048328 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos do art.8°. do D.Reg. n° 15/94, de 6/7, era o Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP), a entidade gestora dos programas quadro relativos a acções de formação profissional, realizados no âmbito do II Quadro Comunitário de Apoio.

II- Nessa qualidade competia ao IEFP, nos termos do art. 12°, alíneas f) e g) do indicado diploma legal, aprovar acções de formação, fazer o respectivo controlo contabilístico-financeiro e decidir, nos termos do art. 34°, n° 2, do mesmo diploma, a redução do financiamento concedido.

III- Nos termos do art.33°. n°3 do D.Reg. 15/96, de 23/XI, o IEFP manteve essa competência, relativamente a acções aprovadas na vigência do referido Dec.Reg. 15/94.

IV- A competência atribuída aos gestores de programa designados ao abrigo do D.Reg. 15/96, para proceder à redução do financiamento aprovado respeita apenas, aos financiamentos admitidos após a entrada em vigor deste diploma legal.

Acordam, em conferência, no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

1- RELATÓRIO

1. 1 O Secretário de Estado do Trabalho recorre do Acórdão da Secção, de 25-11-03, que, concedendo provimento ao recurso contencioso interposto pela aqui Recorrida A…, declarou a nulidade do despacho, de 26-6-01, do Ministro do Trabalho e Solidariedade Social, que tinha negado provimento ao recurso para ele interposto de “anterior decisão de aprovação do pedido de pagamento do saldo final, com redução de financiamento” do Pedido nº 2 – PO/sub-PO/Medida 942120 – NIPC 503.027.138, do Gestor do Programa Operacional Formação de Emprego.

Nas suas alegações formula as seguintes conclusões:

“1. O douto Acórdão recorrido foi proferido em recurso contencioso no qual a recorrente formulou numerosas conclusões, procurando assacar pretensos vícios ao acto recorrido, das quais apenas a primeira foi objecto de apreciação pelo tribunal a quo.

2. Dessas conclusões, uma foi julgada procedente, o que veio a justificar a anulação do acto recorrido por incompetência em razão da matéria por parte do órgão que o praticou – CPA, art. 133º, nº 2, alínea b).

3. A questão controvertida neste recurso consiste, pois, apenas em saber se a competência para a avaliação e redução de saldo final da acção de formação desenvolvida pela recorrente cabia ao Senhor Gestor do Programa Pessoa, como sucedeu, ou se, pelo contrário, pertencia ao Instituto do Emprego e Formação Profissional, como o decidiu o douto aresto recorrido.

4. Salvo o devido respeito por opinião diversa, o tribunal a quo, para decidir como decidiu, fez menos correcta interpretação e aplicação do nº 3 do art. 33º do Decreto Regulamentar nº 15/96 de 23 de Novembro e violou o disposto nos artigos 12º do Código Civil e alínea b) do nº 4 do art. 6º do citado Decreto Regulamentar nº 15/96.

5. Com efeito, o mencionado nº 3 do art. 33º reporta-se aos programas-quadro e não a uma acção concreta e individualizada, cuja apreciação, constituem realidade completamente diversa como resulta do nº 1 do art. 5 do mesmo Decreto Regulamentar.

6. Atenta a data em que foi praticado o acto objecto de recurso gracioso em que foi praticado o despacho impugnado no recurso contencioso à margem indicado, o mesmo era da competência exclusiva do Gestor do Programa Pessoa, como resulta da alínea b) do nº 4 do art. 6º do Decreto Regulamentar nº 15/96.

7. Acresce que a evolução legislativa operada entre o Decreto Regulamentar nº 15/94 e o seu sucessor o Decreto Regulamentar nº 15/96 implicou também a profunda alteração de a Comissão Europeia passar a actuar ao nível de programas-quadro, relegando a análise das acções concretas para situações pontuais, devidamente justificadas.

8. Pela incorrecta interpretação e aplicação da Lei que o douto Acórdão recorrido fez, deve o mesmo ser revogado e substituído por….que ordene a baixa do processo à instância própria para nela prosseguir o conhecimento do recurso interposto pela A...…” – cfr. fls. 169-170.

1. 2 A Recorrida, tendo contra-alegado, vem sustentar a manutenção do Acórdão da Secção, por ter feito correcta aplicação da lei aos factos apurados – cfr. fls. 174-178.

