IIFUNDAMENTAÇÃO
1. DE FACTO
Não foi dada como assente qualquer factualidade por o Acórdão recorrido ter entendido que a questão a decidir é meramente de direito e consistir em determinar o momento a partir do qual se inicia o prazo prescricional de 3 anos previsto no art. 498º do CC, para o exercício legal do direito.
Neste sentido, pode ler-se no Acórdão recorrido que “Está posto em crise o despacho do TAF de Coimbra que julgou procedente a excepção de prescrição do direito indemnizatório da Autora ao abrigo do regime da responsabilidade civil extracontratual das entidades públicas, por considerar que já decorreu o prazo legal de 3 anos, estabelecido no artº 498º do Código Civil, desde a data do trânsito em julgado do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 11.01.2007 (verificada em 29.01.2007), que anulou, por incompetência relativa do seu autor, a Deliberação do Réu de 18.02.1998, onde se ordenou a demolição voluntária das obras do Novo Mercado (acto administrativo identificado pelo Tribunal recorrido como o determinante para a definição da situação jurídica em causa e dos prejuízos sofridos pela Autora)”.
- 2.O DIREITO
- 2.1.Das questões a apreciar e decidir
A Autora intentou, no TAF de Coimbra, em 29/1/2010, Acção Administrativa comum, na forma ordinária, contra o Réu (Município da Figueira da Foz), pedindo a sua condenação numa indemnização pelos prejuízos sofridos com a sua actuação ilegal, dolosa e culposa, tanto no âmbito da responsabilidade civil extra-contratual (prática de um acto administrativo ilegal), como da responsabilidade civil contratual (incumprimento dos seus deveres contratuais e prática de actos que impediram o cumprimento do contrato pela autora).
A sustentar o pedido baseado na responsabilidade civil extracontratual a autora invoca, em síntese, a prática dos seguintes actos ilícitos: i) A deliberação de 18/2/1998 da Câmara Municipal da Figueira da Foz, que ordenou a demolição das obras no Novo Mercado, no prazo máximo de 60 dias, acto que veio a ser anulado por incompetência, por Acórdão do STA de 11/1/2007, com trânsito em julgado em 29/1/2009; ii) O despacho do Vice-Presidente da Câmara Municipal da Figueira da Foz, de 25/9/2000, que ordenou a posse administrativa do terreno no qual se situava a obra a demolir, despacho declarado nulo, por ser acto consequente, por sentença proferida pelo TAF de Coimbra em 26 de Março de 2009, que foi confirmada por Acórdão do STA, de 10/2/2010, transitado em julgado em 25/2/2010; iii) O despacho de 23/01/2001 do Vereador com competências delegadas que notificou a Autora para pagar 29 263 500$00 referentes a despesas com a demolição do edifício do Novo Mercado, que foi igualmente declarado nulo, por ser acto consequente de acto judicialmente anulado, por sentença do TAF de Coimbra proferida no processo 396/2001, e sobre a qual recaiu Acórdão do STA, de 13/03/2009.
Na contestação, a entidade demandada suscitou a excepção da prescrição do direito de indemnização, por responsabilidade extra-contratual por acto ilícito, uma vez que o Acórdão do STA de 11/1/2007 transitou em julgado em 29 de Janeiro de 2007 e só em 8 de Fevereiro de 2010 foi citada na acção de responsabilidade civil extra-contratual.
Na resposta à excepção, a Autora veio sustentar que o prazo prescricional apenas se pode contar após o trânsito em julgado do Acórdão do STA, de 10/2/2010, porque só com a posse do terreno e a demolição da obra se materializaram os danos sofridos.
Por despacho saneador, de 12 de Março de 2012, o Mmº Juiz “a quo” julgou procedente a excepção da prescrição do direito indemnizatório da Autora, por considerar ultrapassado o prazo de três anos estabelecido no art. 498º do CC.
Inconformada, a Autora interpôs recurso de tal despacho para o Tribunal Administrativo Central Sul que, por Acórdão de 19/10/2012, concedeu provimento ao recurso, revogando o despacho recorrido.
Para tanto, ponderou-se no mencionado Acórdão, entre o mais, que o prazo prescricional de três anos apenas se iniciou na data do trânsito em julgado do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 10/02/2010, notificado às partes por ofício de 12/2/2010, que confirmou a sentença, proferida no TAF de Coimbra, que declarou a nulidade do acto do senhor Vice-Presidente da Câmara Municipal da Figueira da Foz, de 25/9/2000, que determinou a posse administrativa do terreno sub judice para a demolição coerciva.
