01551/03 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo “A...”, “B...”, Presidente da Câmara Municipal de Óbidos, “C...” recorrem da sentença de 6-03-2003, do Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra que, julgando procedente o recurso contencioso interposto pelo Magistrado do Ministério Público, anulou os actos de 24-05-1999, do Presidente da Câmara Municipal de Óbidos, que deferiram os pedidos de aprovação dos projectos de especialidades, requeridos por “...”, referentes aos lotes G1, G3 e G5, sitos no lugar do Bom Sucesso, freguesia do Vau, concelho de Óbidos. A primeira recorrente “A...”, formula as conclusões seguintes : O acto administrativo praticado pelo Presidente da Câmara Municipal de Óbidos não padece de qualquer ilegalidade; Existem direitos adquiridos pelos particulares e expectativas que não podem ser prejudicadas. Foram violadas as seguintes normas jurídicas: artigo 24º do Plano de Urbanização e o artigo 52º , nº2, alínea b) do DL 445/91 de 20/11. A recorrente “B...” apresenta as seguintes conclusões : A aprovação dos projectos de especialidades não põe em causa quaisquer parâmetros urbanísticos. As normas de adequação urbanística são tidas em linha de conta na fase da aprovação dos projectos de arquitectura. O recurso contencioso de anulação em análise não pôs em crise a deliberação da Câmara Municipal de Óbidos que aprovou os projectos de arquitectura nem o despacho que deferiu a emissão dos alvarás de licença de construção. O acto posto em crise é um acto administrativo de mero trâmite e, como tal, irrecorrível. A aprovação dos projectos de especialidades não consubstancia o licenciamento da construção. Já o alvará nº 209/1988 previa a construção de edifícios de habitação multifamiliares nos lotes G. Foi precisamente para ultrapassar a declaração de caducidade do aludido alvará que se lançou mão do P.U.. O P.U. do .../... nasceu com um erro de redacção no artigo 24º. Daí ter-se lançado mão da rectificação do P.U., através da alteração da redacção do artigo 24º. A rectificação tem efeitos retroactivos e reporta-se à data da publicação original do diploma. Não existe qualquer hierarquia entre os planos directores municipais de ordenamento. Sempre esteve implícito e foi um dado adquirido para todas as entidades municipais e regionais que os lotes “G“ permitiam a construção de habitação multifamiliar. A douta sentença recorrida violou o disposto nos artigos 87º e 88º do D.L. 380/99 de 22 de Setembro, nos artigos 134º , nº 3 e 148º , nº2 do Código de Procedimento Administrativo, no artigo 5º , nº5, da Lei 74/98 , no artigo 25º da LPTA, no artigo 268º , nº 4 da Constituição, no artigo 20º , nº1, do DL 555/99 de 16 de Dezembro e no artigo 24º do Plano de Urbanização do .../.... O Presidente da Câmara Municipal de Óbidos, conclui as suas alegações da seguinte forma : 1º - As três construções existentes nos lotes G-1; G-3 e G-5 do Bom Sucesso situam-se em “área abrangida por plano de urbanização”, ao tempo regulado pelos Artº 31º a 36º do Dec-Lei Nº 445/91 de 20.11. 2º - Naquele local, antes do Plano de Urbanização, eram permitidas construções multifamiliares, mas depois do PU .../..., só eram permitidos aldeamentos turísticos. 3º - Os proprietários dos referidos lotes, adquiridos antes do PU, apresentaram projectos de arquitectura para construções multifamiliares. 4º - A Câmara Municipal, obteve do seu consultor técnico parecer desfavorável, e do seu consultor jurídico parecer favorável, porque previa a possível rectificação do Artº 24º do PU, o que sanaria a irregularidade. 5º – A Câmara, confiando como devia, no consultor jurídico, aprovou os projectos de arquitectura e promoveu a rectificação do PU. 6º – Esta rectificação teve efeitos retroactivos e sanou a ilegalidade relativa à tipologia das construções. 7º – Porém, o objecto deste recurso não é a anulação da deliberação municipal de 04.05.1948, que permitiu as construções, mas tão somente a nulidade de: - “os despachos do Presidente da Câmara Municipal de Óbidos, de 24.05.99”. 8º - Os despachos do Presidente são actos consequentes daquela deliberação Municipal, e aqueles só serão nulos se esta o for nos termos do Artº 133 , n.º 2, alínea i) do CPA . 9º – O acto anterior – deliberação municipal de 04.05.1998 – não foi anulado e está em vigor. 10º - Os actos consequentes – despachos do Presidente da Câmara Municipal de Óbidos de 24.05.1999 – são apreciações técnicas de projectos de especialidades, que por estarem correctos nem fundamentação têm. 11º - Houve por isso incorrecta aplicação do direito quando a douta sentença decreta a nulidade destes despachos, com base no Artº 52º n.