Acórdão STA — Responsabilidade civil extracontratual

Sumário

I- O momento a quo do prazo prescricional reside no conhecimento pelo lesado do direito que lhe compete, como dispõe o n° 1 do artº 498º do Cód. Civil.

II- Para efeitos de prescrição, “conhecer o direito”, como resulta daquele art. 498º do C.C., não é, necessariamente, conhecer na perfeição e na sua integralidade todos os elementos que compõem o dever de indemnizar, pois que o exercício do direito é independente do desconhecimento da “pessoa do responsável e da extensão integral dos danos”.

III- Do artigo 7.° do D.L. n.° 48.051, de 21/11/1967 não pode senão retirar-se [para além do significado da regra contida na sua 2ª parte no sentido de que configura uma situação equivalente à do artigo 570º do Código Civil], que o interessado pode exercer o direito à acção de indemnização sem necessidade de intentar recurso contencioso de anulação, sem que daí possa extrair-se qualquer sentido sobre o momento a quo do prazo prescricional.

IV- De acordo com o disposto nos arts. 323º, nº1, 326º e 327º do Cód. Civ., o prazo de prescrição do direito de indemnização por danos causados por actos administrativos contenciosamente impugnados interrompe-se com a notificação do autor desses actos para responder no recurso contencioso, só começando a correr novo prazo de três anos com o trânsito em julgado da decisão proferida nesse processo.

V- Para que se verifique o elemento ilicitude, é necessário que o interessado demonstre que o acto ilegal o atingia num direito ou posição juridicamente tutelada de natureza substantiva;

VI- O que não é o caso, em princípio, da preterição do dever de audiência.

Texto Integral

Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA):

IRELATÓRIO

No Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa foi instaurada por A… (A), com os restantes sinais dos autos, Acção de Responsabilidade Civil por factos ilícitos contra o MUNICÍPIO DE LISBOA (R.), em que pedia a condenação do R. no pagamento de indemnização em montante não inferior a €75.000.

No despacho saneador foi proferida decisão a julgar prescrito o direito invocado, no que respeita aos “danos no autocarro e restantes bens”.

Mais ali se decidiu que, “atendendo a que o Autor invoca [outros] danos, esses sim directamente derivados do acto ilegal, irá a acção prosseguir para o seu conhecimento”, pois que, em contrário do excepcionado pelo R., não se encontravam prescritos.

De tais decisões intercalares foram interpostos recursos (pelo A. e R.), que foram admitidos como de agravo, com subida diferida e efeito meramente devolutivo nos termos do disposto nos artºs, 102º da LPTA, 735, nº 1 743º, ambos do CPC.

Tendo a acção prosseguido seus termos foi proferida sentença (que julgou a acção parcialmente improcedente) e de que recorre o A..

Foram colhidos os vistos legais.

Dos recursos respeitantes às referidas decisões intercalares cumpre conhecer prioritariamente.

I.1. RECURSOS DO DESPACHO SANEADOR:

I.1.1.- Interposto pelo A.

O Autor rematou a sua alegação com as seguintes Conclusões: “a) Ao contrário do decidido, não se encontra prescrito o direito de indemnização em relação aos danos causados no autocarro e nos restantes bens;

b)Efectivamente, o direito de indemnização só prescreve, conforme estabelece o n.°1 do art.°498.° do Código Civil, no prazo de três anos, a contar da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete;
c)Um dos elementos fundamentais para que se verifique o direito a indemnização é a existência da ilicitude do acto danoso;
d)Dada a presunção da legalidade dos actos administrativos, só com o trânsito em julgado ocorrido em 15.02.2001 do acórdão do STA de 13.01.2001, se comprovou a ilicitude do acto, pelo que, só a partir dai, o agravante teve conhecimento do direito que lhe compete;
e)Mesmo que assim se não entendesse, o que se admite sem conceder, a interposição do recurso contencioso interrompeu o prazo prescricional até ao trânsito em julgado do referido acórdão do STA, em conformidade com o disposto nos art.°s 323.°, n.° 1 e 327.°, n,° 1 do Código Civil;
f)Na verdade, quer pela citação quer pelas várias notificações do Município de Lisboa, feitas no decurso do recurso contencioso, foi expressa, directa e indirectamente, a intenção do ora agravante de exercer o seu direito a indemnização;
g)Além disso e por força da 2ª parte do art.° 7º do Decreto-Lei n.°48051, o agravante apenas poderia peticionar o pagamento da indemnização depois da interposição do recurso contencioso”.

O Réu Município de Lisboa contra-alegou e deduziu as seguintes CONCLUSÕES:

“A)Os danos alegadamente causados no autocarro e demais pertences do Agravante e o correlativo direito de indemnização, não resultam (da ilegalidade) do acto administrativo que determinou a perda, por parte daquele, do estatuto de residente em regime de excepção no Parque de Campismo de Monsanto, uma vez que, ao acusar o Agravado de negligência, o Agravante fundamentou o seu direito não na ilegalidade do mencionado acto administrativo, mas sim na violação, por parte do Agravado, de deveres gerais de conduta impostos pela ordem jurídica.
B)Aliás, é o próprio Agravante que afirma, no artigo 21.° da petição inicial, que os danos provocados no seu autocarro e outros pertences, foram causados pela “(…) negligência da Câmara Municipal que o removeu sem quaisquer cuidados e o abandonou num Parque Municipal à mercê de vândalos e ladrões (…)”. Ora, esta acusação não tem qualquer relação com o acto administrativo contenciosamente recorrido e anulado.
C)O artigo 7.° do D.L. n.° 48.051, de 21/11/1967, estabelece uma dupla via de ressarcimento dos danos sofridos pelo lesado: (i) interposição do recurso contencioso de anulação, com a eventual declaração de nulidade ou anulação do acto impugnado e a consequente execução dessa decisão judicial; (ii) formulação de pedido indemnizatório autónomo por meio de acção sobre responsabilidade civil.
D)Tal significa que, para poder exercer o direito à indemnização por responsabilidade civil extracontratual por actos de gestão pública, o seu titular não tem necessidade de intentar, primeiro, recurso contencioso de anulação. Ou seja, a responsabilidade civil extracontratual por actos de gestão pública não exige a prévia declaração de nulidade ou a anulação do acto administrativo causador dos danos, podendo, desde logo, ser efectivada através de acção própria – a dos presentes autos.
E)O que, não acontecendo dentro do prazo legal para tanto fixado (3 anos), determina a prescrição do direito e a absolvição do Réu, aqui Agravado, do pedido, por configurar uma excepção peremptória.
F)Por outro lado, nos termos do n.°1 do artigo 498.° do C.C., aplicável por força do n.° 2 do artigo 71.° da LPTA, o direito de indemnização decorrente de responsabilidade civil extracontratual por actos de gestão pública, prescreve no prazo legal de 3 anos, contando-se este prazo a partir do momento em que o lesado teve conhecimento do seu direito, ou seja, da possibilidade legal de ser ressarcido dos danos sofridos.
G)Sendo que, para o conhecimento, pelo lesado, do direito de indemnização que supostamente lhe assiste, basta a consciência da ilicitude do acto danoso.
H)Ora, ficou expresso no douto despacho saneador, e o Agravante admitiu sem qualquer reserva que “(…) teve conhecimento em 15 de Janeiro de 1999 de que o autocarro se encontrava inutilizado e sem os seus pertences (...)” (vd. ponto 3. das suas alegações de recurso). Portanto, a partir dessa data – 15/01/1999 – o Agravante teve pleno conhecimento dos pressupostos da indemnização, pelo que, de acordo com o disposto no n.° 1 do artigo 306.° do C.C., começou nesse momento a correr o prazo para o exercício do correspondente direito. No entanto, o Agravante só o veio a exercer em 15/05/2003, ou seja, muito para além dos 3 anos para tal fixados.
I)E, pese embora o n.°1 do artigo 323.° do C.C, a verdade é que a nossa Jurisprudência tem considerado que “Só é de considerar a interrupção da prescrição do direito à indemnização por acto ilícito de gestão pública decorrente de interposição do respectivo recurso contencioso quando seja invocada pelo interessado (arts. 342, nº, 1 e 2, e 303 do Código Civil)” .
J)Ora, no recurso contencioso de anulação que interpôs, o ora Agravante sequer formulou ou deixou entrever qualquer intenção de vir a pedir indemnização por responsabilidade civil extracontratual, antes se tendo limitado a peticionar a declaração de nulidade ou a anulação do despacho proferido em 27/05/1996 pelo Vereador do Pelouro do Turismo da Câmara Municipal de Lisboa. Assim, no caso vertente, a interposição do recurso contencioso de anulação não interrompeu o mencionado prazo prescricional.
L)Neste contexto, remetendo o n.°2 do artigo 71.° da LPTA para o prazo de prescrição do direito substantivo à indemnização fixado no artigo 498.° do C.C., o facto de o Agravante não ter observado tal prazo, configura uma excepção peremptória (cfr. artigos 493.°, n.° 1 e 496.°, ambos do CPC), que determina a absolvição do Município de Lisboa do pedido.
M)Por conseguinte, mostram-se totalmente infundadas as razões que, segundo o Agravante, deveriam determinar a revogação do douto despacho saneador, devendo, ao invés, ser confirmada a decisão que julgou prescrito o direito de indemnização “(...) no que respeita aos danos no autocarro e restantes bens (...)” e, nessa conformidade, o presente recurso ser julgado totalmente improcedente.”

I.1.2. Recurso interposto pelo Município de Lisboa.

Na sua alegação o A./recorrente formulou as seguintes Conclusões:

“1.Em 30/06/1996, o Recorrido requereu a suspensão de eficácia do despacho proferido em 27/05/1996 pelo Vereador do Pelouro do Turismo da Câmara Municipal de Lisboa, que lhe retirou o estatuto de residente em regime de excepção no Parque Municipal de Campismo de Monsanto. Nessa sede, e para preenchimento do requisito exigido pela al. a) do n.°1 do artigo 76.° da LPTA, o Recorrido alegou que a execução do sobredito despacho já lhe havia causado, e causaria prejuízos “(…) de difícil, senão impossível, reparação (…)”.
2.Simultaneamente, em 30/06/1996, o Recorrido interpôs recurso contencioso de anulação, pedindo, a final, a declaração de nulidade ou a anulação do despacho objecto do pedido de suspensão de eficácia. Por sentença de 22/01/1999 e confirmada por Acórdão do STA de 30/01/2001, que transitou em julgado em 15/02/2001, foi concedido provimento ao recurso supra, por considerar que foi preterida a formalidade da audiência dos interessados prevista nos artigos 100.º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo.
3.Estando em face da pretensa responsabilidade civil extracontratual deste Município por actos de gestão pública, tem aqui aplicação o D.L. n.° 48.051, de 21/11/1967, do qual importa agora reter o artigo 7.°, nos termos do qual, para poder exercer o direito à indemnização por responsabilidade civil extracontratual por actos de gestão pública, o seu titular não tem necessidade de intentar, primeiro, recurso contencioso de anulação. Ou seja, a responsabilidade civil extracontratual por actos de gestão pública não exige a prévia declaração de nulidade ou a anulação do acto administrativo causador dos danos, podendo, desde logo, ser efectivada através de acção própria – a dos presentes autos.
4.Por outro lado, nos termos do n.° 1 do artigo 498.° do C.C., aplicável por força do n.° 2 do artigo 71.º da LPTA, o direito de indemnização decorrente de responsabilidade civil extracontratual por actos de gestão pública, prescreve no prazo legal de 3 anos, prazo esse que se conta a partir do momento em que o lesado teve conhecimento do seu direito, ou seja, da possibilidade legal de ser ressarcido dos danos sofridos.
5.“(...) o prazo de prescrição, em regra, começará a correr quando o interessado saiba que o acto foi praticado ou omitido por alguém e dessa prática ou omissão resultaram para si danos”.
6.Mais, de harmonia com o Acórdão do STA de 11/10/1973, para o conhecimento, pelo lesado, da ilicitude do acto danoso, basta a consciência dessa ilicitude.
7.Em anotação ao artigo 498.° do C.C., consta ainda que: “O início da contagem do prazo especial de três anos não está dependente do conhecimento jurídico, pelo lesado, do respectivo direito, antes supondo, apenas, que o lesado conheça os factos constitutivos desse direito, isto é, saiba que o acto foi praticado ou omitido por alguém – saiba ou não do seu carácter ilícito – e dessa prática ou omissão resultaram para si danos”.
8.Já em anotação ao artigo 71.º da LPTA, podemos ler que: “Importa, contudo, realçar que não coincide o conhecimento do direito com o seu reconhecimento judicial ou com o hipotético reconhecimento judicial de algum dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos”.
9.Do cotejo de tudo quanto ficou dito, resulta claro que o Recorrido tem consciência da ilicitude do despacho do Vereador, desde 30/06/1996, ou seja, desde o momento em que requereu a sua suspensão de eficácia, onde, desde logo, alegou que a execução desse despacho já lhe havia causado, e causaria prejuízos “(…) de difícil, senão impossível, reparação (…)”. Portanto, a partir dessa data – 30/03/1996 – o Recorrido teve pleno conhecimento dos pressupostos da indemnização, pelo que, de acordo com o disposto no n.°1 do artigo 306.° do C.C., começou nesse momento a correr o prazo para o exercício do correspondente direito. No entanto, o Recorrido só o veio a exercer em 15/05/2003, ou seja, muito para além dos 3 anos para tal fixados.
10.E nem se diga que a interposição do recurso contencioso de anulação interrompeu o mencionado prazo prescricional. Isto porque a nossa Jurisprudência tem considerado que “Só é de considerar a interrupção da prescrição do direito à indemnização por acto ilícito de gestão pública decorrente de interposição do respectivo recurso contencioso quando seja invocada pelo interessado (arts. 342, ris. 1 e 2, e 303 do Código Civil).”, o que não sucedeu no caso vertente.
11.Mais, em anotação ao artigo 71.° da LPTA, diz José Manuel dos Santos Botelho que “Importa também realçar que a mera interposição do recurso contencioso não tem potencialidade para operar como factor interruptivo da prescrição para os efeitos do art. 323.º do C. Civil.”.
12.No recurso contencioso de anulação que interpôs, o ora Recorrido [nem] sequer formulou ou deixou entrever qualquer intenção de vir a pedir indemnização por responsabilidade civil extracontratual, antes se tendo limitado a peticionar a declaração de nulidade ou a anulação do despacho proferido em 27/05/1996 pelo Vereador do Pelouro do Turismo da Câmara Municipal de Lisboa.
13.Por todo o exposto, remetendo o n.°2 do artigo 71.° da LPTA para o prazo de prescrição do direito substantivo à indemnização fixado no artigo 498º. do C.C., o facto de o Recorrido não ter observado tal prazo, configura uma excepção peremptória (cfr. artigos 493.”, n,° 1 e 496.°, ambos do CPC), que determina a absolvição do Município de Lisboa do pedido.
14.Sendo certo que, ao julgar improcedente a excepção em apreço, o despacho recorrido violou todas as normas supra referidas, sendo por isso ilegal, pelo que se justifica a sua revogação.”.

O A./recorrido Contra-alegou e apresentou as seguintes Conclusões:

“a)Conforme judiciosamente se decidiu no despacho saneador, não se encontra prescrito o direito de indemnização em relação aos causados directamente pelo despacho do Sr. Vereador do Pelouro de Turismo;
b)Efectivamente, o direito de indemnização só prescreve, conforme estabelece o n.°1 do art.°498.° do Código Civil, no prazo de três anos, a contar da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete;
c)Um dos elementos fundamentais para que se verifique o direito a indemnização é a existência da ilicitude do acto danoso;
d)Dada a presunção da legalidade dos actos administrativos, só com o trânsito em julgado ocorrido em 15.02.2001 do acórdão do STA de 13.01.2001, se comprovou a ilicitude do acto, pelo que, só a partis daí, o agravante teve conhecimento do direito que lhe compete;
e)Mesmo que assim se não entendesse, o que se admite sem conceder, a interposição do recurso contencioso interrompeu o prazo prescricional até ao trânsito em julgado do referido acórdão do STA, de conformidade com o disposto nos art.°s 323°, n.° 1 e 327.°, n.° 1 do Código Civil;
f)Na verdade, quer pela citação quer pelas várias notificações do Município de Lisboa, feitas no decurso do recurso contencioso, foi expressa, directa e indirectamente, a intenção do ora agravante de exercer o deu direito a indemnização;
g)Além disso e por força da 2ª parte do art.° 7º do Decreto-Lei n.° 48051, o agravante apenas poderia peticionar o pagamento da indemnização depois da interposição do recurso contencioso.”.

I.2.APRECIANDO

Como começou por dizer-se está em causa uma Acção de Responsabilidade Civil por facto ilícito com vista ao pagamento de indemnização instaurada pelo A. contra o MUNICÍPIO DE LISBOA, e, tendo no despacho saneador sido proferidas duas decisões: uma a julgar prescrito o direito invocado, no que respeita aos “danos no autocarro e restantes bens”, e outra a desatender a excepção de prescrição quanto a outros danos (directamente derivados do acto ilegal) com o consequente prosseguimento da acção. Decisões de que foram interpostos recursos.

I.2.1. Comecemos, pois, pelo recurso do A., em que este pugna pelo reconhecimento de que o seu direito se não encontrava prescrito à data da propositura da acção.

A pronúncia do despacho recorrido, parece assentar, essencialmente, no seguinte fundamento (que, de resto, preside às duas decisões nele contidas): como a causa de pedir é de natureza complexa [relativamente aos danos cujo ressarcimento se pede, (i) por um lado, alguns mostram-se ligados causalalmente ao acto ilegal do Vereador, e (ii) outros decorreram da violação do dever de guarda e vigilância que impendia sobre o Réu ao remover o autocarro do Parque Municipal de Lisboa para um depósito] e o nexo de causalidade entre a ilicitude traduzida na remoção do autocarro (e danos daí derivados) consequente ao acto do Vereador, que retirou ao Autor o estatuto de residente em regime de excepção no Parque Municipal de Monsanto, apenas se verifica quanto a esses danos (essencialmente relacionados com as consequências de ordem pessoal derivadas do despacho), outro tanto não pode dizer-se quanto aos demais danos (associados à integridade do autocarro e bens nele guardados).

