0758/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- De harmonia com o disposto no artigo 98, número 2 do Código do Procedimento Administrativo, na falta de disposição expressa em sentido contrário, os pareceres referidos na lei consideram-se obrigatórios e não vinculativos.

II- Assim, não havendo qualquer norma que expressamente atribua carácter vinculativo aos pareceres da Inspecção Geral do Trabalho, previstos no referido artigo 55.º, n.º 1, alínea a), do mencionado DL n.º 244/98, do Decreto-Lei nº 244/98, de 8 de Agosto (na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 4/2001, de 10 de Janeiro), relativos à concessão de vistos de permanência de estrangeiros em território nacional, eles têm de considerar-se de natureza não vinculativa.

III- Não tendo esses pareceres natureza vinculativa, não produzem, por si mesmos, qualquer efeito lesivo na esfera jurídica dos particulares nem determinam o sentido da decisão final, não podendo também considerar-se como actos material e horizontalmente definitivos, pois deles não resulta a concessão nem a recusa de autorização de permanência e a sua emissão não dispensa a prática de um outro acto procedimental que contenha uma decisão final.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A..., natural da Ucrânia e melhor identificada nos autos, veio interpor recurso da sentença proferida no 1º Juízo Liquidatário do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, que, por irrecorribilidade do acto impugnado, rejeitou o recurso contencioso ali interposto da decisão, de 3.9.03, do Inspector Geral do Trabalho, que manteve a decisão do Subdelegado do Barreiro do Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho/Inspecção Geral do trabalho (IDICT/IGT), que indeferiu o requerimento de depósito do contrato de trabalho.

Apresentou alegação, com as seguintes conclusões:

I. Com o devido respeito, se diverge dos Acórdãos do STA de 14/01/2004 e 15/02/2005 que serviram de fundamento à decisão proferida.

II. Os Tribunais Administrativos bem sabem que o SEF não recepciona, sequer, os processos que vêm do IDICT com informação desfavorável: Importa questionar porquê.

III. A figura jurídica da autorização de permanência surge no âmbito de uma situação de facto, a existência de milhares de cidadãos estrangeiros indocumentados a trabalhar em Portugal – como resulta claramente Da Resolução de Conselho de ministros nº 164/2001 e do Preâmbulo do Decreto-Lei nº 4/2001, de 10/11.

IV. Diz a Resolução do Conselho de Ministros nº 164/2001 que “Considerando que desde a entrada em vigor das alterações introduzidas pelo Decreto-lei nº 4/2001, de 10 de Janeiro, ao Decreto-Lei nº 244/98, de 8 de Agosto, até ao final de Julho de 2001, já foram concedidas cerca de 8.600 autorizações de permanência, encontrando-se permanentemente em fase de apreciação um número superior a 19.000 pedidos de autorização de residência;”

V. Decorre do preâmbulo do Decreto-Lei nº 4/2001 de 10/01 que o que se pretendeu com estas introduções foi “garantir os direitos e interesses que se pretenderam salvaguardar aquando da elaboração dos referidos diplomas legais tendo em vista a evolução do fenómeno migratório verificado em Portugal”.

VI. Se por um lado a figura da autorização de residência surge como uma norma excepcional, porque visa fazer face a uma situação real e concreta, de outro lado é uma figura jurídica mais precária que a concessão de visto de trabalho.

VII. Se atendermos à tramitação da obtenção de visto de trabalho, nomeadamente do tipo IV, e no qual o contrato de trabalho sub judice se insere, constatamos que no âmbito do nº 1 do art.º 43º do Decreto-Lei nº 244/98, o visto de trabalho IV só é concedido com parecer favorável da Inspecção do Trabalho. (sublinhado nosso)

VIII. Ou seja, decorre claramente da Lei, respeitando o preceituado no art.º 98º, nº 2 do CPA, que no caso da obtenção de visto de trabalho IV o parecer da IGT não só é obrigatório como também vinculativo.

IX. Na verdade, e uma vez que as tramitações, quer do visto de trabalho quer da autorização de permanência, exigem que os respectivos processos se façam no âmbito do compreende que o SEF exija um parecer favorável daquela entidade quando decorre da lei para o visto de trabalho esse parecer favorável para obrigatório é vinculativo de acordo com o art.º 43º do Decreto-Lei nº 244/98.

