01101/06 - Supremo Tribunal Administrativo

Constitui acto administrativo contenciosamente recorrível perante aos tribunais administrativos, e não acto de direito privado, a deliberação da Comissão Executiva do Instituto do Emprego e Formação Profissional (I.E.F.P.- IP), que indeferiu a reclamação da lista de classificação final do concurso para admissão de técnicos superiores, formulada por candidato ligado ao Instituto através de contrato individual de trabalho.

Acordam no Pleno da secção de contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1.1. A... interpôs, no T.A.C. de Coimbra, recurso contencioso de anulação da deliberação, datada de 20.6.97, da Comissão Executiva do Instituto do Emprego e Formação Profissional, que indeferiu a sua reclamação da lista de classificação final do concurso para admissão de técnicos superiores ao qual foi candidato e que fora homologada pelo director de Recursos Humanos do I.E.F.P

1.2. Por sentença do T.A.C. de Coimbra foi julgada improcedente a questão prévia da incompetência material do tribunal e concedido provimento ao recurso contencioso.

1.3. Inconformada com a decisão referida em 1.2, a Comissão Executiva do I.E.F.P. interpôs recurso jurisdicional para o T.C.A. Sul, o qual, pelo acórdão proferido a fls. 436 e segs., confirmou a decisão do T.A.C. de Coimbra, quer quanto à competência do tribunal, quer quanto à procedência do recurso contencioso.

1.4. De novo inconformada, interpôs a Comissão Executiva do I.E.F.P. recurso, por oposição de julgados, para este Pleno, restrito à decisão sobre a competência do Tribunal.

Indicou como acórdão fundamento o proferido no rec. 848/05 pelo T.C.A. Sul.

1.5. Por acórdão deste Pleno, proferido a fls. 501 e segs, foi julgada verificada a invocada oposição de julgados e ordenado o prosseguimento do recurso.

1.6. O Recorrente I.E.F.P. apresentou as alegações de fls. 519 e segs, que concluiu do seguinte modo:

“1ª Tal como já antes se alegou, ao litígio emergente do recrutamento interno/externo de Técnicos Superiores realizado pelo IEFP, I.P. para admissão de pessoal no regime do contrato individual de trabalho - ao abrigo do seu Regulamento dos Concursos de Admissão de Pessoal, previsto no n° 10 do art° 10º do seu Estatuto do Pessoal, aprovado pela Portaria n° 66/90, de 27 de Janeiro, de acordo com o seu Estatuto, aprovado pelo Dec.-Lei n° 247/85, de 12 de Julho - e tendo o ora Recorrido também optado por tal regime jurídico, é aplicável a jurisdição laboral privada e não a jurisdição administrativa, já que na admissão de pessoal sob a égide de normas de direito privado laboral se está em presença da prática de actos de gestão privada e não de actos administrativos.

2ª Isto mesmo, na senda do douto Acórdão invocado como fundamento nesta oposição de julgados, tem vindo a ser reconhecido pela jurisprudência dos Tribunais administrativos.

3ª De facto, segundo o disposto no seu art° 10, o referido Estatuto de Pessoal do IEFP, I.P. aplica-se ao pessoal contratado no regime jurídico do contrato individual de trabalho, aos funcionários públicos que exerçam o direito de opção definitiva e individual pelo regime do contrato individual de trabalho e aos funcionários públicos que exerçam, em comissão de serviço por tempo indeterminado, funções nas carreiras do contrato individual de trabalho.

4ª Na verdade, a citada Portaria n° 66/90 que aprovou o Estatuto do Pessoal, refere no seu preâmbulo que o Estatuto do IEFP, I.P., nos termos do seu o artº 30°, n° 1, determina que o seu pessoal se reja pelas normas aplicáveis do contrato individual de trabalho, com as necessárias adaptações definidas em estatuto próprio.

5ª Além disso, no art° 5°, n° 2 do Dec.Lei n° 247/85, de 12 de Julho, estabelece-se que as situações não previstas no Estatuto do Pessoal serão exclusivamente reguladas pelo regime jurídico do contrato individual do trabalho.

6ª Por conseguinte, os Estatutos e Regulamentos internos do IEFP, I.P., que definem o regime jurídico do seu pessoal como sendo o do contrato individual do trabalho, aplicam-se quer aos trabalhadores logo de início contratados sob esse regime, quer aos que ingressaram nas carreiras do contrato individual de trabalho, quer por opção definitiva, quer em comissão de serviço por tempo indeterminado.