º 2 alínea b) do Dec-Lei Nº 445/91 de 20.11, e sem observação do disposto no Artº 133º n.º 2 alínea i) do CPA , e nos Artº 660º , 661º e 264º n.º 2 do CPC . Por fim, a recorrente “C...” conclui as suas alegações da forma seguinte : 1º O aresto em recurso enferma da nulidade prevista na alínea d) do nº 1 do artº 668º do CPC , uma vez que concedeu provimento ao recurso sem ter apreciado as questões suscitadas nas conclusões 1ª e 7ª das alegações apresentadas no Tribunal a quo pela ora recorrente. 2ª O aresto em recurso enferma da nulidade prevista na alínea c) do nº 1 do artº 668º do CPC por haver uma total contradição entre os fundamentos empregues – o plano permite a construção colectiva – e a decisão alcançada – que anula o acto por não ser possível a construção colectiva. 3ª O aresto em recurso considerou que o acto impugnado violava o PDM por ter permitido a construção de um edifício de habitação colectiva que não era permitida para o local nem pelo PDM nem pelo Plano de urbanização do .../.... Sucede, porém, que, 4ª O licenciamento da construção do edifício da ora recorrente não enfermava de qualquer ilegalidade e, muito menos, da nulidade prevista no artº 52º /2/b) do DL 445/91 , pelo que o aresto em recurso enferma de erro de julgamento e viola frontalmente aquela norma e o direito fundamental de propriedade privada da recorrente. Com efeito, 5ª É um princípio geral de direito administrativo aquele que postula que a validade dos actos administrativos afere-se em função da regulamentação jurídica vigente na data da sua prática (v., por todos, os Acºs do STA de 10/1/89 e 27/9/88, in AD 351/285 e 339/303, e ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, pág. 431), pelo que para se curar da nulidade do acto que licenciou a construção requerida pela ora recorrida há que averiguar se a regulamentação jurídica à data vigente impossibilitava ou não a construção que veio a ser licenciada. Ora, 6ª Na data em que foi licenciada a construção requerida pela ora recorrida – 19/7/99 - e não 24/5/99, conforme se comprova pelos docs. nºs 2 a 4 juntos com a contestação – estava em vigor o artº 24º do Plano de Urbanização .../..., na redacção aprovada em 27 de Julho de 1998 e publicada na II Série do Diário da República de 2 de Julho de 1999, o qual previa para a zona habitacional HR1 as tipologias de aldeamento turístico e de habitação, permitindo que esta habitação fosse constituída por dois pisos acrescida de um terceiro piso recuado. 7ª A construção licenciada em 19 de Julho de 1999 à ora recorrente compreendia, justamente, a construção de r/cº, 1º andar e 2º andar acima da cota de soleira (os únicos que contam para a determinação do número de pisos), pelo que é manifesto que respeitava integralmente a regulamentação constante do plano de urbanização eficaz e vigente nessa data. Acresce que, 8ª Sempre o aresto em recurso deveria ter negado provimento ao recurso contencioso ainda que por mera hipótese se entendesse, ao arrepio de toda a tramitação vertida no DL 445/91 , que o acto impugnado teria sido o que licenciara a construção do edifício da recorrida. 9ª Com efeito, nessa hipótese a improcedência do recurso contencioso sempre resultaria de três ordens de considerações, a saber: do facto de anteriormente à prática dos actos impugnados ter sido aprovado um alvará de loteamento – nº 209/88 – que previa e permitia para cada um dos lotes em questão a realização das habitações ali efectuadas; do facto de em 24/5/99 já ter sido aprovada a alteração que permitia para os lotes em questão a edificação de habitações, pelo que anular os actos impugnados seria sancionar o que passou a ser permitido pelo ordenamento jurídico; do facto de qualquer eventual ilegalidade cometida no processo de licenciamento se ter degradado em mera irregularidade, conforme refere o Prof. Freitas do Amaral no douto Parecer junto aos autos. Contra-alegou o recorrido, pronunciando-se pela improcedência dos recursos, nos termos seguintes : não se verificam as nulidades arguidas : em relação à questão da irrecorribilidade dos actos objecto do recurso contencioso, sustenta que tal questão, que havia sido suscitada na contestação da recorrida particular “C...”, já se encontra decidida, em definitivo, por douta sentença de 2002.12.11, que a julgou improcedente, sentença esta que, por não ter sido objecto de recurso jurisdicional, já transitou em julgado, o que obsta à sua sindicância nesta instância de recurso; de qualquer modo é a aprovação dos projectos de especialidades que o licenciamento se completa e se torna num acto lesivo. em relação aos alegados “erros” do P. U. a rectificar, entende que não existem, sendo certo que em relação ao invocado erro de julgamento tal não ocorre desde logo porque, à data em que os actos recorridos foram prolatados, não era sequer permitida na área abrangida pelo Plano de Urbanização vigente, local onde se situavam os lotes das recorrentes, a construção de habitação, muito menos a do tipo multifamiliar, ou com cinco pisos, pelo que o acto de licenciamento que a autorizaram são nulos por foça do estatuído no artigo 52 , n.