É que, quanto a estes últimos, como derivaram da violação do dever de guarda e vigilância que impendia sobre o Réu (dever esse alheio à ilegalidade do referido despacho, o qual foi contenciosamente impugnado) por haver removido o autocarro do Parque Municipal, o A. estava em condições de saber da sua verificação desde 15/JAN/1999.

E, como a acção foi instaurada decorridos mais de três anos e o destino da lide contenciosa instaurada contra o referido despacho lhe era, por isso, indiferente, nada obstava a que emergisse a prescrição prevista nos artºs 498º do Cód. Civ., aplicável ex vi artº 71º, nº 2, da LPTA.

Porém o mesmo já não pode dizer-se quanto aos demais danos (filiados na ilicitude do despacho) que, embora produzidos também havia mais de três anos à data da instauração da acção, mercê da impugnação contenciosa deduzida emerge a interrupção da prescrição.

I.2.1.1. Em fundamento do recurso jurisdicionaI interposto o A., em síntese, afirma o que segue.

·Como o direito de indemnização só prescreve, segundo estabelece o n.°1 do art.°498.° do Código Civil, no prazo de três anos a contar da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete, e como um dos pressupostos da responsabilidade é a ilicitude do acto danoso, só com o trânsito em julgado da decisão anulatória – que ocorreu em 15.02.2001 – ficou comprovada a ilicitude do acto, pelo que, só a partir dai, o agravante teve conhecimento do direito que lhe compete;
·De resto, a interposição do recurso contencioso interrompeu o prazo prescricional até ao trânsito em julgado da referida decisão anulatória, em conformidade com o disposto nos art.°s 323.°, n.° 1 e 327.°, n,° 1 do Código Civil.
·Além disso, e por força da 2ª parte do art.° 7º do Decreto-Lei n.°48051, o agravante apenas poderia peticionar o pagamento da indemnização depois da interposição do recurso contencioso.

Vejamos

I.2.1.2.

Atentemos no despacho saneador, transcrevendo-se o que directamente interessa a este recurso jurisdicional:

“(…)

O mesmo não se diga da destruição do veículo e restantes danos alegados.

É que, acaso o Réu tivesse cuidado com a diligência que lhe era exigida dos bens que, ao seu cuidado, ficam em depósito municipal, esses danos não se teriam verificado.

Terá sido, pois, pela omissão desse dever que se terão (segundo alega o Autor) provocado os danos.

Dispõe o Artigo 71.°, n.° 2 da LPTA que “O direito de indemnização por responsabilidade civil extra-contratual dos entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública (...) prescreve nos termos do artigo 498.º do Código Civil”.

E, nos termos do artigo 498°, n° 1, do Código Civil, “o direito de indemnização prescreve no prazo de três anos, a contar da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete, embora com desconhecimento da pessoa do responsável e da extensão integral dos danos...”.

Ou seja, o despacho recorrido, arrancando da diversidade de causas de pedir – como facto jurídico donde emerge o direito indemnizatório que o A., invoca e que pretende fazer valer –, relativamente ao direito derivado dos danos provocados no autocarro e bens furtados ou desaparecidos, e como quando a acção foi instaurada haviam decorrido mais de três anos sobre a sua verificação e nessa parte não concorria qualquer causa interruptiva da prescrição julgou-a verificada.

I.2.1.3. Só que a alegação do Autor abstrai de todo desse fundamento essencial do julgamento.

E, quanto ao que alega, adiante-se, não lhe assiste qualquer razão.

Na verdade, o momento a quo do prazo prescricional reside no conhecimento pelo lesado do direito que lhe compete, como dispõe o citado n° 1 do artº 498º do Cód. Civil.

É que, para efeitos de prescrição, “conhecimento do direito”, como resulta do art. 498º do C.C., não é, necessariamente, conhecer na perfeição e na sua integralidade todos os elementos que compõem o dever de indemnizar, pois que o exercício do direito é independente do desconhecimento da “pessoa do responsável e da extensão integral dos danos” (A título exemplificativo e entre muitos, cf. acs. do STA de 09-02-2006 (Rec. 0294/05) e de 04-02-2009 (rec. 0522/08).

Na doutrina, cf. Antunes Varela, Das Obrigações em Geral, vol. I, 6ª ed. p. 596.).

Assim, não se torna necessário o conhecimento da valoração normativa do acto danoso, concretamente o conhecimento do seu carácter ilícito, para fins de determinação do momento a quo do prazo prescricional.

Aliás, é bom de ver como uma tal exigência tornaria desproporcionadamente onerosa a posição do interessado.

Muito menos, para tal efeito se torna necessária a interposição de recurso contencioso relativamente ao acto gerador de responsabilidade civil extracontratual.

É que, conforme jurisprudência pacífica do STA, a regra inscrita na 2ª parte do artigo 7º do DL 48051, de 21 de Novembro de 1967, configura um caso de exclusão ou diminuição da indemnização quando a negligência processual do lesado, por falta ou deficiente impugnação contenciosa do acto administrativo ilegal também gerador da responsabilidade e da ulterior execução da sentença anulatória, ou por falta ou por deficiente utilização de meios processuais acessórios, tenha contribuído para a produção ou agravamento dos danos, caracterizando uma situação equivalente à do artigo 570º do Código Civil. Mas não um regime de caducidade do direito de indemnização ou uma verdadeira excepção peremptória.

Assim, no caso, como o Autor se deslocou ao depósito municipal em 15 de Janeiro de 1999, altura em que, e pelo menos aí, terá constatado que o autocarro se encontrava inutilizado e os bens lhe haviam sido furtados ou se encontravam destruídos (facto 5º do saneador), e como o direito indemnizatório do A. é fundado na violação por parte do Réu dos deveres gerais de conduta (concretamente do dever de guarda e vigilância que sobre ele impendia), o prazo de prescrição de 3 anos mostrava-se esgotado quando foi proposta a presente acção (15 de Maio de 2003).

Como se disse no despacho recorrido, e com o que se concorda, “mesmo admitindo que o recurso contencioso interposto tivesse sido julgado improcedente, ainda assim isso não desonerava o Réu de cuidar dos bens que tinha à sua guarda pelo que, acaso se verificassem danos, o Autor teia direito ao seu ressarcimento.

