01285/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O regime jurídico das contribuições do Fundo Social Europeu instituído pelo Regulamento n.º 4255/88 do Conselho, de 19-12-88 e pelos Regulamentos n.ºs 2052/88 do Conselho, de 24-6-88, e 4253/88, do Conselho, de 19-12-88, é essencialmente diferente do anterior, no que concerne à competência da Comissão e dos órgãos dos Estados-membros, deixando a Comissão de decidir sobre os pedidos de contribuição apresentados individualmente pelos interessados e passando tal tarefa a caber à Administração de cada um dos Estados-membros em relação aos diversos promotores das acções de formação, no âmbito do Quadro Comunitário de Apoio aprovado para cada um dos Estados para o período de 1990-1993.

II- Por isso, não é nula, por carência de atribuições, a decisão do director do DAFSE que, ao abrigo de competência delegada pela entidade governamental competente, ordenou a devolução de uma quantia recebida por uma empresa no âmbito de uma acção de formação profissional co-financiada pelo Fundo Social Europeu.

III- O regime de conhecimento em substituição pelo tribunal de recurso, previsto no art. 715.º do C.P.C. para os tribunais da Relação em recurso de apelação, tem carácter excepcional, ao suprimir um grau de jurisdição, pelo que não é aplicável nos recursos jurisdicionais interpostos para o Supremo Tribunal Administrativo das decisões dos tribunais administrativos de círculo.

IV- A alínea c) do art. 110.º da L.P.T.A. não permite ao Supremo Tribunal Administrativo conhecer de vícios do acto recorrido que não tenham sido objecto de apreciação na sentença recorrida.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A... interpôs no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa recurso contencioso do despacho da Senhor Director-Geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu, de 9-1-96, relativo à certificação do pedido de pagamento de saldo e ordem de devolução de uma quantia que a recorrente recebeu a título de contribuição do Fundo Social Europeu para apoio de acções de formação.

Por sentença de 27-2-99, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa concedeu provimento ao recurso, declarando a nulidade do acto impugnado, ao abrigo do preceituado no art. 133.º, n.º 2, alínea b), do C.P.A, por entender que a autoridade recorrida agiu fora das suas atribuições, o que implica vício de incompetência absoluta.

Inconformada, a autoridade recorrida interpôs o presente recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

1- No âmbito da Reforma dos Fundos Estruturais, consagrada nos Regulamentos n.ºs 2052/88, 4253/88 e 4255/88, cabe aos Estados-membros, nomeadamente, definir as prioridades e os critérios de concessão dos apoios comunitários, tendo em vista a execução do QCA I, aprovado pela CE.

2- Assim, foi fixado, a nível nacional, o regime jurídico dos apoios à formação profissional a conceder no âmbito do FSE bem como o sistema de gestão e controlo dos mesmos, consubstanciados, nomeadamente, no Despacho Normativo nº 68/91, de 25 de Março e Decreto-Lei n. º 121-B/90, de 12 de Abril.

3- Resulta dos citados Regulamentos Comunitários e da legislação nacional que são os Estados-membros, no âmbito do QCA I, que aprovam os pedidos de co-financiamento e de pagamento de saldo, não sendo os mesmos enviados à CE para efeitos de decisão ao contrário do que sucedia no denominado "Antigo Fundo".

4- Nesta conformidade, as entidades beneficiárias enquadram os pedidos de financiamento em Programas Operacionais, cabendo às entidades gestoras nacionais a consequente aprovação.

5- Ao DAFSE, nos termos da sua Lei Orgânica (Decreto-Lei nº. 37/91, de 18/01), e da restante legislação nacional em vigor, cabe proceder aos pagamentos, acompanhar e controlar as acções desenvolvidas com o apoio do FSE.

6- Os actos administrativos do Director-Geral do DAFSE, objecto do presente recurso foram praticados no âmbito das atribuições cometidas a este Departamento.

7- Os referidos actos encontram pleno suporte de facto e de direito.

8- O Juiz "a quo", ao aplicar o Regulamento nº. 2950/83 às acções de formação realizadas pela recorrida, no âmbito do QCA I, incorreu num erro manifesto na determinação das normas jurídicas aplicáveis, violando, assim aquele Regulamento, bem como o art. 133 n.º 2 al b) e art. 134º, ambos do CPA.

9- Tal aplicação determinou, consequentemente, um errado enquadramento legal dos factos, enfermando, assim, a sentença recorrida.

Não foram apresentadas contra-alegações.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:

Verifica-se que os factos dos autos ocorreram integralmente após a entrada em vigor do Reg. N. º 4255/88, (cuja vigência se iniciou em 1-1-89) e que revogou o Reg. 2950/83, conforme resulta do seu art 10.º, n.s 1 e 2.

Na verdade, os pedidos de financiamento em causa foram apresentados em Julho de 1992.

