01805/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Acto confirmativo é o que, emanado da mesma entidade e dirigindo-se ao mesmo destinatário, repete o conteúdo de um acto administrativo anterior, perante pressupostos de facto e de direito idênticos, sem que o reexame desses pressupostos decorra de revisão imposta por lei.

II- Não tem natureza confirmativa, relativamente a um acto administrativo que autorizou a prorrogação, para determinado ano lectivo, do destacamento de professores em exercício em escolas europeias, o acto administrativo que, decidindo sobre nova pretensão das interessadas, não autoriza o prolongamento desse mesmo destacamento para além daquele ano.

III- O regime estabelecido no Despacho Conjunto nº 137/SERE/SEEBS/93, de 21 de Agosto, e mantido no Despacho Conjunto nº 300/SEAE/SEEI/98, de 10 de Março, de limitação a nove anos do destacamento de docentes em exercício de funções em escolas europeias, funda-se na consideração de que é desejável assegurar a rotatividade daqueles docentes, para que outros possam beneficiar da experiência e para que se não verifique a respectiva aculturação.

IV- A consideração destas razões traduz-se na ponderação do interesse público, cuja salvaguarda legitima que se dê por findo tal destacamento, em conformidade com o disposto no artigo 69 do Estatuto da Careira Docente.

V- Assim, não viola este preceito legal o acto que, com fundamento no referido Despacho Conjunto nº 300/SEAE/SEEI/98, indefere a pretensão de docentes, destacadas em exercício de funções em escolas europeias, no sentido de ser mantido o respectivo destacamento, que se manteve pelo referido período de nove anos e foi objecto de três sucessivas prorrogações de um ano, conforme a previsão do mesmo despacho.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A..., ..., ... e ..., melhor identificadas nos autos, interpuseram no Tribunal Central Administrativo (TCA) recurso contencioso do despacho, de 11.12.00, da Secretária de Estado da Administração Educativa (SEAE), que indeferiu a pretensão das recorrentes no sentido de que lhes não fosse aplicado o despacho Conjunto nº 300/98, publicado no DR, II Série, de 22 de Abril de 1998.

Imputaram ao despacho recorrido vícios de violação de lei, por infracção dos arts 83 do Estatuto do Pessoal das Escolas Europeias, 69 do Estatuto da Carreira Docente (ECD), aprovado pelo DL 139-A/90, de 28.4, princípio da igualdade e não retroactividade dos normativos jurídicos, e vício de forma, por violação do direito de audiência dos interessados.

Na resposta, a entidade recorrida, além de pugnar pela improcedência do recurso, suscitou a questão prévia da ilegalidade da interposição do recurso, por irrecorribilidade do acto impugnado.

Por acórdão de 20.6.02, constante de fls. 47, ss., dos autos, foi julgada improcedente a questão prévia e procedente o recurso, por violação dos nº 1 e 2 do art. 69 do ECD.

Inconformada como o decido, a SEAE veio interpor o presente recurso jurisdicional, apresentando alegação, com as seguintes conclusões:

a) O Acórdão recorrido ao concluir que a resposta da Secretária de Estado da Administração Educativa ao pedido das ora recorrentes para que lhes não fosse aplicado o Despacho 300/SEAE/SEEI/98, de 10.03, consubstancia a prática de um acto administrativo recorrível pois que expressamente não autorizou a prorrogação do seu destacamento a partir de 31.08.91, viola o disposto no art.º 120° do CPA e art.º 25° n° 1 da LPTA e o princípio da legalidade que deve nortear toda a actuação da Administração (nº 1 do art.º 3° do CPA e n° 2 do art.º 266° da CRP).

b) Pois os actos que fixaram a cessação dos destacamentos, em 31.08.91, definindo assim a situação jurídica das recorrentes foram os despachos da mesma entidade, datados de 14.01.00 e 03.03.00, exarados nas Informações nºs 283 e 284/GIG/99 e 44/IGE/OO, respectivamente, de 20.12 e 22.02 (anexos), na sequência de requerimentos das ora recorrentes para que lhes fosse pela terceira e última vez aplicado este despacho conjunto em matéria de prorrogação do seu destacamento.

