0439A/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Determinaria grave lesão do interesse público a suspensão de eficácia do despacho que ordenou o encerramento de um parque de campismo que se encontrava nas seguintes circunstâncias: distância entre equipamentos inferior a 2m (alínea c) do artigo 50 do D. Regulamentar 38/80 de 19 de Agosto); existência de elementos fixos a delimitar os alvéolos; existência de oleados a pavimentar parte de alguns alvéolos (contrariando o disposto na alínea j) do artigo 50 do D. Regulamentar 38/80 de 19 de Agosto); existência de fogareiros individuais e armazenamento de lenha na maior parte do alvéolos; cobertura fixa na grande maioria dos equipamentos dos campistas quando estes foram informados que o parque só permitia tela do tipo M2 (material dificilmente inflamável); desrespeito pelos condicionamentos respeitantes a utilização de fogareiros, fogões a gás e localização de botijas de gás, bem assim como o referente ao aparcamento de veículos automóveis no interior do parque; a não adopção de um conjunto de orientações genéricas a cumprir por sistema, que lhe foram impostas, quanto ao controlo da qualidade da água para consumo, bem como da piscina, assim como da necessidade de implementação de beneficiações ao nível das instalações do restaurante do Parque.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I

A. .., com melhor identificação nos autos, vem pedir a suspensão de eficácia do despacho do Secretário de Estado do Turismo n.º 5/2000/Set, de 9.1.02 que negou provimento ao recurso hierárquico necessário interposto do despacho de 5.11.01, do Director-geral do Turismo, que decidiu suspender o funcionamento do Parque de Campismo de .... de que é proprietário

Alegou que a suspensão do acto acarretava, a si e aos seus associados, prejuízos de difícil reparação já que impedia aqueles de satisfazerem o seu direito fundamental ao gozo de férias e ao lazer (art.º 59 da CRP) e a privava a si das receitas decorrentes da utilização normal das instalações do Parque. Referiu, ainda a esse propósito, que os associados haviam despendido avultadas importâncias em material necessário à prática do campismo que o acto suspendendo impedia de utilizar. Adiantou que a suspensão não determinava grave lesão do interesse público, uma vez que lhe fora concedido prazo para eliminar as deficiências detectadas e que decorridos três meses após a realização da vistoria nenhuma providência havia ainda sido adoptada. Sustentou que, por essa razão, nenhuma urgência deveria dispensar a audiência prévia (a nova inspecção efectuada em Agosto de 2001, onde se concluiu que as deficiências não haviam sido corrigidas, apenas levou ao acto de suspensão emitido em Novembro). Acrescentou, ainda, quanto a esse ponto, que a legislação invocada se aplicava apenas aos parques públicos e não aos privados, como era o seu. Adiantou, finalmente, que no esboço da nova regulamentação para o sector, cujos projectos de diplomas lhe foram facultados pela Administração, estava contemplada a possibilidade de aos parques privativos ser concedido um prazo de dois anos para poderem fazer as adaptações necessárias à harmonização com os parques públicos, o que tudo afastava a ideia de urgência associada à lesão imediata do interesse público. Terminou referindo que não resultavam do processo quaisquer indícios de ilegalidade na interposição do recurso.

Na sua resposta a Autoridade Requerida pronunciou-se pelo indeferimento do pedido de suspensão de eficácia por entender que, estando o êxito da providência dependente da verificação cumulativa de todos os requisitos previstos no art.º 76 da LPTA, no caso em apreço não só se não verificava o requisito da alínea a) como não ocorria o da alínea b).

No seu parecer final o Magistrado do Ministério Público defendeu o indeferimento do pedido por entender que a suspensão requerida acarretava necessariamente a violação do interesse público. Com efeito, como ali se observa « ... o parque à data da prática do acto que ordenou a imediata suspensão de funcionamento não reunia ainda todas as condições consideradas mínimas pelo Serviço Nacional de Bombeiros para prevenir os incêndios e ou o eficaz combate ao fogo. Não era respeitada a distância de dois metros entre alvéolos, persistiam as coberturas fixas dos equipamentos, havia fogareiros individuais e armazenamento de lenha na maior parte dos alvéolos ».

Sem vistos, cumpre decidir.

