0853/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- No recurso contencioso em que se ataca o acto que desafectou um certo terreno do domínio público e o transferiu para o domínio privado municipal, o facto de o recorrente se dizer proprietário do imóvel e de fundar nessa sua dominialidade vícios do acto causais da sua nulidade traduz a emergência de uma questão prejudicial.

II- Essa questão consiste em saber se o recorrente tem o direito real de que se arroga, nada tendo a ver com a qualificação e a determinação de bens, previstas no art. 4º, n.º 1, al. e), do anterior ETAF.

III- Tanto à luz do art. 4º, n.º 1, al. f), do anterior ETAF, como em face do art. 4º do novo ETAF, a dita questão é de direito privado, pelo que a sua resolução, a título principal, deveria ser pedida aos tribunais comuns.

IV- Assim, e nos termos do art. 4º, n.º 2, do anterior ETAF, que era o aplicável, o juiz administrativo podia sobrestar na decisão até que o tribunal competente se pronunciasse.

V- Proferido esse despacho suspensivo da instância, há-de seguir-se a observância do disposto no art. 7º da LPTA.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., Ld.ª, interpôs no TAC de Lisboa um recurso contencioso da deliberação da Assembleia Municipal de Cascais, de 8/7/2003, que desafectou do domínio público municipal uma parcela de terreno com a área de 391 m2, integrando-a no domínio privado municipal.

Finda a fase dos articulados, o Mm.º Juiz «a quo» proferiu um despacho em que, após assinalar que a decisão do recurso contencioso supõe que se determine quem é o «dominus» da referida parcela de terreno, decidiu «sobrestar na decisão até que o tribunal competente» se pronuncie sobre tal matéria, nos termos do art. 4º, n.º 2, do anterior ETAF, mantendo-se a instância suspensa entretanto, «sem prejuízo do decurso do prazo previsto no art. 285º do CPC».

A recorrente interpôs recurso jurisdicional desse despacho, oferecendo as conclusões seguintes:

I- O despacho de fls. 128 a 131, de que ora se recorre, pelo qual se decidiu «sobrestar na decisão até que o tribunal competente se pronuncie quanto à natureza da parcela de terreno em causa, declarando suspensa a instância», é ilegal, por violação do art. 4º do ETAF.

II- A questão referente à definição de uma determinada parcela territorial como integrando o domínio público e delimitação deste com bens de outra natureza – mormente se estiver em causa a definição da situação jurídica de particulares num caso concreto, efectuada unilateralmente por uma entidade pública dotada de poder de autoridade – é claramente uma questão jurídico-administrativa.

III- Quer o ETAF aprovado pelo DL n.º 129/84, de 27/4, quer o actual ETAF, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19/2, têm como critério delimitador da jurisdição administrativa o conceito de relação jurídica administrativa.

IV- O art. 4º do actual ETAF (cuja redacção foi alterada pela Lei n.º 107-D/2003, de 31/12), nem na sua redacção originária, nem na sua redacção actual, contempla, nos ns.º 2 e 3, qualquer exclusão da jurisdição administrativa da matéria ora em causa.

V- Definindo o art. 1º do ETAF, em concretização da Lei Fundamental, que os tribunais administrativos são competentes para administrar a justiça nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas, e não excluindo o art. 4º do ETAF a matéria em causa da jurisdição administrativa (ao contrário do que, expressamente, ocorria anteriormente).

VI- Não se encontram razões para considerar como competindo aos tribunais comuns (judiciais) conhecer dos litígios respeitantes à qualificação de bens como pertencentes ao domínio público e aos actos de delimitação destes bens com bens de outra natureza.

VII- O despacho recorrido é ilegal, pois, por violação da norma do art. 4º do ETAF, devendo, por isso, ser revogado e, em consequência, reconhecer-se e declarar-se que compete à jurisdição administrativa o conhecimento da questão da dominialidade dos terrenos alegadamente ocupados pela recorrente.

Não houve contra-alegação.

O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso.

O «thema decidendum» deste recurso jurisdicional respeita unicamente a matéria de direito, pelo que podemos passar de imediato à sua apreciação jurídica.

O recurso contencioso dos autos tomou por objecto a deliberação que desafectara um determinado terreno do domínio público, integrando-o no domínio privado municipal. Subjaz ao litígio a crença da recorrente de que é titular do direito de propriedade sobre esse terreno; e tal questão é de crucial importância no recurso a vários títulos, mormente porque funda o erro nos pressupostos que a recorrente imputa ao acto impugnado e as nulidades que lhe atribui.

O despacho «sub censura» reconheceu o relevo desse assunto. E, considerando que ele cabia na previsão do art. 4º, n.º 1, al. e), do anterior ETAF – preceito que exclui da jurisdição administrativa os recursos e as acções que tenham por objecto a «qualificação de bens como pertencentes ao domínio público e actos de delimitação destes com bens de outra natureza» – o Mm.º Juiz «a quo» decidiu «sobrestar na decisão até que o tribunal competente» (ou seja, o tribunal judicial) «se pronuncie quanto à natureza da parcela de terreno em causa».

O recorrente aceita que o problema se reconduz àquelas qualificação ou delimitação de bens; e, partindo dessa premissa, assevera que a apreciação a fazer incide sobre uma relação jurídica ainda de cariz administrativo, por isso excluída da competência dos tribunais comuns e insusceptível de fundar a decretada suspensão da instância.

