045/11 - Supremo Tribunal Administrativo

A representação em juízo do Instituto da Vinha e do Vinho cabe a mandatário especialmente designado para o efeito pelo Presidente do Instituto, que não à Fazenda Pública.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

I- A Representante da Fazenda Pública, não se conformando com a decisão do Mmo. Juiz do TAF de Viseu que desatendeu a questão prévia por si suscitada no presente processo de reclamação de acto de órgão de execução fiscal relativa à sua ilegitimidade para representar em juízo o Instituto da Vinha e do Vinho, dela vem interpor recurso para este Tribunal, formulando as seguintes conclusões:

A. Incide o presente sobre o despacho de indeferimento da questão prévia suscitada pela Fazenda Pública (ilegitimidade para representar o IVV em juízo, no âmbito de execução fiscal instaurada para cobrança de dívidas àquele Instituto);

B. Na sequência de indeferimento de pedido de dispensa de prestação de garantia, vem a reclamante A… dele reagir, tendo o Mmo. Juiz a quo ordenado a notificação da Fazenda Pública, nos termos e para os efeitos previstos no n.º 2 do art.º 278.º do CPPT;

C. Por entender que, face à lei e jurisprudência do STA vigentes, o IVV, IP não pode ser representado em juízo pela Fazenda Pública, mesmo no caso (como o vertente) de uma reclamação de actos do órgão da execução fiscal, suscitou a Fazenda Pública a questão da sua ilegitimidade para representar em juízo o IVV, IP;

D. Não foi, contudo, esse o entendimento do Tribunal a quo;

E. Sem questionar o facto de o acto judicialmente recorrido (indeferimento de pedido de dispensa da prestação de garantia) ter sido praticado pelo órgão de execução fiscal, no âmbito de execução para cobrança de dívida ao IVV, IP;

F. Questiona-se, contudo, a competência da Fazenda Pública para representar o IVV, IP em juízo, em detrimento de mandatário especialmente designado para o efeito;

G. Porquanto a alínea a) do n.º 1 do art.º 15.º do CPPT legitima a conclusão de que ao representante da Fazenda Pública pode caber a representação de outras entidades públicas no processo judicial tributário e no processo de execução fiscal, apenas se, e nos casos em que, a lei lhe atribua essa mesma representação;

H. Representação que indubitavelmente lhe não é atribuída no caso vertente, face ao preceituado no n.º 3 do art.º 21.º da Lei-Quadro dos Institutos Públicos:

I. Nem tal regra deverá ser afastada pelo facto de estarmos em presença de reclamação judicial de actos praticados pelo órgão da execução fiscal, pois que, não obstante a sua autoria, tal acto foi praticado única e exclusivamente por conta do IVV, IP (ou não estivesse em causa na execução fiscal a cobrança de taxas de promoção devidas a esse Instituto);

J. Tal posição tem vindo a ser assumida na mais recente jurisprudência do STA, da qual destacamos (até pela identidade de intervenientes processuais) os Acórdãos proferidos nos recursos n.º 1129/09 e n.º 388/09;

K. A factualidade aqui em causa é, essencialmente, a mesma: trata-se de responder a reclamação deduzida contra actos praticados pelo órgão de execução fiscal, no âmbito de execução fiscal instaurada para cobrança de dívidas ao IVV, IP;

L. Considerando que, nos termos da lei e face à recente jurisprudência do STA, o IVV, IP, ainda que estando em causa uma reclamação de actos do órgão da execução fiscal, não poderá ser representado em juízo pela Fazenda Pública; deverá, em consequência, ser declarada a nulidade da notificação da Fazenda Pública e ordenada a notificação do IVV, IP para, querendo, apresentar a resposta a que alude o n.º 2 do art.º 278.º do CPPT.

Contra-alegando, veio a reclamante dizer que:

A. Nos presentes autos, o acto praticado e do qual se reclama consubstancia uma decisão tomada pelo Senhor Chefe do Serviço de Finanças de Tondela – a decisão de indeferimento do pedido de dispensa de prestação de garantia -, proferida no âmbito de uma competência que, alegadamente, lhe é própria, sendo, pois, a este órgão administrativo que é imputável o acto em crise nos autos de reclamação.

B. A legitimidade passiva nestes autos de reclamação não pode recair sobre o IVV, instituto público alheio ao acto praticado e que em nada influenciou a decisão tomada pelo órgão de execução fiscal.

C. A legitimidade passiva deverá recair sobre a Fazenda Pública, na figura do seu Ilustre Representante junto do Tribunal (cf. artigos 53.º e 54.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, 9.º, n.º 4 e 15.º do CPPT), como, desde logo, determina o próprio número 2 do artigo 278.º do CPPT.