X. E nem se alegue que a regra do art.º 55º é de natureza excepcional e por isso nunca comportaria analogia. Na verdade é de fazer uma interpretação extensiva do eu resulta do artº 43º do Decreto-Lei nº 244/98 com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 4/2001 de 10/11.

XI. Atendendo a que a tramitação do visto de trabalho bem como a autorização de permanência se baseiam no mesmo Decreto-Lei e ambas passam pelas mesmas entidades resulta que o legislador, ao formular norma, disse menos do que queria e claro está que se para o visto de trabalho se exige o parecer favorável da IGT também para a autorização de permanência o exigirá.

XII. E outro argumento entende a recorrente existir a seu favor quando nos deparamos com o descrito no nº 7 do art.º 55º do Decreto-Lei nº 2444/98, O contrato de trabalho deve ser elaborado nos termos do disposto na Lei nº 20/98, de 12/05…”

XIII. Diz o art.º 4º, nº 1 que “A entidade empregadora deve, previamente à data do início da actividade pelo trabalhador estrangeiro, promover o depósito do contrato de trabalho na delegação ou subdelegações…IDICT”o depósito do

XIV. Continua o nº 2: “Depositado contrato de trabalho, um exemplar selado fica arquivado nos serviços do IDICT e dois exemplares são devolvidos à entidade empregadora com o averbamento e número de depósito, devendo esta fazer a entrega de uma ao trabalhador.”

XV. Conclui o nº 3: “Considera-se tacitamente deferido o pedido de depósito do contrato e trabalho quando, decorridos 30 dias sobre a data da apresentação do requerimento respectivo no serviço competente do IDICT, não for proferida decisão de aceitação ou recusa.” (sublinhado nosso)

XVI. Ora, o que decorre claramente, da conjugação destes números é que, para que seja atribuído um número e consequentemente o averbamento do depósito do contrato de trabalho de cidadão estrangeiro é necessário que seja proferida decisão de aceitação, leia-se parecer favorável, para que o processo de legalização siga a sua tramitação legal.

XVII. Dada a importância do parecer do IDICT (vd. art.º 4º, nº 1, 2 e 3 da Lei 20/98), no sentido de viabilizar ou não a legalização de trabalhador estrangeiro, é quer o legislador entendeu fugir à regra do indeferimento tácito e considerar que no caso de omissão de aceitação ou recusa no prazo de 30 dias, se devia considerar tal parecer favorável concedido ou aceite. Daqui decorre que o parecer favorável do IDICT é obrigatório e vinculativo.

XVIII. Diz o art.º 55º, nº 1, alínea a) do Decret-Lei nº 244/98, de 08/08 com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei 4/2001, de 10/01 que “Até à aprovação do relatório previsto no art.º 36º, e, em casos devidamente fundamentados, pode ser autorizada a permanência de cidadãos estrangeiros que não sejam titulares de visto adequado que reúnam as seguintes condições: a) sejam titulares de proposta de contrato de trabalho com informação da Inspecção-Geral de Trabalho;”

XIX. Logo do nº 1 resulta que este artigo 55º só se pode aplicar a cidadãos estrangeiros que não sejam titulares de visto adequado e que reúnam determinadas condições, ao contrário do eu é alegado pela recorrida.

XX. Diz o art. 55º, nº 7 que “O contrato de trabalho deve ser elaborado nos termos do disposto na lei nº 20/98, de 12/05…”

XXI. Sendo certo que o art.º 4º, nº 1 da Lei nº 20/98, de 12/05 diz que “A entidade empregadora deve, previamente à data do início da actividade pelo trabalhador estrangeiro, promover o depósito do contrato de trabalho na delegação ou subdelegações …IDCT” (sublinhado nosso)

XXII. Por sua vez o nº 3 do art.º 3º da citada Lei exige que ao contrato de trabalho seja apenso documento comprovativo do cumprimento das disposições legais relativas à entrada e à permanência ou residência do cidadão estrangeiro em Portugal.

XXIII. O art.º 55º do Decreto-Lei nº 244/98 por um lado exige no seu nº 7, que o contrato de trabalho seja elaborado de harmonia com o disposto na Lei nº 20/98, de outro lado no seu nº 1 exige que os cidadãos estrangeiros sejam titulares de proposta de contrato de trabalho com informação da IGT.