Todavia, veremos que a fundamentação do despacho é imperfeita; e essa anomalia vai repercutir-se no recurso jurisdicional, pois este centrou todos os seus argumentos críticos nos motivos que o despacho enunciara.

Se encararmos «in nuce» a decisão recorrida, logo discernimos que ela essencialmente disse que havia uma questão prejudicial da competência dos tribunais comuns, justificativa de que se suspendesse a instância do recurso contencioso. Mas é manifesto que essa questão não era a de qualificar a parcela de terreno como pertencente ao domínio público; nem era a de delimitar tal bem, se ele fosse do domínio público, com terrenos privados. Com efeito, a dita questão prejudicial foi introduzida no processo pela própria recorrente quando ela se arrogou proprietária da parcela. E, assim sendo, tal questão consiste meramente em saber se o trato de terreno lhe pertence, tal e qual ela diz. Donde se conclui que o assunto é alheio à qualificação e à delimitação de bens a que se refere o art. 4º, n.º 1, al. e), do anterior ETAF.

Mas outra conclusão logo se segue: desde que a questão prejudicial consiste em apurar se a recorrente é, como se arroga, titular de um direito de propriedade sobre o terreno ora em causa, então estamos perante um nítido problema de direito privado, a resolver pelos tribunais comuns. Na verdade, o modo mais apropriado de a recorrente solucionar a «quaestio juris» – que, na economia do recurso contencioso dos autos, emerge como uma questão prejudicial – consiste em ela propor contra o município de Cascais uma acção tendente a convencer o réu da existência do seu direito. E, versando sobre um direito de natureza civilística, tal acção tem de ser proposta no tribunal judicial competente, ainda que o réu seja uma pessoa colectiva de direito público. Portanto, é falso que a questão prejudicial consista em definir «a natureza da parcela de terreno», como disse o despacho; pois a questão resume-se a saber se a recorrente é titular do direito real invocado.

Tudo isto nos reenvia para a al. f) do n.º 1 do art. 4º do anterior ETAF. Diremos, antes do mais, que o processo dos autos, porque entrado em juízo ainda em 2003, se subordina ao regime da LPTA e desse ETAF (cfr. o art. 9º da Lei n.º 13/2002, de 19/2, na redacção da Lei n.º 4-A/2003, de 19/2). Ora, a exclusão prevista naquela al. f) evidencia, por um lado, que a questão prejudicial não podia ser resolvida na jurisdição administrativa a título principal – e, aliás, assim continua a ser à luz do novo ETAF, como facilmente se depreende do seu art. 4º; e mostra, agora por outro lado, que o tribunal «a quo» podia suspender a instância do recurso contencioso dos autos, nos termos e para os efeitos do n.º 2 do art. 4º do anterior ETAF – o que, no fundo, o despacho recorrido fez, embora claudicando na fundamentação.

Em suma: encontra-se colocada no recurso contencioso, como antecedente necessário de ilegalidades arguidas, a questão de saber se a recorrente é, como diz, proprietária de um certo terreno. Essa questão é, perante o antigo e o novo ETAF, nitidamente de direito privado e apresenta-se no recurso como prejudicial. Assim, e aplicando o art. 4º, n.º 2, do anterior ETAF, o Mm.º Juiz «a quo» podia, como fez, sobrestar na decisão até que o tribunal comum se pronunciasse sobre essa «quaestio juris». Daí que improcedam todas as conclusões que, na sua minuta, o recorrente enunciou em contrário e que sejam irrelevantes as demais.

Mas impõe-se uma nota final. Dissemos «supra» que o despacho recorrido convocou uma fundamentação inexacta – que, aliás, induziu o recorrente a um ataque inoperante. Para além disso, convém referir que o despacho recorrido foi infiel à «lei de processo», aludida no art. 4º, n.º 2, do ETAF aplicável. Com efeito, em vez de subordinar a suspensão da instância ao «decurso do prazo previsto no art. 285º do CPC», o Mm.º Juiz «a quo» deveria ter antes mencionado o art. 7º da LPTA – onde se dispõe que «a inércia dos interessados relativamente à instauração ou ao andamento de processo respeitante a questão prejudicial durante mais de 3 meses determina o seguimento do processo do contencioso administrativo, decidindo-se a questão prejudicial com base nos elementos de prova neste admissíveis e com efeitos a ele restritos» (cfr., a propósito, o art. 97º, n.º 2, do CPC). Essa infidelidade não vem denunciada no presente recurso; mas, se o despacho não tivesse incorrido no indicado erro, talvez se desse o caso de a recorrente achar ocioso recorrer – já que a sua simples inércia durante três meses permitir-lhe-ia obter o mesmo efeito a que o recurso se inclina. Seja como for, importa agora consignar que a referência, aliás desnecessária, do despacho «sub judicio» ao «prazo previsto no art. 285º do CPC» deve ser entendida pela 1.ª instância como um «obiter dictum» que não veda uma ulterior prossecução da causa segundo as regras processuais adequadas. Portanto, mal o despacho recorrido se torne firme, o tribunal «a quo» deverá ter na devida conta o que, a propósito da questão prejudicial, se dispõe no art. 7º da LPTA.

Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar, pelas razões expostas, o despacho recorrido.

Custas pela recorrente:

Taxa de justiça: 400 euros;

Procuradoria: 200 euros.

Lisboa, 17 de Dezembro de 2008. – Madeira dos Santos (relator) – Santos Botelho – Costa Reis