0341A/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- No âmbito da execução de sentenças anulatórias de actos administrativos, a Administração deve procurar reconstituir a situação actual hipotética, isto é, deve procurar repor a situação que existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado o que passa por realizar agora o que se deveria ter realizado se a ilegalidade não tivesse inquinado o procedimento, por forma a que a que a que a ordem jurídica reintegrada seja aquela que existiria se aquela ilegalidade não tivesse ocorrido.

II- Todavia, casos há em que essa forma de execução do julgado não pode ser realizada, quer porque a referida reconstituição é impossível quer porque, atento o grave prejuízo para o interesse público que dela decorreria, não é exigível pelo que, nesses casos, a lei admite que a Administração invoque essa impossibilidade ou essa inexigibilidade como fundamento para a recusa da reconstituição da realidade nos termos atrás mencionados, cumprindo ao Tribunal verificar a procedência dos fundamentos invocados e, sendo caso disso, desonerá-la da obrigação de executar a sentença.

III- Nos casos em que a sentença exequenda anulou, por ilegal, um acto de adjudicação de empreitada de uma obra pública o conteúdo da respectiva execução deverá, em princípio, traduzir-se no retomar do procedimento no momento em que foi praticada a ilegalidade que determinou a anulação do acto e levá-lo até final, proferindo-se novo acto de adjudicação desta vez expurgado de qualquer vício invalidante.

IV- Deste modo, se a Administração já reiniciou o procedimento e se as propostas apresentadas já foram reapreciadas e reavaliadas e se, unicamente, falta cumprir o disposto no art.º 100.º do CPA, elaborar um novo relatório final e praticar um novo acto de adjudicação cumpre praticar esses actos procedimentais.

1. A…, com os sinais dos autos, ao abrigo do disposto no art.º 173.º e seg.s do CPTA, requereu a execução do Acórdão do Pleno deste Supremo Tribunal que, com fundamento em vício de violação de lei, anulou o despacho do Sr. Secretário de Estado da Administração Pública que adjudicou a empreitada para a instalação da Loja do Cidadão na cidade de Coimbra à empresa B….

A Entidade Requerida contestou dizendo que o Acórdão anulatório já estava executado uma vez que, na sequência do mesmo, o procedimento concursal foi retomado e foram reanalisadas e classificadas as propostas apresentadas com expurgo da ilegalidade que tinha determinado a anulação, pelo que já se encontrava reconstituída a situação hipotética que existiria não fora aquela ilegalidade. Acrescentou que, se assim se não entendesse, certo era que a empreitada já se encontrava integralmente executada e que tal constituía causa legítima de inexecução.

Replicando a Exequente manteve o inicialmente alegado e impugnou os termos da contestação mas reconheceu que a obra já se encontrava concluída e que, por isso, aceitava que se declarasse a existência de causa legítima de inexecução mas que, se assim fosse, haveria que ser ressarcido pelos danos sofridos os quais computou em 140.928,86 euros.

Pelo Acórdão de 10/01/2006 foi entendido que o Acórdão anulatório já se encontrava executado e que, por isso, não era “legítimo falar em causa legítima de inexecução pois esta só existiria se as obras se tivessem iniciado e concluído sem ter havido, como houve, novo acto de adjudicação que, legal ou ilegal, não pode aqui estar em causa, dado que se não questiona o cumprimento da obrigação imposto por aquele Aresto à Entidade executada para proceder, como procedeu, a nova apreciação e graduação das propostas dos candidatos, atendendo-se apenas aos subfactores constantes do programa do concurso, do caderno de encargos e do anúncio do concurso. Daí que não haja lugar à ordenação de quaisquer diligências tendentes à fixação da requerida indemnização, nos termos do art.º 178.º do CPTA, pois nem sequer se verificou causa legítima de inexecução.”

Nestes termos foi decidido “rejeitar o pedido de execução do Acórdão anulatório.”

Tal decisão foi, contudo, revogada pelo Acórdão do Pleno de 13/11/2007 por ter sido entendido que tinha sido feito errado julgamento quando se afirmara que o Acórdão anulatório já estava executado pois que, muito embora o procedimento concursal tivesse sido retomado, certo era que o mesmo não tinha chegado a ser concluído.

“Na verdade – escreveu-se no Acórdão do Pleno - sendo o novo relatório de análise e avaliação das propostas elaborado pela Comissão de Avaliação das Propostas, um acto meramente preparatório da decisão final de adjudicação, essa sim da competência da autoridade requerida, que foi quem praticou o acto de adjudicação anulado (cf. art.º 174.º, n.º 1, do CPTA), o procedimento concursal só se mostra concluído após a prolação desse novo acto de adjudicação pela entidade competente, não bastando, de facto, a elaboração, pela Comissão de Análise, do novo relatório de análise e avaliação das propostas concorrentes, expurgado embora dos vícios geradores da anulação do anterior acto; terá ainda esse novo relatório de ser notificado aos interessados, designadamente à recorrente, para efeitos da audiência prévia e, na sequência dessa audiência, ser elaborada proposta de decisão final e proferido, pela autoridade requerida, novo acto de adjudicação, ainda que no mesmo sentido do anteriormente anulado, tudo como melhor determinam os art.º 101º e segs do DL 59/99.

Só, deste modo, se poderá considerar reconstituído, na íntegra, o procedimento concursal invalidado.

