01386/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Os n.ºs 4 dos arts. 5.º dos Códigos das Expropriações de 1991 e 1999, ao estabelecerem que o direito de reversão cessa quando tenham decorrido 20 anos sobre a data da adjudicação, não são materialmente inconstitucionais, pelo menos nos casos em que em algum momento, antes da sua vigência, o expropriado ou seus sucessores tiveram oportunidade de exercerem o direito de reversão.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1 – A..., B..., ..., ..., ..., ..., ... ( Pela assinatura que consta da procuração de fls. 49, constata-se que haverá lapso na indicação do nome desta Recorrente como sendo Maria Edite Dias Ribeiro. ), ..., ..., ..., ... E ..., interpuseram neste Supremo Tribunal Administrativo recurso contencioso de anulação de acto administrativo de indeferimento de um pedido de reversão de prédio expropriado praticado pelo Secretário de Estado dos Transportes em 4-6-2002. Os Recorrente apresentaram alegações com as seguintes conclusões: A venda do bem expropriado a uma empresa construtora, sem prévia declaração de utilidade pública a conferir novo destino ao bem expropriado, é ilegal porque contrária ao disposto na alínea b), n.º 4, do art. 5 do C. Exp., na redacção que lhe foi dada pelo Dec. Lei n.º 168/99 de 18 de Setembro. A caducidade do direito de reversão deve ser regulada pela Lei Nova, pelo que o prazo de três anos (art. 5º, n.º 5 do Código das Expropriações) para o exercício do direito de reversão teve inicio com o conhecimento dos recorrentes dos factos violadores do processo de expropriação ocorrido, não estando caduco à data da proposição do presente recurso. Ainda mais, com o actual carácter privado da REFER face o anterior Caminhos de Ferro Portugueses. O acto administrativo que nega o direito de reversão bem como direitos conexos face a impossibilidade prática da restituição natural ocorrer, é ilegal porque viola o art. 5º do Código das Expropriações, bem como o art. 62º da Constituição da República Portuguesa. A usucapião não foi solicitada enquanto destacada do acto administrativo objecto do presente recurso, pelo que estando constante da causa de pedir mas não fazendo parte do pedido, não deve ser considerada pelo Ilustre Tribunal. No caso de não ser anulado o acto administrativo, então deve-se considerar que a venda do terreno expropriado permitiu à administração auferir sem causa justificativa uma quantia pecuniária, que poderia ser obtida pelo proprietário expropriado se não tivesse sido adjudicado o bem à administração expropriante. Consequentemente, este lucro do recorrido, indevido nos termos do enriquecimento sem causa, pertence aos recorrentes, e pelo recorrido deve ser devolvido. Sob pena de se violar o art. 473º do Código Civil bem como o art. 62º da Constituição a República Portuguesa. Termos em que deve ser considerado procedente o presente recurso. A Autoridade Recorrida contra-alegou, sem apresentar conclusões, defendendo que deve ser negado provimento ao recurso. O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos: Vem interposto recurso contencioso de anulação do despacho do Senhor Secretário de Estado dos Transportes de 4-6-02, que indeferiu pedido de reversão formulado pelos Recorrentes relativamente ao prédio expropriado cuja propriedade foi adjudicada à entidade expropriante em 30 de Janeiro de 1912, com fundamento na norma do n.º 4 do art. 5.º do Código das Expropriações ( DL 168/99 , de 18 de Setembro), segundo o qual “o direito de reversão cessa quando tenham decorrido 20 anos sobre a data da adjudicação”. Sendo óbvio que na data do requerimento de reversão (20-12-2001) já tinham decorrido muito mais de 20 anos sobre a data da adjudicação bem andou o acto recorrido ao considerar extinto o eventual direito de reversão. Pelo exposto, no meu parecer, o recurso não merece provimento. Corridos os vistos legais, cumpre decidir. 