D. É o órgão de execução fiscal – e não o IVV – quem assume a posição de contraparte na relação material controvertida dos presentes autos de reclamação de uma decisão de tal órgão.

E. O Acórdão de 13.01.2010, rec. 1129/09, em que este Venerando Tribunal concluiu, naquela concreta situação de reclamação de acto do órgão de execução fiscal submetida à sua apreciação, que o IVV não era representado em juízo pela Fazenda Pública, diz respeito a um acto do Chefe de Finanças bem diferente do acto de que aqui se reclama.

F. Nos autos em que foi proferido o citado Acórdão, reclamava-se do acto pelo qual o Senhor Chefe de Finanças instaurara as execuções fiscais aí em causa, acto que, como é sabido, mais não consubstancia do que o mero recebimento pelo órgão de execução do título executivo.

G. Nesse acto, compreende-se que a margem de apreciação por parte do Chefe de Finanças seja mínima, limitando-se a receber o título executivo e a lavrar despacho, que marcará o início do processo de execução, razão pela qual, numa reclamação judicial de tal acto, em que a reclamante venha apontar, por hipótese, a falta de um requisito essencial do suposto título executivo, poderá conceber-se que o emissor do documento tenha legitimidade para se representar em juízo, na discussão de tal questão.

H. Nos presentes autos, o acto de que se reclama é a decisão do Senhor Chefe de Finanças de indeferir o pedido de dispensa de prestação de garantia, estando bom de ver que o IVV não é – nem pode ser – ouvido em tal apreciação do pedido de dispensa de prestação de garantia, nem interveio ao longo do respectivo processo decisório.

I. O referido Chefe do Serviço de Finanças «faz parte de uma cadeia hierárquica e funcional que em juízo é representada pelo Exmo. Representante da Fazenda Pública».

O Exmo. PGA junto deste Tribunal emite parecer no sentido de que o recurso merece provimento, devendo a decisão impugnada ser revogada e substituída por acórdão que declare a nulidade da notificação da Fazenda Pública (em representação do IVV, IP) e devolva o processo ao TAF de Viseu para prosseguimento dos trâmites da reclamação com notificação do IVV, IP na pessoa do seu representante legal.

Com dispensa de vistos, vêm os autos à conferência.

II- É do seguinte teor o despacho recorrido:

«Questão prévia apresentada pela Fazenda Pública, a que respondeu a Reclamante em sentido próximo ao que se segue, defendendo a legitimidade da Fazenda Pública para contestar.

Não ordenamos a notificação do IVV para se pronunciar sobre a referida questão pois o Tribunal já a conhece de situações idênticas anteriores, veja-se por exemplo os autos de reclamação n.ºs 478 10 4B e 502 10 0B. Em suma nos referidos processos o IVV secundou a posição da Fazenda Pública.

No caso concreto dos autos o que é judicialmente impugnado é o despacho do Órgão de Execução Fiscal (o Chefe do Serviço de Finanças de Tondela) que indeferiu o pedido de isenção de garantia.

Não olvido os Acs. do STA referidos pela Fazenda Pública mas, ou estamos a entender mal os preceitos que para a solução das questões em causa têm que ser chamados à colação ou então todo o quadro normativo que permite a execução das dívidas do IVV nos Serviços de Finanças tem que ser equacionado sob pena de se cair em paradoxos que originarão ineficiências, inoperacionalidades.

No caso concreto quem decidiu sobre o pedido de isenção de garantia foi, como já se disse, o Chefe do Serviço de Finanças de Tondela, que o fez no âmbito de uma execução fiscal, no pleno exercício das suas competências. Ele faz parte de uma cadeia hierárquica e funcional que em juízo é representada pelo Exmo. Representante da Fazenda Pública. Se subvertermos este quadro teremos o Chefe do Serviço de Finanças a perguntar ao Director do IVV ou quem ele nomear se deve ou não dispensar a prestação de garantia? Aqui a Fazenda Pública não está a representar o IVV, está a tomar posição sobre um despacho proferido por um Chefe do Serviço de Finanças no âmbito de uma execução fiscal.

Os Acs. do STA referidos respeitam a uma situação que não é similar à presente, embora apresente algumas conexões e daí o que supra se disse.

Em conclusão, no caso concreto não estamos perante uma representação do IVV pela Fazenda Pública mas antes a Fazenda Pública a pronunciar-se sobre acto legitimamente praticado por Agente da Administração Fiscal, no âmbito de execução fiscal.

Assim, desatende-se a questão prévia invocada pela Fazenda Pública.