……

Portanto, assiste razão à recorrente quando diz que o acórdão recorrido errou, ao considerar o acórdão anulatório executado com o novo relatório de análise e avaliação das propostas, único acto que foi praticado em execução do acórdão exequendo.

Na verdade, se bem que o acórdão recorrido se refira à existência de um novo acto de adjudicação, não o identifica, nem em lado algum dos autos se refere a existência desse acto, sendo que a própria entidade demandada, logo na resposta, confessou a inexistência do mesmo, referindo até, em concordância, nessa parte, com a alegação da recorrente, que não houve, nem podia haver qualquer novo acto de adjudicação, uma vez que a empreitada já estava, há muito, executada e a obra recepcionada.

Assim e contrariamente ao decidido, o acórdão anulatório não se mostra executado, pelo que ao rejeitar o pedido de execução com fundamento em que aquele acórdão já se encontrava executado, o acórdão recorrido padece de erro de julgamento.

Erro que afecta, igualmente, a pronúncia do acórdão recorrido sobre a invocada causa legítima de inexecução, já que essa pronúncia assentou também no pressuposto errado, de que o acórdão estava executado.

Com efeito, o acórdão recorrido considerou, que estando executado o acórdão anulatório, não era legítimo colocar essa questão, e consequentemente, não haveria lugar à realização de quaisquer diligências tendentes à fixação da requerida indemnização, nos termos do art.º 178º do CPTA.

Ora, não estando o acórdão anulatório executado, o processo deve prosseguir para apreciação da alegada causa legítima de inexecução e, sendo caso, do pedido indemnizatório formulado.

Pelas razões apontadas, a decisão de rejeição, ora sob recurso, não se pode manter.”

Nesta conformidade, foi decidido revogar o Acórdão recorrido e remeter os autos à Secção para que eles prosseguissem os seus termos, designadamente para apreciar se ocorria a alegada causa legítima de inexecução e, sendo caso, do pedido indemnizatório formulado.

Vejamos, pois.

2. Resulta do relato anterior que o Acórdão anulatório se não encontra executado e que se impõe prosseguir com esta execução para se decidir se se verifica, ou não, causa legítima de inexecução.

É sabido que, no âmbito da execução de sentenças anulatórias de actos administrativos, a Administração deve procurar reconstituir a situação actual hipotética, isto é, deve procurar repor a situação que existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado por forma a que a ordem jurídica seja reintegrada. O que passa pela realização, agora, do que se deveria ter realizado se a ilegalidade não tivesse inquinado o procedimento, isto é, passa pela prática dos actos jurídicos e das operações materiais necessárias à mencionada reconstituição e pela eliminação da ordem jurídica de todos os efeitos positivos ou negativos que a contrariem. – vd. art.º 173.º do CPTA, F. do Amaral, A Execução das Sentenças dos Tribunais Administrativos, pag. 45, e Acórdãos do Pleno deste STA de 13/03/2003 (rec. rec. 44140-A) e da Secção de 3/03/2005 (rec. 41.794-A) e numerosa jurisprudência neles citada.

Este é o princípio geral.

Todavia, casos há em que essa forma de execução do julgado não pode ser realizada, quer porque a referida reconstituição é impossível quer porque, atento o grave prejuízo para o interesse público que dela decorreria, não é exigível pelo que, nesses casos, a lei admite que a Administração invoque essa impossibilidade ou essa inexigibilidade como fundamento para a recusa da reconstituição da realidade nos termos atrás mencionados, cumprindo ao Tribunal verificar a procedência dos fundamentos invocados e, sendo caso disso, desonerá-la da obrigação de executar a sentença. – vd. n.º 2 do art.º 175 e n.º 1 do art.º 163.º, ambos do CPTA e citada jurisprudência.

2. 1. Nesta conformidade, nos casos em que a sentença exequenda anulou, por ilegal, um acto de adjudicação de empreitada de uma obra pública o conteúdo da respectiva execução deverá, em princípio, traduzir-se no retomar do procedimento no momento em que foi praticada a ilegalidade que determinou a anulação do acto e levá-lo até final, proferindo-se novo acto de adjudicação desta vez expurgado de qualquer vício invalidante.

Ora, foi isso que, in casu, a Administração fez, pois que retomou o procedimento com uma reapreciação e reavaliação das propostas apresentadas.

Só que, como se afirma no Acórdão do Pleno, a Administração não o concluiu uma vez que não basta a “elaboração, pela Comissão de Análise, do novo relatório de análise e avaliação das propostas concorrentes, expurgado embora dos vícios geradores da anulação do anterior acto; terá ainda esse novo relatório de ser notificado aos interessados, designadamente à recorrente, para efeitos da audiência prévia e, na sequência dessa audiência, ser elaborada proposta de decisão final e proferido, pela autoridade requerida, novo acto de adjudicação, ainda que no mesmo sentido do anteriormente anulado”.

E, porque assim, e porque não se mostra que os identificados actos procedimentais sejam impossíveis ou que a sua realização cause grave prejuízo para o interesse público, impõe-se cumpri-los, isto é, cumpre proceder à notificação para os fins previstos no art.º 100.º do CPA, à elaboração da proposta de decisão final e à prolação de novo acto de adjudicação.

Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal acordam em:

a) Declarar que inexiste causa legítima de inexecução.

b) Conceder à Autoridade Recorrida o prazo de 100 dias para cumprir os referidos passos procedimentais.

Sem custas.

Lisboa, 12 de Março de 2008. – Costa Reis (relator) – Santos Botelho – Madeira dos Santos.