c) E não tendo sido interpostos no prazo legal os competentes recursos contenciosos de tais actos administrativos estão os mesmos consolidados na ordem jurídica como actos firmes.

d) Doutra forma, ou seja, não tivessem as ora recorrentes solicitado à entidade competente a prorrogação dos seus destacamentos nos anos lectivos de 1998/99, 1999/00 e 2000/01, teriam visto chegar o termo da sua situação de destacadas nas Escolas Europeias logo no termo do ano lectivo de 1997/98 (31.08), de acordo com a previsão normativa regra constante do despacho conjunto de 1993, imediatamente exequível e sem necessidade de um acto administrativo de aplicação no que se refere ao estatuído em matéria do prazo máximo de nove anos para estes destacamentos, como se refere no Acórdão do STA, de 28.11.00 proferido no recurso nº 46.400.

e) O Acórdão recorrido faz pois uma errada interpretação dos factos e aplicação do direito, pois a resposta da Secretária de Estado da Administração Educativa ao requerimento das interessadas no sentido de lhes não ser aplicável o despacho conjunto de 1998 não pode configurar a prática de um acto administrativo tal como definido no art.º 120° do CPA, não sendo contenciosamente recorrível (nº 1 do art.º 25° da LPTA).

f) Nessa resposta o que se faz, e mais não se poderia fazer – sendo que o sentido que lhe é dado no Acórdão recorrido viola o princípio da legalidade constante do nº 1 do art.º 3° do CPA e n° 2 do art.º 266° da CRP, pelo qual a Administração está obrigada a cumprir as leis em vigor, enquanto não forem alteradas, corrigidas ou revogadas ou não forem declaradas inconstitucionais, com força obrigatória geral pelo Tribunal Constitucional – é tão só o enquadramento legal da situação das requerentes ora recorrentes, lembrando-lhes que já haviam beneficiado de todas as prorrogações legalmente permitidas, pelo que de acordo com a última delas o seu destacamento cessaria em 31.08.01.

g) Quanto muito poder-se-ia admitir estarmos perante um acto confirmativo, também ele não contenciosamente recorrível.

h) No que respeita à ilegalidade do despacho conjunto de 1998 por alegada violação do disposto nos nºs 1 e 2 do art.º 69° do ECD, também aqui o Acórdão recorrido é ilegal por errada interpretação e aplicação destes normativos legais, subvertendo o regime jurídico neles estatuído.

i) O art.º 69° n° 1 o que diz é que os destacamentos podem ser sucessivamente prorrogáveis por períodos de dois anos. Não impede, nem na sua letra, nem no seu espírito, que a Administração, no exercício dos seus poderes regulamentares, estabeleça um limite temporal aos destacamentos dos docentes nas escolas europeias – uma das situações para as quais se permite nos termos do art.º 68° a utilização da figura do destacamento – se o interesse público assim o determinar, aliás como o fez o legislador em termos da lei geral no art.º 27 do Decreto-Lei nº 427/89, de 07.12 (destacamentos prorrogáveis até ao limite de três anos).

j) Tendo sempre presente que o destacamento, como a requisição, são figuras jurídicas que têm como principal traço característico do seu regime o serem medidas cuja utilização é determinada e condicionada exclusivamente pelo interesse público, não relevando os interesses particulares e pessoais dos funcionários.

k) Ora, no preâmbulo dos normativos em causa – despachos conjunto nº 300/SEAE/SEEI/98, de 10.03 e despacho conjunto nº 137/SERE/SEEBS/93, de 30.07, que o antecedeu - vêm claramente explicitadas as razões de interesse público que aconselharam a sua publicação.