Não se tributa o incidente porque a posição defendida é compreensível face à jurisprudência que se invocou e entende-se como salvaguarda da posição da Fazenda Pública.

(…)

Viseu, 2010-11-29.».

III- Vem o presente recurso interposto do despacho que indeferiu a questão prévia suscitada pela representante da FP relativa à sua ilegitimidade para representar em juízo o IVV nos presentes autos de reclamação de acto de órgão de execução fiscal.

Entende o Mmo. Juiz a quo que no caso concreto não estamos perante uma representação do IVV pela FP mas antes a FP a pronunciar-se sobre acto legitimamente praticado por agente da Administração Fiscal no âmbito de uma execução fiscal instaurada para cobrança de dívidas àquele Instituto.

Alega, porém, a recorrente que, face à lei e à jurisprudência deste STA, o IVV não pode ser representado em juízo pela FP mesmo no caso de uma reclamação de acto praticado por órgão da execução fiscal, invocando, para o efeito, o disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 15.º do CPPT e o n.º 3 do artigo 21.º da Lei-Quadro dos Institutos Públicos.

Vejamos. Em situação semelhante à dos autos, mas no âmbito de um quadro normativo anterior a esta Lei e aos actuais diplomas relativos à orgânica e Estatutos do Instituto da Vinha e do Vinho, pronunciaram-se os Acórdãos deste Tribunal de 7/11/2007 (rec. n.º 806/07) e de 21/1/2009 (rec. n.º 1017/08) no sentido de que a representação em juízo do Instituto da Vinha e do Vinho cabe ao Representante da Fazenda Pública, pois que os respectivos Estatutos, constantes ao tempo do Decreto-Lei n.º 99/97, de 26/4, seriam omissos quanto à atribuição de representação especial a outra entidade, decorrendo a legitimidade do representante da Fazenda Pública das disposições conjugadas dos artigos 15.º, n.º 1, alínea a), 148.º, n.º 2, alínea a), 151.º, n.º 1 e 152.º do CPPT.

Não se contesta nos autos que a cobrança coerciva da dívida exequenda, de natureza tributária e cuja cobrança coerciva foi determinada por força de acto administrativo, se deva fazer através de execução fiscal instaurada pelo serviço de finanças territorialmente competente ou que o conhecimento dos incidentes judiciais deste processo executivo sejam da competência dos tribunais tributários.

Questionada é apenas a legitimidade do Representante da Fazenda Pública para intervir em reclamação judicial em representação do IVV.

Dispõe o artigo 15.º, n.º 1, alínea a) do CPPT, sob a epígrafe “Competência do representante da Fazenda Pública” que «Compete ao representante da Fazenda pública nos tribunais tributários: a) Representar a administração tributária e, nos termos da lei, quaisquer outras entidades públicas no processo judicial tributário e no processo de execução fiscal», donde é legítimo extrair que ao representante da Fazenda Pública pode caber a representação de outras entidades públicas no processo judicial tributário e no processo de execução fiscal, mas parece que apenas se e nos casos em que a lei lhe atribua essa representação.

Ora, tal não sucede no caso do IVV, como demonstraremos de seguida.

Como já se disse no acórdão de 29/11/2010 deste Tribunal, proferido no recurso n.º 388/09, «O Instituto da Vinha e do Vinho tem a natureza de instituto público integrado na administração indirecta do Estado (cfr. o art. 1.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 46/2007, de 27 de Fevereiro), sendo a sua orgânica actual a constante do Decreto-Lei n.º 46/2007 e os actuais Estatutos os que constam da Portaria n.º 219-H/2007, de 28 de Fevereiro.

Em nenhum dos dois diplomas específicos actualmente em vigor relativos ao Instituto da Vinha e do Vinho se encontra disposição que atribua ao representante da Fazenda Pública a representação do instituto, sendo certo que neles não se encontra igualmente qualquer disposição relativa à representação em juízo desta entidade.

Mas desta omissão não decorre que tal representação caiba ao representante da Fazenda Pública.

Tendo o IVV a natureza de instituto público, é-lhe aplicável a Lei-Quadro dos Institutos Públicos – Lei n.º 3/2004, de 15 de Janeiro, republicada em anexo ao

Decreto-Lei n.º 105/2007, de 3 de Abril -, e integralmente, pois que a sua regulamentação específica foi já objecto de revisão posteriormente à data de entrada em vigor daquela lei (cfr. o art. 50.º, n.º 1 da citada Lei n.º 3/2004).