XXIV. Ou bem que o processo de depósito de contrato de trabalho se inicia pela IGT ou bem que se inicia pelo SEF.

XXV. E note-se que do nº 5 do art.º 55º decorre, ainda, que após a concessão de autorização de permanência o serviço de Estrangeiros e Fronteiras notificará a entidade empregadora, para efeitos de comunicação ou de depósito do contrato, quando exigível (sublinhado nosso).

XXVI. Se o SEF notifica a entidade empregadora para efeitos de comunicação, só o pode fazer quando já houve emissão da informação favorável para efeitos de autorização de permanência.

XXVII. Tal decorre dos modelos T.F.1 e T.F.2, emitidos pela Inspecção-geral do Trabalho, cuja notificação se requer a fim de juntar aqueles nos autos por se mostrarem essenciais à boa decisão da causa.

XXIII. Bem sabe a entidade recorrida coo os tribunais administrativos, que o processo de regularização de um cidadão estrangeiro, para obter visto de autorização de permanência, se inicia com o depósito de contrato de trabalho ou pedido de informação favorável a esse mesmo depósito, condição essencial para seguir os trâmites legais para o SEF, aliás como resulta claramente de todo o art.º 55º.

XXIV. Em nota conclusiva, o que o recorrente pretende demonstrar com as presentes conclusões é o seguinte: se atendêssemos apenas ao teor literal da alínea a) do nº 1 do citado art. 55º, os cidadãos estrangeiros que apresentassem propostas de trabalho, ou seja, cidadão estrangeiro que já tivesse celebrado contrato de trabalho com a entidade patronal, que já se encontrasse a executar esse mesmo trabalho, pagando impostos e contribuindo para o sistema de segurança Social, ficaria desde logo impedido de recorrer à figura da autorização de permanência.

XXX. Ora, claro está, conforme referências legislativas feitas nas presentes alegações, resulta que figura da autorização de permanência foi criada não com base na existência de propostas de trabalho, mas antes com base em contratos de trabalho celebrados, e em que o trabalhador estrangeiro há muito que se encontrava a executar o mesmo, pagando impostos e contribuições à Segurança Social.

XXXI. Acresce a tudo isto que, são considerados actos administrativos, as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, de acordo com o disposto no artº 120º do CPA.

XXXII. Trata-se, com efeito, de uma decisão de um ente administrativo que, ao abrigo de normas de direito público, visa produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.

XXXIII. Dispõe o nº 1 do art.º 25º da LPTA que “só é admissível recurso dos actos definitivos e executórios”. Após a revisão constitucional de 1989, o critério de selecção dos actos administrativos que se consideram contenciosamente impugnáveis deixou de assentar nas características da definitividade do acto para passar a determinar-se pela virtualidade do o acto em causa lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.

XXXIV. De acordo com o nº 4 do artº 268º da CRP o acto lesivo é susceptível de recurso contencioso. É um acto lesivo, o acto administrativo que produz efeitos negativos na esfera jurídica do interessado afectando os seus direitos ou interesses legalmente protegidos.

XXXV. “O núcleo da alteração introduzida no artigo 268º da CRP, pela Lei Constitucional nº 1/89, consistiu em fazer recair a recorribilidade não na circunstância do acto ser definitivo e executório, mas na sua lesividade, assim se pretendendo consagrar uma garantia de accionabilidade em relação aos actos que lesem direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares” (Ac. do STA, de 24/10/2002).

XXXVI. A emissão de um parecer favorável ou desfavorável por parte da Inspecção-geral do Trabalho é um dos muitos actos que formam o procedi emento administrativo definido no artigo 1º, nº 1 do CPA, “Entende-se por procedimento administrativo a sucessão ordenada de actos e formalidades tendentes à formação e manifestação da vontade da Administração Pública ou à sua execução”.

XXXVII. O nº 1 do artigo 25º da LPTA, tem de ser interpretado de harmonia com o nº 4 do artigo 25º da CRP, sendo recorríveis os actos que, independentemente da sua forma, tenham idoneidade para, só por si, lesarem direitos ou interesses legítimos dos particulares.

XXXVIII. Ora, para o recorrente, a emissão de um parecer desfavorável sobre o seu contrato de trabalho, uma das condições para a sua autorização de permanência em território português, constitui, inequivocamente, um acto lesivo.

Nestes termos e nos mais de direito, requer:

a) Que se notifique a entidade recorrida para juntar nos autos os modelos T.F. 1 e T.F. 2

b) Que se altere a sentença proferida por outra que anule o acto praticado pela entidade recorrida.