Assim, o Regulamento n. º 2950/83 não pode ser aplicado ao factos dos autos.

Acresce que no novo regime jurídico instituído pelo Reg. 4255/88, a gestão dos fundos comunitários com carácter estrutural foi descentralizada para os Estados-Membros, deixando a Comissão de decidir sobre os pedidos de contribuição apresentados individualmente pelos interessados.

A Comissão ficou com funções de avaliação, acompanhamento e controlo da medida e forma da intervenção, mas a gestão e o controlo financeiro dos pedidos concretos de co-financiamento passou a ser da competência da Administração de cada um dos Estados-Membros, a quem compete, consequentemente, a decisão final sobre tais pedidos, no que respeita à aprovação da acção e ao pagamento.

Como tal, as autoridades nacionais têm competência para decidir sobre o montante das despesas financiáveis em determinada acção e para ordenar a restituição do que considerem indevidamente recebido.

Por isso, os actos impugnados não enfermam dos vícios declarados na sentença recorrida.

Pelo que, sou de parecer que esta deve ser revogada, dando-se provimento ao presente recurso jurisdicional.

As partes foram notificadas para se pronunciarem sobre este douto parecer, apenas se tendo pronunciado a autoridade recorrida, reafirmando, no essencial, a posição assumida nas alegações do recurso jurisdicional.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

- Em Julho de 1992, a Recorrente, apresentou pedidos de contribuição do Fundo Social Europeu (FSE) para apoio a acções de formação a realizar – "Quadros Intermédios em Gestão de Empresas".

- Tal candidatura foi aprovada em 13 de Agosto de 1992, pelo IEFP no âmbito do PO10 (Programa Operacional).

- Em devido tempo, deu entrada no DAFSE o pedido de pagamento de saldo relativo à globalidade do "dossier" em causa, o qual foi transmitido à CCE.

- Os pagamentos das diversas "tranches" do subsídio foram suspensos em virtude de realização de uma auditoria financeira, da qual a Recorrente foi notificada em 26/04/1994.

- Pelos serviços da entidade recorrida foi elaborada a informação nº 2327/DAFSE/95, constante de fls. 27 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

- Consta da referida informação:

"(..) propõe-se:

a) aprovação da estrutura de custos apresentada na página 19 do relatório, que se traduz na redução de 15.265.344 esc (..)

b) aprovação da nova estrutura de financiamento, isto é:

contribuição do FSE 24.445.210 Esc:

contribuição pública nacional (OSS) 9.481.736 Esc.

c) aprovação do montante a devolver pela entidade:

(..) Total (..) 16.417.955300".

- Sobre a informação aludida foi emitido pela Chefe de Divisão do DAFSE o seguinte parecer (fls. 28 dos autos) :

"Concordo com a proposta (..). A consideração superior" (fls. 28 dos autos).

- Sobre a informação aludida foi ainda aposto pelo Director de Serviços do DAFSE o seguinte parecer:

"Concordo com a proposta, estando o processo em condições de ser certificado (..). A consideração superior" (fls. 27 dos autos).

- Ainda na referida informação foi aposto o despacho do Director-Geral do DAFSE "certifico. A DSJ, 96.01.09".

- O aludido despacho, bem como a ordem de restituição, foi notificado à Recorrente nos termos constantes do oficio nº 5969, de 17-05-96 (Cfr. doc. de fls. 25 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

- Consta, nomeadamente, do oficio:

"(..) foi reduzido o custo total constante do «pedido de pagamento de saldo» em 15 265 344 Esc. relativo a despesas não elegíveis apuradas através da citada auditoria.

Deste facto resulta que, tendo essa entidade recebido adiantamento de valor superior ao certificado, tem a devolver o seguinte montante:

do FSE (12 313 466)Esc.

do OSS (4 104 489) Esc.

Total (16 417 955) Esc."

- Dá-se aqui por integralmente reproduzido o teor do documento junto a fls. 25.

3- Na sentença recorrida, declarou-se a nulidade do acto recorrido, ao abrigo do preceituado no art. 133.º, n.º 2, alínea b), do C.P.A., por se ter entendido que a autoridade recorrida agiu fora das suas atribuições, o que acarreta vício de incompetência absoluta.

Na tese adoptada na sentença recorrida, este vício derivará de ser da competência da Comissão Europeia qualificar como elegíveis ou não as despesas relativas a pedidos de contribuição pelo Fundo Social Europeu, por força do disposto nos arts. 1.º, e 5.º, n.º 4, do Regulamento n.º 2950/83, do Conselho, de 17-10-83.