1. 3 No seu Parecer de fls. 186, o Magistrado do M. Público pronuncia-se pelo não provimento do recurso jurisdicional.

1. 4 Colhidos os vistos cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

2- A MATÉRIA DE FACTO

A matéria de facto pertinente é a dada como provada no Acórdão recorrido, que aqui consideramos reproduzido, como estabelece o nº 6, do artigo 713º do CPC.

3- O DIREITO

3. 1 Tal como resulta do já anteriormente exposto, o Acórdão recorrido declarou a nulidade do despacho, de 26-6-01, do Ministro do Trabalho e da Solidariedade, que tinha negado provimento ao recurso interposto pela agora Recorrida A…, da decisão de aprovação do pedido de pagamento do saldo, com redução de financiamento de autoria do Gestor do Programa Operacional Formação de Emprego.

E, isto, no essencial, por se ter entendido que a entidade com competência para a prática do acto impugnado era a Comissão Directiva do IEFP e não o Gestor do Programa Pessoa.

3. 2 Diversa é, porém, a posição defendida pelo aqui Recorrente, que sustenta, fundamentalmente, ter existido erro de interpretação e aplicação da lei por parte do Acórdão da Secção, na medida em que o acto em causa era de competência exclusiva do Gestor do Programa Pessoa, como, de resto, decorre do alínea b), do nº 4, do artigo 6º do Decreto Regulamentar nº 15/96, de 23-11, bastando para o efeito atender à data em que o acto objecto de recurso gracioso foi praticado, sendo que, por outro lado, o nº 3, do artigo 33º do citado diploma se reporta aos programas-quadro e não a uma acção concreta e individualizada, cuja apreciação, constituem realidades completamente distintas.

3. 3 Não assiste razão ao Recorrente, como se irá ver de seguida.

Com efeito, adere-se aqui à orientação acolhida no recente Acórdão deste Pleno, de 28-10-04 – Rec. 047869, que se debruçou sobre uma situação em tudo similar à agora em discussão.

É que, também no caso dos autos, a acção de formação em questão foi admitida e aprovada na vigência do DR nº 15/94, de 6-7 – cfr. as alíneas a), b) e c) da matéria de facto dada como provada.

Ora, como bem se assinala no já aludido aresto, de acordo com o estabelecido no DR 15/94 “a entidade gestora das acções de formação profissional levadas a cabo no âmbito do QCA era o IEFP (artigo 8º, nº 9), competindo-lhe no âmbito dessa actividade, além do mais: (…) aprovar acções de formação (alínea f) do artigo 12º); decidir os pedidos formulados pelas entidades promotoras dessas acções (artigo 17º, nº 1); decidir sobre os pagamentos dos saldos finais (artigo 24º); proceder à revisão das decisões sobre os pedidos de saldos (artigo 25º); e proceder à suspensão e redução do financiamento (artigo 34º).

Pelo Decreto Regulamentar nº 15/96, de 23/11, estas competências foram atribuídas, primariamente ao Gestor do Programa Pessoa (cfr. artigo 6º, nº 4), de cujas decisões havia recurso hierárquico necessário para o Ministro para a Qualificação e o Emprego, conforme pacífica jurisprudência deste STA (vide, por todos, os acórdãos do Pleno de 15/10/2002, 19/2/2003 e de 4/6/20003, proferidos nos recursos nºs 45917, 45749 e 48235, respectivamente).

Assim sendo, temos uma acção aprovada e desenvolvida na vigência do Decreto Regulamentar nº 15/94, mas cuja decisão final, nomeadamente a aprovação do saldo final e a ordem de restituição de importâncias adiantadas, foi praticada já na vigência do Decreto Regulamentar nº 15/96 e após a nomeação do gestor do Programa Pessoa.

O artigo 33º deste diploma, no qual se há-de encontrar a solução do problema sub judice, estatui que:

«1- As referências efectuadas no presente diploma aos gestores consideram-se reportadas, no âmbito dos programas da responsabilidade directa do Ministério para a Qualificação e o Emprego, às entidades gestoras previstas no Decreto Regulamentar nº 15/94, de 6 de Julho, enquanto não forem nomeados os respectivos gestores.

