063/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I - O direito de reversão regulado no artigo 5º do C. Expropriações de 1999 não desaparece pelo facto de o Estado, entidade expropriante, ter constituído através de Decreto-Lei um direito de usufruto por trinta anos das parcelas expropriadas a favor de uma Fundação, pessoa jurídica de direito privado, criada pelo próprio Estado. II - O direito de reversão apenas cessa verificada alguma das situações previstas no nº 4 do artigo 5º do C. Expropriações, sendo para este efeito irrelevante que exista transferência do domínio, constituição de direito de propriedade de outro particular por alienação da entidade expropriante ou, por maioria de razão, a constituição de direito real menor como o usufruto sobre o bem expropriado.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: Relatório A... interpôs recurso contencioso de anulação do indeferimento do pedido de reversão de imóveis expropriados, da autoria do Secretário de Estado Adjunto do Ordenamento do Território, de 11/11/2002, com fundamento na constituição pelo DL 306/2000 , de 28/11, de um direito de usufruto a favor da Fundação para a Protecção de Gestão Ambiental das Salinas do Samouco. Como contra-interessada foi indicada a referida Fundação para a protecção de gestão Ambiental das Salinas do Samouco. A recorrente apresentou, em resumo, os seguintes fundamentos: No DR nº. 75/97, II Série, de 31/03/97 foi publicada a declaração de utilidade pública com carácter de urgência da expropriação da parcela ali identificada como propriedade do pai da ora recorrente (parcela 11) tendo como finalidade a recuperação das salinas do Samouco. Acontece, porém, que a parcela em causa, no prazo de dois anos, posteriores à adjudicação, ocorrida em 14/09/99, não foi utilizada para o fim da expropriação, nem para qualquer outra finalidade, uma vez que ficou ao abandono. A expropriada continuou a praticar agricultura na parcela até à data sem a oposição de ninguém. Segundo o diploma que aprovou as Bases da Concessão da Nova Ponte toda a área deveria ser objecto de expropriação, o que não aconteceu. O imóvel da ora recorrente vai continuar a ter o mesmo destino agrícola que agora tem, integrado em “hortas sociais” ainda que “agriculturadas” mediante uma “Carta de Princípios Ambientais”. A constituição do direito de usufruto a favor da Fundação das Salinas do Samouco não tem efeitos externos por não ter sido aceite nem estar registada e é inconstitucional porque o DL 306/2000 não pode alterar o nº. 4 do artigo 5º do Código das Expropriações, aprovado por lei da Assembleia da República. Finalmente, a constituição do direito de usufruto não impediria a reversão do direito de propriedade. O Secretário de Estado Adjunto e do Ordenamento do Território, como entidade recorrida, respondeu, em síntese, o seguinte: A ..., como entidade expropriante, procedeu ainda em 1997 à tomada de posse do terreno em causa e deu início à recuperação do complexo das salinas do Samouco. A expropriação e recuperação destas salinas teve lugar no âmbito das medidas minimizadoras de impactes ambientais acordadas entre o Estado Português e a Comissão Europeia, tendo em consideração os impactes ambientais causados pela construção e exploração da Ponte Vasco da Gama. Através do DL 306/2000 , de 28/11, foi instituída pelo Estado a Fundação para a Protecção de Gestão Ambiental das Salinas do Samouco, a qual tem por fim “promover a conservação e manutenção das Salinas do Samouco, bem como estudar, implementar e gerir a aplicação prática de um modelo sócio-económico do desenvolvimento sustentável para o complexo das Salinas, isto é, em que o Estado estipula que a Fundação deve procurar a sua sustentabilidade financeira. O Estado veio a conceder à Fundação Salinas do Samouco um direito de usufruto, por 30 anos, sobre a parcela expropriada. No Plano Estratégico da Fundação das Salinas do Samouco está prevista a inclusão da parcela ora em causa na área afecta ao projecto de “Criação de Hortas Sociais” que tem objectivos sociais pela atribuição, por concurso, de pequenos talhões à população do concelho, de forma a possibilitar a sua ligação à terra. Do exposto resulta que a parcela em causa foi expropriada para ser utilizada para fins agrícolas, possibilitando assim a manutenção de práticas agrícolas importantes na manutenção da paisagem, de revitalização de economias