7ª Assim, tendo o ora Recorrido optado por ingressar nas carreiras do contrato individual de trabalho em regime de comissão de serviço, de acordo e ao abrigo do previsto no n°2 da citada Portaria n° 66/90, é indubitável que se lhe aplica o referido Estatuto do Pessoal, nos termos do disposto na al. c) do n° 1 do seu art° 1º.

8ª Daí que, atento o disposto no n°2 do art° 5º do Dec.-Lei n° 247/85, no nº 1 do art° 30° do Estatuto do IEFP, I.P. e no n° 2 do art° 1º do seu Estatuto do Pessoal, se deva concluir que o regime jurídico aplicável ao ora Recorrido não pode deixar de ser considerado o do contrato individual de trabalho, pelo que os eventuais litígios emergentes da sua situação decorrem de uma relação laboral privada, a dirimir nos tribunais de trabalho.

9ª Por isso, as deliberações da então Comissão Executiva do IEFP, I.P., tomadas no âmbito do recrutamento interno/externo de Técnicos Superiores em causa nestes autos, não constituem actos administrativos (art° 120° do C.P.A.), mas sim actos de gestão privada, a serem fiscalizados no âmbito da legislação e jurisdição laboral privada.

10ª Com efeito, o acto impugnado nestes autos - deliberação da então Comissão Executiva do IEFP, I.P., tomada num processo de admissão de pessoal a admitir ao abrigo do regime jurídico do contrato individual de trabalho - respeita a um trabalhador deste Instituto já com vínculo jurídico-laboral privado e foi praticado ao abrigo do respectivo Regulamento (interno) de Concursos de Admissão, tendo este sido emitido em cumprimento do previsto no Estatuto do Pessoal do IEFP, I.P., anexo à Portaria n° 66/90, de 27 de Janeiro, bem como do seu Estatuto, aprovado pelo Dec.-Lei n° 247/85, de 12 de Julho.

11ª Ora, os processos de recrutamento de pessoal para as carreiras definidas para o contrato individual de trabalho no IEFP, I.P., como no caso dos presentes autos, não se encontram disciplinados por qualquer normativo de direito público ou administrativo, mas sim pelas regras do seu Estatuto do Pessoal e do respectivo Regulamento de Concursos de Admissão, os quais são regulados pelo regime jurídico laboral privado.

12ª De resto, o recrutamento em causa, processado segundo as mencionadas regras, destinava-se à celebração ou a dar origem a vínculos laborais de natureza privada.

13ª Por outro lado, ao procedimento que precede tal contratação de pessoal nem sequer é possível atribuir natureza de direito público ou administrativo.

14ª Com efeito, o recrutamento de pessoal objecto destes autos foi processado ao abrigo das regras emitidas em cumprimento do Estatutos do IEFP, I.P., os quais determinam que regime jurídico do seu pessoal é o do contrato individual do trabalho.

15ª Daí que, o procedimento de recrutamento, no âmbito do qual foi praticado o acto recorrido nos presentes autos, seja regulado exclusivamente pelo Regulamento dos Concursos de Admissão do IEFP, I.P. e pelo regime jurídico do contrato individual de trabalho, pelo que as suas normas não são de direito público ou administrativo.

16ª Bem pelo contrário, o Regulamento dos Concursos de Admissão, ao abrigo do qual foi praticado o acto impugnado nos autos, mais não é que a expressão concreta do poder regulamentar da entidade patronal reconhecido no art° 39º, n° 2 da LCT (à data e, hoje, no Código do Trabalho) - disposição aplicável ao IEFP, I.P., insista-se, por força do disposto no art° 30°, n° 1 do seu Estatuto e no art° 5º, n° 2 do diploma que o aprova, bem como no art° 1º, n° 2 do seu Estatuto do Pessoal, anexo à Portaria n° 66/90.

17ª Por outro lado, a emissão de um regulamento interno para disciplinar os processos de admissão de pessoal, revestindo-se de natureza jurídica de direito laboral privado, apresenta toda a justificação face à dimensão e complexidade do quadro de pessoal do IEFP, I.P., dotado de uma estrutura orgânica implantada a nível nacional e com cerca de 4.000 trabalhadores.

18ª Assim, não é pelo facto de a entidade patronal ser um instituto público, nem por utilizar terminologia importada dos concursos da função pública (v.g., homologação da lista de classificação final), que o referido Regulamento interno do IEFP, I.P. assume uma natureza de regulamento administrativo.