2- Aos processos de pedido de financiamento admitidos nos serviços das entidades gestoras antes da entrada em vigor do presente diploma aplica-se o regime contido no Decreto Regulamentar nº 15/94, de 6 de Julho, salvo no que se refere ao regime de financiamento, em que a entidade formadora ou beneficiária poderá optar pelo novo regime, mediante acordo do gestor.

3- As entidades gestoras de programas quadro aprovados no âmbito do Decreto Regulamentar nº 15/94, de 6 de Julho, mantêm os seus direitos e obrigações decorrentes da execução dos mesmos até à aprovação do saldo final pela Comissão Europeia.»

Ora, em face desta regulamentação, consideramos que a razão está do lado da recorrente” contenciosa, agora Recorrida.

“Com efeito, o disposto no nº 3 do mencionado preceito não pode ter outro significado que não seja o da manutenção da competência do gestor inicial até à aprovação do saldo final pela Comissão Europeia, em relação à qual os autos não fornecem dados, mas que também não é determinante, na medida em que esse acto é o acto final da acção. O que significa que a competência do gestor se mantém para a totalidade da acção, desde o seu início até ao fim, não se descortinando outro significado para os direitos e obrigações nele mencionados que não sejam os decorrentes do exercício das competências que lhe foram legalmente atribuídas e que mantêm até ao fim da acção, pois que não é razoável atribuir a responsabilidade a uma entidade pela gestão efectuada por outra.

A referência feita no nº 1, por sua vez, não pode, de forma alguma, ter o sentido que lhe atribui a autoridade recorrida, antes significando, como defende a recorrente” contenciosa, “que se reporta às acções admitidas após a entrada em vigor do Decreto Regulamentar nº 15/96, mas antes da nomeação do Gestor do Programa Pessoa, situação em que a entidade gestora seria a Comissão Directiva do IEFP, mas apenas até a nomeação do Gestor do Programa Pessoa, com o qual cessaria funções o gestor originário.

Em face do exposto, conclui-se que a entidade gestora com competência para a prática do acto impugnado era a Comissão Directiva do IEFP e não o Gestor do Programa Pessoa.

O IEFP é um instituto público, uma pessoa colectiva de direito público, dotado de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira, que assume a gestão de um serviço público originariamente pertencente ao Estado, mas que se assume como uma pessoa colectiva diferente da pessoa colectiva Estado (Estado-Administração), que integra a chamada administração indirecta do Estado.

Os interesses públicos cuja realização lhe cabe com vista à prossecução dos seus fins específicos (atribuições), são alcançados através do complexo de poderes funcionais conferidos aos seus órgãos (competências), entre os quais os que foram enumerados, donde resulta que a prática de um acto da competência de um órgão do IEFP por um órgão de outra pessoa colectiva consubstancia um acto estranho às suas atribuições.

Ora, o Gestor do Programa Pessoa constitui um órgão ad hoc da Administração Directa do Estado, integrando, portanto, a pessoa colectiva Estado-Administração (cfr., neste sentido, os arestos supra citados do Pleno da 1ª Secção deste STA), pelo que carecia de atribuições para praticar o acto que praticou (que se inseria nas atribuições de pessoa colectiva distinta o IEFP) e que, objecto de recurso hierárquico, veio a dar origem ao acto recorrido, da autoria do Ministro do Trabalho e da Solidariedade, que igualmente se encontra inquinado de falta de atribuições, geradora da sua nulidade (artigo 133º, n º2, alínea b) do CPA).

É de manter este entendimento, que se mostra acertado.

Em sentido contrário, alega a Entidade ora Recorrente que a norma do nº 3 do citado art. 33 do DR 125/96, mantém a competência do IEFP apenas ao nível da gestão de um programa quadro e não já para actuação individualizada e concreta, relativa a determinada acção de formação, que seria de competência do Gestor do Programa Pessoa, nomeado ao abrigo daquele mesmo DR 15/96.

Mas não colhe esta alegação.

O DR 15/94, depois de definir no art. 2º, nº 1, al. a), a entidade gestora como «entidade responsável pela gestão de um programa quadro», define este último, na alínea d) do mesmo nº 1, como «a subvenção global concedida pelo Ministério do Emprego e da Segurança Social, por período superior a um ano, para a gestão e execução das medidas que visem prosseguir objectivos gerais de política de formação, definidos a nível nacional, regional ou sectorial». E, no nº 2, do mesmo art. 2, estabelece que «para efeitos do disposto no presente diploma, o Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP) é equiparado a entidade gestora do programa quadro».

