efeito possua a necessária licença municipal, põe-se o assunto à consideração superior”.

15. Na sequência dessa informação, em 30.4.2003 e «Face ao exposto na presente informação e ao despacho de rejeição do DUIQ, datado de 22.03.2003...», foi elaborada proposta no sentido da «... notificação tanto ao proprietário como ao arrendatário, para que, no prazo de 30 dias procedam ao encerramento das instalações, (Oficina de Alumínios), sob pena de, e em caso de incumprimento, se proceder ao seu encerramento coercivo por falta de alvará de licença de utilização para o efeito, nos termos do n°1 do art. 109 do Decreto-Lei nº 555/99 de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n° 177/2001 de 4 de Junho, de acordo com o Despacho de 11.6.2002.

Proponho ainda que os infractores sejam notificados desta proposta de decisão para que sobre ela se pronunciem em 10 dias (cfr. art. 101 do C.P.A)»;

16. Sobre essa proposta foi proferido pelo Vereador …, em 12 de Maio de 2003, o seguinte despacho «Concordo.»

17. O recorrente A… foi notificado por ofício do teor do despacho datado de 12.5.2003 transcrevendo-se assim o seu teor: « - Para no prazo de trinta (30) dias, contados a partir desta notificação proceder ao encerramento da oficina de alumínio, sob pena de, não cumprindo se proceder ao encerramento coercivo, por falta de alvará de licença de utilização para o efeito.» e com cópia nomeadamente da proposta e despacho supra referidos;

18. A 30 de Maio de 2003, A… requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Sintra a prorrogação do prazo para se pronunciar, «...por período de tempo não inferior a 40 dias, uma vez que para se pronunciar devidamente sobre a mencionada proposta de decisão, necessita de consultar o processo de licenciamento... »

19. Por despacho de 11 de Junho de 2003, o Vereador … defere a prorrogação do prazo por mais trinta dias, contados a partir da recepção desta notificação, para proceder à legalização das instalações (oficina de alumínios);

20. Por carta registada com aviso de recepção enviada a 8 de Julho de 2003, A… requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Sintra que «. . . os autos aguardem a junção, de tal documento (despacho do Ministério da Economia), o qual não se encontra na livre disponibilidade do interessado, não devendo ser rejeitado o pedido de licenciamento, nem ordenado o encerramento da aludida oficina.»

21. Pelos serviços da CMS foi elaborada em 14.8.2003 a seguinte proposta: “Conforme é referido na informação, a oficina mantêm-se ilegalmente em laboração. Tendo em conta que o proprietário já foi notificado do despacho de indeferimento do último pedido de prorrogação de prazo para tentativa de legalização e dado que a resposta em nada contribui para o evoluir do processo, propõe-se o indeferimento da presente exposição e notificação definitiva nos termos do art. 66 do C.P.A e que, findo o prazo para cumprimento voluntário, se proceda coercivamente ao seu encerramento, de acordo com o despacho de 12/05/2003, nos termos do art. 152 n° 2 do Código de Procedimento Administrativo”;

22. Sobre essa proposta foi proferido pelo Vereador …, a 4 de Setembro de 2003, o seguinte despacho «Concordo.»

23. O qual foi notificado ao recorrente A… a 22 de Outubro de 2003 e constitui o acto aqui impugnado pelos recorrentes.”

2.2. O Direito

Os Recorrentes discordam da sentença do TAF de Lisboa que negou provimento ao recurso contencioso do despacho do Vereador da Câmara Municipal de Sintra que determinou o encerramento da oficina de alumínios, propriedade dos dois primeiros recorrentes e arrendado aos segundos, por falta de alvará de licença de utilização para o efeito, nos termos do n.º 1 do art.º 109.º do Decreto-Lei n.º 555/99 de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 177/2001 de 4 de Junho.

Nas alegações do recurso jurisdicional reproduzem, essencialmente, o teor das peças processuais do recurso contencioso, nas quais imputaram ao acto administrativo impugnado infracção dos princípios da igualdade, imparcialidade, proporcionalidade, justiça e boa fé, enfermando ainda de vícios de vontade, por ter sido proferido por pressão do reclamante, que agiu com má fé e dolo, levando a Câmara a tomar a decisão consubstanciada no acto recorrido, que não teria sido praticado se não fosse a dita pressão do denunciante.

