036344 - Supremo Tribunal Administrativo

É acto administrativo susceptível de recurso contencioso o despacho, previsto no n.º 1 do art. 1º do DL n.º 351/93, de 07 de Outubro, de confirmação ou não de compatibilidade com as regras do respectivo plano de ordenamento do território de licenças de loteamento ou de obras de urbanização e construção, tituladas antes da entrada em vigor desse plano.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A..., com sede na Rua ...., n.º ..., ..., em Lisboa, impugna contenciosamente o despacho conjunto, de 19.09.94, do Secretários de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território e do Secretário de Estado do Turismo, que a) declara a incompatibilidade da aprovação da localização de um Conjunto Turístico denominado B... e correspondente às fases A e B do Núcleo B III reformulado com o Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano, aprovado pelo Decreto-Regulamentar n.º 26/93, de 27 de Agosto, e b) revoga a declaração tácita de compatibilidade dessa Aprovação de Localização, prevista no n.º 3 do art. 2, do DL 351/93, de 7 de Outubro.

Na resposta ao recurso contencioso (fl. 32, ss.), as entidades recorridas suscitaram a questão prévia da irrecorribilidade contenciosa do acto contenciosamente impugnado, por ser meramente declarativo da caducidade do direito de localização do referido conjunto turístico, operada pelo art. 40, n.º 3, do DR 26/93, de 07.08, que aprovou o Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano.

Pois que, segundo defendem, «as confirmações de compatibilidades previstas no Decreto-Lei n.º 351/93, mais não fazem do que atestar, certificar, se a situação material dos prédios está ou não conforme com certas regras de uso e ocupação dos solos, quer dizer, tais actos apenas certificam ou não caducidade : são verdadeiros certidões que atestam a situação dos bens face à lei». E «se, por força da lei (no caso do PROT’s RAN e REN, etc.) certos actos administrativos deixaram de produzir efeitos, o que se verificou foi a caducidade daqueles actos e não sua revogação pela Administração».

Ouvida a recorrente sobre tal questão prévia, respondeu nos termos constantes de fl. 86 e seguintes, sustentando a respectiva improcedência. Defende que o acto contenciosamente impugnado não pode ter «mera natureza declarativa, confirmativa ou certificativa de uma situação jurídica já, antes, definida». Pois que «a primeira preocupação da Autoridade Recorrida foi revogar “a declaração tácita de compatibilidade ... que entretanto se formou”, como consta do acto recorrido, para, afinal, vir declarar a incompatibilidade»; e, por outro lado, «é o próprio Decreto Lei n.º 351/93 que impõe à Autoridade Recorrida o exercício de uma nova actividade de apreciação e decisão (de aplicação do PROTALI) e em sede de um novo quadro normativo, quando pelo n.º 3 do seu artigo 1º veio permitir que seja confirmada OU NÃO a referida compatibilidade».

A Ex.ma Magistrada do Ministério Público, no parece de fl. 91, ss., pronuncia-se também no sentido da improcedência da questão prévia suscitada, concluindo que «o acto de não confirmação de compatibilidade não e, assim, um acto meramente declarativo; é um acto inovador, que projecta os seus efeitos negativamente na esfera jurídica dos interessados, lesando interesses destes. Trata-se, pois, de acto lesivo, susceptível de impugnação contenciosa».

Foram colhidos os vistos legais.

Cumpre, pois, decidir.

2. A questão a decidir é em tudo idêntica à que já foi apreciada, designadamente no acórdão desta 1ª Secção, de 01 de Junho de 1995, proferido no processo n.º 35464, que, de seguida, parcialmente se transcreve:

O n.º 1 do art.º 1º do Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de Outubro, veio dispor que «as licenças de loteamento, de obras de urbanização e de construção, devidamente tituladas, designadamente por alvarás, emitidas anteriormente à data da entrada em vigor de plano regional de ordenamento do território ficam sujeitas a confirmação da respectiva compatibilidade com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes de plano regional de ordenamento do território», sendo a confirmação dessa compatibilidade feita, conforme o n.º 2 do mesmo preceito, por despacho ministerial, com o efeito de se entender, na expressão do n.º 3 imediato, «que os direitos resultantes das licenças referidas no n.º 1 não caducaram», isto é, que subsistem por conformes à nova lei.

Este novo regime legal veio, ao fundo, a ferir de ilegalidade superveniente direitos já subjectivados mas ainda não exercidos pelo início e desenvolvimento normal da obra, em matérias de loteamento, urbanização e construção desde que as concretas situações subjacentes sejam incompatíveis com o correspondente plano regional de ordenamento do território.

Daí que tal incompatibilidade, ao contrário do alegado peia autoridade recorrida, não funcione ope legis uma vez que – sem embargo de a licença relativa a obra na situação prevista no art.º 1º do Decreto-Lei n.º 351/93 caducar por outra causa, a inobservância do prazo fixado ao n.º 1 do art.º 2º do mesmo diploma para a dedução do pedido – implica a apreciação de cada situação concreta, quer quanto à sua subsunção ao novo ordenamento legal quer quanto ao início e desenvolvimento das obras licenciadas, mediante o despacho ministerial previsto no atrás referido n.º 2 do art.º 1º daquele decreto-lei.

Isso mesmo aceita, aliás, o preâmbulo do diploma quando, depois de reconhecer o dever do Governo de «facultar aos particulares um meio expedito de verificação da compatibilidade do conteúdo dos actos com as regras de uso e ocupação do solo decorrentes de plano regional de ordenamento do território», expressamente proclama que «a instituição deste procedimento vem permitir uma avaliação casuística da compatibilidade com os planos referidos, possibilitando a definição clara de todas as situações em causa» - avaliação casuística e correlativa definição que não se compadece com a pretendida actuação autónoma da lei.

Assim, o despacho ministerial, de confirmação ou não da compatibilidade de licenças, já legalmente tituladas, em matérias de loteamento ou de obras de urbanização e construção, com as novas regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes do plano regional de ordenamento do território, envolve a reapreciação da situação de facto inerente ao direito em causa à luz daquelas novas regras, para o efeito de se concluir em termos decisórios pela subsistência ou não dessas licenças, consoante a sua conformidade ou não com essas novas regras legais e se tirar os respectivos efeitos.

Não se trata, pois, como pretende a autoridade recorrida, de uma certidão, que é um simples documento que, por teor ou por extracto, reproduz o conteúdo de outro (cf. arts. 383º e segs. do Código Civil), mas sim de uma decisão do Governo, através do ministro ou ministros competentes, que, respeitando a direito já integrado na esfera jurídica de um administrado mas posto em causa pela lei nova, estatui autoritariamente, por aplicação dessas outras normas de direito público e em razão das quais é inovador, sobre essa concreta situação e que, por isso mesmo, não pode furtar-se à apreciação da sua legalidade.

É, pois, um acto administrativo, tal como, aliás, o define o art.º 120º do Cod. de Procd. Adm., que, quando lesivo dos direitos do seu destinatário, este tem o direito, constitucionalmente garantido, de impugnar na via contenciosa (art.º 268º, n.º 4, da Const. da Rep.).

É este entendimento que, agora, se reitera.

No mesmo sentido, aliás, decidiram também os acórdãos de 09.11.95, 03.10.01 e 01.03.01, nos recursos n.º 35820, 36037 e 35750, respectivamente.

Pelo exposto, acordam em julgar improcedente questão prévia da irrecorribilidade do despacho impugnado, ordenando o prosseguimento do recurso.

Sem custas.

Lisboa, 11/04/02.

Adérito Santos – Relator – Azevedo Moreira – Santos Botelho.