I) Não se vendo, pois, em que medida é que o estatuído no despacho de 1998 pode violar o estabelecido no nº 1 do art. 69° do ECD.

m) Como não se vê, igualmente, como é que este despacho de 1998 pode violar o disposto no nº 2 do art.º 69° do ECD, pois em parte alguma da sua estatuição é posto em causa o poder discricionário da Administração de, por conveniência de serviço, fazer cessar em qualquer momento o destacamento destes docentes.

n) Aliás, o que vem acontecendo, ou por proposta do inspector nacional junto das Escolas Europeias, ou do Director da Escola, fundamentada numa apreciação do trabalho do professor, consoante o que também vem estabelecido no denominado "Estatuto do Pessoal Docente", aprovado pelo Conselho Superior das Escolas Europeias.

As recorridas apresentaram alegação, na qual formularam as seguintes conclusões:

a) O acto que define a situação jurídica individual e concreta das recorrentes relativamente ao seu destacamento nas Escolas Europeias é o despacho da Senhora Secretária do Estado da Administração Educativa de 11-12-2000;

b) Este despacho é o que é recorrível, atento o disposto nos art.ºs 120° do C.P.A. e 25° da LPTA;

c) Tal despacho, ao assumir como fundamento o despacho conjunto nº 300/SEAF/SEEI/98, de 10-03, é ilegal por violar descaradamente o art.º 69° nºs 1 e 2 do Estatuto de Carreira Docente (ECD), aprovado pelo D.L. nº 139-A/90, de 28-04. De facto,

d) O destacamento é uma forma de mobilidade transitória do funcionalismo público, que, no que respeita ao pessoal docente e de acordo com aquele preceito, poderá ocorrer por períodos de dois anos escolares, sucessivamente prorrogáveis, podendo ser dado por findo, a qualquer momento, por conveniência de serviço;

e) É ilegal qualquer estipulação que fixe ao destacamento uma duração prévia e que preveja a sua caducidade por razões distintas da "conveniência de serviço". Ora,

f) O despacho recorrido, pôs termo ao destacamento das recorrentes, apenas porque tinha perdurado pelo tempo previsto no despacho fundamento, o despacho conjunto identificado em c., não sendo invocada qualquer conveniência de serviço.

g) Tal despacho, porque manifestamente ilegal, é anulável;

h) O douto acórdão recorrido ao anular o despacho recorrido, com fundamento na violação por este do art.º 69º do ECD, nada mais fez que fazer correcta aplicação da lei, não merecendo, por isso, censura. Aliás,

i) O despacho recorrido era anulável a outros títulos, conforme foi desenvolvido pelas recorrentes nas suas alegações.

A Exma. Magistrada do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal emitiu parecer (fls. 98), no sentido de que deve ser negado provimento ao recurso e mantido o acórdão recorrido.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. O acórdão recorrido deu como provados os seguintes factos:

A) Em 10 de Outubro de 2000, as ora recorrentes (agora recorridas) dirigiram à Senhora Secretária de Estado da Administração educativa o seguinte requerimento:

"As signatárias que se encontram a desempenhar funções docentes na Escola Europeia de Bruxelas II desde 1985 vêm solicitar a V. Ex.a que lhes não seja aplicado o despacho conjunto nº 300/98, publicado no Diário da República de 22 de Abril de 1998, 2ª Série, na medida em que contradiz o regime previsto no Estatuto das Escolas Europeias que presidiu à sua nomeação.

Assim:

- o Estatuto das Escolas Europeias ao abrigo do qual foram nomeadas não estabelecia qualquer limite temporal para o desempenho de funções docentes na Escola Europeia;

- a possibilidade de ser estabelecido um limite temporal foi introduzido em 1989 por um novo Estatuto, entretanto aprovado, mas apenas para as nomeações posteriores àquela data, isto é, excluindo expressamente a aplicação de um limite temporal aos professores já nomeados;

- neste contexto, e tendo em conta o previsto no novo Estatuto, o despacho acima referido não se deve aplicar às nomeações que tiverem lugar antes de 1989, data a partir da qual o mesmo entra em vigor;