2 – Com base nos elementos que constam do processo e do processo instrutor apenso e no acordo das partes consideram-se provados os seguintes factos: Os ora Recorrentes são sucessores de Manuel Joaquim Ribeiro; Em 20-12-2001 os ora Recorrentes apresentaram ao Senhor Ministro do Equipamento Social o requerimento cuja cópia consta de fls. 46 e 47 do processo principal, cujo teor se dá como reproduzido, em que pedem a reversão de uma parcela de terreno identificada como tendo a área de 8.552 m2, denominada por “...”, situada no Barreiro (Vila), freguesia de Santa Cruz, com as confrontações a Nascente com ... e ..., a Poente com Viúva de ... e ..., a Norte com Caminhos de Ferro do Sul e Sueste e, a Sul com Caminho do Seixalinho; A referida parcela foi expropriada em 30-1-1912 e adjudicada à empresa "CAMINHOS DE FERRO DO ESTADO, Direcção Sul e Sueste”, destinando-se a construção de «grelha na Estação do Barreiro»; A referida parcela nunca foi afectada àquele fim nem a qualquer outro, até ser integrada no lote de terreno para construção urbana, com a área de 104.150 m2, descrito na Conservatória do Registo Predial do Barreiro sob o n.º 0095/990303 (antigo n.º 803); Em 21-11-1997, o lote referido foi vendido a «... – ...», sendo depois objecto de uma operação de loteamento; Não houve qualquer declaração de utilidade pública, posterior à expropriação referida em C); A parcela referida em B) foi desafectada do domínio público ferroviário e integrada no património provado da empresa «Caminhos de Ferro Portugueses EP» com vista à sua alienação, pelo Despacho Conjunto n.º 168/97, de 11 de Abril, proferido ao abrigo do Decreto-Lei n.º 2692, de 28 de Novembro; Relativamente ao requerimento referido em b), foi elaborada pela Auditoria Jurídica do Ministério do Equipamento Social a informação n.º 40/02, que consta do processo instrutor e dá como reproduzida, em que se formulam as seguintes conclusões: Nos termos do art. 5º, nº. 4, alínea a) do Código das Expropriações de 1991, tal como nos termos de idêntica disposição do actual Código, tendo decorrido mais de 20 anos sobre a data da adjudicação dos bens expropriados, cessa o direito de reversão sobre os mesmos eventualmente existente. Logo, os requerentes nunca teriam direito à reversão da parcela de terreno em causa – cuja adjudicação ocorreu em 30 de Janeiro de 1912 – posteriormente desafectada, integrada no património da C. P. e alienada, nos termos dos arts. 1º e 2º do D.L. nº. 269/92, de 28 de Novembro. I) Em 4-6-2002, na primeira página da informação referida em h), o Senhor Secretário de Estado dos Transportes proferiu o seguinte despacho: Concordo com o parecer da Auditoria Jurídica do MOPJH louvando-me na sua fundamentação e conclusões. Notifique-se a mandatária do particular . Os Recorrentes foram notificados deste despacho por ofício datado de 17-6-2002; Em 3-9-2002, os Recorrentes interpuseram o presente recurso contencioso. 3 – No acto recorrido foi indeferido o pedido de reversão apresentado pelos Recorrentes pelos motivos que constam do parecer para que remeteu, que se consubstanciam em terem decorrido mais de 20 anos sobre a data da adjudicação da parcela expropriada e a reversão ser afastada pelo arts. 5.º, n.º 4, alínea a), dos Códigos das Expropriações de 1991 e 1999. 4 – O Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei n.º 845/76 , de 11 de Dezembro, não previa a possibilidade de direito de reversão a favor de particulares quando o expropriante fosse entidade de direito público, só o admitindo a favor de autarquias locais (art. 7.º, n.º 1), regime este cuja inconstitucionalidade tem vindo a ser afirmada pelo Tribunal Constitucional e por este Supremo Tribunal Administrativo. (Neste sentido, pode o acórdão do Tribunal Constitucional n.º 827/96, de 26-6-96, proferido no processo n.º 726/92, Diário da República , 2.ª Série, de 4-3-98, página 2776. Esta posição tem vindo a ser aceite por este Supremo Tribunal Administrativo, como pode ver-se pelos seguintes acórdãos: de 27-5-1999, do Pleno, proferido no recurso n.