0177/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A Secção I, do Capítulo II, da Parte IV do Código de Procedimento Administrativo constitui o espaço dedicado somente à “validade do acto administrativo”, no qual se abriga o art. 123º (com a epígrafe “menções obrigatórias”) e em cuja alínea b) do nº1 está consignada a obrigatoriedade de o acto conter a “identificação adequada do destinatário ou destinatários”.

II- Quando nesse preceito se impõe que a “identificação do destinatário” seja “adequada” isso não significa simplesmente uma exigência de identificação a processar de modo útil e eficaz - que permita reconhecer a pessoa a quem o acto se dirige – mas também uma exigência de identificação correcta – que permita que o acto se dirija à pessoa certa.

Por isso, porque não basta identificar o destinatário, é preciso concomitantemente que essa identificação seja adequada, no sentido da sua suficiência (os elementos fornecidos hão-de bastar para se lograr o objectivo), e no sentido da sua exactidão (os elementos indicados terão que ser apropriados e correctos em vista da produção efectiva dos desejados resultados), de modo a que os efeitos do acto se externem em relação a ele.

III- O acto que não menciona a “identificação adequada” acerca do verdadeiro destinatário do acto é considerado nulo, nos termos do art. 133º, nº1, do CPA.

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA

I- Relatório

A Câmara Municipal de Albufeira recorre jurisdicionalmente da sentença do TAF de Lisboa que declarou a nulidade da deliberação que havia tomado em 31/10/2000, através da qual havia ordenado a “A…”, aqui recorrida, a demolição de uma edificação.

Concluiu as suas alegações do seguinte modo:

«I. A douta sentença recorrida considera como provado que o edificado cuja demolição foi ordenada era, à data desta, pertença de outrem que não a recorrente inicial, A….

II. Com base nesse pressuposto, considera que, ao dirigir-se a esta última, a deliberação sub judice não contém a indicação do seu destinatário, e, por conseguinte,

III. A mesma deliberação omite elemento essencial previsto no art. 123°, nº 1, al. b), do CPA, que importa a sua nulidade.

IV. Tal conclusão enferma de erro manifesto. Na verdade,

V. O que a disposição citada em III exige é que, na sua exteriorização, o acto administrativo mencione adequadamente o seu destinatário ou destinatários. Ora,

VI. A deliberação de 31.10.2000, da autoria da Câmara Municipal aqui recorrente, identifica claramente o seu destinatário: a sociedade A…,

VII. Sociedade essa em cuja esfera jurídica visou produzir os respectivos efeitos.

VIII. Inexiste, pois, no acto administrativo controvertido, omissão de elemento essencial, qual seja o plasmado na norma acima invocada, a que a douta sentença recorrida faz expresso apelo como fundamento de direito.

IX. Quanto muito, a impossibilidade de a destinatária daquele acto dar execução a este constituirá causa de ineficácia, que não de nulidade. Mas,

X. Para tanto, outra ordem de considerações terá que se seguir, e, em qualquer caso, o Tribunal a quo sempre deveria conhecer das demais questões prévias e excepções suscitadas nos autos.

XI. Ao decidir como decidiu, o douto aresto recorrido violou a previsão expressa do art. 123° do CPA, declarando nula a deliberação de 31.10.2000 da ora recorrente, incorrendo, também por essa via, em falta de fundamentação.

XII. Pelo exposto, deverá a douta sentença recorrida ser revogada, por ilegal, ordenando-se a baixa dos autos ao Tribunal a quo para ser proferida decisão de Mérito, se a tanto não obstar qualquer das questões prévias e excepções nele deduzidas».

Contra-alegou a recorrida, apresentando as seguintes conclusões:

«a) Esse Meritíssimo TCA é incompetente, em razão da matéria, para apreciar o presente recurso atento o disposto no art. 2º da Lei 13/2002 de

19- 2 conjugado com os arts. 26º, n° 1 b) e 40º do (antigo) ETAF, ao caso aplicável, devendo em consequência decidir pelo não conhecimento do recurso

b) Assim não se entendendo, o que se admite sem conceder, a douta sentença recorrida é de manter uma vez que a ordem de demolição ali recorrida enferma de manifesto erro num dos seus elementos essenciais, a saber, a adequada identificação do seu destinatário, com violação frontal do art.123º, n° 1, al. b) do CPA.

c) Ainda que a invalidade em causa não seja geradora da nulidade do acto – o que não se concede - ela determinará, no mínimo, a respectiva anulabilidade por erro num dos seus elementos e nunca a sua ineficácia como sustenta, sem fundamento, a Autoridade Recorrente, ao arrepio do disposto no art. 127º do CPA, maxime, do seu n° 2.