- o despacho não lhes será aplicado tanto mais que contraria os compromissos assumidos pelo Estado membro – Portugal – aquando da assinatura e acordo do referido Estatuto no sentido de respeitar e preservar direitos adquiridos pelos docentes já então em exercício;

- a aplicação de um limite temporal para os professores nomeados antes de 1989 é ilegítima e discriminatória na medida em que o despacho acima mencionado é aplicado apenas a docentes portugueses das Escolas Europeias o que os coloca numa situação de desigualdade em relação às outras nacionalidades;

- acresce que também é discriminatório na medida em que apenas se aplica aos docentes em exercício nas Escolas Europeias e não é extensivo a qualquer outro tipo de docente destacado no estrangeiro e dependente do foro do Ministério da Educação;

- e é tanto mais discriminatório na medida em que professores destacados no ensino de português no estrangeiro têm acesso directo à candidatura das respectivas vagas nas escolas Europeias;

- por último, o referido despacho contraria as disposições do previsto nos artigos 68º e 69º do ECD publicado através do DL nº 139-A/90 do D.R., de 28 de Abril de 1990 (...).

Certas de que V. Ex.a concederá a sua melhor atenção ao acima exposto e à legitimidade que fundamenta o pedido das signatárias, vamos requerer, atenciosamente, o deferimento do acima solicitado." - vide doc. de fls. 8 e 9;

B) Por despacho de 11 de Dezembro de 2000, da Senhora Secretária de Estado da Administração Educativa, foi indeferido o requerido (v. alínea A) do probatório) com base na informação que se segue:

"1. Reporta-se o requerimento em apreço, no essencial, ao facto de o Despacho Conjunto nº 300/98 prever que o destacamento do pessoal docente em exercício de funções nas escolas europeias, em data anterior a 1 de Setembro de 1989, ter como limite máximo o período de nove anos a contar desde essa data, sem prejuízo de o mesmo ser prolongado, por períodos de um ano, os quais só poderão ser prorrogáveis apenas até ao limite máximo de três anos, por proposta fundamentada do director da escola.

3. Em virtude das signatárias terem sido colocadas antes de 1989, ou seja, antes da entrada em vigor do actual Estatuto das Escolas Europeias (que prevê na alínea a) do seu artigo 29º que a duração total do destacamento não poderá exceder nove anos, salvo em situações excepcionais devidamente justificadas no interesse da escola), entendem as mesmas que aquele limite temporal não lhes é aplicável.

4. Contudo não lhes assiste razão.

Com efeito, o destacamento consubstancia, no funcionalismo público, uma forma de mobilidade pessoal, determinada exclusivamente pelo interesse público e que tem, justamente, como elemento definidor do seu conceito – doutrinal e legal – o seu carácter transitório.

Nessa conformidade, o ECD estabelece no seu art.º 69º, que os destacamentos de docentes se fazem por períodos de 2 anos escolares, sucessivamente prorrogáveis, podendo no entanto ser dados por findos a qualquer momento, por conveniência de serviço, ou a requerimento do docente.

0 que ressalta de específico neste normativo (contrariamente ao estabelecido na lei geral -art.º 27º do DL nº 427/89, de 7 de Dezembro - que fixa um limite máximo de três anos para esta forma de mobilidade), é o facto de no ECD o legislador não ter optado por impor um limite temporal máximo, pré fixado, com carácter geral para todas as situações em que é permitido o destacamento de docentes.

0 que estava no espírito do legislador ao não o ter feito, foi precisamente o permitir uma maior maleabilidade na regulamentação de cada uma daquelas situações, de acordo com os ditames do interesse público para cada um dos casos.