º 30230, publicado no Apêndice ao Diário da República de 8-5-2001, página 788; de 28-9-1999, da Secção, proferido no recurso n.º 30231; de 19-1-2000, do Pleno, proferido no recurso n.º 36061, de 19-1-2000, do Pleno, proferido no recurso n.º 37652; de 27-1-2000, proferido no recurso n.º 37656; de 21-2-2001, proferido no recurso n.º 45117; de 6-2-2002, do Pleno, proferido no recurso n.º35272. ) O Decreto-Lei n.º 438/91 visou pôr termo a tal regime, conforme foi anunciado no respectivo preâmbulo, estabelecendo o seguinte, no seu art. 5.º: Artigo 5.º Direito de reversão 1 - Há direito de reversão se os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação ou, ainda, se tiver cessado a aplicação a esse fim, sem prejuízo do disposto no n.º 4. 2 - Sempre que a realização de uma obra contínua determine a expropriação de imóveis distintos, o seu início em qualquer deles faz cessar o direito de reversão sobre todos os imóveis abrangidos pelo projecto, anteprojecto, estudos prévios, plano, anteplano ou esquemas preliminares das obras aprovadas, consoante o caso. 3 - Para efeitos do disposto no número anterior entende-se por obra contínua aquela que tem configuração geométrica linear e que, pela sua natureza, seja susceptível de execução faseada ao longo do tempo, correspondendo a um projecto articulado, global e coerente. 4 - O direito de reversão cessa: Quando tenham decorrido 20 anos sobre a data da adjudicação; Quando seja dado aos bens expropriados outro destino, mediante nova declaração de utilidade pública; Quando haja renúncia expressa do expropriado. 5 - No caso da alínea b) do número anterior, o expropriado ou demais interessados podem optar pela fixação de nova indemnização ou podem requerer no processo anterior a revisão da indemnização com referência à data da efectivação da nova aplicação dos bens, nos termos do artigo 23.º, aplicando-se, com as devidas adaptações, em caso de divergências sobre o valor da nova indemnização ou da revisão da anterior, o disposto nos artigos 37.º e seguintes. 6 - A reversão deve ser requerida no prazo de dois anos a contar da ocorrência do facto que a originou, sob pena de caducidade, sem prejuízo de assistir ao expropriante, até ao final do prazo previsto na alínea a) do n.º 4, o direito de preferência na alienação dos bens para fins de interesse privado. 7 - O acordo entre a entidade expropriante e o expropriado ou demais interessados sobre outro destino a dar ao bem expropriado e o montante do acréscimo da indemnização que resultaria da aplicação do disposto no n.º 5 vale por renúncia ao direito de reversão. 8 - Se a entidade expropriante pretender alienar parcelas sobrantes, deverá comunicar a sua intenção ao expropriado e demais interessados, desde que todos sejam conhecidos, por carta registada com aviso de recepção, com a antecedência mínima de 90 dias, findos os quais, não tendo estes requerido a reversão, se entende que renunciaram ao correspondente direito. Relativamente aos bens expropriados cuja adjudicação tinha ocorrido antes da entrada em vigor deste Código, este art. 5.º estabelecia o prazo de dois anos, a contar da sua entrada em vigor, para o bem expropriado ser aplicado ao fim que determinou a expropriação, e, findo esse prazo, os interessados dispunham do prazo de dois anos, previsto no n.º 6 deste artigo, para requerer a reversão, sob pena de caducidade. Esta interpretação deste art. 5.º é correcta, sendo a que este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a adoptar pacificamente. ( Por todos, pode ver-se o acórdão de 19-1-2000, do Pleno, proferido no recurso n.º 37652, ) Na verdade, o facto de o referido art. 7.º, n.