19ª Por isso, a prática de um acto previsto no mencionado Regulamento dos Concursos de Admissão não se consubstancia em nenhum acto administrativo, pois não foi produzido ao abrigo de normas de direito administrativo, mas sim de direito laboral privado.

20ª Daí que, as deliberações da então Comissão Executiva do IEFP, I.P., tomadas no âmbito desse Regulamento, relativamente a trabalhadores submetidos ao regime jurídico do contrato individual de trabalho e nos casos de admissão nas carreiras e lugares regulados pelo mesmo regime jurídico, não possam ser considerados actos administrativos, mas sim actos de gestão privada, a serem fiscalizados no âmbito da legislação laboral.

21ª Nesta conformidade, o litígio entre o ora Recorrido e a sua entidade patronal IEFP, I.P., relativa ao acto objecto do recurso contencioso de anulação por si interposto, é emergente de uma relação jurídica laboral de direito privado, que só pode ser dirimida pelos tribunais de trabalho.”

1.7. Não houve contra-alegações e, neste STA, o Sr. Procurador-Geral Adjunto emitiu o parecer de fls. 530 que se transcreve:

“Em nosso parecer, o recurso não merecerá provimento.

Ao invés do que a recorrente alega, o facto de o recorrido, funcionário do IEFP, estar sujeito, por opção, ao regime do contrato individual de trabalho, não confere natureza privada ao litígio, consubstanciado no acto contenciosamente impugnado, emergente do procedimento de recrutamento em causa.

Tal acto mostra-se efectivamente praticado por um órgão da Administração, ao abrigo de normas de direito público, de natureza regulamentar, constantes do “Regulamento dos Concursos de Admissão”, aprovado por deliberação, de 4/8/92, da Comissão Executiva do IEFP, as quais, em desenvolvimento do disposto nos artºs 12º, alínea a) do DL nº 247/85, de 12/7 e no artº 10º da Portaria nº 66/90, de 27/1, disciplinam o processo de recrutamento do pessoal do mesmo instituto público, tendo em vista assegurar a realização das suas atribuições.

Assim, o acto impugnado define, autoritária e unilateralmente a situação jurídica do recorrido naquele procedimento e reveste, por isso, a natureza de acto administrativo - Cfr artº 120º do CPA.

Como doutamente se entendeu no Acórdão recorrido, citando Sérvulo Correia in “Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos”, Coimbra, Almedina, 1987, p. 780 e segs, “Sempre que a formação da vontade administrativa de contratar privadamente é enquadrada por um procedimento administrativo estabelecido na lei, a Administração age procedimentalmente no âmbito do Direito Administrativo e as suas declarações de vontade inseridas neste procedimento constituem actos administrativos”.

Improcedendo, em consequência, todas as conclusões das alegações da recorrente, deverá, em nosso parecer, ser negado provimento ao recurso e confirmado o douto Acórdão recorrido.”

2. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

2.1. Conforme se deixou relatado no acórdão interlocutório de fls. 501 e segs, o acórdão recorrido confirmou o decidido na sentença do TAF de Coimbra, que considerou competente para apreciar a questão suscitada no recurso contencioso interposto pelo ora recorrido – indeferimento pela Comissão Executiva do I.E.F.P., da reclamação por si interposta da lista de classificação final do concurso interno/externo para admissão de técnicos superiores, ao qual foi candidato e que fora homologada pelo Director de Recursos Humanos do I.E.F.P. – o tribunal administrativo de círculo e não o tribunal de trabalho, conforme, oportunamente, havia sido excepcionado pela entidade recorrente.

O acórdão fundamento revogou a sentença do TAF de Sintra – que se considerou materialmente competente para apreciar o recurso contencioso da deliberação do Conselho Directivo do I.E.F.P., pela qual foi homologada a lista de classificação final do Concurso de promoção a técnico superior assessor do referido Instituto –, julgando competente, para a apreciação do recurso contencioso em causa, o tribunal de trabalho.

Encontramo-nos, pois, perante soluções opostas para a mesma questão fundamental de direito pelo que, cabe agora apreciar qual das duas soluções se tem, aqui, por correcta, e, em consequência, se o acórdão recorrido merece ser revogado, conforme sustenta o Recorrente.

2.2. Convém começar por relembrar a motivação do acórdão fundamento, que o Recorrente defende ter adoptado a melhor solução para a questão jurídica em debate (competência material do tribunal).