5. Foi neste contexto que, por um lado, foi publicado o Despacho Conjunto nº 37/SERE/SEEBS/93 (II Série do DR de 21 de Agosto) o qual, no estrito respeito e em consonância com os princípios gerais que regem a figura do destacamento, estabeleceu para os destacamentos dos docentes nas escolas europeias, um limite máximo de nove anos e que, por outro, o Despacho Conjunto supra referenciado, veio permitir o prolongamento desse limite por períodos de um ano, prorrogáveis, contudo, até ao limite máximo de três anos.

6. Termos em que e concluindo:

a) A colocação dos funcionários em regime de destacamento é uma medida determinada e condicionada exclusivamente pelo interesse público;

b) Em qualquer momento, e por mera conveniência de serviço, pode a administração dar por findo o destacamento dos docentes em escolas europeias;

c) Caso o não faça, pode renovar sucessivamente tais destacamentos, em obediência ao previsto nos Despachos Conjuntos nºs 137/SERE/SEEBS/93 e 300/SEAE/SEEI/98.

d) As docentes signatárias do requerimento em apreço, estando destacadas na Escola Europeia de Bruxelas II, desde 1985, beneficiaram, ao abrigo do despacho conjunto nº 137/SERE/SEEBS/93 (aplicável também aos destacamentos anteriores ao ano escolar 1989/90), do prazo de destacamento de 9 anos a contar do ano escolar 1989/90 (inclusive), ou seja, até ao final do ano escolar 1997/98 e

e) Nos anos escolares, 1998/99, 1999/2000 e 2000/2001, beneficiaram das prorrogações anuais a que se refere o despacho conjunto nº 300/SEAE/SEEI/98 (máximo de três anos), não podendo o seu destacamento ser autorizado a partir do próximo ano escolar" – vide doc. de fls. 10 e 11.

3. Na respectiva alegação, a entidade recorrente impugna o acórdão recorrido, desde logo, por nele se ter decidido pela recorribilidade contenciosa do despacho daquela mesma entidade, de 11.12.00, que indeferiu o requerimento das professoras ora recorridas, no sentido de lhes não ser aplicado o Despacho Conjunto nº 300/98 dos Secretários de Estado da Administração Educativa e da Educação e Inovação.

Sustenta a entidade recorrente que este despacho não assume natureza de acto administrativo, por carecer de alcance definidor da situação jurídica das recorridas. A qual, ainda segundo a alegação da recorrente, ficara já definida pelos despachos anteriores (de 14.1.00 e de 3.3.00), que deferiram o pedido das mesmas recorridas para a prorrogação dos respectivos destacamentos no ano lectivo de 2000/01.

Mas não tem razão.

Obtida essa prorrogação, que correspondia à terceira e última consentida pelo Despacho Conjunto nº 300/98, o que as ora recorridas pretendiam com o requerimento indeferido pelo despacho contenciosamente impugnado era continuação dos respectivos destacamentos para além do ano lectivo de 2000/01. Para o que solicitaram que lhes não fosse aplicado aquele mesmo despacho conjunto, com fundamento em que o mesmo, além de incompatível com o regime jurídico que residiu às respectivas nomeações, viola o princípio da igualdade e o estabelecido em disposições do ECD.

Trata-se de nova pretensão das recorrentes, baseada em fundamentados distintos daqueles em que assentou a que foi satisfeita por aqueles anteriores despachos. E a decisão que indeferiu esta nova pretensão é também distinta da contida nesses despachos.

Assim, e ao invés do que alega a recorrente, não existe relação de confirmatividade entre esses despachos e o acto impugnado.

Pelo contrário e como bem conclui o acórdão recorrido, o acto impugnado constitui uma definição inovatória da situação das interessadas ora recorridas, assumindo por isso a natureza de verdadeiro acto administrativo, conforme a definição contida no art. 120 do CPA. Sendo, por isso, passível de impugnação contenciosa, ao abrigo dos arts 268º, nº 4 da Constituição e 25, nº 1 da LPTA.

Improcedem, pois, as conclusões a) a g) da alegação da entidade recorrente.