Dito por outra forma, o sucesso do recurso contencioso interposto da decisão do Senhor Vereador era indiferente para efeitos de responsabilizar a edilidade por danos existentes no veículo e restantes bens do Autor que se encontravam à sua guarda”.

Improcede, assim, o presente recurso

I.2.2. Atentemos agora no recurso interposto pelo R. Município de Lisboa, em que censura ao despacho saneador o não reconhecimento de que à data da propositura da acção se encontrava prescrito o direito indemnizatório do A. quanto aos danos filiados na ilegalidade do despacho (datado de 27/05/1996), e consequente prosseguimento dos termos da acção.

Como já acima se aludiu estão agora em causa danos invocados pelo Autor traduzidos em ter permanecido – em resultado do despacho do Vereador que determinou a perda do estatuto de residente e consequente remoção do autocarro em que residia – 226 dias sem habitação, o que o levou a despender 5000$00 diários e em haver sofrido danos não patrimoniais, tudo isso decorre desse acto alegadamente ilegal.

I.2.2.1. Em fundamento da sua posição, o Município recorrente, em síntese, invoca:

·tendo em vista o disposto nos artºs 7.° do D.L. n.° 48.051, de 21/11/1967 (que não impõe a necessidade de prévia instauração de recurso contencioso de anulação para exercer o direito à indemnização por responsabilidade civil extracontratual por actos de gestão pública) e artigo 498.°, n.° 1, do Cód.Civ., e como pelo menos desde 30/06/1996 (data da instauração do processo de suspensão de eficácia do referido acto do Vereador) o Autor da acção teve pleno conhecimento dos pressupostos da indemnização, de acordo com o disposto no n.°1 do artigo 306.° do C.C., começou nesse momento a correr o prazo para o exercício do correspondente direito, só o vindo a exercer em 15/05/2003, muito para além dos 3 anos para tal fixados.
·por outro lado não pode dizer-se que a interposição do recurso contencioso de anulação interrompeu o mencionado prazo prescricional, pois que não foi invocada pelo interessado (arts. 342, nºs. 1 e 2, e 303 do Código Civil).
·inclusive, no recurso contencioso de anulação interposto, o ora Recorrido não “formulou ou deixou entrever qualquer intenção de vir a pedir indemnização por responsabilidade civil extracontratual”.

Vejamos.

I.2.2.2.Constitui jurisprudência firme do STA que, de acordo com o disposto nos arts. 323º, nº1, 326º e 327º do Cód. Civ., o prazo de prescrição do direito de indemnização por danos causados por actos administrativos contenciosamente impugnados interrompe-se com a notificação do autor desses actos para responder no recurso contencioso, só começando a correr novo prazo de três anos com o trânsito em julgado da decisão proferida nesse processo (Cf., entre muitos outros, os acds. de 24-10-91 (rec. 028806), de 27-09-2005 (rec. 062/05), de 09-02-2006 (rec.0294/05), de 28-05-2008 (rec. 069/08), de 25-06-2009 (rec. 092/09) e de 09-09-2009 (rec. 0224/09).).

Reafirmando tal doutrina, e dado que a decisão anulatória do despacho em causa transitou em julgado a 15.02.01, à referida data da instauração da acção (15/05/2003), ainda não havia decorrido o prazo prescricional.

I.2.2.3. Por seu lado, do artigo 7.° do D.L. n.° 48.051, de 21/11/1967 não pode senão retirar-se [para além do já referido quanto ao significado da regra contida na sua 2ª parte], que o interessado pode exercer o direito à acção de indemnização sem necessidade de intentar recurso contencioso de anulação, sem que daí possa extrair-se qualquer sentido sobre o momento a quo do prazo prescricional.

Ou seja, a circunstância de se pode exercer o direito à acção de indemnização sem necessidade de instauração de qualquer meio processual não implica que a sua instauração não tenha, ao abrigo dos já referidos normativos, efeito interruptivo do prazo prescricional do direito de acção com vista a efectivar o direito indemnizatório.

I.2.2.4. Como também, para os fins em causa, o exercício do direito de acção, recte, o respectivo prazo de propositura, em nada é afectado pelo facto de no recurso contencioso de anulação instaurado o Autor não haver anunciado que ia (ou não) pedir indemnização por responsabilidade civil extracontratual. Ou seja, mesmo que fosse admissível a renúncia ao prazo prescricional, o silêncio a tal respeito num meio processual em que ao interessado apenas cabe a alegação e prova das causas de invalidade de um acto mostrava-se de todo irrelevante.

Por tudo o exposto, também o despacho saneador sai indemne face aos fundamentos do presente recurso.

Tendo a acção prosseguido seus termos foi proferida sentença (que julgou a acção improcedente) e de que recorre o A., recurso que a seguir se vai apreciar.

IIDO RECURSO DA SENTENÇA.

O Autor rematou a sua alegação de recurso com as seguintes Conclusões:

“a)Na sentença recorrida não foi feita a melhor apreciação e valoração dos factos e a sua adequada subsunção aos preceitos normativos;
b)Com efeito e no entender do ora recorrente, existe nexo de causalidade entre a conduta do Sr. Vereador do Pelouro do Turismo da Câmara Municipal de Lisboa e os danos sofridos pelo recorrente;
c)Na sentença recorrida encontram-se provados factos danosos para o recorrente;
d)Esses factos resultam directamente do despacho do Sr. Vereador que ordenou a expulsão do recorrente do Parque de Campismo;
e)A audiência prévia, que foi preterida, constitui uma formalidade legal e essencial que, pela sua natureza, se aproxima das normas substantivas;
f)Efectivamente, se ao recorrente fosse proporcionado o uso do legítimo direito do contraditório, a posição que tomaria teria forçosamente consequências no desenvolvimento do processo que conduziu à prolação do despacho;
g)Com efeito, se o Sr. Vereador fosse esclarecido da natureza do direito que usufruía o recorrente na sua condição de titular de estatuto de residente em regime de excepção e das consequências geradas pelo despacho em causa, este teria provavelmente outro sentido;
h)O Município responde civilmente pelos actos ilícitos praticados pelo Sr. Vereador que ofendem os direitos do recorrente, conforme estabelece o art.° 22.° da Constituição e o n.° 1 do art.° 90.° do Decreto-Lei n.° 100/84;
i)O despacho do Sr. Vereador é ilícito, considerando o disposto no art.° 6.° do Decreto-Lei n.° 48051, ilicitude que deriva da violação do preceituado no art.° 267º, n.° 5, da Constituição e do art.° 101°, n.° 1, do CPA;
j)Não poderá sustentar-se, como se fez na sentença recorrida, que o interesse substantivo do recorrente não foi abrangido pelo acto ilegal do Sr. Vereador, sob pena de ser negada a justiça que o recorrente tem direito.”.

