0758/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O artigo 17.º n.º 2 do Despacho Normativo 68/91, de 25/3/91 determina um prazo de 15 dias contados desde a aprovação de pedido de pagamento de saldo pelo promotor de acção de formação que é vinculativo e determina o momento do vencimento da obrigação nos termos do artigo 805.º n.º 2 al. a) do C. Civil.

II- A mora constitui o devedor na obrigação de reparar os danos causados ao credor, obrigação indemnizatória que, em obrigação pecuniária corresponde aos juros a contar do dia da constituição em mora ao juro legal - art.ºs 804.º n.º 1 e 806.º n.ºs 1 e 2 do C. Civil.

III- Os juros moratórios são devidos quando existe mora, indiferentemente da fonte da obrigação através da qual o devedor ficou constituído em mora, portanto, seja a obrigação decorrente directamente da lei, de contrato ou de acto administrativo haverá lugar a juros exceptuados os casos especificamente excluídos por lei

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do STA:

I- Relatório.

A. .., propôs contra o ESTADO PORTUGUÊS

Acção declarativa de condenação pelos juros devidos em virtude de atrasos nos pagamentos de comparticipações em acções de formação profissional que aquela Associação promoveu.

O TAC de Coimbra, por sentença de 2 de Dezembro de 2002, julgou a acção parcialmente procedente e condenou correspondentemente o R.

O EMMP em representação do R. interpôs recurso jurisdicional para este STA, alegou e formula as seguintes conclusões:

1. O momento interruptivo da prescrição dos hipotéticos juros não seria o da propositura da acção, mas o da citação do R. Ou na hipótese mais benigna para a A. No quinto dia posterior ao da propositura da acção, dado o disposto no n.º 2 do artigo 323.º do C. Civil, pelo que a douta sentença ao julgar em contrário incorreu em erro de julgamento.

2. Segundo o artigo 17.º do despacho normativo n.º 68/91, de 25/3. é o gestor do programa que deve emitir, em 15 dias, autorização de pagamento ao DAFSE, não é este que tem de pagar em 15 dias, pelo que julgando em contrário, a sentença incorreu em erro.

3. O gestor do programa era o IEFP, entidade com personalidade jurídica e judiciária diferente do Estado, pelo que este não poderia ser responsabilizado por qualquer atraso sem se ter alegado e provado o momento em que o IEFP entregou ao DAFSE a autorização de pagamento, pois que só sabendo isso se pode aferir de hipotético atraso do DAFSE.

4. Nenhuma norma estipula prazo para o DAFSE efectuar os pagamentos de subsídios, nem juros por atrasos, sendo que a falta de determinação normativa ou contratual de prazo de pagamento implica a impossibilidade de haver juros, desde logo por falta de determinação do momento “a quo” para o efeito.

5. A causa determinante da condenação, segundo a sentença, foi o excesso de prazo entre as datas de aprovação e de pagamento pelo DAFSE, mas nesse enfoque sempre seria necessário que tivesse sido alegado e dado como provado que o gestor do programa emitiu ao DAFSE a autorização no prazo de 15 dias considerado na sentença, e que o DAFSE a reteve sem justa causa, coisa que não foi alegado, nem pressuposto na sentença.

6. O prazo de 15 dias referido no artigo 17.º do citado despacho normativo é meramente indicativo e ainda assim para o gestor do programa, que no caso era o IEFP, não se dirigindo nem vinculando o DAFSE a pagar o subsídio nesse prazo.

7. O artigo 804.º n.º 2 do CC não é aplicável ao caso e a aplicação pela sentença pressupõe erradamente, que se trata de um contrato em que o DAFSE está obrigado a determinada prestação em certo prazo, quando a concessão de subsídios é coisa de outra natureza.

A recorrida contra alegou sustentando a manutenção da decisão de 1.ª instância de forma que se pode condensar assim:

- O artigo 17.º n.º 2 do DN 68/91, de 25 de Março obriga o gestor do programa e o DAFSE em termos de este estar vinculado a pagar o montante aprovado do saldo logo que esgotado naquele prazo.

- Beneficiando a A. daquele prazo e da presunção de culpa no seu incumprimento era ao R. que cabia provar que o IEFP não tinha remetido a tempo a autorização de pagamento.

