0327/09 - Supremo Tribunal Administrativo

O conceito de “bomba abastecedora de combustível”, para efeitos de incidência da taxa pela emissão de licença para o estabelecimento ou ampliação de postos de combustíveis, prevista no artigo 15.º n.º 1 alínea l) do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro (na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro), corresponde ao de “mangueira abastecedora”, enquanto dispositivo destinado a transferir combustível de um reservatório para um depósito de veículo automóvel, e não ao de “unidade de abastecimento”.

- Relatório - Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: 1 – A..., com os sinais dos autos, recorre para este Supremo Tribunal da sentença do Tribunal Tributário de Lisboa, de 8 de Maio de 2008, que julgou improcedente a impugnação por si interposta contra a liquidação de taxas devidas pela emissão de licença de obras de remodelação do posto de combustíveis sito na EN 16, ao Km 3 250, apresentando as seguintes conclusões: Vem o presente recurso interposto da decisão proferida pela 1.ª Unidade Orgânica do Tribunal Tributário de Lisboa no âmbito do processo identificado em epígrafe, nos termos do qual foi julgada totalmente improcedente a impugnação movida pela ora Recorrente, tendo por objecto a liquidação de taxas devidas pela emissão de licenças para remodelação do posto de abastecimento de combustíveis sito na E.N. 16 ao Km. 3.250-E. A controvérsia subjacente aos presentes autos reside na diversa interpretação feita ao teor do artigo 15, n.º 1, al. l) do Decreto-Lei n.º 13/71, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 25/04. No caso “sub judice”, à Recorrente foi cobrada uma taxa ao abrigo do disposto na al. l) do art. 15.º, n.º 1 daquele diploma legal, a qual ascendia a € 9.536,10 (nove mil quinhentos e trinta e seis euros e dez cêntimos), a título de emissão de licença para realização de obras de remodelação – que incluíam a instalação de sete novas mangueiras de abastecimento – no aludido posto de abastecimento. Contrariamente ao que sugere o Tribunal recorrido, os conceitos de bomba abastecedora de combustíveis e de mangueira abastecedora não são susceptíveis de confusão, e, muito menos, são coincidentes. Na realidade, enquanto a bomba abastecedora designa um conjunto de equipamentos que permite o abastecimento de veículos, a mangueira é apenas um dos equipamentos que fazem parte dessa bomba, designadamente aquele que fornece combustível. Com efeito, de acordo com o art. 2.º , al. b) do Decreto-Lei n.º 246/92 , unidade de abastecimento designa o “conjunto de um ou mais equipamentos de abastecimento, localizados numa plataforma denominada «ilha»”, conceito que se manteve inalterado com a aprovação do novo Regulamento de Construção e Exploração de Postos de Abastecimento de Combustíveis, através da Portaria n.º 131/2002 , de 09.02. Por seu turno, o Decreto-Lei n.º 267/2002 , de 26.11, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 195/2008 , de 06.10, o qual estabelece os procedimentos e as competências em matéria de licenciamento de postos de abastecimento de combustíveis, alude a Instalações de Abastecimento de Combustíveis, expressão equivalente a Postos de Abastecimento de Combustíveis, definindo-as como “a instalação destinada ao abastecimento, para consumo próprio, público ou cooperativo, de gasolinas, gasóleos e GPL, para veículos rodoviários, correspondendo-lhes a área do local onde se inserem as unidades de abastecimento , os respectivos reservatórios, as zonas de segurança e de protecção, bem como os edifícios integrados e as vias necessárias à circulação dos veículos rodoviários a abastecer” (sublinhado nosso). Considerando que é a unidade de abastecimento o elemento essencial para indicar a função económica do posto e a sua capacidade, aquela deveria ser a base de incidência da taxa prevista no artigo 15.º, n.º 1, al. l) do Decreto-Lei n.º 13/71, pelo que o conceito de “bomba abastecedora” deve ser entendido como “unidade de abastecimento”. A base de tributação da mencionada taxa, ao contrário do que sugere o Mmo. Juiz “a quo”, deveria corresponder a cada uma das unidades de abastecimento autorizadas existentes naquela área de serviço, e não a cada uma das mangueiras abastecedoras, cuja única função é permitir o transporte do combustível da unidade de abastecimento até aos depósitos dos veículos. Acresce que, conforme resulta do art. 12.