O R. contra-alegou e formulou as seguintes Conclusões:

“A)A ilicitude do despacho exarado pelo Vereador do Pelouro do Turismo em 27/05/1996, reside, “apenas “, na preterição da audiência do Agravante, previamente à tomada de decisão.
B)Fora das situações especialmente reguladas no Decreto-Lei n.° 48051, de 21/11/1976, o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas, fundada em facto ilícito culposo, é o previsto no Código Civil, e pressupõe a verificação cumulativa dos seguintes requisitos: o facto, a ilicitude, a culpa, o dano e o nexo de causalidade adequada entre a conduta e o dano.
C)Ora, como bem entendeu o Tribunal a quo, “(...) a ponderação relativa à verificação ou não dos requisitos da responsabilidade civil, concretamente do requisito da ilicitude, terá de reportar-se apenas à consideração desse factor de invalidade e designadamente, “à sua potencialidade para alicerçar causalmente o pedido de indemnização formulado”.
D)Atenta a jurisprudência do STA, a regra tem sido a de não reconhecer ao vício de forma (como é o da preterição da audiência de interessados), idoneidade para fundamentar a indemnização pedida pelos prejuízos alegadamente decorrentes do acto administrativo ferido de tal ilegalidade, justamente, em virtude da inexistência do indispensável nexo de causalidade adequada entre a referida ilegalidade formal e os danos supostamente sofridos.
E)À luz daquela jurisprudência e, bem assim, do princípio do ónus da prova consagrado no n.°1 do artigo 342.° do Código Civil, para haver dano susceptível de indemnização, seria necessário que o Agravante tivesse logrado provar que o acto administrativo ilegal — porquanto preteriu a sua audiência para efeitos do disposto no artigo l00.° do CPA — o feriu num direito ou posição juridicamente tutelada, de natureza substantiva. O que não sucedeu no caso vertente.
F)Aliás, o próprio Agravante afirma na alínea e) das suas Conclusões, que “A audiência prévia, que foi preterida, constitui uma formalidade legal e essencial que, pela sua natureza, se aproxima das normas substantivas;” (sublinhado nosso), ou seja, se se aproxima, significa que não é, em bom rigor, uma norma substantiva, mas sim adjectiva.
G)A verdade é que o Agravante não demonstrou, como era seu dever, que, caso o autor do acto administrativo em questão, tivesse observado a imposição do artigo 100.º do CPA, o seu interesse final ou substantivo que invocou na petição inicial, teria sido satisfeito.
H)Por conseguinte, mostram-se totalmente infundadas as razões que, segundo o Agravante, deveriam determinar o provimento do presente recurso, devendo, ao invés, ser confirmada a decisão que julgou improcedente o pedido indemnizatório formulado, “(...) por falta de nexo de causalidade (...)” e, nessa conformidade, o presente recurso ser julgado totalmente improcedente.

A Digna Procuradora-Geral Adjunta no STA apresentou o seguinte Parecer:

“Em nosso entender a sentença do TAF deverá ser mantida.

A orientação aí perfilhada corresponde á linha jurisprudencial que, sobre a matéria, tem vindo a ser seguida pelo STA e de que são exemplo, além do aresto citado, os acórdãos de 2008.07.14, 2007.11.28, 2007.02.06, 2004.11.18, 2004.03.24 e 2003.05.14, respectivamente nos processos n°s 970/07, 808/07, 631/06, 728/04, 1690/02 e 1317/02.

Tal como se tem vindo a decidir, à luz das disposições conjugadas dos art°s 60, 2° e 3°, do DL 48051, de 21.11.1967, para haver ilicitude responsabilizante é necessário que a norma violada revele a intenção normativa de proteger o interesse material do particular, não bastando uma protecção meramente reflexa ou ocasional; para esse efeito, haverá que distinguir entre as normas substantivas e as normas instrumentais, pois, sendo as normas substantivas que conformam o conteúdo dos actos administrativos, a sua violação é, em princípio, geradora de responsabilidade, o que não acontece com a violação das normas instrumentais, que, em princípio não gera responsabilidade, dado não incidirem sobre o conteúdo dos actos administrativos e antes regularem os seus aspectos funcionais e formais.

Neste caso, a ilicitude que esteve na base do pedido indemnizatório respeita ao acto do Senhor Vereador do Pelouro do Turismo da Câmara Municipal de Lisboa que retirou ao autor o estatuto de residente em regime de excepção no Parque Municipal de Campismo de Monsanto. Este acto veio a ser anulado com fundamento em vício de forma, por violação do princípio da audiência de interessados.

Sendo ao lesado que cumpre demonstrar a ilicitude enquanto facto constitutivo da sua pretensão (art° 342°, n° 1, do CC), tinha o autor que demonstrar, tal como ponderou a sentença, que aquele acto ilegal, ao preterir a sua audiência, lesou-o num direito ou posição juridicamente tutelada de natureza substantiva, ou seja, tinha que provar que, se porventura a Administração tivesse feito anteceder aquele acto de audiência prévia, o seu interesse substantivo invocado na petição — a manutenção do estatuto de residente no Parque Municipal de Campismo de Lisboa — teria sido satisfeita.

Ora, como se retira da matéria de facto, esta prova não foi feita. Sendo assim, a acção tinha que improceder.

Nestes termos, emitimos parecer no sentido do improvimento do recurso jurisdicional”.