familiares e de coesão social, e do uso da terra a trabalhadores agrícolas sem o usufruto directo daquela. Por essa razão, não foi a recorrente impedida de praticar a agricultura na parcela expropriada, uma vez que dessa forma prosseguia o fim da expropriação. O direito de reversão tornou-se impossível em virtude da constituição do direito de usufruto sobre a parcela expropriada, a favor da Fundação Salinas do Samouco, pois a operar-se a reversão, teria de ser livre de ónus e encargos. Só com a alteração ou revogação do Decreto-Lei nº. 306/2000 seria possível interromper o usufruto. A recorrente não é um terceiro, para efeitos do artigo 5º do Código do Registo Predial, uma vez que estes “são os adquirentes de boa-fé, de um mesmo transmitente comum, de direitos incompatíveis sobre a mesma coisa”. Por fim, constituindo o direito de usufruto – património originário da fundação – fica, nos termos do nº. 1 do artigo 185º do Código Civil dispensada a aceitação dos bens com que o instituidor dotou a Fundação. A Fundação para a Protecção de Gestão Ambiental das Salinas do Samouco contestou, alegando, resumidamente, que não se preencheu a previsão da alínea a) do nº. 1 do artigo 5º do Código das Expropriações, tendo o imóvel sido manifestamente aplicado ao fim que determinou a expropriação, isto é, a recuperação das Salinas do Samouco, pois a entidade expropriante, a ..., procedeu à reconstrução das comportas numa série de marinhas que integram a zona e procedeu à limpeza do Esteiro envolvente; que os imóveis expropriados na zona das Salinas do Samouco, por estarem integrados no domínio público do Estado, não estão sujeitos à obrigatoriedade do registo prevista no artigo 2º do Código do Registo Predial, sendo-lhes igualmente inaplicáveis as regras de oponobilidade previstas no artigo 5º daquele Código; que o direito de usufruto foi constituído por lei como prevê o artigo 1440º do Código Civil sendo o reconhecimento e a aceitação automáticos uma vez que a Fundação foi criada por DL; que a instituição da Fundação funciona como facto impeditivo da constituição do direito de reversão e não como fundamento da cessação desse mesmo direito. Em alegações finais, a recorrente concluiu nos seguintes termos: 1ª - O acto recorrido indeferiu o pedido de reconhecimento do direito de reversão da recorrente, sobre a parcela expropriada que identifica, com o único fundamento de ter sido entretanto constituído um usufruto sobre os bens atribuído a uma Fundação criada pelo Governo, conforme o teor do Dec-Lei 306/2000, de 28 de Novembro. 2ª - Assim, o objecto deste recurso não consiste em apreciar os novos supostos factos relativos a uma alegada inexistência do direito substantivo à expropriação invocados neste recurso pela autoridade recorrida, mas sim na validade ou invalidade do acto recorrido tal qual ele se mostra praticado. 3ª - Neste plano, o acto recorrido é ilegal porquanto a constituição do usufruto em causa deriva apenas de um outro acto administrativo, e este em si mesmo não poderia impedir o direito de propriedade da recorrente sobre os mesmos bens, pois usufruto e propriedade são direitos reais compatíveis entre si com diferentes titulares. 4ª - Acresce que, e fundamentalmente, o acto recorrido faz uma interpretação do teor do Dec-Lei 306/2000 – que constitui e atribui aquele usufruto a uma nova Fundação, bem como dos nºs. 1 e 4 do artigo 5º do Código das Expropriações aprovado pela Lei 168/99 – ilegal e em violação da garantia constitucional tuteladora do direito de propriedade, conforme a densidade que o artigo 62º da CRP impõe. Em sentido oposto contra-alegaram a Fundação para a Protecção de Gestão Ambiental das Salinas do Samouco e a entidade recorrida. O Exmo. Magistrado do Ministério Público pronunciou-se no sentido de o recurso merecer provimento, porquanto “a constituição do usufruto sobre a parcela de terreno em questão não faz desaparecer “a se” a existência do direito de reversão sobre a mesma, uma vez verificados os seus pressupostos”. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir. Matéria de facto Dão-se como provados os seguintes factos: No DR, nº. 75/97, 2º Suplemento, II Série, de 31/03/1997, foi publicada a declaração de utilidade pública com carácter de urgência da parcela 11, propriedade do pai da ora recorrente. A finalidade ali declarada para a expropriação foi a recuperação das Salinas do Samouco, através das obras projectadas. A adjudicação do direito de propriedade (já então na titularidade da recorrente), ocorreu em 14/09/99, mas já antes já a .../Estado estava na posse plena da parcela (desde 20/06/1997). Em 17/10/2002, a recorrente requereu ao Ministro das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente que lhe fosse reconhecido o direito à reversão sobre o imóvel que lhe foi expropriado, com o fundamento na não utilização do terreno para o fim que determinou aquela expropriação. Sobre esse requerimento recaiu a seguinte informação: “(…) tendo o direito de usufruto sobre a parcela cuja reversão é pedida sido constituído com base em acto legislativo – o qual identificou a parcela em causa – julga-se possível concluir desde já pela impossibilidade da sua reversão, nos termos do Código das Expropriações, uma vez que essa decisão, a ser tomada, estaria ferida de ilegalidade, por violação do disposto no Decreto-Lei 306/2000 . O eventual acto administrativo de reversão teria sempre de respeitar o disposto no Decreto-Lei 306/2000 , por força do princípio da legalidade, ínsito no artigo 266º, nº. 2, da Constituição, e no artigo 3º, nº. 1, do Código de Procedimento Administrativo. Só com a alteração ou revogação do referido Decreto-Lei seria possível interromper o usufruto concedido à Fundação das Salinas do Samouco sobre a parcela em questão. Nessa sequência, foi proferido o despacho do Secretário de Estado Adjunto e do Ordenamento do Território, de 11/11/2002, com o teor que se transcreve: “Pelas razões constantes da presente informação indefiro o pedido de reversão.” Matéria de Direito O objecto do recurso prende-se, pois, com a questão de saber se o acto que indeferiu o pedido de reversão das parcelas de terreno expropriadas é ilegal, por fundamentar essa impossibilidade com a constituição de um usufruto a favor de entidade diferente da expropriante. O acto recorrido, ao indeferir o pedido de reversão, não teve em conta se as parcelas estavam a ser utilizadas ou não para o fim previsto na expropriação, mas tão só no facto de o usufruto ter sido constituído por acto legislativo o que tornaria impossível a reversão, por violar o disposto no Decreto-Lei nº. 306/2000. A recorrente entende que a constituição do direito de usufruto decorre de um acto administrativo que não poderia impedir o direito de propriedade sobre a mesma parcela de terreno. A entidade recorrida e a contra-interessada consideram, pelo contrário, que a constituição daquele usufruto é uma forma de realizar o fim por que se operou a expropriação o que, a ser assim, é um facto impeditivo do direito de reversão. Vejamos, pois, a quem assiste razão. O Decreto-Lei nº. 306/2000, de 28/11, veio criar a Fundação para a Protecção de Gestão Ambiental das Salinas do Samouco, com o fim de promover a conservação e manutenção daquelas salinas e gerir um modelo de desenvolvimento sustentável para o eco-sistema. Nos termos do artigo 3º, nº. 1, alínea a), desse diploma instituiu-se como património da Fundação o direito de usufruto por 30 anos, concedido pelo Estado, sobre os imóveis expropriados das Salinas do Samouco, parcelas que são as constantes do anexo II dos Estatutos e onde se inclui o prédio expropriado à recorrente. Com aquele diploma visou-se criar um direito de usufruto por trinta anos sobre os imóveis do domínio público a favor daquela Fundação. Sustenta a entidade recorrida que a criação desse usufruto impossibilita o direito de reversão pretendido. Ora, o artigo 5º, nº. 4, do Código das Expropriações, aprovado pela Lei nº. 168/99, de 18/9, que prevê as causas de cessação do direito de reversão, não contém a causa de impossibilidade do direito de reversão invocada pela entidade recorrida, nem em todo o Código se vislumbra qualquer caso de tal impossibilidade. Aliás, é este o entendimento vertido no Acórdão nº. 62/03, de 16/03/04, a propósito de uma situação em tudo idêntica à dos presentes autos, com excepção dos recorrentes e das parcelas expropriadas que são diversos e que se passa a citar: “Como decorre da matéria de facto e de quanto se expôs anteriormente, a causa de impossibilidade invocada pela entidade recorrida não encontra apoio nas causas de cessação do direito de reversão indicadas no artigo 5.