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 13/71, a competência da EP – Estradas de Portugal, E.P.E. (anteriormente designada JAE e IEP) em matéria de licenciamento de postos de abastecimento de combustíveis limita-se apenas a verificar se “a estrada ou a perfeita visibilidade de trânsito não são afectadas” pelo estabelecimento do posto de abastecimento ou por obras nele a realizar. Dessa forma, é licito concluir que o licenciamento rodoviário do posto de abastecimento não incide sobre o tipo de equipamento utilizado para fornecer combustível, mas apenas sobre as condições da sua implementação, de modo a assegurar que a rodovia ou a visibilidade dos condutores não seja afectada. Em síntese, a competência da EP – Estradas de Portugal, E.P.E. nessa matéria restringe-se à avaliação da compatibilidade de cada instalação de abastecimento com os objectivos rodoviários, pelo que carece de sentido empregar – como entende o Tribunal recorrido – como base de incidência das taxas as mangueiras abastecedoras de combustível. Aliás, não se vislumbra como a mera instalação de novas mangueiras de abastecimento possa de algum modo afectar “a estrada ou a perfeita visibilidade do trânsito”, pelo que não há qualquer fundamento para a liquidação do tributo em causa. A instalação de novas mangueiras de abastecimento tem como consequência o natural aumento da capacidade de fornecimento de combustíveis pelo posto, o que não significa que todo o número de utentes do mesmo sofra uma variação proporcional, isto é, para mais. Em suma, a Recorrente não pode estar de acordo com o entendimento consagrado na sentença recorrida, uma vez que a interpretação que faz do teor do artigo 15.º, n.º 1, al. l) do Decreto-Lei n.º 13/71 não se coaduna com a realidade material, ao considerar como bases da tributação as mangueiras de abastecimento, e não o conjunto de equipamentos mais conhecido como bomba de abastecimento. Nestes termos e nos demais de Direito aplicáveis, deve o presente recurso ser julgado procedente, por provado, e em consequência ser revogada a sentença recorrida, a qual deverá ser substituída por outra que considere como base para a fixação da taxa prevista no artigo 15.º, n.º 1, al. l) do Decreto-Lei n.º 13/71 as unidades de abastecimento, e não as mangueiras abastecedoras, assim se fazendo a devida e costumada JUSTIÇA! 2 – Contra-alegou a EP – Estradas de Portugal, S.A., concluindo nos termos seguintes: Pelo licenciamento da remodelação do posto de abastecimento de combustíveis localizado na EN 16 ao KM 3.250-E, a Direcção de estradas de Aveiro aplicou por cada mangueira a taxa fixada na alínea l) do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004 . A Recorrente entende que a taxa não deve ser aplicada por cada mangueira mas sim por cada unidade de abastecimento, na definição constante da legislação específica do sector da energia. Sucede que, e se por um lado a referida legislação não pode ser aplicada ao licenciamento emitido pela EP, porque não sendo lei geral extravasa o âmbito da sua actividade; por outro lado, a interpretação da Recorrente não tem a mínima correspondência legal nem tão-pouco observa o princípio plasmado no artigo 9.º do Código Civil que na fixação do sentido e alcance da lei, manda o interprete presumir “que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados.” Neste sentido, bem decidiu o Mmo. Juiz “a quo” ao entender que o conceito de bomba abastecedora de combustível previsto no DL 13/71 tem de ser interpretado como o equipamento que permite a extracção de combustível de um reservatório, e a sua colocação num receptáculo. O conceito de “bomba abastecedora de combustível” para efeitos de cobrança da taxa fixada no Decreto-Lei n.º 25/2004 , pela emissão de licença para o estabelecimento e ampliação de postos de combustíveis, corresponde ao conceito de mangueira enquanto dispositivo que se destina a transferir combustível de um para outro recipiente. O conceito de bomba abastecedora mantém-se inalterado na “legislação rodoviária” desde a publicação do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, data em que os postos de abastecimento de combustíveis eram constituídos por bombas monoproduto (simples), ou seja, por bombas através das quais se abastecia apenas um carburante. Aquando da existência das bombas simples, o legislador impôs a cobrança da taxa por cada saída de combustível (que o mesmo é dizer por cada mangueira existente), pelo que por cada bomba abastecedora de combustível (que bombeia um só carburante), era aplicada uma determinada taxa. Ao recorrer à expressão por cada bomba