IIFUNDAMENTAÇÃO

II.1.DE FACTO

Com interesse para a decisão, a sentença julgou provados os seguintes factos:

1.Desde 1985 o A possuía no Parque Municipal de Campismo de Lisboa um autocarro da marca “…”, modelo de …, que transformou na sua habitação;
2.Em 27.05.1996 o Vereador do Pelouro do Turismo da Câmara Municipal de Lisboa retirou ao A. o estatuto de residente em regime de excepção no Parque Municipal de Campismo de Monsanto;
3.Em 30.06.1996, o A. interpôs recurso contencioso de anulação desse despacho – Processo n° 1020/96, da 2ª secção;
4.O A. foi expulso do Parque de Campismo em 29 de Novembro de 1996;
5.O autocarro foi removido em 29.11.1996 pela Polícia Municipal, do Parque de Campismo de Monsanto para o parque do Ralis e, posteriormente, para os Armazéns Municipais da Vila Formosa;
6.Por sentença de 22.01.1999 foi concedido provimento ao recurso por se considerar que foi preterida a audiência dos interessados;
7.Em sede de recurso interposto pelo A. do despacho então anulado, o STA confirmou a sentença supra, por acórdão proferido em 30.01.2001, que transitou em julgado em 15.02.2001;
8.Em 13.02.2002, o A requereu a execução da sentença supra, ao abrigo do n° 1 do artigo 5º do D.L. n° 256-A/77, de 17.06;
9.Por sentença de 27.02.2003, transitada em julgado em 19.03.2003, a instância foi declarada extinta por inutilidade originária da lide, “(...) por o Requerente não ter interesse na reconstituição da situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado; relativamente à pretendida indemnização há uma inadequação do meio processual utilizado por, na presente execução de julgado, não a poder obter”;
10.Em 28 de Maio de 1997, o A. dirigiu um requerimento ao Senhor Comandante da Polícia Municipal no qual referia “(...) a residir temporariamente na rua de …, n°…, Lisboa”;
11.Em 24 de Junho de 1997, no âmbito do plano Especial de realojamento, o A. foi realojado no … do lote … da Rua … do Bairro da Boavista;
12.Considerando que o agregado familiar do A. cresceu com o nascimento de duas filhas, com cujo desenvolvimento psicomotor as condiç5es do fogo eram incompatíveis (tipologia desadequada e barulhos registados pela sua localização), em 22 de Abril de 2002 foi deferido o seu pedido de transferência para um fogo de tipologia superior, também no Bairro da Boavista;

Realizada a audiência de discussão e julgamento, resultaram provados os seguintes factos da base instrutória:

13.O A. instalou no autocarro que possuía no parque Municipal de Campismo de Lisboa um quarto com cama de casal, um hall de entrada com biblioteca, uma sala com televisão e bar, uma sala de jantar com frigorífico e uma cozinha equipada com fogão, frigorífico, micro-ondas, armários com gavetas e lava-louças;
14.E instalou um depósito de água na cobertura;
15.O A. detinha um barracão/oficina situado no n° … da Rua …, em alvenaria de tijolo, coberto com chapas de zinco, constituído por dois pisos. No piso inferior, com cerca de 52m2 de área, havia diversos rolos de napa, cabedal, alcatifa, feltro, espuma, lonas, oleados e vários aglomerados de platex e madeira; uma pia e duas fossas e uma cama. No piso superior, com cerca de 72m2 de área, havia uma oficina de montagem e reparação de estofos para veículos automóveis, um pequeno escritório e maquinaria adequada à profissão do A, colas, tinas, vernizes e diluentes;
16.O A., a partir da ocorrência do facto constante do ponto 4° supra, optou por pernoitar numa tenda que montou em frente ao Parque de Campismo até 15 de Janeiro de 1997, tendo, a partir daí, passado a pernoitar na oficina descrita no ponto anterior;
17.Durante esses dias o A. sofreu vexames, angústias, incertezas, incómodos e situações de muito mau estar;
18.Quando residia no Parque Municipal de Campismo, o A dispunha de uma habitação condigna e usufruía das infra-estruturas do parque, nomeadamente, jardins, piscina, campo de jogos e outras;
19.E beneficiava da localização em ambiente despoluído e dotado de vigilância permanente;
20.Com a sua expulsão passou a viver num bairro social, com vizinhos que não transmitem segurança e tranquilidade;
21.O A. habitou um apartamento, composto de uma sala e de um quarto, situado num r/c barulhento e, após o nascimento das duas meninas (mais concretamente, no ano de 2002) mudou-se para um apartamento composto de uma sala e dois quartos;
22.A morada na Rua …, n° …, em Lisboa, correspondia a um barracão clandestino.

II2.DO DIREITO

Está em apreciação no presente recurso sentença que julgou improcedente pedido indemnizatório deduzido em acção declarativa de responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito que o ora recorrente intentou contra o Município de Lisboa.

O julgamento de improcedência da acção fundou-se na circunstância de se haver considerado que não se verificava o requisito de responsabilidade ilicitude.

A alegada ilicitude traduziu-se no facto de o Vereador do Pelouro do Turismo da Câmara Municipal de Lisboa haver retirado ilegalmente (com preterição do dever de audiência) ao A. o estatuto de residente em regime de excepção no Parque Municipal de Campismo de Monsanto.

Subsequentemente, e em resultado disso, o A. foi expulso do Parque de Campismo e o autocarro que ali ocupava foi removido pela Polícia Municipal para o parque do Ralis e, posteriormente, para os Armazéns Municipais da Vila Formosa.

Os danos julgados como provados traduziram-se, em resumo, na circunstância de ter sido privado de “uma habitação condigna” e da fruição das infra-estruturas do parque, nomeadamente, jardins, piscina, campo de jogos e outras.

Como privado ficou da possibilidade de (continuar a) fruir de um ambiente despoluído e dotado de vigilância permanente mercê da localização daquela sua residência.

A partir da expulsão do Parque de Campismo optou por pernoitar numa tenda que montou em frente ao Parque de Campismo até 15 de Janeiro de 1997 (data a partir da qual passou a pernoitar na oficina descrita no ponto 15 do probatório), tendo durante esses dias sofrido “vexames, angústias, incertezas, incómodos e situações de muito mau estar”.

Depois passou a viver num bairro social, com vizinhos, “que não transmitem segurança e tranquilidade”.

Interposto recurso contencioso do aludido despacho do Vereador obteve ganho de causa, sendo o acto anulado por preterição do dever de audiência.