O aludido aresto julgou incompetente o tribunal administrativo de círculo, por considerar, em síntese, que à recorrente contenciosa (que havia optado pelo regime do contrato individual de trabalho) era aplicável um regime de direito privado e “as deliberações da Comissão Executiva do I.E.F.P., tomadas no âmbito do Concurso de Promoção para a Categoria de Técnico Superior Assessor, não deverão ser consideradas actos administrativos (artº 120.º do CPA), mas sim actos de gestão privados, a ser fiscalizados no âmbito da legislação laboral”.

2.3. O acórdão recorrido, ao invés, considerou, em síntese, que não obstante o recorrente contencioso (funcionário do I.E.F.P.) ter optado pelo regime jurídico do contrato individual de trabalho, o concurso, no decorrer do qual foi praticado o acto contenciosamente impugnado, rege-se por normas de direito administrativo; o acto posto em crise no recurso contencioso foi praticado no âmbito de uma relação jurídica administrativa, sendo um acto administrativo, pelo que competentes para apreciar a respectiva legalidade são os tribunais administrativos.

2.4. A entidade recorrente (Comissão Executiva – actualmente Conselho Directivo do Instituto de Emprego e Formação Profissional, I.P.) discorda desta decisão, sustentando, em síntese útil:

- Tendo o ora Recorrido optado por ingressar nas carreiras do contrato individual de trabalho em regime de comissão de serviço, de acordo e ao abrigo do previsto no n.º 2 da Portaria 66/90, de 27 de Janeiro, aplica-se-lhe o Estatuto de Pessoal do I.E.F.P., aprovado pela citada Portaria, nos termos do disposto na alínea c) do n.º 1 do seu artº 1.º.

- Daí que, atento o disposto no n.º 2 do artº 5.º do DL 247/85, no n.º 1 do artº 30.º do Estatuto do I.E.F.P., IP e no n.º 2 do artº 1 do seu Estatuto de Pessoal, se deve concluir que o regime jurídico aplicável ao ora Recorrido não pode deixar de ser considerado o do contrato individual de trabalho, pelo que os eventuais litígios emergentes da sua situação decorrem de uma relação laboral privada a dirimir nos tribunais de trabalho.

- As normas que disciplinam o procedimento de recrutamento, no âmbito do qual foi praticado o acto contenciosamente recorrido, são normas de direito privado e não de direito administrativo, representando a expressão concreta do poder regulamentar da entidade patronal reconhecido no artº 39.º, n.º 2 da L.C.T. (à data e, hoje, no Código de Trabalho) – disposição aplicável ao I.E.F.P., IP por força do disposto no artº 30.º, n.º 1 do seu Estatuto e no artº 5.º, n.º 2 do diploma que o aprova, bem como no artº 1.º, n.º 2 do seu Estatuto de Pessoal, anexo à Portaria 66/90.

- Por isso, a prática de um acto previsto no Regulamento dos Concursos de Admissão não se consubstancia em nenhum acto administrativo, pois não foi produzido ao abrigo de normas de direito administrativo, mas sim de direito laboral privado.

- Daí que, ao litígio emergente do recrutamento interno/externo de Técnicos Superiores realizado pelo I.E.F.P., IP para admissão de pessoal no regime do contrato individual de trabalho – ao abrigo do seu Regulamento dos Concursos de Admissão de Pessoal, previsto no n.º 1.º do artº 10.º do seu Estatuto de Pessoal, aprovado pela Portaria 66/90, de 27 de Janeiro, em conformidade com o respectivo Estatuto, aprovado pelo Dec-Lei 247/85, de 12 de Julho –, e tendo o ora recorrido também optado por tal regime jurídico, “é aplicável a jurisdição laboral privada e não a jurisdição administrativa”, já que na admissão de pessoal sob a égide de normas de direito privado laboral se está em presença da prática de actos de gestão privada e não de actos administrativos.

Vejamos:

2.5. Entende-se que a razão está do lado do acórdão recorrido.

Efectivamente:

O Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP) “é o organismo público a quem compete genericamente a execução das políticas de emprego e formação profissional definidas e aprovadas pelo Governo” (Preâmbulo do DL 247/85 de 12 de Julho).

Conforme se faz notar no aresto recorrido, os institutos públicos (como é o caso do I.E.F.P.) “são pessoas colectivas públicas, de tipo institucional, concebidas como serviços autónomos destinados a gerir mais eficazmente interesses determinados da Administração”.

