0994/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A acção para reconhecimento de um direito continua a ser, no contencioso tributário, mesmo após a revisão constitucional de 1998, um meio processual de que só é legítimo lançar mão quando outros não haja capazes de tutelar efectivamente os direitos ou interesses legalmente protegidos que o interessado pretende defender.

II- A invocação de vício de violação de lei, por contrariedade com os princípios do direito comunitário da equivalência e da efectividade, não impõe que se admita o interessado a reagir a todo o tempo através da acção para reconhecimento de um direito, bastando àqueles princípios que se lhe permita actuar para além do prazo de 90 dias da impugnação judicial, ou seja, dentro do prazo da revisão oficiosa do acto de liquidação, presentemente, de 4 anos.

1.1. A..., com sede em ..., ..., ..., recorre da sentença da Mmª. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal Viseu que julgou improcedente a acção para reconhecimento do direito à anulação de liquidação de emolumentos registrais, com restituição da quantia paga e juros legais.

Formula as seguintes conclusões:

«1

O entendimento do Ex.mo Juiz a quo sobre o carácter residual desta acção está de todo ultrapassado pela mais recente doutrina e jurisprudência como acima se expôs, já que o cabimento desta acção não depende de haver ou não outros meios contenciosos que assegurem a tutela efectiva do direito ou interesse em causa.

2

A regra do art. 69° da LPTA (semelhante à norma do 165° do CPT ora em análise), não consagra um meio processual residual ou complementar que vigorava até à 2ª revisão Constitucional de 8 de Julho de 1998.

3

A lei constitucional após aquela data tornou evidente que o art. 69 n.° 2 da LPTA e consequentemente o art. 165 n.° 2 do CPT deverá considera-se inconstitucional.

4

Tal sentença viola ainda o princípio constitucional da plenitude da garantia jurisdicional administrativa, ao condicionar desta forma esta acção à adopção de meios específicos de impugnação. A autonomização do direito de acesso à justiça impõe constitucionalmente a institucionalização de acções a título principal e não meramente subsidiário.

5

Contraria ainda os princípios de direito comunitário da equivalência e da efectividade.

6

O cidadão pode, decorrido o prazo de 90 dias referido no artigo 102° do CPPT, lançar mão do pedido de restituição das quantias pagas, alegadamente com base em liquidação que viola lei comunitária, em prazos substancialmente mais avantajados.

7

O direito comunitário não tem norma sobre o prazo para a restituição do indevido;

8

Aplica-se, assim, o prazo da lei portuguesa (5 anos pelo artigo 35° do Regime da Administração Financeira do Estado e 4 anos pelo 78° da lei Geral Tributária;

9

Um prazo de 4 ou 5 anos respeita os princípios da equivalência e da efectividade do direito comunitário;

10

Este prazo de restituição do indevido nada tem a ver com o prazo de 90 dias para deduzir impugnação judicial; um prazo é razoável para impugnar e outro é razoável para restituir o indevido;

11

O prazo de 90 dias previsto no artigo 102° do CPPT, uma vez ultrapassado não preclude a possibilidade de se obter a restituição das quantias indevidamente liquidadas;

12

A acção para reconhecimento de um direito é um meio processual válido para a restituição do indevido.

Termos em que deve o presente recurso ser julgado procedente, substituindo-se e revogando-se a douta sentença do Tribunal a quo por outra que mande fazer seguir os trâmites processuais subsequentes da presente acção».

1.2. Não há contra-alegações.

1.3. A Mmª. Juiz proferiu despacho em que entendeu que «não há lugar a reparação».

1.4. O Exmº. Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal é de parecer que o recurso não merece provimento, pelas razões que adiante se verão.

1.5. O processo tem os vistos dos Exmºs. Adjuntos.

2. A matéria de facto fixada é a seguinte:

«A)

Em 1995.09.17, a A. pagou a título de emolumentos, na Conservatória de Registo Comercial da Feira, o montante de PTE 3.008.100$00 (cfr. documento a fls. 40 dos autos que aqui se dá por reproduzido);

B)

Em 1995.11.17, a A. pagou a título de emolumentos no Registo Nacional de Pessoas Colectivas o montante de PTE 2.501.500$00 (cfr. documento a fls. 41 dos autos que aqui se dá por reproduzido);

C)

Em 1996.04.24, a A. pagou a título de emolumentos, na Conservatória do Registo Predial de Santa Maria de Feira, o montante de PTE 235.745$00 (cfr. documento a fls. 36 do processo e que aqui se dá por reproduzido;

D)

A petição inicial deu entrada em 1998.09.22, na 2.ª Repartição de Finanças da Feira

Factos Não Provados

Dos factos constantes da impugnação, nenhuns mais têm interesse para a boa decisão da causa.