Ora, nos termos do art. 12 do DR 15/94, enquanto responsáveis pela gestão de um programa quadro, as entidades gestoras deviam, além do mais, «f) Aprovar acções de formação…» e «g) Fazer o acompanhamento técnico-pedagógico das acções, bem como efectuar o respectivo controlo contabilistico-financeiro».

Assim, torna-se claro que as obrigações das entidades gestoras, decorrentes da execução dos programas quadro aprovados no âmbito do DR 15/94 e salvaguardadas pelo citado nº 3 do art. 33 do DR 15/96, correspondem a actuações relativas a acções concretas e não apenas, como sugere a entidade recorrente na respectiva alegação, a intervenções ao nível da gestão de um programa quadro, sem interferência no desenvolvimento das acções de formação nele integradas.

Ainda neste sentido (…), cabe referir que não seria razoável admitir que, como pretende o recorrente, coubesse a uma entidade (Gestor do Programa Pessoa) tomar todas as decisões referentes às acções, ainda que revogatórias ou modificativas de decisões anteriores tomadas por outra entidade (IEFP), continuando esta a ser responsável pelos programas, nos quais o resultado final daquelas acções se iria reflectir.

Em suma: apesar de ter sido praticado na vigência do DR 15/96, o acto contenciosamente impugnado respeita a financiamento aprovado, na vigência do DR 15/94, pela Comissão Executiva do IEFP. Pelo que, nos termos do nº 3 do citado art. 33 deste último diploma, a competência para a decisão contida nesse acto cabia a este entidade e não ao Gestor do Programa Pessoa. A competência que a esta entidade é atribuída, pelo art. 6º, n º4, al. b) do DR 15/96, para proceder, designadamente, à redução de financiamentos aprovados, vale apenas para as candidaturas admitidas após a entrada em vigor deste diploma, por força da ressalva estabelecida na referida norma transitória constante daquele preceito legal.”

3. 4 Nenhuma censura merece, pois, o entendimento acolhido no Acórdão recorrido. Que, aliás, foi o seguido por diversos outros arestos deste STA, como sucedeu com os Acs. de 25-11-03, 14-1-04, 24-3-04, 3-6-04 e 15-6-04, proferidos, respectivamente, nos recs. nºs 48328, 48015, 750/02 e 47867.

3. 5 Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação do Recorrente, não tendo o Acórdão recorrido violado qualquer dos preceitos nelas indicados.

4- DECISÃO

Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, mantendo o Acórdão recorrido. Sem custas.

Lisboa, 16 de Dezembro de 2004. – Santos Botelho (relator) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Maria Angelina Domingues - Pires Esteves - Pais Borges

Costa Reis – Adérito Santos – Rosendo José (vencido cfr. declaração junta)

Declaração

A entidade recorrente tem inteira razão.

A gestão dos apoios concedidos no âmbito de programas co-financiados pelas Comunidades não faz parte das atribuições do IEFP.

Trata-se de um conjunto de poderes que na orgânica do Estado Português cabe ao Ministério da Solidariedade e Segurança Social, ao menos no âmbito de aplicação das normas em causa neste processo.

Ora as atribuições primárias que radicam no dito Ministério podem ser distribuídas como competência de serviços desse Ministério, pessoas colectivas sob a sua tutela ou mesmo órgãos ou serviços “ad-hoc” numa relação especial com o Ministro que superintende na matéria.

Tanto assim que a lei orgânica do IEFP não inclui nas suas atribuições a gestão das ajudas co-financiadas pelas Comunidades e foi um Decreto Regulamentar que lhe confiou aquela gestão.

E bem de ver que um Decreto Regulamentar não distribui nem atribui atribuições” pelo que nunca poderia resultar nulidade do irregular exercício de competências em causa. De modo que a sucessão de normas regulamentares apenas poderia dar lugar, se se entendesse que a competência ainda pertencia ao IEFP a anulabilidade.

Mas, como a questão foi levada a nível do membro do Governo no qual está ínsito poder regulamentar ao mesmo tempo que detém atribuições na matéria toma claro que nunca se pode concluir pela nulidade pelo que concederia provimento ao recurso.

Rosendo Dias José.