II Factos

Matéria de facto relevante:

1- Em 5.11.01 pelo Director geral do Turismo foi emitido o seguinte despacho:

Assunto: Suspensão temporária do funcionamento do Parque de Campismo de

Na sequência de diversa documentação recebida nesta Direcção-geral sobre questões relacionadas com o não preenchimento de certos requisitos de segurança Instalações do parque de campismo em referência,

Considerando:

a) O teor do relatório da informação DSPET/DMCAT/2001/354, cuja cópia se junta como Doc. 1, e se da por integralmente reproduzido nos termos dos quais vêm referidas situações anómalas como o não cumprimento da .distância de 2m entre, equipamentos (alínea c) do artigo 50 do D. Regulamentar 38/80 de 19 de Agosto); a existência de oleados a pavimentar parte de alguns alvéolos (contrariando o disposto na alínea j) do artigo 50 do D. Regulamentar 38/80 de 19 de Agosto); a existência de fogareiros individuais e armazenamento de lenha na maior parte do alvéolos; a cobertura fixa na grande maioria dos equipamentos dos campistas quando estes foram informados que o parque só permitia tela do tipo M2 (material dificilmente inflamável);

b) O teor do ofício 1054/ES de 7 de Agosto de 2001, cuja cópia se junta como Doc. 2, e se dá por integralmente reproduzido e cujo relatório de vistoria da Administração regional de Saúde (ARS) apontava para a adopção de conjunto de orientações genéricas a cumprir por sistema, quanto ao controlo da qualidade da água para consumo bem como da piscina, assim como da necessidade de implementação de beneficiações ao nível das instalações do restaurante do parque de campismo.

c) O teor do ofício 5304 de 9 de Julho de 2001 do Serviço Nacional de Bombeiros (S.N.B.), Inspecção Distrital de Bombeiros de Setúbal cuja cópia se junta como Doc. 3, e se dá por integralmente reproduzido nos termos do qual se conclui que o projecto apresentado pelo Parque de Campismo de ..., no que à segurança contra riscos de incêndio diz respeito não cumpre alguns critérios de segurança nomeadamente: as coberturas fixas a delimitar os alvéolos; o distanciamento entre as unidades dos alvéolos; elementos fixos a delimitar os alvéolos; o condicionamento na utilização dos fogareiros; o condicionamento .na utilização de fogões a gás e localização de botijas de gás e o condicionamento no aparcamento de automóveis no interior do parque;

d) O teor do ofício 144 de 31 de Julho de 2001 do Serviço Nacional de Bombeiros (S.N.B.) Inspecção Distrital de Bombeiros de Setúbal, cuja cópia se junta como Doc. 4, e se dá por integralmente reproduzido nos termos do qual aquela instituição refere “...É nossa convicção de que as coberturas dos alvéolos e em especial a forma como se encontram instaladas sem respeitar a distância de 2 metros entre alvéolos constituem risco acrescido de propagação de incêndios no caso deste vir a eclodir.

Determino:

1. A suspensão imediata do funcionamento do Parque de Campismo de ... ao abrigo do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 19, do n.º 1 do artigo 20 e n.º 1 do artigo 21 todos do DL 588/70 de 27 de Novembro e do n.º 5 do artigo 22° do DL 38/80 de 19 de Agosto até que as entidade (v.g. A.R.S. e S.N.B. - Inspecção Distrital de Bombeiros de Setúbal) considerem que as deficiências por estas referidas estão corrigidas;

2. A não audição prévia do responsável do Parque de campismo de ... ao abrigo do disposto na alínea a) e .b) do n.º 1 do artigo 103 do Código de Procedimento Administrativo;

3. A notificação do presente despacho ao Governo Civil de Setúbal à Câmara Municipal de Grândola à Administração Regional de Saúde (Sub-região de Saúde de Setúbal) ao Serviço Nacional de Bombeiros (Inspecção Regional de Bombeiros de Setúbal) à Direcção Regional de Economia do Alentejo e à Direcção do Parque de Campismo de

2- Na sequência de recurso hierárquico interposto pela requerente, o Director-geral do Turismo emitiu uma informação onde se diz o seguinte:

Assunto: Suspensão de funcionamento do Parque de Campismo de

Recurso hierárquico intentado pelo A

....., Director Geral do Turismo, vem nos termos do Artigo 172º do código do Procedimento Administrativo e na sequência da nota de instrução n.º 4161/2001/ GJSET, de 27 de Novembro de 2001, pronunciar-se sobre o teor da petição de recurso hierárquico intentado pelo A..., com sede na Rua ..., n.º ...- 2.º, em Lisboa, mediante o qual impugnou o despacho que suspendeu o funcionamento do Parque de Campismo de ..., sito em ...,

I. Despacho recorrido.

A parte dispositiva do despacho recorrido estabelecia, em suma, o seguinte:

1. A suspensão imediata do funcionamento do Parque de Campismo de ..., por este não apresentar as condições mínimas de segurança, relativamente a riscos de incêndio, e relativamente ao controlo da água para consumo humano e da piscina.

2. A reabertura do parque só terá lugar após a emissão dos pareceres favoráveis da A.R.S. e do S.N.B., que considerem supridas as deficiências em causa.

3. O despacho foi proferido sem audiência prévia da recorrente com fundamento na urgência da decisão, e atento o disposto no art. 103.º n.º 1 alíneas a) e b) do CPA.

II. A fundamentação da recorrente.

A recorrente, A..., interpôs recurso hierárquico, nos termos e com os seguintes fundamentos:

A. Em 7 de Agosto de 2001, a Direcção-geral do Turismo efectuou uma vistoria as Parque de Campismo de ..., na qual participaram membros do Conselho Directivo do A..., representantes do Governo Civil de Setúbal e da Sub-região de Saúde de Setúbal.

B. Em 5 de Novembro de 2001, é emitido o despacho recorrido com base nos relatórios desta Direcção-geral e da Sub-região de Saúde de Setúbal, bem como nos dois ofícios do S.N.B.

C. Contudo, os ofícios do S.N.B. são anteriores à vistoria efectuada em 7 de Agosto, pelo que, não deveria o despacho recorrido basear-se em tais relatórios, e sim na situação concreta verificada à data de tal inspecção.

D. Logo após a realização da vistoria em causa, a recorrente procedeu à correcção das anomalias registadas.

E. E, à data da emissão do despacho recorrido a recorrente já havia corrigido todas as anomalias detectadas e assinaladas nos relatórios da Direcção-geral do Turismo e da A.R.S

F. O despacho recorrido foi emitido sem que, previamente, se tenha procedido à verificação da situação do Parque.

G. As normas legais referidas no despacho recorrido são normas meramente processuais, que, tal despacho, carece de fundamentação legal,

H. Relativamente à distância de 2 metros entre as unidades, conclui a recorrente que não existe qualquer fundamento legal que imponha tal exigência, pois a alínea c) do art. 50 do Decreto Regulamentar n.º 38/80, de 19 de Agosto, apenas se aplica aos parques públicos.

I. Por outro lado, e relativamente às coberturas superiores das tendas e roulottes, também existe, segundo a recorrente, qualquer norma que as proíba nos parques de campismo privativos.

K. A recorrente considera, assim, que "...o acto recorrido é ilegal, quer porque não tem fundamento legal, nem se encontra fundamentado, quer porque, sem motivo justificativo, foi omitido o direito à audiência prévia",".

III. A Apreciação do órgão recorrido

Sobre o teor das alegações oferecidas pela recorrente A..., temos a observar os seguintes aspectos:

1. Analisado o recurso interposto pela recorrente, concluímos que esta fez assentar a sua exposição sobre dois aspectos: a (a) realização de todas as obras de beneficiação que lhe foram impostas e a (b) aplicação errónea do regime jurídico dos parques de campismo públicos a um parque privado.

2. Quanto à realização das obras de beneficiação, verificamos que a recorrente não apresentou, até ao momento, qualquer prova documental certificativa da realização concreta das beneficiações referentes à distância regulamentar, às coberturas superiores das tendas e roulottes, à pavimentação de parte dos alvéolos, e aos fogareiros individuais existentes nos alvéolos, mencionadas no despacho recorrido.