Requerida a execução da sentença, ao abrigo do n° 1 do artigo 5º do D.L. n° 256-A/77, de 17.06, a instância foi declarada extinta por inutilidade originária da lide, “(...) por o Requerente não ter interesse na reconstituição da situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado; relativamente à pretendida indemnização há uma inadequação do meio processual utilizado por, na presente execução de julgado, não a poder obter” (in sentença de 27.03.2002 – cf. ponto 9 do probatório).

Para a sentença, a acção tinha que improceder porque, em síntese, por via de regra, é «recusado ao vício de forma aptidão para servir de suporte à indemnização pelos prejuízos que os interessados apontam como derivados da referida ilegalidade, predominantemente por falta do necessário nexo de causalidade adequada entre os danos sofridos e a mencionada ilegalidade formal».

Assim, «seria necessário, para haver dano indemnizável que o A. lograsse demonstrar que o acto ilegal que preteriu a sua audiência, o atingia num direito ou posição juridicamente tutelada de natureza substantiva, ou seja, pendia sobre ele o ónus de demonstrar que, se porventura a Administração tivesse optado pela “conduta alternativa legal” (acto antecedido de audiência prévia), o seu interesse final ou substantivo invocado na petição (a não perda do estatuto de residente do A. no Parque Municipal de Campismo de Lisboa) teria sido satisfeito».

O que não logrou.

II.2.1. Afrontando os fundamentos do decidido, o A./recorrente, resumidamente, e para o que directamente interessa, afirma:

·A audiência prévia, que foi preterida, constitui uma formalidade legal e essencial que, pela sua natureza, se aproxima das normas substantivas;
·É que se ao recorrente tivesse sido proporcionado o uso do legítimo direito do contraditório, a posição que tomaria teria forçosamente consequências no desenvolvimento do processo que conduziu à prolação do despacho;
·Deve, assim considerar-se ilícito o despacho do Vereador em conformidade com o disposto no art.° 6.° do Decreto-Lei n.° 48051, ilicitude que deriva da violação do preceituado no art.° 267º, n.° 5, da Constituição e do art.° 101°, n.° 1, do CPA;

Vejamos.

II.2.2. Para o que está em causa, importa que comece por se recordar que, para que ocorra a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas por actos ilícitos e culposos dos seus órgãos ou agentes, no exercício das suas funções e por causa delas, é necessário a verificação cumulativa dos seguintes pressupostos: facto ilícito, culpa, dano e nexo de causalidade adequada entre o facto e o dano. Segundo o artº 6.º do citado Dec. Lei 48051, "consideram-se ilícitos os actos jurídicos que violam as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam esta norma e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em considerações".

II.2.3.Refira-se ainda que em acção de responsabilidade civil extracontratual em que é demandada a Administração fundada em acto administrativo ilegal, e como a doutrina e jurisprudência assinalam, não basta a verificação de uma qualquer ilegalidade para se dar por verificado o requisito ilicitude, exigindo-se para o efeito que a ilegalidade consista em violação de norma que vise directamente tutelar direitos subjectivos ou outras posições jurídicos subjectivos do autor (Veja-se a propósito, Gomes Canotilho, in “O problema da responsabilidade do Estado por actos lícitos, a págs. 73-78).

Na jurisprudência deste STA, além de muitos outros podem ver-se os seguintes acórdãos: de 4.Nov.98 (Rec. 40165), de 18/02/1999 (Rec. 44290-P), de 1. FEV. 2000 (Rec. 44099), de 24-09-2003 (Rec. 1864/02), de 19-02-2003 (Rec.1784/02), de 25-02-2003 (Rec. 1992/03), de 14-05-2003 (Rec. 01317/02), de 06-02-2007 (rec. 0631/06) de 28-11-2007 (rec. 0808/07) de 14-07-2008 (rec. 0970/07), de 14-02-2008 (rec. 0749/07)) .

Tudo residirá assim em saber se não estaremos no caso, citando Gomes Canotilho, face a alguma das "ilegalidades veniais que, sob pena de um perigoso empobrecimento do património público, não podem dar origem a responsabilidade" ( (ibidem)).

Isto é, só existe responsabilidade civil da Administração relativamente a ilegalidades em que a lesão ocorra dentro do círculo de interesses protegidos pela norma violada, isto é, na zona substantiva e não meramente instrumental da protecção do administrado (Cf. citado acórdão de 14-05-2003.).

II.2.4.Ora, da factualidade relevante nada se extrai no sentido de considerar como provado o elemento ilicitude.

É que, a única ilegalidade julgada verificada no acto em que vem filiada a responsabilidade (preterição do dever de audiência) não se reveste de “potencialidade para alicerçar causalmente o pedido de indemnização formulado” (tal como se afirma na sentença), por lhe faltar a demonstração do seu carácter lesivo no âmbito de algum interesse substantivo protegido pela norma violada.

Na verdade, mesmo em processo disciplinar, dado o seu carácter instrumental, a natureza fundamental do direito de audiência e defesa não é absoluta, pelo que não existe necessariamente em todos os processos disciplinares, resultando da natureza fundamental ou não do direito substantivo em causa (Como a jurisprudência do STA há muito vem sustentando (cf., entre muitos, o ac. de 06-10-93-rec. 030463).).

II.2.5. E, o que alega o A. não abala minimamente a bondade do que se deixa exposto.

Assim, a simples afirmação de que a audiência prévia constitui uma formalidade legal e essencial que, pela sua natureza, se aproxima das normas substantivas, sem mais, não passa de um mero obiter dictum.

Como não passa de vaga alegação o dizer-se que se lhe tivesse sido proporcionado o uso do direito do contraditório, a posição da Administração teria forçosamente consequências no desenvolvimento do processo que conduziu à prolação do despacho em causa.

Não se demonstra, pois, que a ilegalidade formal em causa configure uma situação geradora de ilicitude para efeitos de responsabilidade civil extracontratual decorrente de actos de gestão pública.

Razões por que também o recurso interposto da sentença tem que improceder.

IIIDECISÃO

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os juízes deste Supremo Tribunal, em negar provimento aos presentes recursos.

Custas pelo recorrente Autor da acção.

Lx., aos 27 de Janeiro de 2010. - João Belchior (relator) - António Bento São Pedro – Edmundo António Vasco Moscoso.