A entidade recorrida, Inspector Geral do Trabalho, apresentou alegação, na qual formulou as seguintes conclusões

. a informação/parecer desfavorável proferida pelo Subdelegado do Barreiro, em 15/04/2003, no âmbito da apreciação do processo de legalização de estrangeiros, com a finalidade de obter informação favorável sobre o contrato de trabalho sem termo da cidadã ucraniana, A... não constitui um acto administrativo lesivo;

. esta informação/parecer considera-se de emissão obrigatória para a Inspecção-Geral do Trabalho, mas de conteúdo não vinculativo para o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras;

. sendo um acto preparatório sem carácter vinculativo, o parecer emitido pela Inspecção-Geral do Trabalho, por si só, não produz efeitos na esfera jurídica da Recorrente, como acaba por o admitir ao reconhecer que o Serviço de estrangeiros e Fronteiras não pode conceder autorização de permanência a estrangeiros cujos contratos de trabalho possuam informação favorável da Inspecção-Geral do Trabalho;

. a autorização de permanência, a emitir pelo serviço de Estrangeiros e Fronteiras, é o acto final que culmina o presente ‘processo’ de concessão de autorização de permanência e que pode afectar, de forma lesiva, a esfera jurídica da interessada.

Neste Supremo Tribunal, a Exma. Magistrada dado Ministério Público emitiu o seguinte parecer:

Na linha da jurisprudência deste STA sobre a matéria em questão – de que e são exemplo os acórdãos citados pela sentença e ainda o aresto de 2005.05.31, no processo nº 342/05 – e não se vendo razão para uma alteração dessa orientação, emitimos parecer no sentido de que deverá ser negado provimento ao recurso jurisdicional.

Cumpre decidir.

2. A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos:

a) Em 07.03.2003 foi entregue no IDICT cópia de um documento denominado “contrato de trabalho a termo certo”, em que figuram como outorgantes “B...”;

b) O documento foi acompanhado de cópias de documentos de identificação da recorrente, de declarações de entidades patronais da mesma e de uma lista dos documentos entregues intitulada “para legalização”;

c) Do “contrato de trabalho”, datado de 13.12.2002, consta, na cláusula 17°, o seguinte: “O original e duas cópias são entregues no IDICT, para promover o depósito de contrato ao abrigo da lei 20/98 de 12 de Maio, ficando a efectiva resolução deste contrato dependente do deferimento do Depósito do contrato por parte do IDICT”.

d) Em 09.04.2003 o Subdelegado do IDICT, do Barreiro, emitiu “informação desfavorável”;

e) A recorrente recorreu hierarquicamente, para o Presidente do IDICT, da decisão do Subdelegado do Barreiro (por lapso, refere-se ‘Delegado de Lisboa’) do IDICT, referida na alínea anterior;

f) Por despacho de 03.09.2003 o Inspector-Geral do Trabalho indeferiu o recurso hierárquico, mantendo a decisão do Subdelegado do Barreiro (por lapso, refere-se ‘Delegado de Lisboa’) do IDICT/IGT.

3. O objecto do presente recurso jurisdicional é a sentença, de fls. 116, ss., dos autos, que rejeitou, por ilegalidade da respectiva interposição, o recurso contencioso do acto da autoria do Inspector Geral do Trabalho, que manteve informação desfavorável do Subdelegado do Barreiro do IDICT/IGT, relativamente ao depósito de contrato de trabalho, para efeito de concessão, pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), de autorização de residência em território nacional à recorrente, cidadã ucraniana.

Na respectiva alegação [Concl. XXVII e al. a)], esta recorrente requereu a notificação da entidade recorrida para que junte aos autos cópia dos modelos T.F.1 e T.F.2, emitidos pela IGT. Com o que renovou a pretensão que anteriormente já formulada e que foi objecto de indeferimento, no despacho de fls. 115, dos autos, o qual não foi objecto de impugnação, designadamente pela recorrente, apesar de devidamente notificado (vd. fls. 124, 128 e 129, dos autos).

Pelo que não se conhecerá daquele requerimento.

Assim sendo, a única questão a decidir consiste em saber se é ou não susceptível de recurso contencioso o impugnado acto do Inspector Geral do Trabalho, que manteve a referida informação/parecer do Subdelegado do Barreiro do IDICT/IGT.