º 2, al. b), do DL n.º 445/91 , de 20-11. II. A sentença recorrida considerou assentes os seguintes factos : 1º - “...” requereu à autoridade recorrida a aprovação dos projectos de arquitecturas respeitantes ao lotes G1, G3 e G5 sitos no lugar do Bom Sucesso, Vau, Óbidos, abrangidos pelo plano de urbanização do .../..., com os registos de entrada, respectivamente, 167/98, 166/98 e 165/98. 2º - Os referidos lotes estão integrados na zona HR 1 do Plano de Urbanização .../..., 3º - Em 1998/04/02 foi dado o seguinte parecer, em todos os pedidos: “o local está afecto à zona HR1, regulada pelo art. 24º do P.U. .../..., entretanto publicado, onde se admite a construção de aldeamentos turísticos, o que não é o caso. Por outro lado não se encontram realizadas as infra-estruturas para o local, nem as mesmas se encontram em estado adequado de execução conforme condição do nº 2 do art. 35º do D.L. 334/95. Assim, sou de parecer que o pedido deverá ser indeferido de acordo com a alínea a) do nº 1 do art. 63º do D.L. 250/94”. 4º - O projecto de arquitectura relativo ao lote G1 respeitava a edifício de 5 pisos, com os pisos – 2 e – 1 destinados a parqueamentos, os pisos O e 1 destinados a habitação, com seis apartamentos no r/c e seis no 1º andar, e o piso 2 também destinado a habitação, com três apartamentos. 5º - O projecto de arquitectura relativo ao lote G3 respeitava a edifício de 5 pisos, com os pisos – 2 e – 1 destinados a parqueamentos, os pisos O e 1 destinados a habitação, com seis apartamentos no r/c e seis no 1º andar, e o piso 2 também destinado a habitação, com três apartamentos. 6º - O projecto de arquitectura relativo ao lote G5 respeitava a edifício de 5 pisos, com os pisos – 2 e – 1 destinados a parqueamentos, os pisos O e 1 destinados a habitação, com seis apartamentos no r/c e seis no 1º andar, e o piso 2 também destinado a habitação, com três apartamentos. 7º - Por deliberação de 1998/05/04 a Câmara Municipal deferiu os pedidos. 8º - Em 1998/12/03 ... requereu a aprovação dos projectos de especialidades. 9º - Por despachos de 1999/05/24 a autoridade recorrida aprovou os projectos de especialidades apresentados por “...” referentes às construções pretendidas realizar nos lotes Gl, G3 e G5 sitos no lugar do Bom Sucesso, Vau, Óbidos, abrangidos pelo plano de urbanização do .../.... 10º - Por escrituras públicas de 1999/11/11 “...” vendeu: o lote G1 a “...”; o lote G3 a “C...”; o lote G5 a “A...”. III. O ataque que as recorrentes fazem à decisão recorrida é precedido por parte da recorrente C...” da arguição das seguintes nulidades da sentença : - omissão de pronúncia sobre a questão da recorribilidade dos actos contenciosamente impugnados suscitada na conclusão 1 das alegações, bem como sobre a questão suscitada na conclusão 7, das mesma alegações, onde defendia que ainda que se considerasse que foi o acto impugnado que licenciara a construção a edificar no lote G3, sempre tal licenciamento não enfermaria de qualquer ilegalidade , não só por anteriormente ter sido aprovado o loteamento 209/88, que permitia a construção aprovada mas igualmente por qualquer eventual ilegalidade do licenciamento se ter degradado em mera irregularidade por força da alteração de que foi alvo do artigo 24, do P.U., o que integra a nulidade prevista na al. d), do n.º1, do artigo 668, do C. P. Civil, - contradição entre os fundamentos e a decisão por que depois de, nos fundamentos, considerar que “ o plano permite a construção colectiva” na decisão, concluir que “ anula o acto por não ser possível a construção colectiva” , o que, em seu entender, integra a nulidade prevista na al. c) do n.