- Fixado o vencimento e na falta de prova de cumprimento havia lugar a compensação da mora por incumprimento nos termos dos artigos 804.º n.º 2 e 806.º n.º 1 do CC.

- O prazo do artigo 17.º n.º 2 do DN interpretado de acordo com as regras do artigo 9.º n.º 3 do CC é imperativo.

II- Matéria de facto.

A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:

1. Ao abrigo do disposto no artº- 10º- do Despacho Normativo nº-. 68/91, de 25/3, na qualidade de promotora, a A. apresentou, em 20/6/91, 5/12/91 e 14/8/92 no Centro de Emprego do Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP) vários pedidos de co-financiamento para realização de acções de formação profissional no âmbito de dois Programas Operacionais financiados pelo Fundo Social Europeu (FSE) – os Programas Operacionais 1 e 4 (PO1 – ns. 6,7 e 8 e PO4, ns. 11, 12 e 13), os quais foram aprovados.

2. Após realização das acções de formação aprovadas, a A. apresentou os respectivos pedidos de pagamento de saldo.

3. Após realização de auditoria às acções desenvolvidas pela A., em 29 de Julho de 1996, o Director Geral do DAFSE aprovou os pedidos de pagamento de saldo, reduzindo o seu montante, relativos aos pedidos nº-. 11, no valor de 8.376.900$00, nº-. 12, no valor de 6.308.315$00 e nº-. 13, no valor de 6.473.519$00 do PO4 e nº-. 7, no valor de 5.224.846$00 e nº-. 8, no valor de 608.390$00 do PO1.

Quanto ao pedido nº-.6 do PO 1, o mesmo foi aprovado em 12 de Março de 1998, por despacho do Gestor do Programa Pessoa, reduzindo-o a 3.774.041$00.

4. O pagamento (reduzido em relação ao inicialmente aprovado, em consequência da auditoria realizada pela Inspecção Geral de Finanças), foi efectuado :

- em 10 de Outubro de 1996, os atinentes aos pedidos ns. 7, no valor de 5.224.846$00 e nº-. 8, no valor de 608.390$00 do PO1;

- em 21 de Janeiro de 1997, os referentes aos pedidos ns. 11, no valor de 8.376.900$00, nº-. 12, no valor de 6.308.315$00 e nº-. 13, no valor de 6.473.519$00 do PO 4; e, em 30 de Dezembro de 1998, o relativo ao pedido nº-. 6, no valor de 3.774.041$00.

III- Apreciação. O Direito.

1. A recorrente impugna a decisão do TAC em primeiro lugar porque o momento de interrupção da prescrição dos juros não seria o da propositura da acção, mas o da citação do R., ou na hipótese mais benigna para a A., no quinto dia posterior ao da propositura da acção, dado o disposto no n.º 2 do artigo 323.º do C. Civil, pelo que a douta sentença ao julgar em contrário incorreu em erro de julgamento.

A sentença decidiu que existe prescrição dos juros anteriores referentes a período antecedente a cinco anos contados até à data da propositura da acção.

Quanto à prescrição do direito de acção entendeu que o respectivo prazo começaria a decorrer a partir da data do pagamento efectivo dos saldos apurados, que teve lugar em 10.10.96; 12.01.97 e 30.12.98 pelo que logo concluiu não se verificar semelhante prescrição.

O que o recorrente agora pretende é que o momento interruptivo da prescrição é o da citação para a acção, ou o quinto dia posterior e não o da propositura da mesma.

Como a acção foi proposta em 8 de Outubro de 2001 e a citação teve lugar em 15 de Outubro seguinte verifica-se que a mesma foi efectuada depois dos cinco dias posteriores àquele em que foi requerida, pelo que por aplicação do artigo 323.º n.º 2 do CC deve considerar-se interrompida a prescrição em 14 de Outubro de 2001 e os juros referentes a período superior aos cinco anos anteriores, ou seja antes de 14 de Outubro de 1996 devem considerar-se prescritos.

Assim, nesta medida tem razão o recorrente quanto a este ponto havendo de alterar-se correspondentemente a decisão constante da sentença.

2. O recorrente considera que a sentença não interpretou devidamente o n.º 2 do artigo 17.º do Despacho Normativo n.º 68/91, de 25/3, segundo o qual é o gestor do programa que deve emitir, em 15 dias, autorização de pagamento ao DAFSE, não é este que tem de pagar em 15 dias.