Porém, a Autora não identifica o acto que deu origem à cobrança dos emolumentos, limitando-se a afirmar que o acto recorrido é definitivo e, como tal impugnável (cfr. art.° 24° da p. i. por exemplo), havendo discrepância entre o valor dos actos constantes da p. i. e o dos documentos juntos, sem que tal seja explicado na p. i., dando a ideia que não impugna toda a cobrança emolumentar mas apenas uma fracção das mesmas (cfr. art. 1° da p. i. Esc. 3.006.000$0, como o documento que juntou sob o n.° 1: PTE 3.008.100$00)».

3.1. A questão a decidir no presente recurso jurisdicional é a de saber se pode o contribuinte socorrer-se da acção para reconhecimento de um direito com vista a obter

- a anulação de um acto de liquidação que reputa de ofensivo de normas constitucionais e comunitárias

- e a restituição da quantia que, em consequência, se viu obrigado a desembolsar.

Este foi o pedido formulado a final da petição que originou o presente processo, sob a forma de acção para reconhecimento de um direito.

A recorrente defende resposta afirmativa, por entender que a revisão constitucional de 1998 obsta a que se interpretem com sentido contrário os artigos 69º nº 2 da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA) e 165º nº 2 do Código de Processo Tributário (CPT). Uma tal leitura contrariaria, ainda, «os princípios de direito comunitário da equivalência e da efectividade».

3.2. O entendimento perfilhado pela recorrente não tem obtido acolhimento da jurisprudência deste Tribunal – quer desta Secção de Contencioso Tributário, quer da de Contencioso Administrativo.

Ainda que a recorrente diga apoiar-se nos «nossos mais recentes arestos do S.T.A.», o certo é que não aponta, da última Secção referida, nenhum posterior a 1994.

Mas são vários os exemplos, na mais contemporânea jurisprudência, que não sustentam o pensamento da recorrente.

Sempre da Secção de Contencioso Administrativo podem ver-se os acórdãos de 14 de Janeiro de 2004, 18 de Janeiro de 2005 e 30 de Novembro de 2005, proferidos nos recursos nºs 1125/03, 254/04 e 761/05, respectivamente.

Lê-se no sumário do primeiro:

«A acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo é um meio processual complementar, destinado a ser utilizado nos casos em que a lei não faculte aos administrados, na situação em que se encontram no momento da propositura da acção, outro meio jurisdicional adequado à efectiva tutela jurisdicional desses direitos ou interesses legítimos.

Assim, não é viável a utilização da acção para reconhecimento de um direito quando existir um acto administrativo impugnável cuja impugnação permita, em execução de julgado, plena satisfação de pretensão formulada à Administração, mas nos casos em que não existe um acto administrativo impugnável, será viável a utilização da acção, não sendo necessário que o interessado provoque a prática de um acto que, depois, possa impugnar».

Do segundo, atente-se neste trecho:

«É certo (pacífico) que (...) a acção para reconhecimento de direitos e interesses legítimos não é meio processual idóneo, sempre que sobre a situação em causa tenha havido um acto administrativo impugnável, cuja anulação e respectiva execução garanta a tutela jurisdicional do direito ou interesse invocado — cfr. Ac. de 28/05/2002, 3/3/94, 23/4/96, 9/5/96, 10/10/96, 18/2/97, 19/11/98, 24/3/99, 19/5/99, 6/10/99, 12/10/99 e 24/5/2 001, proferidos nos recursos n.°s rec. 048419, 33 290, 36 597, 37415, 37 519, 40 257, 42 223, 42 489, 44 753, 45 015, 44 937 e 47 359, respectivamente) e, na doutrina, VIEIRA DE ANDRADE, a Justiça Administrativa, pág. 145: “a tendência do sistema deverá, portanto, favorecer a tese estrutural, reservando-se a acção para os casos em que não exista um verdadeiro acto administrativo (incluindo a generalidade dos casos de indeferimento tácito) "».

Transcreve-se, por fim, do terceiro dos identificados arestos:

«(...) no que toca à natureza complementar do meio processual previsto no art. 69°, n° 2 da LPTA, e à conformidade deste preceito com o texto constitucional, mesmo após as revisões constitucionais de 1989 e 1997, a jurisprudência deste STA, designadamente do Pleno, tem-se pronunciado reiteradamente nesse sentido, entendimento que colheu igualmente o apoio do Tribunal Constitucional. Dispõe o citado art. 69°, n° 2 da LPTA:

"As acções (para reconhecimento de direito ou interesse legítimo) só podem ser propostas quando os restantes meios contenciosos, incluindo os relativos à execução de sentença, não assegurem a efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa".