º n. 4 do Cexp. 99. Se bem que a informação em que se funda o despacho mencione que a impossibilidade que invoca se funda no Código das Expropriações, não indica a norma a que se reporta e, efectivamente, não existe nenhuma norma daquele Código que preveja casos de impossibilidade da reversão. O que sucede é que o artigo 78.º daquele diploma prevê que a reversão tenha lugar mesmo quando o domínio do prédio tenha sido transmitido a outra entidade, posteriormente à expropriação. Na espécie em análise não houve transferência do domínio público do Ministério expropriante para outra entidade, mas sim a constituição de um usufruto por trinta anos a favor de uma Fundação que é uma pessoa colectiva de direito privado, de mão pública, já que foi criada e dotada de património e meios pelo Estado e se destina a desempenhar tarefas que ao Estado incumbem. Mas, o que importa é que a transferência de domínio ou apenas a constituição de um encargo de carácter real, mesmo atípico, como seria o usufruto sobre bens dominiais, não é, nos termos do C.Exp.99 e tal como nele é regulada a reversão, uma forma de cessação deste direito dos expropriados, nem constitui um impedimento que obste à apreciação dos fundamentos da pretensão referidos no n.º 1 do artigo 5.º, para efeitos de ser autorizada a reversão pela entidade expropriante. Conclusão que se retira também da interpretação do comando inscrito no n.º 5 do art.º 5.º do Cexp.99, quando prevê que, mesmo depois de decorrido o prazo de reversão, o expropriado ainda pode exercer direito de preferência na primeira alienação dos bens. Significa este direito que se a entidade expropriante ou a entidade beneficiária da expropriação não mantiverem no domínio público os bens expropriados e os alienarem dentro dos vinte anos posteriores à expropriação, os expropriados podem exercer direito de preferência nessa alienação. A concessão pela lei de semelhante preferência, como sucedâneo de reversão que já não possa ser actuada por se ter esgotado o prazo do seu exercício, põe em destaque que para a lei as vicissitudes que venham a ocorrer com os bens expropriados nos vinte anos posteriores à expropriação e que envolvam transferência de domínio ou de propriedade ainda podem aproveitar ao expropriado quando significam indiscutivelmente o afastamento dos fins para os quais se efectuou a expropriação, como sucede com a alienação dos bens pelo beneficiário da expropriação. Ou por outras palavras, no regime legal a mudança de titularidade do domínio ou a transferência da propriedade não são por si só razão impeditiva de o expropriado readquirir os bens. Portanto, na reversão todo o realce é posto na afectação ou não dos bens ao fim que preside à expropriação e por outro lado não releva o facto de ter havido uma transferência de domínio ou constituição de outros direitos reais como a propriedade de terceiro adquirente, embora os expropriados estejam vinculados a observar os prazos previstos na lei, para exercer os seus direitos, por razões evidentes de segurança jurídica. Portanto, pode concluir-se que o direito de reversão apenas cessa verificada alguma das situações previstas no n.º 4 do artigo 5.º do Cexp., sendo para este efeito irrelevante que exista transferência do domínio, constituição de direito de propriedade de outro particular por alienação da entidade expropriante ou, por maioria de razão, a constituição de direito real menor como o usufruto sobre o bem expropriado.” Acrescenta-se ainda que, sob pena de incorrer em inconstitucionalidade, o diploma que instituiu o direito de usufruto a favor da Fundação nunca poderia alterar o Código das Expropriações, aprovado por Lei da Assembleia da República, em matéria da sua competência reservada, o que consubstanciaria uma restrição ao direito de propriedade, que é equiparado a direito fundamental, nos termos dos artigos 17º, 18º, 62º e 165º, nº. 1, alínea b), da CRP. No entanto, também não parece ser essa a vocação do referido DL 306/2000 , pois este apenas veio constituir um usufruto a favor da Fundação, não pretendendo, com isso, alterar os pressupostos da reversão. Desta forma, só resta concluir que o despacho, ao criar uma nova forma do direito de reversão, incorre em violação do artigo 5º, nº. 4 do Código das Expropriações. Decisão Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, anulando o acto recorrido com fundamento na violação do artigo 5º do Código das Expropriações. Sem custas. Lisboa, 29 de Junho de 2004. Isabel Jovita – Relatora – Angelina Domingues – Edmundo Moscoso.