Porém, logo no preâmbulo do DN se afirma que a reforma do FSE determinou a redefinição de orientações e procedimentos de acesso aos apoios. Dentre eles, diz o mesmo intróito, «vincularam-se os gestores e a administração Pública ao cumprimento de prazos quanto a decisões e pagamentos, de forma a imprimir maior celeridade aos fluxos financeiros, sem prejuízo do rigor e transparência que a questão de dinheiros públicos exige».

Em concretização deste programa o artigo 17.º estabelece no n.º 1 o prazo máximo de 3 meses para ser tomada decisão sobre o pedido de pagamento do saldo, e o n.º2 estatui que

“Aprovado o pedido de pagamento de saldo, a entidade gestora deverá emitir autorizações de pagamento ao DAFSE no prazo de 15 dias contados a partir da data da decisão».

Por seu lado e significativamente, o n.º 3 estabelece que “O prazo referido no número 1 suspender-se-á sempre que a entidade gestora solicite documentos adicionais ou entenda necessário proceder à verificação dos elementos factuais ou contabilísticos referentes à formação”, o que significa que o prazo não é meramente indicativo ou ordenador, pois não faria sentido prever expressamente a suspensão de um prazo que tivesse tal natureza e muito menos notificar a entidade promotora, como exige o n.º 4 do mesmo artigo.

Do mesmo passo, nada estabelecendo sobre protelamento ou suspensão do prazo do n.º 2, no contexto em que se insere a norma, ela só pode ter o significado unívoco de se tratar de prazo vinculativo, que não pode ser suspenso e findo o qual a obrigação de pagamento se considera vencida.

Portanto, quer do texto, quer do contexto, se retira claramente que o prazo de quinze dias é o prazo para o DAFSE pagar aos promotores das acções.

O preceito obriga as duas entidades intervenientes, fixa o momento final para o IEFP autorizar o pagamento e também o momento do vencimento, obrigando o DAFSE desde essa data. Isto significa que a disposição questionada obriga o DAFSE, esgotados 15 dias sobre a aprovação do saldo, a pagar as quantias aprovadas como saldo devido, caindo em mora se o não fizer.

O recorrente invoca dificuldades práticas de materialização dos pagamentos, mas tais dificuldades a existirem não podem ser consideradas ante o dever jurídico de cumprir a obrigação a partir do seu vencimento, uma vez que na obrigação com prazo certo há constituição em mora independentemente de interpelação – art.º 805.º n.º 2 al. a), pelo que a sentença que considerou a obrigação vencida e a existência de mora a contar do último dia de pagamento imposto pela norma, não apresenta o erro que lhe vem apontado no recurso jurisdicional.

3. O recorrente sustenta também que o gestor do programa era o IEFP, entidade com personalidade jurídica e judiciária diferente do Estado, pelo que este não poderia ser responsabilizado por qualquer atraso sem se ter alegado e provado o momento em que o IEFP entregou ao DAFSE a autorização de pagamento, pois que só sabendo isso se pode aferir de hipotético atraso do DAFSE.

A ora recorrida não provou que o gestor do programa tenha emitido em 15 dias a autorização de pagamento e que a tenha passado ao DAFSE.

Porém, a recorrida que se apresenta como credor de prestação vencida beneficia da presunção do n.º 1 do artigo 799.º do C.Civil, segundo o qual é ao devedor que incumbe provar que a falta de cumprimento ou o cumprimento defeituoso da obrigação não procede de culpa sua. Nestes termos o autor nesta acção não tinha de provar a imputação da falta de cumprimento ao devedor, mas apenas o incumprimento da obrigação o qual resulta de quanto se disse antes.

4. O recorrente também alegou e levou às conclusões que nenhuma norma estipula prazo para o DAFSE efectuar os pagamentos de subsídios, nem juros por atrasos, sendo que a falta de determinação normativa ou contratual de prazo de pagamento implica a impossibilidade de haver juros, desde logo por falta de determinação do momento “a quo” para o efeito.

Porém, o artigo 17.º n.º 2 do DN 68/91, de 25 de Março determina o prazo de 15 dias para ser efectuada a autorização de pagamento e efectivação dele, caindo o devedor em mora após o decurso daqueles 15 dias, contados da data da aprovação do saldo. O prazo de 15 dias é pois um prazo limite para conclusão das necessárias operações internas no seio da Administração para satisfazer o saldo ao credor, havendo norma expressa a determinar a mora, a já indicada al. a) do n.º 1 do artigo 825.º do C. Civil.