º 1, do Código das Expropriações de 1976 dever ser considerado inconstitucional « não afasta, em princípio, o dever do seu acatamento por parte da Administração e dos cidadãos até que sobreviesse uma declaração jurisdicional de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, e, mesmo neste caso, com ressalva dos casos julgados e com possibilidade de restrição dos efeitos de inconstitucionalidade por razões de segurança jurídica, de equidade ou de interesse público de especial relevo. Esta relevância positiva do acto normativo inconstitucional impede que se considere que, face ao juízo de inconstitucionalidade, em sede de fiscalização concreta, da norma do art. 7º, n.º 1, do Código das Expropriações de 1976, na parte em que não reconhecia o direito de reversão de bens de particulares expropriados por entidades de direito público e não aplicados ao fim determinante da expropriação, tudo se passa como se esse reconhecimento nunca tivesse existido. O não reconhecimento desse direito existiu efectivamente ao nível do direito ordinário, vinculando a Administração e os particulares, pelo que não há qualquer incongruência em afirmar-se que, apesar da inconstitucionalidade daquele não reconhecimento, o Código das Expropriações de 1991 veio introduzir inovatoriamente o direito de reversão na situação em causa ». ( Acórdão do Pleno de 19-1-2000, proferido no recurso n.º 37652. ) Por isso, o reconhecimento do direito de reversão pelo Código das Expropriações de 1991 deve ser considerado como fixando um prazo para afectação do bem ao fim da expropriação, que não existia anteriormente. Assim, à aplicação no tempo daquele art. 5.º, n.º 1, do Código das Expropriações de 1991, deve aplicar-se a regra do n.º 1 do art. 297.º do Código Civil , que estabelece que a lei nova que estabelecer um prazo mais curto que o previsto na lei anterior deve aplicar-se imediatamente aos prazos em curso, mas o prazo só se conta a partir da entrada em vigor da lei nova. Esta norma relativa à lei nova que encurta um prazo, aplica-se, por paridade de razão, à lei nova que vem introduzir um prazo para a prática de determinado acto, que não existia na lei anterior. ( Neste sentido, pode ver-se BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador , página 243, e Sobre a aplicação no tempo do novo Código Civil, páginas 164-165. ) No entanto, por força do disposto na alínea a) do n.º 4 do transcrito art. 5.º do Código das Expropriações de 1991, o direito de reversão cessava quando tivessem decorrido 20 anos sobre a data da adjudicação. 5 – O mesmo se passa com o Código das Expropriações aprovado pela Lei n.º 168/99 , de 18 de Setembro. O art. 5,º deste Código estabelece o seguinte: Artigo 5.º Direito de reversão 1 - Sem prejuízo do disposto no n.º 4, há direito a reversão: Se no prazo de dois anos, após a data de adjudicação, os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação; Se, entretanto, tiverem cessado as finalidades da expropriação. 2 - Sempre que a realização de uma obra contínua determinar a expropriação de bens distintos, o seu início em qualquer local do traçado faz cessar o direito de reversão sobre todos os bens expropriados, sem prejuízo do disposto no n.º 9. 3 - Para efeitos do disposto no número anterior entende-se por obra contínua aquela que tem configuração geométrica linear e que, pela sua natureza, é susceptível de execução faseada ao longo do tempo, correspondendo a um projecto articulado, global e coerente. 4 - O direito de reversão cessa: Quando tenham decorrido 20 anos sobre a data da adjudicação; Quando seja dado aos bens expropriados outro destino, mediante nova declaração de utilidade pública; Quando haja renúncia do expropriado; Quando a declaração de utilidade pública seja renovada, com fundamento em prejuízo grave para o interesse público, dentro do prazo de um ano a contar de verificação dos factos previstos no n.º 1 anterior. 5 - A reversão deve ser requerida no prazo de três anos a contar da ocorrência do facto que a originou, sob pena de caducidade; decorrido esse prazo, assiste ao expropriado, até ao final do prazo previsto na alínea a) do n.º 4, o direito de preferência na primeira alienação dos bens. 6 - O acordo entre a entidade expropriante e o expropriado ou demais interessados sobre outro destino a dar ao bem expropriado ou sobre o montante do acréscimo da indemnização que resultaria da aplicação do disposto no n.