Termos em que deverá esse Meritíssimo TCA considerar-se incompetente, em razão da matéria, para o presente recurso não devendo, em consequência, dele conhecer, ou assim não se entendendo, deverá o recurso jurisdicional ser julgado improcedente como é de elementar justiça».

O digno Magistrado do MP opinou no sentido do improvimento do recurso.

Cumpre decidir.

II- Os Factos

A sentença recorrida deu por assente a seguinte factualidade:

«1- Através do ofício nº 5939, de 10.11.2000, da Câmara Municipal de Albufeira, foi comunicado ao ora recorrente o seguinte:

"Em referência ao requerimento apresentado por V. Exa., em 12.7.00, cumpre-me informar que esta Câmara Municipal, na apreciação do assunto em epígrafe, em sua reunião realizada no dia 31.10.2000, tomou a seguinte deliberação:

"Foi deliberado, tendo em conta o parecer jurídico de 25.7.00 e o parecer técnico de 18.10.00, manter a deliberação de 14.3.2000, devendo o signatário, no prazo de 15 dias, proceder à demolição do edificado em causa. Mais foi deliberado dar conhecimento da presente deliberação ao IGAT, Provedoria da Justiça e administração do condomínio.

Em anexo: cópia dos referidos pareceres" (cfr. doc. de fls 25 e 27 dos autos)

2- Através do ofício n.º 1584, de 23.3.2000, da Câmara Municipal de Albufeira, foi comunicado ao ora recorrente o seguinte:

"Em referência ao requerimento apresentado por …., em 26.10.99, cumpre-me informar que esta Câmara Municipal, na apreciação do assunto em epígrafe, em sua reunião realizada no dia 14.03.2000, tomou a seguinte deliberação:

"Foi deliberado informar o titular de que face ao parecer jurídico de 13.1.2000 e nos termos do mesmo, esta Câmara Municipal tem a intenção de proceder conforme ali é sugerido e, consequentemente diligenciar no sentido da demolição do edificado.

Assim, para cumprimento do estabelecido nos arts 8º, 100º e segts do Código do Procedimento Administrativo, é concedido ao requerente o prazo de 60 dias para, por escrito, dizer o que se lhe oferecer sobre o assunto.

Em anexo: cópia do referido parecer." (cfr. doc. de fls 26 dos autos e doc. de fls 11 dos autos de suspensão de eficácia);

3- O parecer jurídico de 25.7.2000, mencionado na deliberação camarária, ora impugnada é do seguinte teor:

"Desconhece-se qualquer decisão judicial que tenha declarado legal a construção objecto da ordem de demolição, ao contrário do que pretende a requerente. O que subsiste é a violação, por aquela, do alvará de loteamento.

Aliás, a argumentação da requerente parece contradizer o que ela mesma requereu, em 27.11.98 (re. N.º 6790).

Não se vê, assim, razão para que a notificanda não dê cumprimento à ordem de demolição. À c.s.

Assinatura ilegível." (cfr. doc. de fls 27 vº dos autos);

4- A informação técnica de 18.10.2000, mencionada na deliberação camarária, ora impugnada é do seguinte teor:

"À consideração superior para deliberação, na sequência da audiência prévia efectuada a coberto da deliberação de 14.3.2000.

Assinatura ilegível." (cfr. doc. de fls 27 vº dos autos);

5- O parecer jurídico de 18.1.2000, mencionado na deliberação camarária, de 14.3.2000, é do seguinte teor:

"Remete-se para quanto informámos em fax de 8.6.98. No entender destes Serviços, a solução para o caso passará pela (…) declaração de nulidade da deliberação de 2.7.91, que entre outros deferiu a de um "Anexo A que é - nem mais nem menos – o barracão em causa, justamente na parte em que procedeu a esse licenciamento por violação das prescrições do alvará de loteamento (artº 65º do Dec-Lei n.º 400/84, de 31.12., que regulava a matéria) e como previsto nos nºs 1 e 2 do art. 134º do Código do Procedimento Administrativo, sem prejuízo do direito de audiência prévia. À c.s. Assinatura ilegível» (cfr. doc. fls. 11 dos autos de suspensão de eficácia).