Alega, ainda, esta entidade que o acórdão recorrido, ao concluir pela ilegalidade do referido despacho conjunto de 1998, por violação dos nºs 1 e 2 do art. 69 do ECD, fez errada interpretação e aplicação destes normativos legais, subvertendo o regime jurídico neles estatuído.

Vejamos, pois.

O art. 69 do ECD dispõe que «1. Os docentes podem ser requisitados ou destacados por períodos de dois anos escolares, sucessivamente prorrogáveis». E, ainda, que «2. A requisição ou o destacamento podem ser dados por findos, a qualquer momento, por conveniência de serviço ou a requerimento do docente».

Por seu turno, o Despacho Conjunto nº 300/SEAE/SEEI/98, de 10.3, determina, na sequência do Despacho Conjunto nº 137/SERE/SEEBS/93, de 30.7, que o destacamento do pessoal docente em exercício de funções nas escolas europeias em data anterior a 1 de Setembro de 1989, como é o caso das ora recorridas, terá um limite máximo de nove anos a contar dessa mesma data, sem prejuízo da possibilidade de prolongamento por períodos de um ano, até ao limite de três anos.

No entendimento seguido no acórdão recorrido, «significa isto que o destacamento poderá ser dado por findo por razões que nada têm a ver com “conveniência de serviço” ou com situação individual e concreta do docente (nº 2 do art.º 69º do ECD)».

Mas, não é fundado este entendimento.

Como refere o parecer em que se baseou o acto contenciosamente impugnado, o art. 69 do ECD não estabelece qualquer limite temporal para os casos em que é possível o destacamento de professores, permitindo assim a necessária maleabilidade de regulamentação de cada situação, conforme as exigências do interesse público nela concretamente reveladas.

Assim, para o caso dos destacamentos de docentes em exercício de funções nas Escolas Europeias, veio estabelecer o Despacho Conjunto nº 137/SERE/SEEBS/93 o limite máximo de nove anos. Regime este que o Despacho Conjunto nº 300/SEAE/SEEI/98 manteve, inovando apenas na medida em que consagrou a possibilidade de três prorrogações anuais dos destacamentos, em homenagem às expectativas dos professores que, como os ora recorridos, haviam sido destacados antes do estabelecimento daquela limitação temporal.

Como consta da nota preambular desse despacho conjunto de 1993, o estabelecimento de tal limitação temporal baseou-se na consideração de que é desejável a rotatividade dos docentes destacados em exercício de funções nas escolas europeias, “permitindo assim que outros possam beneficiar da experiência decorrente daquelas funções” e, por outro lado, na consideração de que é “também desejável que os destacamentos decorram por um período de tempo que permita a adaptação e rentabilização das funções exercidas no estrangeiro, mas de modo a evitar que a ausência do País por longos períodos de tempo seja susceptível de provocar a aculturação desses mesmos docentes”.

Pelo que não é aceitável a conclusão em que se baseou o acórdão recorrido, no sentido de que o regime estabelecido pelos referidos despachos conjuntos permite que se dê por findo o destacamento, por razões estranhas à conveniência de serviço.

Pelo contrário, há que reconhecer que a questionada limitação temporal dos destacamentos de docentes, estabelecida nos referidos despachos conjuntos, se funda na consideração de relevantes razões de interesse público, em conformidade com a previsão do art. 69 do ECD.

Daí que, como alega a recorrente, deva também concluir-se que o acto contenciosamente impugnado, ao indeferir a pretensão das interessadas ora recorridas, com fundamento designadamente no Despacho Conjunto nº 300/SEAE/SEEI/98, não implicou qualquer violação desse preceito legal.

4. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando o acórdão recorrido e ordenando a baixa dos autos ao TCA, para conhecimento dos restantes vícios imputados ao acto contenciosamente impugnado.

Custas pelas recorridas, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em €200,00 (duzentos euros) e €100,00 (cem euros).

Lisboa, 5 de Junho de 2003.

Adérito Santos – Relator – Vítor Gomes – Azevedo Moreira