A sentença recorrida considerou que, sendo tal parecer do IDICT/IGT obrigatório, face ao disposto no art. 55, nº 1 al. a) do DL 244/98, de 8.8 (red. DL 4/2001, de 10.1), não decorre deste preceito legal que esse mesmo parecer seja vinculativo para a decisão a proferir pelo SEF. Pelo que, terá que considerar-se não vinculativo, em conformidade com o disposto no art. 98 do Código do Procedimento Administrativo (CPA), onde se estabelece que «2. Salvo disposição expressa em contrario, os pareceres referidos na lei consideram-se obrigatórios e não vinculativos».

Assim, entendeu a sentença que o acto impugnado é meramente preparatório da decisão final a proferir pelo SEF, carecendo, por isso, de alcance lesivo dos direitos e interesses legalmente protegidos da interessada recorrente e sendo, por consequência, insusceptível de impugnação contenciosa. Daí que tenha decidido pela rejeição do recurso contencioso dele interposto.

Contra este entendimento da sentença, a recorrente, baseando-se em interpretação de diversos preceitos do citado DL 244/98, defende que o questionado parecer do IDICT/IGT tem natureza vinculativa, e, sendo desfavorável, tem alcance lesivo dos seus direitos e interesses legalmente protegidos. Assim, concluiu a recorrente, a referida decisão do IGT constitui um acto administrativo susceptível de recurso contencioso.

Adiante-se, desde já, que a razão está do lado da sentença recorrida, que decidiu a suscitada questão em termos que correspondem ao entendimento, que temos por acertado, afirmado já nos acórdãos desta 1ª Secção, de 14.1.04, de 15.2.02 e de 31.5.05, proferidos, nos processos nº 1575/03, nº 788/05 e nº 342/05, respectivamente.

Vejamos.

O Decreto-Lei nº 244/98, de 8 de Agosto, regulamentou a entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional.

Na alínea f) do seu art. 27 e no art. 36 A redacção do Decreto-Lei nº 244/98 a considerar é a resultante do Decreto-Lei nº 4/2001, de 10 de Janeiro, vigente à data em que ocorreram os factos. prevê-se a possibilidade de concessão de vistos de trabalho, que se destinam a permitir ao seu titular a entrada em território português a fim de exercer temporariamente uma actividade profissional, subordinada ou não, que conste de uma lista de oportunidades de trabalho e sectores de actividade elaborada anualmente pelo Governo através de um relatório, mediante parecer do Instituto do Emprego e Formação Profissional e ouvidas as associações patronais e sindicais, visto esse válido para múltiplas entradas em território português e que pode ser concedido para permanência até um ano.

A concessão de vistos de trabalho para exercício de uma actividade profissional subordinada, que não se insira no âmbito dos do desporto ou dos espectáculos, como era o caso da referida nos autos O contrato de trabalho refere-se a serviços de limpeza, como se vê pelo ‘processo instrutor’., carece de consulta prévia ao Serviço de Estrangeiros e Fronteiras - art. 37º, alíneas a), b) e d) e 40º, alínea a), daquele diploma.

De harmonia com o disposto no art. 55º, nº 1, do mesmo diploma, até à aprovação do relatório governamental previsto no artigo 36º e em casos devidamente fundamentados, pode ser autorizada a permanência a cidadãos estrangeiros que não sejam titulares de visto adequado e que reúnam as condições aí indicadas, entre as quais se inclui a de serem «titulares de proposta de contrato com informação da Inspecção-Geral do Trabalho» - alínea a) deste número.

No caso em apreço, foi de uma informação emitida no âmbito desta alínea a) pelo Subdelegado do Barreiro do IDICT/IGT que a recorrente interpôs recurso hierárquico, em que veio a ser praticado o acto recorrido, da autoria do Inspector Geral do trabalho.

Na sentença recorrida, entendeu-se que essa informação, que é obrigatória, não tem carácter vinculativo para a decisão final a proferir pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, sobre a autorização de permanência em território nacional.

E, como antes de se disse, é acertado este entendimento.

Como bem se decidiu, face ao referido quadro legal e perante situação idêntica à dos presentes autos, no referido acórdão de 14.1.03, invocado pela sentença impugnada:

…

De harmonia com o disposto no art. 98º do C.P.A., «os pareceres são obrigatórios ou facultativos, consoante sejam ou não exigidos por lei; e são vinculativos ou não vinculativos, conforme as respectivas conclusões tenham ou não de ser seguidas pelo órgão competente para a decisão» e, «salvo disposição expressa em contrário, os pareceres referidos na lei consideram-se obrigatórios e não vinculativos».