6- Na resposta apresentada, em 12.7.2000, pela ora recorrente, no âmbito da audiência prévia, diz que o edificado já não lhe pertence, como bem sabe a autarquia, cfr. doc. de fls 27-29 dos autos;

7- A propriedade da edificação mandada demolir pela deliberação impugnada encontra-se registada na Conservatória do Registo Predial de Albufeira, a favor de B…, tendo o pedido de registo sido apresentado em 25.7.95 (cfr. doc. de fls 202 dos autos de suspensão de eficácia);

8- B…, interveio nos autos de suspensão de eficácia da deliberação ora impugnada, pelo que da mesma teve conhecimento, alegando aí ser proprietária do edificado em apreço (cfr. ponto 4. do doc. de fls 32 dos autos de suspensão de eficácia);

9- Nos autos de recurso contencioso que correram termos no então TAC de Lisboa, sob o n.º 289/98, da 1.a Secção, foi proferida sentença declarando extinta a instância, por inutilidade superveniente da lide, em virtude de ter sido revogado o acto impugnado (cfr. doc. de fls 16, 16 vº e 17 dos autos de suspensão de eficácia).

10- Nos mencionados autos de processo, o objecto do recurso era a deliberação camarária de 10.2.98, ordenando ao ora recorrente a demolição do edificado em apreço, a qual foi revogada pela deliberação de 17.6.98 - cfr. doc. de fls 16 vº e fls 55, ambas dos autos de suspensão de eficácia;

11- A edificação em apreço, em 26.10.2001, já se encontrava demolida, - cfr. doc. de fls 106 dos autos de suspensão; e

12- B… é A. no processo nº393/04.0BELLE, em que é a ora recorrida, no qual pede a condenação no pagamento de quantia indemnizatória devida por danos causados com a demolição do prédio objecto da ordem de demolição impugnada nestes autos - cfr. docs de fls. 249 e segts. dos autos.

III- O Direito

1- Da incompetência do TCA

A recorrida, nas suas alegações, questionou a competência do TCA para a apreciação do presente recurso jurisdicional, que argumentava pertencer ao STA (fls. 378). Fê-lo, estamos seguros, alicerçado no facto de a recorrente ter endereçado as suas alegações aos “Venerandos Desembargadores do Tribunal Central Administrativo” (fls. 372).

No entanto, esta invocação só adquiriria relevância e teria sentido ante um qualquer despacho de onde fosse possível extrair a noção de que a competência para a decisão do recurso cabia ao TCA. Assim não aconteceu, porém. Com efeito, tendo o despacho de fls. 286 determinado expressamente a subida dos autos ao STA - sinal evidente do entendimento que sobre o assunto tinha o juiz do Tribunal “a quo” em favor da tese da arguente -, a posição desta ficou irremediavelmente prejudicada. Razão que é bastante para se indeferir a matéria exceptiva.

2- Do mérito do recurso

A recorrente contenciosa havia invocado os vícios de forma, por falta de fundamentação e por omissão de audiência prévia, a violação do trânsito em julgado (considerando que o assunto já tinha sido decidido no âmbito da acção nº 289/98, da 1ª secção do TAC de Lisboa), e a sua própria ilegitimidade (em virtude de não ser o proprietário do prédio mandado demolir).

A sentença em crise, porém, avançou directamente para o último dos vícios. Abordando o tema, não sob a óptica da legitimidade adjectiva activa para a impugnação contenciosa (não faria, aliás, qualquer sentido que a recorrente, contraditoriamente, viesse ao processo defender-se somente para invocar a sua falta de interesse em se defender; por certo não foi esse o seu propósito), mas numa perspectiva toda ela orientada para o conteúdo material do acto, considerou que a recorrente dele não podia ser destinatária, uma vez que o edifício em causa não lhe pertencia.

Deste modo, sublinhando a ideia de que o acto não podia projectar os seus efeitos jurídicos na esfera da recorrente, concluiu que ele identificava inadequadamente o seu verdadeiro destinatário, circunstância que o tornava nulo, nos termos dos arts. 123º, nº1, al. b) e 133º, nº1 do CPA.

Inconformada, nas alegações do presente recurso jurisdicional, a Câmara Municipal sustenta que a questão não se resolve pela nulidade mas, quando muito, pela ineficácia.