A introdução deste novo meio processual, criado pelo ETAF/84 (al. f) do n° 1 do art. 51°), e depois regulamentado na LPTA (arts. 69° e 70º), na sequência da revisão constitucional de 1982, assentou na ideia de uma avaliação negativa quanto à capacidade do recurso contencioso (meio contencioso de mera anulação ou de mera legalidade) para, em determinadas situações, assegurar uma efectiva tutela dos direitos e interesses legítimos dos particulares lesados por actos ou omissões da Administração.

Daí o surgimento de um novo meio processual que desse garantias de uma tutela efectiva e completa em todas as situações em que o recurso contencioso de anulação, bem como os restantes meios processuais (acções sobre contratos administrativos e acções sobre responsabilidade da Administração) não assegurassem tal finalidade (cfr. Rui Machete, “A Garantia Contenciosa para Reconhecimento de Direito ou Interesse Legalmente Protegido”, Lisboa, 1987, p. 227; e Freitas do Amaral, “Direito Administrativo”, Vol. IV, p. 289).

A formulação do n° 2 do art. 69° da LPTA aponta claramente para a natureza complementar deste meio processual face aos restantes meios contenciosos. Após a revisão constitucional de 1989, e também com a de 1997, e perante a autonomização do tratamento constitucional da tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos, agora objecto do n° 5 do art. 268° da Constituição, questionou-se a subsistência da natureza subsidiária ou complementar dessas acções.

A jurisprudência deste Supremo Tribunal reflectiu alguma hesitação sobre a subsistência da citada regra da complementaridade da acção, com o sentido que a jurisprudência lhe atribuía ao abrigo do texto constitucional de 1982, tendo-se, porém, sedimentado como largamente maioritária, a tese da subsistência daquela regra, tida por consentânea com o novo texto constitucional (cfr., por todos, os Acs. do Pleno de 05.06.2000 — Rec. 41.915, e de 31.03.98 —Rec. 38.367).

Afirma-se, designadamente, nos referidos arestos:

"Face ao actual art. 268°, n° 2 da CRP — redacção da revisão de 1989 — e nomeadamente ao seu art. 5°, e uma vez que nele se pretendeu manter a efectiva tutela jurisdicional dos direitos ou interesses legalmente protegidos, embora com o esclarecimento de que a referida acção não depende da existência de um acto administrativo ou de esse acto ser recorrível, será em atenção a esse objectivo, segundo as circunstâncias de cada caso concreto, que se decidirá se foi correcta ou incorrectamente feito uso desse novo meio processual".

E acrescenta-se que continua a funcionar o pressuposto processual contido no n° 2 do citado art. 69° "sempre que o recurso contencioso e respectiva execução de sentença anulatória se apresente como via adequada a uma eficaz e efectiva tutela jurisdicional dos direitos ou interesses legalmente protegidos", e que, fora destes casos, será lícito ao administrado o recurso àquela acção, "mas tem ele de alegar e provar os factos essenciais que tornam legítimo e necessário, para a efectiva tutela dos direitos ou interesses legalmente protegidos, o uso dessa via judiciária".

O legislador constitucional não pretendeu, com a referida autonomização do tratamento constitucional da tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos, consagrar uma utilização irrestrita, indiferente e aleatória do direito de acção para o reconhecimento de direitos.

Como a jurisprudência deste Supremo Tribunal tem salientado, "o actual n° 5 do art. 268° da CRP, com o consequente reforço do princípio “pro actione” ou da accionabilidade, não teve o propósito de subverter a “normalidade” legal e tradicional da necessidade de interposição de recurso contencioso imediato contra actos lesivos expressos ou simplesmente presumidos (fictos) feridos de ilegalidade".

O n° 2 do art. 69° da LPTA, verdadeira "norma de adequação ou racionalização dos meios de tutela processual", é, por conseguinte, consentânea com o novo texto constitucional, e, designadamente, com o reforço do princípio da accionabilidade consagrado no n° 5 do art. 268° da Constituição da República.

Trata-se, na expressão do citado Ac. do Pleno de 05.06.2000, da consagração de “uma ideia de complementaridade instrumental, que não de subalternização ou de secundarização da acção em relação ao recurso”.

Este é também o entendimento jurisprudencial sufragado pelo Tribunal Constitucional, que expressamente considerou que com a revisão constitucional de 1997, e a nova redacção do art. 268°, n° 4 da Constituição, “não se vê que deva concluir-se hoje diferentemente ao decidido nos acórdãos n°s 425/95 e 435/98, no que diz respeito às acções para reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegidos”, reafirmando com toda a clareza que a norma do n° 2 do art. 69° da LPTA “só seria inconstitucional se, com o estabelecimento desse pressuposto, tornasse impossível ou particularmente onerosa a defesa contenciosa dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares (...) porque, num tal caso, violaria a garantia de acesso à via judiciária” (cfr. Ac. n° 469/99, de 14.07.99 — Proc. N° 91/98)».