Como resulta do preceituado no corpo do n° 1 daquele art. 55°, ao estabelecer que «pode ser autorizada a permanência a cidadãos estrangeiros que não sejam titulares de visto adequado e que reúnam as seguintes condições», o preenchimento de todas as condições arroladas nas cinco alíneas seguintes é indispensável para viabilizar a autorização de permanência. Por isso, a obtenção do referido parecer da Inspecção Geral do Trabalho tem de ser considerada obrigatória.

No entanto, não se faz depender esta viabilidade de a informação da Inspecção Geral do Trabalho ser favorável à pretensão de permanência, nem nada se refere quanto ao carácter vinculativo ou não do referido parecer para o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, quer ele seja favorável quer seja desfavorável.

Assim, na falta de qualquer disposição expressa que revele tal carácter vinculativo, por força do preceituado no n° 2 do art. 98° do C.P.A. tem de entender-se que aquele parecer é obrigatório, mas não vinculativo.

Isto é, o interessado não pode obter a autorização de permanência sem que tal parecer seja proferido, mas o facto de ele ser desfavorável não vincula o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras a uma decisão de indeferimento do pedido de autorização. Nestas condições, é manifesto que o referido parecer não afecta a esfera jurídica de qualquer dos interessados na concessão da autorização de permanência, pois só a decisão final do procedimento tem tal potencialidade. Assim, aquele parecer tem de ser considerado um mero acto preparatório da decisão final do procedimento tem tal potencialidade.

Assim, aquele parecer tem de ser considerado um mero acto preparatório da decisão final do procedimento, sem lesividade autónoma.

Como resulta do preceituado no corpo do nº 1 daquele art. 55º, ao estabelecer que «pode ser autorizada a permanência a cidadãos estrangeiros que não sejam titulares de visto adequado e que reúnam as seguintes condições», o preenchimento de todas as condições arroladas nas cinco alíneas seguintes é indispensável para viabilizar a autorização de permanência. Por isso, a obtenção do referido parecer da Inspecção Geral do Trabalho tem de ser considerada obrigatória.

No entanto, não se faz depender esta viabilidade de a informação da Inspecção-Geral do Trabalho ser favorável à pretensão de permanência, nem nada se refere quanto ao carácter vinculativo ou não do referido parecer para o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, quer ele seja favorável quer seja desfavorável.

Assim, na falta de qualquer disposição expressa que revele tal carácter vinculativo, por força do preceituado no nº 2 do art. 98º do C.P.A. tem de entender-se que aquele parecer é obrigatório, mas não vinculativo.

Isto é, o interessado não pode obter a autorização de permanência sem que tal parecer seja proferido, mas o facto de ele ser desfavorável não vincula o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras a uma decisão de indeferimento do pedido de autorização.

Nestas condições, é manifesto que o referido parecer não afecta a esfera jurídica de qualquer dos interessados na concessão da autorização de permanência, pois só a decisão final do procedimento tem tal potencialidade. Assim, aquele parecer tem de ser considerado um mero acto preparatório da decisão final do procedimento tem tal potencialidade.

Assim, aquele parecer tem de ser considerado um mero acto preparatório da decisão final do procedimento, sem lesividade autónoma.

5- O nº 1 do art.º 25º da LPTA estabelece a regra de que só os actos definitivos, em todos os aspectos, são contenciosamente impugnáveis.

Porém, o art. 268º, nº 4, da C.R.P. assegura o direito dos administrados ao recurso contencioso de todos os actos administrativos que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos.

Assim, por força do preceituado neste nº 4 do art. 268º da C.R.P., não pode deixar de se admitir a impugnabilidade contenciosa imediata de actos lesivos, que são actos que têm efeitos negativos na esfera jurídica dos particulares. Esta norma é um corolário, no domínio do contencioso administrativo, do princípio geral, enunciado no nº 1 do art. 20º da C.R.P., do direito dos cidadãos a aceder aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos.

Este direito de acesso aos tribunais, embora não englobado no Título II da Parte I da Constituição, destinado aos «direitos, liberdades e garantias» é, inquestionavelmente, um direito análogo a estes, uma vez que é, ao fim e ao cabo, a primacial garantia da consagração prática de todos os direitos e liberdades. Por isso, por força do preceituado no art. 17º da Constituição, que estabelece que «o regime dos direitos, liberdades e garantias aplica-se aos enunciados no título II e aos direitos fundamentais de natureza análoga», o direito de acesso aos tribunais está sujeito ao disposto no nº 2 do art. 18º que estabelece que «a lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos».