Contra este entendimento se insurge o Município da Figueira da Foz, com a presente revista, pugnando pela revogação do Acórdão recorrido, alegando, em síntese, que:
“(…)” a “A. fundamenta o seu pedido alegando (arts. 46º e 47º da p.i) que a responsabilidade do R. decorre unicamente da prática do acto do Senhor Presidente da Câmara de 18/08/1998, i. é, da ordem de demolição”, sendo que os prejuízos invocados (impossibilidade de aproveitar as estruturas que tinha construído, e nas quais despendeu mão-de-obra com engenheiros, arquitectos, e verbas turísticas, impossibilidade de construir e alienar os fogos que projectava construir e teve de recorrer a tribunal, no que gastou em honorários de advogado e taxas de justiça) são causa directa e imediata da ordem de demolição e não da posse administrativa.
Para o Município, não faz sentido o Acórdão recorrido defender que a ordem de demolição gera apenas danos potenciais/virtuais, que não constituem fonte da obrigação de indemnizar, quando este acto é que se projectou na esfera subjectiva da Autora e não o acto de posse, que consubstancia mero acto consequente, que nada acrescentou ao direito que lhe assistia (pontos IV e V das Conclusões).
Em face do exposto, a questão central a discutir na presente revista e que justificou a sua admissão, é a de saber o momento a partir do qual se deverá contar o prazo para o exercício da pretensão indemnizatória da Autora, ora Recorrida:
- i)Se com o trânsito em julgado em 29/1/2007 do Acórdão do STA que recaiu sobre a deliberação da Câmara Municipal da Figueira da Foz de 18/2/1998, que confirmou a anulação da deliberação camarária, que ordenou a demolição voluntária da obra;
- ii)Se com o trânsito em julgado em 25/2/2010 do Acórdão do STA, que recaiu sobre o acto do Vice-Presidente da Câmara Municipal, de 25/9/2000, que determinou a posse administrativa do terreno para a demolição coerciva do edifício.
3. Nos termos do disposto no art. 71º, nº 2, da LPTA “O direito de indemnização por responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo o direito de regresso, prescreve nos termos do art. 498º do Código Civil”, preceito que tem o seguinte conteúdo: “O direito de indemnização prescreve no prazo de três anos, a contar da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete, embora com desconhecimento da pessoa responsável e da extensa o integral dos danos …”.
Como decorre da letra do preceito e é seguido pela jurisprudência e doutrina o momento a partir do qual se inicia a contagem do prazo referido é aquele em que o lesado teve conhecimento do direito, tendo podido exercê-lo, sendo que de acordo com o nº 1 do art. 306º do CC, “O prazo de prescrição começa a correr quando o direito puder ser exercido…”.
Como ficou consignado no Acórdão deste Supremo Tribunal de, 18/2/2002, proc nº 219/02, “Verificados os pressupostos da responsabilidade que condicionam a responsabilidade, para a prescrição de curto prazo atender-se-á depois ao momento em que o interessado ofendido saiba ter direito à indemnização para o poder exercer”.
Quando o pedido indemnizatório se fundamenta nos danos causados por acto administrativo ilegal, constitui jurisprudência deste Supremo Tribunal “que a interposição de recurso contencioso desse acto revela, pelo menos de forma indirecta, a intenção de exercer o direito de indemnização” (cfr. o Acórdão de 25/6/2009, proc nº 92/09), de tal modo que com a citação da Ré o prazo de prescrição do direito indemnizatório da Autora se interrompe, nos termos do disposto no art. 323º, nº 1, do CC, só voltando a correr com o trânsito em julgado da decisão que puser termo ao processo (art. 327º, nº 1, do CC).
3.1. Como ficou dito, no Acórdão recorrido conclui-se pela prescrição da acção em causa, porque se entendeu que só “com a determinação da posse administrativa e consequente demolição do edifício é que se produziram efectivamente os danos invocados pela Autora/Recorrente na presente acção”, uma vez que a ordem de demolição contém apenas “um potencial/virtual (e não efectivo) prejuízo” dos seus direitos subjectivos.