abastecedora, o legislador quis tributar individualizadamente cada um dos equipamentos que permitem o abastecimento de combustíveis, equipamentos esses quantificáveis através do número de mangueiras, sendo essa a base de incidência da taxa. A existência de bombas duplas e bombas multiproduto não alterou a solução consagrada por via legislativa, porquanto o aparecimento de tais bombas teve como único objectivo a obtenção pelos concessionários de um dado volume de vendas equivalente a tantos números de bombas simples quantas as saídas permitidas por aquelas, mas com redução de custos em contadores e área disponível. Com efeito, A cada mangueira podem estar associados subterraneamente vários depósitos que permitirão a comercialização distinta de vários produtos. Deste modo, tendo o legislador mantido, expressamente desde 1971, o conceito de bomba abastecedora de combustível é porque quis taxar individualmente cada possibilidade e saída de combustível. O licenciamento pela EP dos postos de abastecimento, que deve observar os aspectos resultantes do estrito cumprimento do Despacho SEOP n.º 37-XII/92, visa garantir a segurança da estrada e dos que a utilizam. A base de incidência da taxa cobrada pela EP resulta da precisa verificação e prevenção das condições de segurança e circulação na estrada e dos seus utentes, verificação que considera, entre outros aspectos, a organização espacial do posto que pode interferir naquela segurança e circulação, e o número de saídas de combustível no posto existentes já que, Um maior número de bombas abastecedoras/mangueiras resulta numa maior procura, atenta a capacidade de abastecimento que é aferida por aquele número de mangueiras. Quanto maior for o número de mangueiras, maior será o número de entradas e saídas e o aumento do respectivo tráfego médio diário da via que procuram, e por conseguinte maior será a perigosidade própria do armazenamento e manipulação dos combustíveis para os veículos automóveis. A propósito do licenciamento pela EP já o Supremo Tribunal administrativo se pronunciou ao referir que este licenciamento “visa garantir a protecção das vias e dos que as utilizam em todos os seus aspectos, em que é preponderante a segurança do trânsito e da segurança em geral face à perigosidade própria do armazenamento e manipulação dos combustíveis peara os veículos automóveis.” 8v. processo n.º 0250/04). O licenciamento pela EP não pode deixar de ter em conta o número de mangueiras através das quais se abastecem os veículos automóveis, sendo este o factor económico da tributação porque emergente da verificação e prevenção das condições de segurança da estrada e dos que a utilizam. Assim, Para efeitos de aplicação das taxas a que se refere a alínea l) do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004 , o conceito de bomba abastecedora corresponde ao conceito de mangueira, por ser aquele que mais se adequa à realidade subjacente ao licenciamento pela EP. Nestes termos e nos mais de direito que V. Exas. mui doutamente suprirão, deverá ser negado provimento ao recurso, mantendo-se a decisão recorrida, por ser de JUSTIÇA. 3 – O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal emitiu parecer nos termos seguintes: Objecto do recurso: A questão objecto do recurso diz respeito à legalidade da liquidação das taxas devidas pela emissão de licença de obras de remodelação do posto de abastecimento de combustíveis sito na E N 16, ao Km3 250, emitida pela Direcção de Estradas de Aveiro do extinto Instituto das Estradas de Portugal. Alega recorrente que o conceito de “bomba abastecedora” prevista no artigo 15.º, n.º 1, al. K) do Decreto-Lei n.º 13/71 não é susceptível de confusão com o de mangueira abastecedora, pelo deve ser entendido como “unidade de abastecimento”. E que a base de tributação da mencionada taxa, ao contrário do que se sugere na decisão recorrida, deveria corresponder a cada uma das unidades de abastecimento autorizadas existentes naquela área de serviço, e não a cada uma das mangueiras abastecedoras, cuja única função é permitir o transporte do combustível da unidade de abastecimento até aos depósitos dos veículos. Fundamentação: a nosso ver o recurso merece provimento. A questão objecto de recurso é sobretudo uma questão de interpretação da lei fiscal. E na interpretação da lei há-de presumir-se que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados ( art.º 9.º , n.