A esta luz, a restrição que o art. 25º, nº 1, da L.P.T.A. faz ao direito de acesso aos tribunais só é compaginável com estas normas constitucionais, se afastar a possibilidade de recurso contencioso em casos em que ele não seja necessário para assegurar a tutela judicial dos direitos, mas não afaste essa possibilidade nos casos em que o interessado necessite dele para assegurar tais direitos.

Assim, este nº 1 do art. 25º contém um condicionamento do direito ao recurso contencioso que visa apenas afastar a possibilidade de uso de tal meio processual nos casos em que ele é desnecessário.

Por isso, este condicionamento não é proibido pela Constituição, pois não impede o exercício do direito de impugnação contenciosa de actos lesivos, antes sendo uma medida que visa optimizar a tutela judicial, através do afastamento da possibilidade de acesso aos tribunais quando ele é desnecessário Aceitando a constitucionalidade do art. 25º, nº 1, da L.P.T.A., podem ver-se os seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional:

- nº 9/95, de 11-1-95, proferido no processo nº 728/92, publicado no Diário da República, II Série, de 22-3-95, página 3160, e em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 30º volume, página 333, e no Boletim do Ministério da Justiça nº 446 (Suplemento), página 121;

- nº 603/95, de 7-11-95, proferido no processo nº 223/96, publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 32º volume, página 411, e no Diário da República, II Série, de 14-3-96;

- nº 115/96, de 6-2-96, proferido no processo nº 378/93, publicado no Boletim do Ministério da Justiça nº 454, página 218;

- nº 32/98, de 22-1-98, publicado no Diário da República, II Série, de 19-3-98;

- 425/99, de 30-6-99, proferido no processo nº 1116/98, publicado no Diário da República, II Série, de 3-12-99.)

6- Freitas do Amaral, em Direito Administrativo, volume III, 1989, páginas 209-212, refere três aspectos diferentes da definitividade dos actos administrativos, cumulativamente necessários para permitir a qualificação de um acto como definitivo:

- definitividade em sentido horizontal, que se consubstancia em o acto ser o termo do procedimento administrativo;

- definitividade vertical que consiste em o acto ser praticado por quem ocupa a posição suprema na hierarquia;

- definitividade material que existe quando o acto é definidor de situações jurídicas.

O mesmo Autor define acto materialmente definitivo «o acto administrativo que, no exercício do poder administrativo, define a situação jurídica de um particular perante a Administração, ou da Administração perante um particular», acto horizontalmente definitivo «o acto administrativo que constitui resolução final de um procedimento administrativo, ou um incidente autónomo desse procedimento, ou ainda que exclui um interessado da continuação num procedimento em curso» e acto verticalmente definitivo «aquele que é praticado por um órgão colocado de tal forma na hierarquia que a sua decisão constitui a última palavra da Administração activa» Obra e volume citados, páginas 214, 223 e 234

O referido parecer do Senhor Delegado do Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho de Lisboa, que foi objecto do recurso hierárquico em que foi praticado o acto impugnado, não é um acto lesivo, directa ou indirectamente, pois ele não produz, por si mesmo, qualquer efeito na esfera jurídica dos destinatários nem determina o sentido da decisão final.

Por outro lado, este parecer também não é um acto horizontal e materialmente definitivo, pois não concede nem recusa a autorização de permanência e a sua emissão não dispensa a prática de um outro ulterior acto procedimental que contenha uma decisão final, num sentido ou noutro.

Por isso, o referido parecer não pode ser considerado como acto material e horizontalmente definitivo, nem lesivo, pelo que tem de ser considerado como um mero acto preparatório, que não é contenciosamente recorrível.

Sendo assim, tem de se considerar correcta a posição assumida na sentença recorrida.

Assim sendo, conclui-se que a alegação da recorrente é totalmente improcedente.

4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando a sentença recorrida.

Custas pela recorrente, sem prejuízo do apoio judiciário concedido, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em € 300,00 (trezentos euros) e € 150,00 (cento e cinquenta euros).

Lisboa, 19 de Outubro de 2005. – Adérito Santos (relator) – Madeira dos Santos – Santos Botelho.