º 8 interpreta-se como renúncia aos direitos de reversão e de preferência. 7 - Se a entidade expropriante pretender alienar parcelas sobrantes, deve comunicar o projecto de alienação ao expropriado e demais interessados conhecidos cujos direitos não hajam cessado definitivamente, por carta ou ofício registado com aviso de recepção, com a antecedência mínima de 60 dias, findos os quais, não sendo exercido o direito de reversão ou, se for o caso, o direito de preferência, se entende que renunciam ao mesmo. 8 - No caso de nova declaração de utilidade pública ou de renovação da declaração anterior, o expropriado é notificado nos termos do n.º 1 do artigo 35.º para optar pela fixação de nova indemnização ou pela actualização da anterior ao abrigo do disposto no artigo 24.º, aproveitando-se neste caso os actos praticados. 9 - Cessa o disposto no n.º 2 anterior se os trabalhos forem suspensos ou estiverem interrompidos por prazo superior a dois anos, contando-se o prazo a que se refere o n.º 5 anterior a partir do final daquele. Como se vê, a alínea a) do n.º 4 deste artigo estabelece também a cessação do direito de reversão quando tenham decorrido 20 anos sobre a data em que foi adjudicado o bem expropriado. 6 – Independentemente de saber se é compatível com a Constituição a inadmissibilidade do direito de reversão prevista nestes diplomas, nos casos em que não houve anteriormente a possibilidade de o exercer, é de entender que este regime, justificado por razões de segurança jurídica, não ofenderá a Constituição quando o expropriado original ou seus sucessores tiveram a oportunidade de exercer esse direito ao abrigo de regimes antes aos diplomas citados e não o exerceram, E, efectivamente, no entanto, no caso dos autos, o direito de reversão foi assegurado. Na verdade, a expropriação referida nos autos ocorreu em 1912 e a Lei de 26-7-1912 estabelecia que « se o prazo marcado para o começo da obra for excedido por negligência das entidades expropriantes, o proprietário poderá pedir a sua reversão » (art. 5.º, § 1.º). Embora nos autos não esteja demonstrado qual o prazo marcado para o princípio das obras, o facto de nunca terem sido iniciadas as obras revela inequivocamente que tal prazo terá sido excedido, por negligência da entidade expropriante, pois é presumível, por evidentes considerações de normalidade e razoabilidade, que o prazo para tal início não seria de 30 ou 40 anos. Por outro lado, o Decreto-Lei n.º 46027, de 13-11-64, estabeleceu que « o direito à reversão de bens ou direitos expropriados por iniciativa de entidades públicas, seja qual for o fundamento invocado, só poderá ser exercido dentro do prazo de um ano, a contar da verificação da causa da reversão, ou, se esta causa já tiver ocorrido, a partir da entrada em vigor do presente diploma » (art. 1.º, n.º 1) e que « o direito de reversão de bens e direitos expropriados antes da entrada em vigor da Lei n.º 2030, de 22 de Junho de 1948, seja qual for o seu fundamento, considera-se extinto em todos os casos e para todos os efeitos, por falta do exercício no prazo geral de três meses, fixado nos §§ 10.º e 11.º do art. 27.º da Lei de 23 de Julho de 1850 » . Por isso, se o direito de reversão não se extinguiu antes deste diploma, ele extinguiu-se passados três meses sobre a data da entrada em vigor deste diploma. Conclui-se assim, que, no caso concreto, o expropriado e seus sucessores tiveram oportunidade de exercerem o direito de reversão, pelo que o acto recorrido ao indeferir o pedido de reversão tem suporte legal nas referidas normas dos Códigos das Expropriações de 1991 e 1999. Termos em que acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida. Custas pelo recorrente, com taxa de justiça de 300 euros e procuradoria de 50%, solidariamente. Lisboa, 5 de Abril de 2005. Jorge de Sousa – (relator) – São Pedro – António Samagaio.