Apreciando os referidos vícios, a sentença recorrida ponderou:

“O procedimento administrativo inicia-se oficiosamente ou a requerimento dos interessados. Podendo a iniciação oficiosa decorrer de denúncia apresentada à Administração, o acto propulsivo. Uma denúncia é uma declaração feita perante a Administração com o objectivo de iniciar a abertura de um procedimento em que venha a produzir-se um acto administrativo capaz de resolver a situação nela relatada.

Sucedeu no caso, em que os serviços de Fiscalização da Câmara Municipal de Sintra se deslocaram à oficina dos recorrentes na sequência de uma denúncia de um vizinho daquela, constataram a situação e infracção descrita no auto de notícia e iniciou-se o procedimento administrativo no âmbito do qual foi proferido o acto recorrido ordenando o encerramento da mesma. Não é portanto de todo correcto afirmar-se que a vontade da Administração nasceu da pressão do denunciante.

Estando a Administração subordinada à Lei (arts. 266 da Constituição da República Portuguesa e art. 1 do Código de Procedimento Administrativo) se constatada uma infracção é seu dever agir, e se dentro das suas atribuições e competência, de forma a repor a legalidade no caso concreto.

No caso, é indiferente a motivação do denunciante, aqui contra-interessado, que actuou também no exercício de um direito seu.

O erro-vício, erro na formação da vontade, que os recorrentes invocam resume-se, na sua tese, a que o recorrido não teria agido se não fosse a existência da denúncia pelo que não foi livremente determinado.

Relativamente ao despoletar do procedimento administrativo, pronunciamo-nos já acima. No mais, teremos que atender ao próprio conceito de procedimento administrativo (art. 1 do Código de Procedimento Administrativo), que consiste numa sucessão ordenada de actos e formalidades tendentes à formação e manifestação da vontade da Administração ou à sua execução e ao princípio da decisão estabelecido no art. 9 do mesmo Código.

Que no caso culminou com a prática do acto recorrido - proferido ao abrigo do disposto no art. 109 do Decreto-Lei n° 555/99 de 16.12 com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n° 177/2001 de 4.6. — no exercício de uma actuação vinculada.

E, porque a Administração não tem — constatada a infracção — o poder de decidir se actua ou não e num de entre vários sentidos possíveis e igualmente conformes com a lei, não tem cabimento a invocação dos princípios alegados pelos recorrentes, da igualdade, proporcionalidade, imparcialidade, justiça ou boa fé.

O que também se aplica ao vício de desvio de poder — que o “vício da vontade” alegado pelos recorrentes tal como alegado seria susceptível de integrar — que consiste no exercício de um poder discricionário por um motivo principalmente determinante que não condiga com o fim que a lei visou, ao conferir aquele poder — Cfr. Freitas do Amaral, “Direito Administrativo”, Vol. III, p. 308.

Tais princípios constituem postulados ou normas de actuação a serem observados no exercício da actividade discricionária da Administração, na qual esta detenha liberdade para escolha de alternativas comportamentais, funcionando como limites internos dessa actividade não vinculada.

Uma oficina de serralharia de alumínios destina-se ao exercício de uma actividade industrial — Decreto-Lei n° 109/91 de 15.3, na redacção do Decreto-Lei n° 282/93 de 17.8 e Portaria 744-B/93 de 18.8 vigentes à data do auto de notícia — a qual está sujeita quanto ao seu licenciamento (incluindo entidade competente para o efeito e respectiva localização) a normas próprias.

E é o exercício dessa actividade, a utilização do imóvel em questão como oficina de serralharia de alumínios que está em causa — questão portanto distinta da do licenciamento da construção do barracão onde aquela actividade é exercida, que os recorrentes parecem confundir quando invocam o facto de se tratar de uma área urbana de génese ilegal. A definição de AUGI’s consta da Lei 91/95 e relativamente a estas o que foi estabelecido foi um regime excepcional de reconversão urbanística - que foi aliás o objecto directo da ordem contida no acto recorrido: o encerramento da oficina, por não ter licença de utilização como tal.”