Ora, nos termos da citada Lei-Quadro, que determina que as disposições dela constantes são de aplicação imperativa e prevalecem sobre as normas especiais actualmente em vigor, salvo na medida em que o contrário resulte expressamente da presente lei (cfr. o n.º 2 do seu artigo 1.º) a competência para constituir mandatários do instituto, em juízo e fora dele, incluindo com o poder de substabelecer é atribuída ao conselho directivo (cfr. a alínea n) do n.º 1 do artigo 21.º da citada Lei), estabelecendo ainda que os institutos públicos são representados, designadamente em juízo ou na prática de actos jurídicos, pelo presidente do conselho directivo, por dois dos seus membros, ou por mandatários especialmente designados directivo [cfr. o n.º 3 do artigo 21.º da citada Lei, com origem no n.º 3 do art. 18.º do projecto de lei-quadro dos institutos públicos da autoria de Vital Moreira, onde se anotava destinar-se este preceito a regular a sensível matéria da representação legal do instituto - cfr. VITAL MOREIRA, «Projecto de Lei-Quadro dos Institutos Públicos», in Ministério da Reforma do Estado e da Administração Pública/Grupo de Trabalho para os Institutos Públicos, Relatório e proposta de lei-quadro sobre os Institutos Públicos, Lisboa, Setembro 2001. p. 415), prevendo-se a final que sem prejuízo do disposto na alínea n) do n.º 1, o conselho directivo pode sempre optar por solicitar o apoio e a representação em juízo por parte do Ministério Público, ao qual compete, nesse caso, defender os interesses do instituto (cfr. o n.º 4 do artigo 21.º da referida Lei).

Esta disciplina legal constante da Lei quadro dos institutos públicos, e como se disse aplicável ao IVV, bem se justifica atendendo à natureza jurídica destas entidades, pois que, como ensina FREITAS DO AMARAL (Curso de Direito Administrativo, volume I, 3.ª ed., 2006, p. 380), os institutos públicos (são) entidades juridicamente distintas do Estado e os seus órgãos dirigentes são, em princípio, órgãos do instituto público e não órgãos do Estado; o seu pessoal é privativo do instituto público, não é funcionalismo do Estado; as suas finanças são para-estaduais, não são finanças do Estado; o seu património é próprio, não é património do Estado.

Ora, sendo pessoas jurídicas distintas do Estado, com personalidade jurídica própria não obstante integrarem a administração estadual indirecta, o que é adequado à sua natureza é que sejam representadas em juízo pelos seus órgãos próprios ou por quem por eles for designado.

Deve, aliás, observar-se que esta foi, a orientação assumida por este Tribunal relativamente à representação em juízo em oposição à execução fiscal do “Instituto do Emprego e da Formação Profissional, I.P.” (Acórdão de 13 de Fevereiro de 2008, rec. n.º 968/07) e ao “Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas - IFADAP” (Acórdão de 31 de Janeiro de 2008) e que aqui sufragamos igualmente, não obstante estar em causa uma reclamação judicial e não uma oposição e ser outro o Instituto Público em causa.

Pode, pois, concluir-se, conjugando a alínea a) do n.º 1 do artigo 15.º do CPPT com as disposições da Lei-Quadro dos institutos públicos supra reproduzidas e as constantes da actual orgânica e estatutos do IVV, que a representação em juízo do IVV cabe a mandatário especialmente designado para o efeito pelo Presidente do Instituto, mesmo no caso, como o dos autos, de uma reclamação de acto de órgão de execução fiscal em processo de execução fiscal (ao qual, não obstante correr a generalidade dos seus termos nos serviços de finanças, a lei atribui carácter judicial – cfr. o n.º 1 do art. 103.º da Lei Geral Tributária), carecendo o representante da Fazenda Pública de legitimidade para assegurar essa representação».

Tem, pois, razão a recorrente quanto à questão suscitada, pelo que, carecendo o Representante da fazenda Pública de legitimidade para assegurar a representação em juízo do Instituto da Vinha e do Vinho, deverá ser ordenada a notificação do IVV, na pessoa do seu representante legal, para, querendo, apresentar a resposta a que alude o n.º 2 do artigo 278.º do CPPT.

O recurso merece, pois, provimento.

IV- Termos em que, face ao exposto, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Tributário do STA em conceder provimento ao recurso, revogando-se a decisão recorrida e, em consequência, anulando-se o despacho que ordenou a notificação da FP, devendo os autos baixar à instância para aí prosseguirem os trâmites da reclamação com notificação do IVV, na pessoa do seu representante legal, para, querendo, apresentar a resposta a que alude o n.º 2 do artigo 278.º do CPPT.

Custas pela reclamante, ora recorrida, que contra-alegou.

Lisboa, 9 de Fevereiro de 2011. – António Calhau (relator) – Miranda de Pacheco – Brandão de Pinho.