A este propósito pode ler-se, no mencionado Acórdão, que “(…) o facto que constitui, efectivamente, a causa directa e adequada dos prejuízos suportados pela Recorrente: embora se admita, como não poderá deixar de ser, que aquele 1º acto administrativo (que ordenou a demolição voluntária do ‘edifício’) representa uma condição de legalidade do seu acto de execução, a verdade é que a prática e existência desse acto administrativo não constitui por si só, por não ter essa potencialidade, causa adequada e necessária à produção dos danos sub judice; o único acto administrativo que representa essa causa directa, adequada e necessária à produção desses danos é o 2º acto administrativo praticado pelo Réu, isto é, o acto administrativo que determinou a posse administrativa do terreno da Recorrente para a demolição do ‘edifício’ que aí se encontrava implantado.”(…) “Não basta uma simples consciência ou expectativa do ‘lesado’ de que, no futuro, em razão daqueles factos ilícitos, terá direito a uma indemnização, sendo necessária a produção e verificação do dano efectivo (ainda que sem conhecimento da extensão integral desses danos, ou do respectivo valor económico, como também se prescreve no art. 498º, nº 1, do C.C.”
E, mais adiante, concluiu-se que “em homenagem aos princípios da economia processual e da proibição de actos inúteis (artº 137º do CPC) e a fim de se evitar a duplicação de acções com o mesmo objecto e pedido, só com a decisão final do último recurso contencioso de anulação pendente (e que, in casu, coincidiu com o julgado anulatório do acto administrativo que determinou a posse administrativa do terreno para execução coerciva da demolição) poderia a Recorrente avaliar os concretos danos sofridos e as condições legais para obter a plena e integral reintegração da sua esfera jurídica violada”.
Vejamos.
3.1.1. No caso dos autos, foi a Autora notificada pela Câmara Municipal da Figueira da Foz da deliberação de 18/2/98, onde se pode ler o seguinte:
“deliberado (…) notificar a empresa B…….., Ldª., para demolir o edifício denominado Novo Mercado, no prazo máximo de 60 dias, a contar da recepção da respectiva notificação sob pena de, não cumprindo, a demolição ser levada a efeito pela Câmara Municipal, nos termos da lei, a expensas da proprietária” (fls. 114 dos autos.)
Com esta notificação a Autora ficou obrigada a proceder à demolição da obra em causa sob pena de a Câmara Municipal se substituir à mesma na execução material da demolição embora a expensas suas, o que significa que tal ordem consubstancia um acto administrativo lesivo, porque apto a produzir efeitos externos, enquanto definidor da situação jurídica da Autora de forma definitiva.
O facto de tratar-se de um acto administrativo não exequível por si, dado a demolição propriamente dita carecer de actos de execução material, não lhe retira, no plano jurídico, a imediata lesividade, isto é, a sua capacidade para produzir danos efectivos e reais.
A partir deste momento a Autora tomou consciência plena, perfeita e definitiva de que tal deliberação ia levar à demolição da obra e de que com isso iria sofrer prejuízos.
Prejuízos que, aliás, a Autora imputa, na Petição inicial (em especial nos arts. 46º e 47º) à ordem de demolição ilegal, da forma seguinte:
“A conduta do Réu teve como efeito directo a produção de danos avultados na esfera jurídica da Autora, designadamente:
i. a impossibilidade de aproveitamento (e respectivas despesas) de todos os projectos, estudos e demais elementos elaborados e apresentados junto das várias entidades administrativas envolvidas no processo de licenciamento e construção do Edifício do Novo Mercado, entre elas a própria Câmara Municipal da Figueira da Foz (relativos à arquitectura, águas, electricidade, gás, higiene e segurança, elevadores, etc.);
- ii.a impossibilidade de aproveitamento e a perda definitiva de todos os trabalhos valida e legalmente executados ao abrigo do Alvará de Licença nº2118/87, válido desde 2905.1987 a 27.04.1991;
- iii.a impossibilidade de aproveitamento e a perda definitiva de todos os materiais utilizados nos trabalhos e obras já executados, bem como dos que vieram a ser adquiridos para posterior utilização na obra;
- iv.os custos de mão de obra suportados com a contratação de arquitectos, engenheiros, operários, administradores de obra, etc.;
v. os custos suportados com o pagamento das taxas urbanísticas;
- vi.os lucros cessantes, legitimamente projectados para uma obra desta dimensão e natureza por uma sociedade que se dedica â construção e comercialização de imóveis;
- vii.a actuação do Réu obrigou a Autora a encerrar definitivamente duas oficinas internas que laboravam na estrutura já executada: uma oficina de mecânica e uma oficina da serralharia de ferro e alumínio;
- viii.este encerramento determinou a necessária transferência dos trabalhadores que se encontravam na referida obra para outros locais de trabalho, com as inerentes despesas e compensações nos termos do Código de Trabalho;
- ix.os custos suportados com os diversos processos judiciais instaurados pela Autora contra o Réu e que mereceram provimento: taxas de justiça, preparos, custos administrativos, honorários dos advogados;
x. por último, refira-se que a actuação do Réu provocou à Autora elevados e inquantificáveis prejuízos na sua imagem no mercado imobiliário da Figueira da Foz, pois o seu bom nome, reputação e credibilidade foram seguramente afectados e prejudicados perante fornecedores, trabalhadores e clientes, o que prejudica irremediavelmente a actividade comercial da Autora.”