º 3 do Código Civil ). Assim para a análise do preceito forçoso é recorrer ao subsídio interpretativos do elemento gramatical e também à ratio legis, tendo sempre como presente que a captação do sentido de uma norma não pode fazer-se de uma forma isolada. Ora resulta do art.º 15º, nº 1, al. K) do Decreto-Lei 13/71 que o montante da taxa de autorização ou licença pelo estabelecimento ou ampliação de postos de combustível é calculado por cada bomba abastecedora de combustível. A taxa em causa deriva funcionalmente do acto constitutivo da obrigação de remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares por parte da JAE, mais concretamente a emissão de autorização de construção, verificados que sejam, por parte daquela autoridade todos os aspectos relativos à segurança do trânsito. É essa a razão de ser da intervenção das Estradas de Portugal (anteriormente JAE) na emissão das autorizações em causa. Como decorre do preâmbulo do referido diploma legal o legislador pretendeu elencar o número de casos sujeitos à aprovação, autorização ou licença da JAE, tendo em vista a protecção da rede de estradas nacionais em todos os aspectos que o seu uso postula, especialmente no respeitante à segurança do trânsito. E no n.º 1 do artigo 12.º do mesmo diploma legal reafirma-se que só poderá ser concedida aprovação autorização ou licença referida nos arts, 6º, 7º, 8º e 9º quando se verifique que a estrada ou a perfeita visibilidade do trânsito não são afectados. Ou seja a intervenção da Estradas de Portugal na emissão das referidas licenças tem vista a protecção da rede de estradas nacionais em todos os aspectos que o seu uso postula, especialmente no respeitante à segurança do trânsito. É essa a razão de ser da norma, ou ratio legis daí que se entenda, no que acompanhamos a recorrente, que o licenciamento rodoviário do posto de abastecimento não contende com o tipo de equipamento utilizado para fornecimento de combustível (mangueira, bombas duplas ou bombas multiprodutos) mas sim com as condições da implantação no terreno de cada bomba abastecedora de combustível. Nestes termos entendemos que a decisão recorrida, ao considerar como base de tributação o número de mangueira de abastecimento, fez errada interpretação do referido preceito legal, pelo que o recurso merece provimento. 4 – Questão a decidir É a de saber o conceito de bomba abastecedora de combustível , utilizado na (actual) alínea l do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro (na redacção do Decreto-Lei n.º 25/2004 , de 24 de Janeiro) como base de incidência da taxa por autorização ou licença de estabelecimento ou ampliação de postos de combustíveis , deve corresponder ao de mangueira abastecedora ou, pelo contrário, ao de unidade de abastecimento. 5 – Na sentença do Tribunal Tributário de Lisboa objecto do presente recurso deram-se como provados os seguintes factos: Em 27 de Janeiro de 2006, o Director da Direcção de estradas de Aveiro do, então, EP Estradas de Portugal, EPE, emitiu, a pedido da ora Impugnante, o diploma de licença n.º 020/2006/DEAVR, para remodelação de um posto de abastecimento de combustíveis na Estrada Nacional 16, ao Km. 3 250 – E – fls. 24; Com a emissão do diploma de licença referido em A foi liquidado, pela entidade emitente, imposto de selo no montante de € 3,00, e foram liquidadas as taxas previstas no art. 15.º do Dec-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, alterado pelo Dec-Lei n.º 25/04, de 24 de Janeiro, alínea l) e alínea j), nos montantes de € 9 536,10 e € 681,48, respectivamente, no total de € 10,220,58 – fls. 26; Os montantes das taxas referidas em B foram fixados tendo em conta o número de mangueiras de abastecimento de combustíveis previsto no projecto de remodelação referido em A – fls. 27; 6 – Apreciando 6.1 Do conceito de “bomba abastecedora de combustível” para efeitos da (actual) alínea l do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro (na redacção do Decreto-Lei n.º 25/2004 , de 24 de Janeiro) Questão essencialmente idêntica à dos presentes autos, que se resume a uma questão de interpretação de um conceito utilizado em norma de incidência tributária, foi resolvida por Acórdão deste Supremo Tribunal do passado dia 17 de Junho de 2009, proferido no recurso n.º 263/09. Consideramos não haver razões para divergir do então decidido, acompanhando, pois, a argumentação aí expendida e a decisão então tomada, tendo em vista uma interpretação e aplicação uniformes do Direito ( artigo 8.º , n.º 3 do Código Civil ). Escreveu-se no citado aresto: “A única questão que vem controvertida no presente recurso prende-se em saber da interpretação do conceito de bomba abastecedora de combustível para efeito do disposto na alínea l) do artigo 15.