Nenhuma censura nos merece o assim decidido, que está de acordo com a legislação e princípios jurídicos aplicáveis à situação em causa.

Não tendo a respectiva correcção sido minimamente posta em causa pelos ora Recorrentes, que, como se disse, se limitaram a reproduzir nas alegações do recurso jurisdicional a argumentação já expendida no recurso contencioso, desnecessário se torna, aqui, aditar algo mais ao que na decisão judicial em apreço se deixou consignado.

3. Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso confirmando a decisão recorrida.

Custas pelos Recorrentes, fixando-se:

Taxa de justiça: € 300

Procuradoria: € 150

Lisboa, 18 de Junho de 2008. – Maria Angelina Domingues (relatora) – Fernanda Martins Xavier e Nunes – Jorge Manuel Lopes de Sousa (com a declaração junta)

Declaração de voto

Discordo da fundamentação do decidido sobre a violação dos princípios da igualdade, da imparcialidade, da proporcionalidade, da justiça e da boa fé, pelas seguintes razões:

1- Os princípios constitucionais indicados no art. 266.º, n.º 2, da C.R.P têm um domínio primacial de aplicação no que concerne aos actos praticados no exercício de poderes discricionários, introduzindo neste exercício aspectos vinculados, cuja não observância é susceptível de constituir vício de violação de lei.

Porém, a sua relevância não se esgota nos actos praticados no exercício de poderes discricionários, tendo vindo a ser colocada a da possibilidade de aplicação dos princípios constitucionais referidos, em caso actos praticados no exercício de poderes vinculados.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, em geral, vem sustentando essa impossibilidade, com o argumento de que, quando estão em causa poderes vinculados, o princípio da legalidade sobrepõe-se a quaisquer outros princípios, que, por isso, só poderão gerar vício autónomo de violação de lei no domínio do exercício de poderes discricionários. (Neste sentido, entre vários outros, podem ver-se os seguintes acórdãos da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

- de 26-10-94, proferido no recurso n.º 17626, publicado em Apêndice ao Diário da República de 20-1-97, página 2395); e

- de 13-12-95, proferido no recurso n.º 16771, publicado em Apêndice ao Diário da República de 14-11-97, página 2900.

No mesmo sentido se tem pronunciado a Secção do Contencioso Administrativo, como se pode ver pelos seguintes acórdãos:

- de 8-10-92, proferido no recurso n.º 28493, publicado em Apêndice ao Diário da República de 17-5-96, página 55389);

- de 17-5-94, proferido no recurso n.º 33641, publicado em Apêndice ao Diário da República de 31-12-96, página 3869;

- de 16-6-94, proferido no recurso n.º 31319, publicado em Apêndice ao Diário da República de 31-12-96, página 4898;

- de 24-1-95, proferido no recurso n.º 34580, publicado em Apêndice ao Diário da República de 18-7-97, página 746;

- de 7-2-95, proferido no recurso n.º 33730, publicado em Apêndice ao Diário da República de 18-7-97, página 1277;

- de 14-5-96, proferido no recurso n.º 37684, publicado em Apêndice ao Diário da República de 23-10-98, página 3513;

- de 14-5-96, proferido no recurso n.º 38120, publicado em Apêndice ao Diário da República de 23-10-98, página 3539; e

- de 21-11-96, proferido no recurso n.º 35373, publicado em Apêndice ao Diário da República de 15-4-99, página 7884.

Em idêntico sentido se pronunciam ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, volume I, página 324, e SÉRVULO CORREIA, Noções de Direito Administrativo, páginas 254 e 447. )

Em sentido contrário, porém, se tem pronunciado alguma doutrina. (FREITAS DO AMARAL, JOÃO CAUPERS, J. MARTINS CLARO, JOÃO RAPOSO, P. SIZA VIEIRA e V. PEREIRA DA SILVA, em Código do Procedimento Administrativo Anotado, páginas 35 e 36, pronunciam-se no sentido de os princípios da igualdade da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade constituírem «vinculações autónomas da Administração Pública, que a obrigam mesmo no domínio da discricionariedade», o que inculca que entendem que a aplicação de tais princípios não se restringe ao exercício de poderes discricionários.