A autoridade recorrida defende que não ocorre este vício, por este Regulamento não ser aplicável, por ter cessado a sua vigência em 1-1-89, por força do preceituado no art. 10.º do Regulamento (CEE) n.º 4255/88 (Este Regulamento foi alterado pelo Regulamento n.º 2083/93, do Conselho, de 20-7-93, mas a entrada em vigor do Regulamento n.º 4255/88 e a revogação do Regulamento (CEE) n.º 2950/83, resultam da redacção inicial do art. 10.º referido.), do Conselho, de 19-12-88.

Efectivamente, o n.º 2 deste art. 10.º, revogou o Regulamento (CEE) n.º 2950/83 do Conselho, enquanto o n.º 1 do mesmo artigo fixou em 1-1-89 o início de vigência desse Regulamento n.º 4255/88.

Os factos dos autos, ocorreram integralmente após esta data (os pedidos de financiamento foram apresentados em Julho de 1992), pelo que não têm qualquer conexão temporal com aquele Regulamento (CEE) n.º 2950/83.

Assim, este diploma não pode ser aplicado aos factos dos autos, pelo que o acto recorrido não pode enfermar de vício de nulidade derivado de violação das suas disposições.

4- No entanto, a inaplicabilidade do Regulamento n.º 2950/83 não seria relevante, se o Regulamento n.º 4255/88 mantivesse um regime idêntico, a nível da competência para decisão final sobre as contribuições do Fundo Social Europeu.

Tal não sucede, porém, pois o regime jurídico das contribuições do Fundo Social Europeu instituído por este Regulamento n.º 4255/88 e pelos Regulamentos n.ºs 2052/88 (Este Regulamento foi alterado pelo Regulamento n.º 2081/93, do Conselho, de 20-7-93, mas as alterações não têm relevância no que aqui interessa.) do Conselho, de 24-6-88, e 4253/88 (Este Regulamento foi alterado pelo Regulamento n.º 2082/93, do Conselho, de 20-7-93, mas as alterações não relevam para apreciação do caso dos autos.), do Conselho, de 19-12-88, é essencialmente diferente do anterior, no que concerne a essa competência da Comissão e dos órgãos dos Estados-membros.

Na verdade, no novo regime, a gestão dos fundos comunitários com carácter estrutural foi descentralizada para os Estados-membros no que respeita à gestão das intervenções operacionais, deixando a Comissão de decidir sobre os pedidos de contribuição apresentados individualmente pelos interessados e passando tal tarefa a caber à Administração de cada um dos Estados-membros em relação aos diversos promotores das acções de formação, no âmbito do Quadro Comunitário de Apoio aprovado para cada um dos Estados para o período de 1990-1993.

A Comissão ficou com funções de avaliação, acompanhamento e controlo da medida ou forma de intervenção, em parceria com os Estados-membros, enquanto que a gestão e controlo financeiro dos pedidos concretos de co-financiamento (aprovação, fiscalização, pagamento de saldo e recuperação das verbas indevidamente recebidas pelos promotores das acções de formação) passou a ser da competência da Administração de cada um dos Estados-membros [arts. 5.º, n.º 2, alíneas a) e c) do Regulamento n.º 2052/88, 23.º, n.º 1, do Regulamento n.º 4253/88 e 6.º do Regulamento n.º 4255/88).

Os pedidos de contribuição do Fundo Social Europeu apresentados sob a forma de "programa operacional", como é o caso da acção de formação profissional realizada pela recorrente, reportam-se a um conjunto de medidas plurianuais (art. 5.º, n.º 5 do Regulamento n.º 2052/88), sendo apresentados à Comissão pelas autoridades competentes dos Estados-membros, nos termos do art. 4.º deste Regulamento, competindo a estas a aprovação e controlo das acções individuais através das quais se concretiza esse programa operacional, sendo a estas que o art. 23.º do Regulamento n.º 4253/88 atribui competência para verificar regularmente se as acções financiadas pela Comunidade foram conduzidas de forma correcta, impedir e combater as irregularidades e recuperar os fundos perdidos na sequência de abuso ou de negligência.

Embora a Comissão mantenha poderes para efectuar controlos directos aos promotores de acções financiadas (art. 8º do Regulamento n.º 4255/88) e para reduzir, suspender ou suprimir a contribuição dos Fundos para a acção ou medida em causa (art. 24.º do Regulamento n.º 4253/88), a decisão final sobre os pedidos de co-financiamento individual, tanto no que concerne à aprovação da acção, como ao pagamento não está reservada aos órgãos comunitários.

Assim, as autoridades nacionais têm competência para decidir sobre o montante das despesas financiáveis em determinada acção e para ordenar a restituição do que considerem indevidamente recebido. (Neste sentido, tem vindo a decidir este Supremo Tribunal Administrativo, como se pode ver pelos seguintes acórdãos, que se seguem de perto:

- de 11-5-2000, proferido no recurso n.º 45696;

- de 11-7-2000, proferido no recurso n.º 46189;

- de 29-3-2001, proferido no recurso n.º 46450;

- de 24-10-2001, proferido no recurso n.º 44888;

- de 14-3-2002, proferido no recurso n.º 45749;

- de 19-6-2002, proferido no recurso n.º 45695.)