É certo, por outro lado que o DN 68/91 nada dispõe quanto a serem devidos juros de mora, mas além daquelas normas há que aplicar a regra geral das obrigações pecuniárias do artigo 806.º do C. Civil segundo o qual são devidos juros a contar do dia da constituição em mora, à taxa legalmente estabelecida para os juros moratórios, como fez a sentença, que também aqui não deve ser alterada.

5. O recorrente sustenta por outro lado que a causa determinante da condenação foi o excesso de prazo entre as datas de aprovação e de pagamento pelo DAFSE, mas nesse enfoque sempre seria necessário que tivesse sido alegado e dado como provado que o gestor do programa emitiu ao DAFSE a autorização no prazo de 15 dias considerado na sentença, e que o DAFSE a reteve sem justa causa, coisa que não foi alegado, nem pressuposto na sentença.

A este argumento já se contrapôs acima a presunção de culpa que o artigo 799.º n.º 1 faz incidir sobre o devedor que se acha em incumprimento da obrigação, presunção da qual deriva que o autor não tinha de provar senão a data de aprovação do saldo final e o decurso sobre ele do prazo de pagamento. O restante é matéria que cabia à defesa porque aqueles factos eram suficientes para o A. obter vencimento na acção, como sucedeu.

6. Em seguida o recorrente defende que o prazo de 15 dias referido no artigo 17.º do citado despacho normativo é meramente indicativo e ainda assim tinha como exclusivo destinatário o gestor do programa, que no caso era o IEFP, não se dirigindo nem vinculando o DAFSE a pagar o subsídio nesse prazo.

Mas, já acima se efectuou a interpretação daquela norma e deve ainda reafirmar-se que o n.º 2 do artigo 17.º usa a palavra prazo, tal como o n.º 1 e não pode deixar de se entender que a usa com o mesmo sentido que é o de imporem um prazo e não apenas ordenar um procedimento interno e sem reflexos externos.

Também não teria nenhum sentido os n.ºs 3 e 4 imporem a suspensão do prazo em circunstâncias objectivas de pedido ou necessidade de novos elementos e a respectiva notificação ao promotor por correio registado, se os prazos não fossem estritamente vinculativos da Administração face àqueles promotores das acções de formação.

8. Por último alega o recorrente que o artigo 804.º n.º 2 do CC não é aplicável ao caso e a aplicação pela sentença pressupõe erradamente, que se trata de um contrato em que o DAFSE está obrigado a determinada prestação em certo prazo, quando a concessão de subsídios é coisa de outra natureza.

Mas não é assim. Efectivamente, a obrigação pecuniária, quer tenha sido assumida contratualmente, quer decorra de acto administrativo, ou de outra fonte, uma vez vencida e não paga, dá lugar a mora nos termos do artigo 804.º n.º 1 do C.C. e constitui o devedor na obrigação de reparar os danos causados ao credor, que nesta obrigação correspondem aos juros de mora á taxa legal, conforme o artigo 806 do mesmo Código.

A obrigação de juros por parte do Estado e seus órgãos em situações de dívida vencida tem sido analisada e decidida positivamente em vários Ac. deste STA de que são exemplo os da Secção do Contencioso Tributário de 20.02.2002 Proc. 26669 e de 9.4.2003, Proc. 463/03 e da Secção do CA de 26.9.2002, Proc. 38575; de 25.5.99, Proc. 41016; de 19.02.2003, Proc. 38602-A e de 15.05 2002 (Pleno) Proc. 45299.

IV- Decisão.

Em conformidade como exposto procede a conclusão analisada sob o n.º III - 1 antecedente, alterando-se nessa medida a data a partir da qual e para o antecedente, os juros de mora se consideram prescritos e improcedem as restantes conclusões do recorrente, pelo que é parcialmente provido o recurso quanto àquele ponto, mantendo-se em todo o restante a sentença recorrida.

Custas na proporção do decaímento, atendendo-se à isenção do Estado.

Lisboa, 1 de Julho de 2003.

Rosendo José – Relator – João Belchior – Políbio Henriques