Em sentido idêntico, pode ver-se MARIA TERESA DE MELO RIBEIRO, em O princípio da imparcialidade da Administração Pública, páginas 205 e 234-249. )

Desde logo, terá de se constatar que o texto do art. 266.º da C.R.P. não deixa entrever qualquer restrição à sua aplicação a qualquer tipo de actividade administrativa, pelo que, em princípio, dever-se-á fazer tal aplicação, se não se demonstrar a sua inviabilidade.

Os referidos princípios, embora tenham um campo de aplicação privilegiado no domínio do poder discricionário, deverão ser aplicados também, pelo menos, em todos os casos em que há alguma margem de livre apreciação da Administração (Os casos da impropriamente chamada «discricionariedade técnica» e do preenchimento de conceitos indeterminados. ), pois tratar-se-á também de casos em que os parâmetros a considerar na actuação administrativa não estão integralmente determinados na lei.

De qualquer forma, o que é essencial para resolução desta questão é ter presente que, na aplicação da legalidade, tanto pela Administração como pelos tribunais, não pode ser encarada isoladamente cada norma que enquadra uma determinada actuação da Administração, antes terá de se atender à globalidade do sistema jurídico, com primazia para o direito constitucional.

Não se pode afirmar, que, nos casos de exercício de poderes vinculados, a obediência à lei se sobrepõe aos princípios constitucionais referidos, pois estes princípios fazem também parte do bloco normativo aplicável, eles são também definidores da legalidade.

Tanto são normas legais a primeira parte do n.º 2 do art. 266.º da C.R.P., que prevê o princípio da legalidade (Trata-se, aqui, do princípio da legalidade aplicado à actividade administrativa.

Este princípio, porém, tem outra vertente quanto à actividade legislativa, impondo que a criação de impostos e a fixação dos seus elementos essenciais (incidência, taxa, benefícios fiscais e garantias dos contribuintes) seja fixada por lei formal (ou decreto-lei baseado em autorização legislativa da Assembleia da República) (art. 103.º, n.º 2, da C.R.P.). ) e a que, em determinada situação específica, prevê uma determinada actuação da Administração, como as que generalizadamente impõem os modelos de actuação de toda a actividade administrativa, designadamente as que sintetizam os princípios gerais que devem orientar toda esta actividade.

Por isso, para definir a legalidade a que a Administração está vinculada, terão de se ter em conta todas essas normas e fazer uma ponderação e escolha entre elas caso a sua aplicação global, abstractamente compatível, se demonstre inviável em determinada situação concreta.

Em regra, haverá compatibilidade prática entre as normas, pois, se a Administração em todos os casos idênticos tomar decisão idêntica não haverá ofensa dos princípios referidos.

Mas, em algumas situações, será impossível aplicar uma das normas sem ofender o princípio consignado noutra.

Assim, por exemplo, quando o exercício de um poder predominantemente vinculado conduz a uma situação flagrantemente injusta é de colocar a questão de fazer operar o princípio da justiça, consagrado nos arts. 266.º, n.º 2, da C.R.P. e 6.º do C.P.A., para obstar à negação daquele direito. (Em geral, sobre esta questão, remeto para o que escrevi, relativamente ao contencioso tributário, em Lei Geral Tributária Comentada e Anotada, 3.ª edição, páginas 239-245, em co-autoria com os Senhores Prof. DIOGO LEITE DE CAMPOS e Cons. BENJAMIM SILVA RODRIGUES. ) Na mesma linha, por força do princípio da boa fé, a Administração deve ao praticar os actos administrativos, mesmo no exercício de poderes vinculados, ponderar «os valores fundamentais do direito, designadamente, a confiança suscitada pela sua actuação e o objectivo a alcançar». (art. 6.º-A do C.P.A.)

No caso em apreço, porém, não se vislumbra como possam ser violados os princípios referidos.

Os Recorrentes mantinham uma situação de ilegal funcionamento de uma oficina, que incomodava vizinhos, foi-lhes concedido prazo razoável para a encerrarem e não podem arrogar-se o direito a manterem a situação de funcionamento ilegal.

(Jorge Manuel Lopes de Sousa)