O assunto é deveras interessante e tem que ver com o alcance e conteúdo dos actos através da compreensão dos seus elementos. Se geralmente o acto é apto para decidir uma certa relação jurídica entre a Administração e um particular – desconsiderando por agora os casos em que de cada lado dessa relação está um ente administrativo – é bom de ver que a funcionalidade do acto carece da clara identificação subjectiva de cada um dos pólos do respectivo binómio. É por tal razão que o art. 123º, nº1, al. b), do CPA impõe que entre os elementos do acto administrativo figure a “identificação adequada do destinatário ou destinatários”. Ora, quando se obriga que a identificação seja “adequada” isso não significa somente uma exigência de identificação processada de modo útil e eficaz - que permita reconhecer a pessoa a quem o acto se dirige – mas também uma exigência de identificação com correctura – que permita que o acto se dirija à pessoa certa. Em suma, porque não basta identificar o destinatário, é preciso concomitantemente que essa identificação seja adequada, no sentido da sua suficiência (os elementos fornecidos hão-de bastar para se lograr o objectivo), e no sentido da sua exactidão (os elementos indicados terão que ser apropriados e correctos em vista da produção efectiva dos desejados efeitos), de modo a que os efeitos do acto se externem em relação a ele.

Isso não quer dizer que o problema se reconduza à ineficácia pura. Se é certo que a recorrente não anda longe da verdade quando admite que o acto possa não produzir efeitos em relação à sociedade recorrida, tal não equivale a dizer que o acto era por isso mesmo ineficaz no sentido mais estrito e juridicamente puro. Na verdade, até na nulidade e na anulação de cada acto administrativo há, logo que decretadas, uma zona de ineficácia “ex tunc” e “ex nunc”, respectivamente, e nem por isso a sanção jurídica para cada uma das patologias deixa de ser a invalidade.

Portanto, se até certo ponto compreendemos a recorrente, não podemos acompanhá-la na solução que preconiza. Em Espanha, por exemplo, o desenlace desta discussão seria aquele por que a recorrente aqui se bate. Com efeito, a secção segunda, do capítulo segundo, do título terceiro da Lei de Procedimento Administrativo é toda ela dedicada à eficácia dos actos (arts. 44º a 46º). E é, precisamente, com base nessa realidade que alguns autores assinalam que, de um ponto de vista subjectivo, «o acto administrativo limita a sua eficácia directa ao destinatário ou destinatários do mesmo» (Jesus Gonzalez Perez in anotação ao art. 44º, em “Comentários à la ley de procedimiento administrativo”, pag. 368). E isso o garante na medida em que «a posição de benefício ou sacrifício que o mesmo cria, reconhece ou declara, afecta os sujeitos que constituem os destinatários formais da declaração de vontade» (loc. cit). Razão que o leva a incluir nos limites subjectivos da eficácia directa a necessidade de que os destinatários sejam perfeitamente individualizados (Neste sentido, in loc. cit., assevera que «o acto limita a sua eficácia directa àquela pessoa que é o seu destinatário».).

Só que esta matéria não recebeu o mesmo tratamento jurídico/normativo entre nós. Repare-se que a Secção I, do Capítulo II, da Parte IV do Código de Procedimento Administrativo constitui o espaço dedicado somente à “validade do acto administrativo”, aí se abrigando o art. 123º (com a epígrafe “menções obrigatórias”) e em cuja alínea b) do nº1 está consignada a obrigatoriedade de o acto conter a “identificação adequada do destinatário ou destinatários”.

Ora, isto não é senão o reconhecimento da presença de um elemento subjectivo do conteúdo do acto cuja importância não se pode ignorar, além do mais porque o comando contido na decisão administrativa se dirige, nesse caso, a uma determinada pessoa, o que de resto é decorrência da ideia perpassada pela noção de acto vertida no art. 120º do CPA, que o toma por decisão que visa produzir efeitos numa situação individual e concreta. E não se pode esquecer enfim que, por falta de um dos elementos essenciais estabelecidos na definição de acto administrativo do art. 120º do CPA, e face à consequente falta de produção de efeitos nessa situação individual e concreta, se está em presença de um acto nulo (art. 133º, nº1, do CPA). Para salvar o acto da nulidade, não basta, pois, que este contenha uma qualquer identificação do destinatário; A lei incluiu nos seus elementos essenciais a identificação adequada do destinatário