Como defende o Réu, ora Recorrente, tais danos ou prejuízos são causa directa e imediata da ordem de demolição e não da posse administrativa. Isto é, notificada da ordem de demolição a Autora estava em condições de perceber que tal acto se ilegal era idóneo a causar-lhe aqueles danos, porque perfeitamente previsíveis à data em que ocorreu o acto ilícito.
Na verdade, a posse administrativa e a demolição emergem como meros actos de execução, que nada acrescentam ao acto inicial: a ordem de demolição.
Com efeito, constituem actos de execução “os actos administrativos praticados em consequência necessária da definição de situações jurídicas constantes de outro acto administrativo anterior”, ou seja, actos emitido para pôr em prática a definição contida em actos jurídicos pré-existentes” (Sobre a noção de acto de execução, cfr., entre outros, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Anulação de Actos Administrativos e Relações Jurídicas Emergentes, Almedina, 2002, pp. 331 ss. ).
Também este Supremo Tribunal tem defendido de forma reiterada que são actos de execução aqueles que se limitam a pôr em prática a estatuição já contida em acto anterior que definiu determinada situação jurídica, sendo considerados irrecorríveis, por falta de lesividade própria.
Tendo precisamente por referência a relação entre acto de demolição e acto de posse, constitui jurisprudência firme deste Supremo Tribunal que “a posse administrativa não consubstancia um acto administrativo com autonomia e lesividade próprias pois que a mesma, apesar da sua conexão com o acto que ordena a demolição, se limita a concretizar no plano dos factos a definição da sua situação jurídica contida nessa ordem e, por isso, mais não é do que um mero acto de execução desta ordem sem capacidade lesiva”.
E a prova de que assim é reside no facto de a execução coactiva em nada inovar em relação à ordem de demolição, tanto mais que, como ficou consignado no Acórdão de 12/04/2009 (rec. 1065/08), “mesmo sem a execução coerciva, se o Recorrente conformasse a sua actuação com o direito e, portanto, voluntariamente demolisse as obras, a lesividade não estava, como é óbvio, no seu comportamento. Esta é a prova cabal de que a lesividade está no acto que antecede a posse, isto é, no acto que ordena a demolição. No sentido de que a execução coerciva e a posse administrativa têm a natureza de meros actos de execução, e, por conseguinte, trata-se de actos contenciosamente irrecorríveis [cfr., neste sentido, entre muitos outros, cfr. os Acórdãos deste Supremo de 6/2/2002 (rec 45.314); de 18/12/2002 (rec. 46.820); de 1/04/2003 (rec. 1540/02); de 22/06/2004 (rec.1149/03); e de 21/06/2011, rec. nº 339/09].
Do acabado de expor retira-se que, no plano da responsabilidade civil, tais actos não são, em regra, portadores de ilicitude autónoma que permita fundar qualquer pretensão indemnizatória.
3.1.2. No caso dos autos, é por demais evidente que o Despacho do Vice-Presidente da Câmara Municipal da Figueira da Foz, de 25/9/2000, com o seguinte conteúdo “Considerando que, até à data não foi dado cumprimento à ordem de demolição do edifico “Novo Mercado” sito (….) constante da deliberação da Câmara de 18 de Fevereiro de 1998, DETERMINO que seja tomada a respectiva posse administrativa do terreno no qual se situa a obra a demolir ao abrigo do D.L. 92/95 de 9/5”, não contém qualquer estatuição inovadora nem se apresenta como idóneo a causar prejuízos que não estivessem já determinados na ordem de demolição.