3. Ainda sobre este aspecto, a reabertura do Parque de Campismo de ... ficou condicionada à comunicação dos pareceres favoráveis do S.N.B. e da A.R.S., nos termos do n.º 6 do artigo 22 do Decreto Regulamentar n.º 38/80, de 19 de Agosto" E,

4. Até ao momento, não deu, ainda, entrada, na Direcção-geral do Turismo, qualquer dos pareceres invocados.

5. Quanto aos regimes jurídicos aplicáveis, o artigo 53º n.º 1 do Decreto Regulamentar n.º 38/80, de 19 de Agosto, dispõe que a autorização para instalação dos parques de campismo privativos deverá ter em conta o regime consagrado no Decreto-Lei n.º 307/80, de 18 de Agosto, e, no próprio Decreto Regulamentar n.º 38/ 80, de 19 de Agosto, relativamente aos parques de campismo públicos (isto é, ao capítulo I do mesmo diploma).

6. Por outro lado, o art. 55º do Decreto Regulamentar n.º 38/80, de 19 de Agosto, consagra um principio geral de aplicação das regras de segurança dos parques de campismo públicos aos parques de campismo privativos, situação inquestionável. face à ausência de normas de segurança próprias para estes últimos.

7. Assim sendo o regime jurídico consagrado nos artigos 19.º a 24.º do Decreto- Regulamentar n.º 38/80, de 19 de Agosto, contendo normas de segurança, será sempre aplicável aos parques de campismo privativos.

8. Deste modo, é absolutamente improcedente a alegação da recorrente no sentido da inexistência de fundamento de Direito para a decisão proferida.

IV. Conclusão.

A. A suspensão do funcionamento do Parque de Campismo de ..., foi determinada por nosso despacho de 5 de Novembro de 2001, nos termos do qual a reabertura do parque de campismo ficou condicionada à comunicação dos pareceres favoráveis do Serviço Nacional de Bombeiros e da Administração Regional de Saúde.

Até ao presente momento, não foi recebido nesta Direcção-geral qualquer parecer favorável por parte da entidades referidas no número anterior, pelo que se mantêm os fundamentos que serviram de base ao despacho de suspensão do funcionamento do Parque de Campismo de ..., em

B. O regime jurídico que fundamentou a decisão encontra-se correctamente aplicado, pelo que o parque de campismo de ... só deverá reabrir quando a recorrente provar junto da Direcção-geral do Turismo estarem suprimidas todas as deficiências que lhes foram detectadas e que se encontram descritas no despacho de encerramento, nos termos do artigo 22, n.º 6, do Decreto Regulamentar 38/80, de 19 de Agosto.

C. Neste sentido, propõe-se que seja mantida a decisão proferida e ora recorrida.

3- Sobre esta informação foi proferido o despacho de 9.1.02, o acto requerido, com o seguinte teor: «Concordando com os termos e fundamentos da presente peça processual do Senhor Director-geral do Turismo, indefiro o recurso interposto pelo A.... Para os devidos efeitos, notifique-se o recorrente, com conhecimento ao Senhor Director-geral do Turismo ».

III Direito

Em matéria de suspensão de eficácia de actos administrativos, este STA tem vindo a enunciar um conjunto de princípios genéricos firmes, extraídos ou subentendidos nos preceitos legais aplicáveis, fundamentalmente nas três alíneas do n.º I do art.º 76 da LPTA, e que podem resumir-se da seguinte forma: (i) o pedido de suspensão de eficácia está dependente da verificação cumulativa dos requisitos aí contemplados, (ii) pode iniciar-se a sua apreciação por qualquer deles, (iii) não constitui requisito do deferimento do pedido a demonstração da possibilidade de êxito da pretensão a deduzir no recurso contencioso, (iv) são irrelevantes as considerações adiantadas pelas partes a propósito da invalidade do acto (v) não pode o Tribunal apreciar a realidade ou verosimilhança dos pressupostos de facto do acto ( ver, por serem dos mais recentes, os acórdãos de 18.4.01, no recurso 47107A, de 10.5.01, no recurso 47272, de 24.1.02, no recurso 48409A, e de 14.2.02, no recurso 170).

Neste contexto, mostram-se irrelevantes, por não poderem ser apreciadas no âmbito deste procedimento processual, todas as questões que a requerente suscita a respeito da legalidade do acto, cujo conhecimento terá que ser relegado para o respectivo recurso contencioso.