Tendo em conta esta sua natureza de entes públicos, estão sujeitos a um regime de direito administrativo, no desenvolvimento do qual produzem regulamentos, celebram contratos administrativos, e praticam actos administrativos.

Tal não contende com a sua capacidade de celebrar contratos de direito privado ou de o seu pessoal poder estar sujeito às regras do contrato individual de trabalho, como, de resto, sucede em relação às demais pessoas colectivas integradas na administração directa ou indirecta do Estado, em maior ou menor medida.

No caso em apreço, o facto de estar em causa um acto praticado por órgão dirigente do I.E.F.P., I.P., no decorrer de um procedimento para recrutamento de técnicos superiores, sujeitos ao regime do contrato individual de trabalho, não contende com a natureza administrativa do procedimento em causa (entendido este como a sucessão ordenada de actos e formalidades tendentes à formação e manifestação da vontade da Administração Pública ou à sua execução – artº 1.º, n.º 1 do C.P.A.), e, consequentemente, com a caracterização como acto de direito público (administrativo) da deliberação recorrida.

Não se trata de dirimir qualquer conflito entre a entidade empregadora e o seu trabalhador, decorrente do contrato individual de trabalho em que ambos são intervenientes, ao invés do pretendido pelo I.E.F.P.

Antes, foi posta em causa a legalidade de uma deliberação de órgão dirigente do Instituto Público recorrente, praticada no decorrer de um concurso interno/externo para admissão de técnicos superiores, lesiva dos interesses do recorrente, candidato ao referido concurso.

As regras do concurso em análise encontram-se previstas no Regulamento dos Concursos de Admissão, estabelecido pelo I.E.F.P., em conformidade com o previsto no artº 10.º (e, nomeadamente no n.º 10 deste artigo) do seu Estatuto do Pessoal.

Ora, conforme bem ensina Sérvulo Correia (Legalidade e Autonomia Contratual, pág. 780 e 781, partes 128 e 129) «Sempre que a Administração estabelecer previamente os termos de um procedimento através do qual se formará a sua vontade de contratar privadamente num caso concreto ou quando se desenrolar espontaneamente um procedimento sem que a lei ou a Administração hajam fixado previamente os seus trâmites, será em princípio o Direito Administrativo a reger a conduta que anteceder a celebração do contrato de direito privado, por ser neste ramo de direito que se enquadram as normas sobre o poder dos órgãos da Administração e sobre a forma como estes devem agir para produzir efeitos de direito» (ver, ainda, ob. citada, págs. 533 e 552, nota 2).

Resta dizer que não merece acolhimento o argumento do Recorrente, segundo o qual o Regulamento dos Concursos de Pessoal do I.E.F.P. seria um regulamento interno, de natureza laboral, tal como previsto no artº 39.º, n.º 1 da Lei de Contrato de Trabalho ( LCT) e actualmente no Código do Trabalho.

Na verdade, o que no artº 39.º, n.º 2 da LCT se prevê – e actualmente no artº 153.º, n.º 1 do Código do Trabalho – é a possibilidade “de a entidade patronal elaborar regulamentos internos donde constem as normas de organização e disciplina do trabalho”.

Ora, é por demais evidente que o Regulamento dos concursos de pessoal do I.E.F.P. (de resto, destinado a ter eficácia não só em relação aos já trabalhadores do Instituto, mas também a todos os outros candidatos, sem qualquer vínculo laboral em relação ao I.E.F.P.) não visa regular “a organização e disciplina do trabalho”.

Trata-se, como bem considerou o acórdão recorrido, de normas administrativas, emitidas pelo órgão da pessoa colectiva pública, I.E.F.P. (a Comissão Executiva) ao abrigo dos poderes conferidos por lei e em cumprimento do que nela expressamente se prevê (artº 10.º, – e nomeadamente no nº 10 deste artigo – do Estatuto de Pessoal do I.E.F.P., aprovado pela Portaria 69/90) com vista a disciplinar as relações do I.E.F.P. com os particulares, no âmbito de concursos de recrutamento de pessoal.

2.6. Face ao exposto, nenhuma censura merece o acórdão recorrido, designadamente as que lhe são apontados pelo Recorrente, na mesma linha do decidido pelo acórdão fundamento.

3. Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 13 de Novembro de 2007. – Maria Angelina Domingues (relatora) – Fernando Manuel Azevedo Moreira – José Manuel da Silva Santos Botelho – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Luís Pais Borges – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Jorge Artur Madeira dos Santos – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Rosendo Dias José.