Se o problema se reduzisse a uma mera ineficácia, para daí ainda se extrair alguma utilidade, isso haveria de significar que acto não produziria nenhuns efeitos relativamente àquele que identifica como errado destinatário, mas que, tal como num sofisma, haveria de produzir efeitos em relação ao destinatário real. Só que, como muito bem sabemos, aquele acto nunca se poderia impor ao verdadeiro destinatário (nunca lhe seria eficaz) por o seu nome não constar do conteúdo da decisão administrativa. Afinal de contas, aquele acto concreto - isso o podemos assegurar - não valeria para ninguém, nem para o inadequadamente identificado destinatário, nem para aquele de que se venha posteriormente a conhecer a exacta identidade. Com efeito, para este administrado sofrer os efeitos ablativos da decisão, será sempre necessário que a Administração profira um novo acto, concreta e expressamente a si dirigido. Por conseguinte, nenhuma razão existe para que se mantenha na ordem jurídica uma decisão administrativa que não externe nenhuns efeitos em relação a quem quer que seja. O que quer dizer que a ineficácia neste caso não resolve a forma de dar destino a um acto inútil como este.

Acresce que o requisito da alínea b), do nº1, do art. 123º do CPA é uno, não sendo legítimo restringi-lo a uma só das partes de que se compõe. Isto é, quando o legislador elege como elemento essencial a “identificação adequada do destinatário” não tolera uma interpretação que restrinja toda a expressão ao segmento da “identificação”, como se só ele fosse importante. Sem dúvida nenhuma que a falta de “identificação do destinatário” torna nulo o acto; é essa a única sanção esperada e lógica para uma decisão que não tenha destinação pessoal, que não se dirija a ninguém. Mas a questão é que o legislador não se ficou por estabelecer que só a “identificação do destinatário” era menção obrigatória e essencial. Àquela expressão somou um qualificativo que o intérprete não pode fazer de conta que não viu, que não existe ou que não tem valor nenhum (cfr. art. 9, nº3, do C.C.). A “identificação” tem ainda que ser “adequada” com o sentido que atrás definimos. Ou seja, não havendo “identificação do destinatário” no conteúdo do acto, estaremos perante uma violação ostensiva do requisito e nesse caso não faz falta a “adequação” para o acto ser obviamente nulo (o “plus” não carece do “minus”); mas se a “identificação” estiver lá, o acto só se imporá validamente a alguém se essa identificação for precisa e correcta, enfim, “adequada” ao objectivo que o acto tem a cumprir (“identificação” e “adequação” estão agora no mesmo plano porque fazem parte do mesmo requisito, unificado e indivisível).

Quis, portanto, o legislador que a menção obrigatória da “identificação adequada do destinatário” do acto representasse um elemento essencial, cuja falta conduzisse à sanção de nulidade (neste sentido, Diogo Freitas do Amaral e outros, in Código do Procedimento Administrativo anotado, 3ª ed., pag. 227; ainda F. Amaral, in Curso de Direito Administrativo, II, pag. 252).

Na hipótese sub juditio, se a decisão tomada visava regular uma “situação concreta” - de construção e licenciamento em desrespeito de prescrições do alvará de loteamento – e “individualizada” - na pessoa da aqui sociedade recorrida – a verdade é que esta individualização não era a correcta – por isso não era adequada - em relação ao verdadeiro destinatário do acto, isto é, à pessoa sobre quem se devia fazer incidir a imputação subjectiva dos efeitos negativos e de gravame que ele comportava. Havia uma decisão administrativa de demolição com a qual se pretendia pôr termo à situação de ilegalidade, mas dirigida a quem não era o violador da ordem legal estabelecida. Logo, podemos dizer que o acto não menciona a “identificação adequada” acerca do verdadeiro destinatário do acto. De modo que a recorrida, porque não era proprietária da edificação, não podia receber a ordem de demolição do prédio, sob pena de, cumprindo-a, estar a demolir coisa alheia. A decisão administrativa não podia, desta maneira, vinculá-lo a uma “ordem ilegal”, o mesmo é dizer, não podia produzir efeitos em relação à recorrida, não por ser ineficaz, mas por ser nula, nos termos do art. 133º, nº1, do CPA.

Assim sendo, não vemos motivo para censurar a sentença recorrida.

IV- Decidindo

Nos termos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.

Sem custas.

Lisboa, 28 de Novembro de 2007. – Cândido de Pinho (relator) – Azevedo Moreira – Adérito Santos.