O acto requerido foi determinado, essencialmente, pelas razões adiantadas no despacho do Director-geral do Turismo, de 5.11.01, integralmente transcrito no ponto 1 da matéria de facto: o não cumprimento da distância de 2m entre equipamentos (alínea c) do artigo 50 do D. Regulamentar 38/80 de 19 de Agosto); a existência de elementos fixos a delimitar os alvéolos; a existência de oleados a pavimentar parte de alguns alvéolos (contrariando o disposto na alínea j) do artigo 50 do D. Regulamentar 38/80 de 19 de Agosto); a existência de fogareiros individuais e armazenamento de lenha na maior parte do alvéolos; cobertura fixa na grande maioria dos equipamentos dos campistas quando estes foram informados que o parque só permitia tela do tipo M2 (material dificilmente inflamável); desrespeito pelos condicionamentos respeitantes a utilização de fogareiros, fogões a gás e localização de botijas de gás, bem assim como o referente ao aparcamento de veículos automóveis no interior do parque; a não adopção de um conjunto de orientações genéricas a cumprir por sistema, que lhe foram impostas, quanto ao controlo da qualidade da água para consumo, bem como da piscina, assim como da necessidade de implementação de beneficiações ao nível das instalações do restaurante do Parque.

Como sublinha a autoridade requerida «o despacho de encerramento imediato do Parque de Campismo de ..., cuja eficácia ora se pretende suspender , foi proferido por não estarem reunidas, em matéria de prevenção de incêndios, as condições de segurança de pessoas e bens, e, bem assim, as condições de controlo da água para consumo e da piscina e também a necessidade de se efectuarem beneficiações nas instalações do restaurante ».

Como se concluiu no já citado acórdão de 10.5.01, “Na apreciação do requisito negativo constante da alínea b) do n.º I do art.º 76 da LPTA não está em causa a verificação de um interesse público genérico, implícito em todos os actos administrativos, interessando a identificação e qualificação do interesse público que, em concreto, torne imperativa a não suspensão do acto em causa”.

De igual modo, a generalidade da doutrina tem sublinhado que Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa” “Lições”, 134. «A grave lesão para o interesse público também deve ser apreciada nas circunstâncias do caso concreto (“tendo em conta os fundamentos do acto e as razões invocadas pelo requerente e requerido”), não devendo presumi-se, nem confundir-se com qualquer lesão do interesse público (que teria sempre de dar-se por existente, salvo porventura se o acto fosse evidentemente ilegítimo)».

O vocábulo “grave” utilizado pelo legislador na alínea b) do n.º I do art.º 76 da LPTA corresponde à introdução no sistema jurídico de um conceito indeterminado, cujo preenchimento deverá ser feito, caso a caso, pela jurisprudência (do já citado acórdão de 24.1.02).

No caso em apreço, as razões invocadas pela autoridade recorrida são ponderosas já que se situam, todas elas, no âmago daquilo que constitui a essência da existência, a vida humana e a salvaguarda da sua integridade e segurança.

São, por isso, inteiramente aptas a integrarem o conceito da alínea b) do n.º I do art.º 76, acarretando, em consequência, o seu desrespeito “grave lesão do interesse público”

Na verdade, por um lado, invocam-se razões atinentes ao perigo de incêndio, infelizmente já verificado noutros parques, justamente por incumprimento de regras semelhantes às aqui impostas, por outro, motivos relacionados com a saúde pública, nomeadamente os referidos a respeito da qualidade da água de consumo e a da piscina do Parque, sabendo-se ser qualquer delas fonte habitual de transmissão de doenças.

Nestas circunstâncias, impõe-se o reconhecimento de que a suspensão de eficácia desse acto prejudicaria, seriamente, a prossecução do interesse público que ele visou prosseguir, pois que permitiria a continuação do funcionamento do Parque com o perigo eminente de afectação da vida, da integridade física, da saúde e dos bens dos seus utentes e mesmo do interesse público geral, ou seja da ordem, segurança e higiene públicas.

Nos termos exposto, por inverificação do requisito da alínea b) do n.º I do art.º 76 da LPTA, acordam em indeferir o presente pedido de suspensão de eficácia.

Custas a cargo da requerente, fixando-se a taxa de justiça em 90 euros (noventa).

Lisboa, 11 de Abril de 2002

Rui Botelho - relator -

Alves Barata

Pais Borges