º do DL n.º 13/71, de 23 de Janeiro. Dispõe este normativo (redacção do DL n.º 25/04, de 24/01) o seguinte: Artigo 15.º, n.º 1 – Sem prejuízo de legislação específica, as taxas a pagar por cada autorização ou licença são as seguintes: (…) alínea l)- Pelo estabelecimento ou ampliação de postos de combustíveis, por cada bomba abastecedora de combustível - € 1362,30. A sentença sob recurso concluiu que a cobrança dessas taxas deve ser feita com referência ao número de mangueiras de abastecimento de combustível e daí que tenha julgado improcedente a impugnação judicial deduzida da liquidação que foi feita com base nesse entendimento. Para tanto, ponderou-se, em suma, nos seguintes termos: “Ora, o conceito de bomba abastecedora de combustível previsto no DL 13/71 tem de ser interpretado como o equipamento que permite a extracção de combustível de um reservatório, e a sua colocação num receptáculo. Assume pois especial relevo não só o mecanismo de extracção de combustível do reservatório onde está depositado (bomba), mas também a capacidade de o conduzir, uma vez extraído, para outro local adequado, em regra, o depósito dos automóveis. O mecanismo de bombagem surge assim indissociavelmente ligado à mangueira, pois só por seu intermédio se preenche o conceito legal em causa, e o espírito da norma, que é, precisamente, o abastecimento de combustível. Não há combustível sem bomba, tal como não há abastecimento sem mangueira, diremos nós. Assim sendo, faz sentido que por cada possibilidade de saída de combustível, possibilidade essa que cada mangueira tem subjacente, se considere que estamos na presença de uma bomba; até porque, é facto público e notório que cada mangueira só abastece um tipo de carburante. Este entendimento não é posto em causa pelo facto de várias mangueiras partilharem equipamentos, nomeadamente contadores, por razões de economia ou de espaço. Assim, o legislador ao recorrer à expressão “por cada bomba abastecedora de combustível” quis tributar individualizadamente cada um dos equipamentos que permitem o abastecimento de combustíveis, equipamentos esses quantificáveis através do número de mangueiras.” Insurgindo-se contra esse entendimento, vem a recorrente defender na sua alegação de recurso que o conceito de bomba abastecedora de combustível dever ser entendido como unidade de abastecimento, enquanto indicador da função económica do posto e respectiva capacidade, sendo certo que a mangueira é apenas um dos equipamentos dessa bomba, argumentando ainda com o facto de, com o artigo 2.º , alínea b) do DL n.º 246/92 ter sido abandonado o conceito de bomba abastecedora. Não se crê que razão alguma assista à recorrente. Com efeito, subscreve-se na íntegra o que impressivamente se afirma no extracto que acima foi feito da sentença recorrida, em que se considera que a base da incidência da taxa em causa se afere por cada possibilidade de saída de combustível, a qual se encontra indissociavelmente ligada à componente visível, por exterior, da bomba abastecedora de combustível (a mangueira). Sendo assim, encontrando-se acoplado a cada mangueira um mecanismo de bombagem, apresenta-se como decorrência irrefragável o entender-se que a base de incidência de tributação da taxa prevista na alínea l) do artigo 15.º do DL n.º 13/71 seja aferida por cada mangueira licenciada a instalar. E não se diga que o conceito de bomba abastecedora de combustível foi abandonada pelo legislador, como o faz a recorrente (conclusão 9.). Na verdade, a nova redacção introduzida pelo DL n.º 25/04, de 24/01, à aludida alínea l) do artigo 15.º manteve o conceito em causa, o que não pode deixar de significar que o mesmo não é confundível com o de unidade de abastecimento constante da alínea b) do artigo 2.º do DL n.º 246/92 , de 30 de Outubro. Aliás, o conceito que se defende é o que melhor se compagina com a necessidade de prevenir as condições de segurança e circulação nas estradas, tributando o risco rodoviário acrescido que resulta do maior número de saídas de combustível licenciadas.” O recurso não merece, pois, provimento. - Decisão - 7 - Termos em que, face ao exposto, acordam o juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso, confirmando-se a sentença recorrida. Custas pela recorrente, fixando-se a procuradoria em 1/6. Lisboa, 16 de Setembro de 2009 - Isabel Marques da Silva (relatora) - Pimenta do Vale - Miranda de Pacheco .