º1, do referido artigo 668 . Vejamos III. 1. Relativamente à questão da recorribilidade dos actos de impugnados – os despachos de 24-05-1999 que aprovaram os projectos de especialidades referentes aos lotes G1, G3 e G5 - é manifesto que não procede. Na verdade, tal questão foi suscitada expressamente pela própria recorrente na sua contestação de fls. 172 e seg.s, em que, invocando a irrecorribilidade dos actos em causa, defende a rejeição do recurso contencioso - cfr. pontos 1 a 8 – tendo sido já objecto da decisão interlocutória a fls.244 que desatendeu a questão prévia suscitada, considerando que, ao contrário do sustentado pela recorrente, a aprovação do projecto de arquitectura é “um acto meramente preparatório da decisão final de licenciamento” sendo a aprovação dos projectos de especialidades – actos recorridos – que “incorpora o licenciamento da construção” tal como “resulta da leitura das normas dos art. 17-A a 20 do DL 445/91 ”. Tal decisão, que ordenava igualmente o prosseguimento do recurso com a produção de alegações, foi notificada a todos os recorrentes e, porque não foi objecto de recurso, ganhou força de caso julgado dentro do processo (cfr. artigos 672 e 677, do C. P. Civil). Tal questão havia sido, pois, objecto de decisão no processo pelo que a sentença agora impugnada não podia dela conhecer novamente, já que sobre ela se tinha esgotado o poder jurisdicional do juiz, situação de que a recorrente tinha perfeito conhecimento. Não se impondo, pois, o conhecimento de tal questão na sentença recorrida, a omissão de pronúncia sobre a mesma não integra nenhuma das nulidades previstas no n.º 1, do artigo 668, n.º 1, C. P. Civil. III. 2. Relativamente ao segundo aspecto – omissão de pronúncia sobre os pontos invocados na conclusão 7, das alegações de recurso contencioso, a recorrente, de facto, sustentou a legalidade do acto de licenciamento objecto do recurso, pois, em seu entender, a legislação vigente à data da sua prolação permitia a construção por ele licenciada, e, ainda que se entendesse que não, “ a improcedência do recurso contencioso sempre resultaria de três ordens de considerações, a saber : do facto de anteriormente à prática dos actos impugnados ter sido aprovado um alvará de loteamento – nº 209/88 – que previa e permitia para cada um dos lotes em questão a realização das habitações ali efectuadas; do facto de em 24/5/99 já ter sido aprovada a alteração que permitia para os lotes em questão a edificação de habitações, pelo que anular os actos impugnados seria sancionar o que passou a ser permitido pelo ordenamento jurídico; do facto de qualquer eventual ilegalidade cometida no processo de licenciamento se ter degradado em mera irregularidade, conforme refere o Prof. Freitas do Amaral no douto Parecer junto aos autos. Sobre estas questões - que, a procederem, conduziriam à improcedência do recurso contencioso - a sentença, apesar de equacionar a primeira no relatório (cfr. fls. 297), nem se quer as aflora na parte decisória não se pronunciando, pois, sobre a sua eventual relevância ou não sobre a legalidade do acto recorrido, limitando-se a enunciar o quadro jurídico em que se inseria o objecto do recurso contencioso, concluindo que “é obvio” que o acto recorrido “desrespeita as determinações do PDM e as determinações do P . U.”, o que se verifica apesar das alterações ao 24 do P. U, .../..., e conduz à nulidade do acto recorrido por violação do artigo 52 , n.º2, al. b), do DL n.º 445/91 , de 20-11. Se o alvará de loteamento n.º 209/88, aprovado antes da existência do PDM de Óbidos, permitia ou não para cada um dos lotes em questão a realização das habitações para ali aprovada, ou se a nulidade decorrente da ofensa àqueles planos municipais de ordenamento do território se degradou ou não em mera irregularidade como sustenta o recorrente estribando-se no ponto 6. do parecer junto fls. 214 e seg.s, constituem questões colocadas ao Tribunal pela recorrente C..., que, nos termos do artigo 660, n.º 2, do C. P. Civil, o juiz devia resolver, o que não fez. Não emitindo, assim, qualquer pronúncia sobre tais questões, não se mostrando o conhecimento das mesmas prejudicado pela solução dada às outras questões ali resolvidas, a sentença recorrida viola a al. d), do n.º 1, do artigo 668, do C. P. Civil, pelo que é nula. IV. Face a tudo o exposto acordam em : conceder provimento ao recurso, anulando a sentença recorrida ; ouvir a recorrente “C...”, nos termos do artigo 3, n.º 3, do C. P. Civil, uma vez que os autos evidenciam, como resulta do ponto III.1, que, ao suscitar a questão da nulidade da sentença nos termos aí referidos, deduziu pretensão cuja falta de fundamento não podia ignorar, pelo que nos termos do artigo 456, n.º 1 e 2, al. a), do C. P. Civil, é susceptível de ser condenada como litigante de má-fé. Sem custas. Lisboa, 10 de Fevereiro de 2005. – Freitas Carvalho – (relator) – João Cordeiro – Adérito Santos.