Acresce que tal despacho veio a ser declarado nulo, nos termos do disposto na alínea i) do nº 2 do art. 133º do CPA, isto é, apenas por ser acto consequente da deliberação da Câmara da Figueira da Foz de 18/2/1998, entretanto anulado por Acórdão do STA, de 11 de Janeiro de 2007.
A declaração de nulidade do acto que ordena a posse administrativa, com fundamento no facto de tratar-se de acto consequente, nada veio acrescentar ao conhecimento do direito de indemnização que competia à Autora, não podendo servir de base para imediatas pretensões indemnizatórias, com a consequente impossibilidade de a citação da Ré neste recurso acarretar o efeito interruptivo a que alude o art. 327º, nº 1, do CC (Até porque, repare-se, aquando dessa citação o prazo prescricional, resultante da pendência do primeiro recurso, não começara sequer a correr.). E o mesmo se diga quanto ao acto sobre que recaiu o terceiro recurso (que teve como objecto o despacho do Vereador com competências delegadas que notificou a Autora para proceder ao pagamento das despesas da demolição), igualmente declarado nulo por ser acto consequente, uma vez que tais despesas integram igualmente danos perfeitamente previsíveis, quer a demolição ocorresse de forma voluntária ou coerciva.
De qualquer modo, ainda que a posse administrativa originasse quaisquer outros danos, tal circunstância seria irrelevante para o início do prazo da prescrição, uma vez que, como vimos, para efeitos do art. 498º, nº 1, do Código Civil não é necessário que o lesado tenha conhecimento da extensão integral dos danos. Como se pode ler no Acórdão deste Supremo Tribunal, de 18/12/2002, “(…) sabendo o lesado que sofrerá danos, mesmo sem conhecer a sua extensão (liquidação que poderá ser relegada para momento posterior), não deixará de intentar acção desde que saiba da existência dos restantes pressupostos da responsabilidade civil extra-contratual”.
Não assiste, pois, razão ao Acórdão recorrido quando conclui, como vimos, que “ só com a decisão final do último recurso contencioso de anulação pendente (e que, in casu, coincidiu com o julgado anulatório do acto administrativo que determinou a posse administrativa do terreno para execução coerciva da demolição) poderia a Recorrente avaliar os concretos danos sofridos e as condições legais para obter a plena e integral reintegração da sua esfera jurídica violada”.
Em suma, o acto primário, que definiu a situação jurídica em causa e que a própria Autora identifica como lesivo para os seus interesses, nos arts. 42º, 46º e 47º, da P.I., e, como tal gerador do direito à indemnização (Cfr. VAZ SERRA, “Anotação ao Acórdão do STJ, de 27 de Novembro de 1973”, Revista de Legislação e de Jurisprudência, Ano 107º, pp. 299/300.), é o acto da Câmara Municipal que mandou demolir as obras do Novo Mercado, ainda que posteriormente possam ter ocorrido outros danos.
Assim sendo, com a citação da Câmara Municipal da Figueira da Foz ocorrida no recurso da deliberação que aprovou a ordem de demolição, o prazo de prescrição do direito indemnizatório da Autora interrompeu-se (art. 323º, nº 1, do CC) e voltou a correr com o trânsito em julgado do Acórdão do STA de, 11/1/2007, proc. nº 785/06, ocorrido em 29/01/2007. Acontece que entre esse trânsito e a data da citação (real ou presumida -art. 323º, nº 2, do CC) do Município Réu na acção dos autos, decorreram mais de três anos, o que acarreta a prescrição do direito da Autora (art. 498º, nº 1, do CC).
Invocar neste contexto que o direito de indemnização apenas podia ser exercido com o acto de posse administrativa seria contrariar frontalmente os interesses visados com o art. 306º do CC, ou seja, proteger a segurança jurídica e sancionar a negligência do titular do direito (Cfr. ABÍLIO NETO, Código Civil Anotado, 14ª ed., Ediforum, Lisboa, 2004, p. 590, anotação ao art. 498º.).
Procedem, pois, as alegações e respectivas conclusões do Recorrente, devendo ser revogado ao Acórdão recorrido, considerando-se prescrito o direito de indemnização no âmbito da responsabilidade civil extracontratual, por acto ilícito, e consequente manutenção do despacho recorrido.