Por isso, o acto impugnado não enferma do vício de incompetência absoluta, por falta de atribuições, que se declarou na sentença recorrida.

5- No art. 715.º, n.º 2, do C.P.C., estabelece-se que «se o tribunal recorrido tiver deixado de conhecer certas questões, designadamente por as considerar prejudicadas pela solução dada ao litígio, a Relação, se entender que a apelação procede e nada obsta à apreciação daquelas, delas conhecerá no mesmo acórdão em que revogar a decisão recorrida, sempre que disponha dos elementos necessários».

No caso, a empresa recorrente imputa ao acto recorrido vícios de violação de lei e de forma que não foram apreciados na decisão recorrida.

Este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a entender que o preceituado naquele art. 715.º, previsto para os tribunais da Relação em recurso de apelação, tem carácter excepcional, ao suprimir um grau de jurisdição, pelo que não é aplicável nos recursos jurisdicionais interpostos para o Supremo Tribunal Administrativo das decisões dos tribunais administrativos de círculo (Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos:

- de 26-4-1989, proferido no recurso n.º 26514, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-11-94, página 2830;

- de 9-5-1989, proferido no recurso n.º 26600, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-11-94, página 3243;

- de 12-10-1993, proferido no recurso n.º 31416, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-10-1996, página 5163;

- de 16-11-1993, proferido no recurso nº 31460, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-10-96, página 6306;

- de 28-6-1995, proferido no recurso nº 34594, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 5747;

- de 11-2-1999, proferido no recurso nº 44032, publicado no Boletim do Ministério da Justiça nº 484, página 182;

- de 31-10-2001, proferido no recurso nº 46002;

- de 19-6-2002, proferido no recurso nº 45695.)

Por outro lado, o conhecimento pelo S.T.A. em substituição não pode também basear-se no disposto no art. 110.º, n.º 1, alínea c), da L.P.T.A

Este art. 110,º e sua alínea c), no que aqui interessa, estabelecem que «nos recursos de decisões dos tribunais administrativos de círculo que conheçam do objecto de recurso contencioso, pode o Supremo Tribunal Administrativo» «conhecer de toda a matéria a impugnação do acto administrativo, embora o julgamento tenha sido em parte favorável a quem recorra».

Porém, esta norma deve ser interpretada em consonância com as restantes normas reguladoras dos recursos jurisdicionais, com o sentido de apenas afastar a proibição da reformatio in pejus, que emana do disposto no art. 684.º, n.º 4, do C.P.C., possibilitando que questões decididas pelo Tribunal Administrativo de Círculo em sentido favorável a quem recorre sejam reapreciadas pelo Supremo Tribunal Administrativo.

Assim, o Supremo Tribunal Administrativo pode conhecer de toda a matéria da impugnação do acto administrativo, que tenha sido apreciada na decisão recorrida em sentido favorável a quem é recorrente no recurso jurisdicional, não se estendendo os poderes de cognição a matéria que não tenha sido conhecida da sentença. (Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos:

- de 5-11-87, proferido no recurso n.º 23238, publicado em Apêndice ao Diário da República de 20-4-94, página 4869;

- de 26-4-89, proferido no recurso n.º 26366, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 386, página 325, e em Apêndice ao Diário da República de 15-11-94, página 2801;

- de 30-4-1991, proferido no recurso n.º 29116, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-9-95, página 2447, e no Boletim do Ministério da Justiça n.º 406, página 415;

- de 1-4-1993, proferido no recurso n.º 30244, publicado no Apêndice ao Diário da República de 19-8-96, página 1769;

- de 24-10-1996, proferido no recurso n.º 40013, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-4-99, página 7146;

- de 5-3-97, do Pleno, proferido no recurso n.º 31997, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 465, página 353, e em Apêndice ao Diário da República de 28-5-99, página 50;

- de 30-9-1997, proferido no recurso n.º 34587, publicado no Apêndice ao Diário da República de 12-6-2001, página 6416;

- de 14-12-99, proferido no recurso n.º 44424;

- de 13-2-2002, proferido no recurso n.º 48403.)

Por isso, no caso em apreço, os restantes vícios arguidos pela Recorrente, que não foram objecto de apreciação na sentença recorrida, não poderão ser objecto de apreciação pelo Supremo Tribunal Administrativo, no presente recurso jurisdicional.

Assim, o processo deve baixar ao Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, a fim de ser reformada a sentença.

Termos em que acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional e em revogar a sentença recorrida.

Sem custas.

Lisboa, 18 de Dezembro de 2002

Jorge de Sousa – Relator – Costa Reis – Abel Atanásio