Também a Secção de Contencioso Tributário se pronunciou sobre o tema não há muito tempo – 6 de Outubro de 2005 –, no processo nº 607/05.

Respiga-se daí:

«(...) a acção para reconhecimento de um direito está concebida como um meio complementar dos restantes meios contenciosos, destinado a servir os casos em que a lei não faculta instrumentos processuais adequados à tutela jurisdicional efectiva dos direitos e interesses legítimos do administrado, como se diz no acórdão desta Secção de 11 de Dezembro de 2002, proferido no recurso nº 46283, que refere, no mesmo sentido, da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, os arestos de (...).

(...) no contencioso administrativo vigora o princípio da legalidade ou tipicidade dos meios processuais, pelo que havendo acto administrativo cuja impugnação assegure a plena tutela do direito ou interesse legalmente protegido não é admissível o recurso à acção para reconhecimento de direito (...).

(...) este carácter de complementaridade instrumental da acção para reconhecimento de direito face aos restantes meios processuais, caracterizado pela esmagadora maioria da jurisprudência e comummente admitido pela doutrina, implica que dela só se possa lançar mão quando os outros meios processuais não dêem tutela plena, eficaz e efectiva ao direito ou interesse a defender.

(...) Se o legislador constitucional exige que a lei ordinária preveja meios de reacção perante os tribunais contra todas as actuações da Administração lesivas de direitos ou interesses legalmente protegidos, já não impõe que a mesma lei coloque ao dispor dos administrados uma pluralidade de meios para esse fim.

Deste modo, não há obstáculo constitucional a que o legislador ordinário tipifique os meios processuais que institui, prevendo um a que atribui complementaridade instrumental – ou seja, que pode ser usado quando os outros não dêem tutela bastante ao direito ou interesse em defesa. Longe de ofender o que está constitucionalmente garantido, o legislador ordinário, ao criar a acção para reconhecimento de direito com este carácter complementar, deu completa satisfação ao ditame da Constituição».

O entendimento reflectido nos arestos respigados em nada colide com o princípio da plenitude da garantia jurisdicional administrativa invocado pela recorrente.

Esse princípio não equivale ao da plenitude da acção para reconhecimento de um direito. Ou seja, se se impõe que haja uma forma de processo capaz de garantir adequadamente todos os direitos e interesses legalmente protegidos, já nada aponta no sentido de que essa forma seja, para todos os casos, a acção para reconhecimento de um direito.

O que importa é que o administrado possa, sempre que vê ofendido um seu direito ou interesse legalmente protegido, lançar mão de um meio processual que assegure uma tutela eficaz.

E, como se viu, esse meio existe, para o caso aqui versado. Mesmo no momento em que a recorrente intentou a presente acção, ainda estava em tempo para requerer a revisão oficiosa da liquidação, como se nota no parecer do Exmº. Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal.

3.3. Quanto à questão da compatibilidade deste entendimento com a lei comunitária, o que a jurisprudência deste Tribunal tem entendido é diferente do que expõe a recorrente.

O Tribunal tem julgado que é conforme com as exigências do direito comunitário um prazo da lei nacional de 4 ou 5 anos para obter a restituição do pagamento efectuado em consequência de um acto de liquidação ilegal.

Ora, esse prazo não se relaciona com a acção para reconhecimento de direito que, em princípio, pode ser posta sem dependência de prazo – cfr. o artigo 69º nº 1 da LPTA.

De acordo, aliás, com os arestos que a recorrente invoca e parcialmente transcreve, o prazo a que a jurisprudência se refere é o da revisão oficiosa da liquidação, de que trata, hoje, o artigo 78º da Lei Geral Tributária, e de que, antes, se ocupava o artigo 35º do Regime da Administração Financeira do Estado.

É, de resto, o que acaba por afirmar a própria recorrente, nas conclusões 6 a 11 das suas alegações de recurso, aonde defende, expressamente (conclusão 9), que «um prazo de 4 ou 5 anos respeita os princípios da equivalência e da efectividade do direito comunitário». E esse não é o prazo para intentar acção para reconhecimento de um direito, mas para a revisão oficiosa da liquidação.

Nem conhecemos jurisprudência, quer do Tribunal de Justiça, quer dos tribunais nacionais, que entenda exigível, à luz do ordenamento comunitário, que a restituição do pagamento indevido possa ser obtida a todo o tempo, através de qualquer meio processual.

Improcedem, pelo exposto, as conclusões das alegações de recurso.

4. Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo em, negando provimento ao recurso, confirmar a sentença impugnada.

Custas a cargo da recorrente, com 50% de procuradoria.

Lisboa, 25 de Janeiro de 2006. – Baeta de Queiroz (relator) – Pimenta do Vale – Lúcio Barbosa.