01436/03 - Supremo Tribunal Administrativo

No regime jurídico das empreitadas de obras públicas aprovado pelo DL n.º 59/99, de 2 de Março, o concorrente excluído na fase de qualificação pode recorrer contenciosamente (artigo 103.º) com base na aplicação pelo acto excludente de norma do programa de concurso que repute de ilegal.

Acordam em Subsecção, na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: 1. A... com sede na Rua ... ..., ..., ... - ... em Lisboa, interpôs no TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DO CIRCULO DE COIMBRA recurso contencioso de anulação de deliberação tácita da Câmara Municipal de Alpiarça, que lhe indeferiu a reclamação apresentada contra a deliberação tomada pela Comissão de Abertura de Propostas, da sua exclusão do concurso para a execução da empreitada de remodelação e ampliação do Edifício dos Paços do Concelho e Serviços Municipais de Alpiarça - 1a Fase. A Ré contestou suscitando questões prévias e impugnando o mérito do recurso. A sentença de 6.5.2003 julgou improcedente a questão da extemporaneidade do recurso hierárquico, mas rejeitou o recurso contencioso em termos que se verão melhor mais á frente. Inconformada, a recorrente agravou da sentença, concluindo nas respectivas alegações A aliás douta sentença fez errada interpretação e aplicação das disposições legais aplicáveis aos procedimentos concursais. A ora recorrente foi excluída do concurso por não satisfazer uma das exigências fixadas para a verificação da capacidade económica dos concorrentes conforme prevista na alínea a) do ponto 19.4 do Programa de Concurso, relativa ao volume de negócios. Todavia, não lhe suscitando ab initio qualquer dúvida a sobre a interpretação da exigência formulada na peça concursal citada, naturalmente, não lançou mão da possibilidade de reclamação ou pedido de esclarecimento a que alude o Ponto 2.1. da Portaria n.o 104/01, de 21 de Fevereiro. Não tendo sido formulada a priori qualquer reclamação, entendeu o douto Tribunal a quo rejeitar o recurso, sem apreciar o mérito da causa. Mas, o preceito ora aludido refere-se a dúvidas surgidas na interpretação das peças, o que, é diferente da apreciação da validade das normas das peças realidades que o Tribunal a quo confunde. Portanto, em rigor é necessário que se verifique, i) por um lado uma situação de efectiva dúvida, isto é, a dificuldade de percepção exacta do conteúdo das exigências ou determinações contida na peça concursal em causa e, por outro lado, ii) é mister que se esteja perante uma dúvida de interpretação, o que implica, por seu turno, a dificuldade de concretização do sentido e alcance atribuído a termos ou ambiguidades de discurso plasmadas na mesma. O Tribunal a quo, ao criar e introduzir artificialmente, nesta matéria, uma alegada excepção - aliás, sem qualquer suporte legal - mais não faz do que restringir de forma inadmissível o direito ao recurso constitucionalmente consagrado (cf. artigo 268° n.º 4 da CRP), em termos que, actualmente, não se compadecem com interpretações direccionadas à busca de óbices impeditivos à apreciação do mérito da causa. O Tribunal a quo, ao rejeitar o recurso com os fundamentos constantes da sentença, também introduz um ónus quanto à actuação de potenciais candidatos, o qual não tem suporte na lei (é esse artifício que gera o erro nos pressupostos da presente decisão, porquanto, na ausência de dúvidas da ora recorrente, a mesma não tinha de elaborar qualquer reclamação). Em qualquer caso, sempre teria de se concluir que, a exclusão da recorrente é ilegal, não só porque, conforme se demonstrou, preenchia os requisitos de capacidade financeira, mas também, porque assenta na aplicação de um preceito constante do Programa, por seu turno, também ilegal, à luz das razões supra aduzidas.” A Ré não contra-alegou A EMMP emitiu o seguinte parecer: “Afigura-se-nos que o recurso jurisdicional merece provimento. Tal como defende a recorrente, não nos parece que nas reclamações a que alude o n° 2.1 da Portaria n° 104/2001 , de 21.02, estejam abrangidas impugnações graciosas das próprias normas dos programas dos concursos, parecendo-nos, sim, que esse preceito da Portaria se reporta simplesmente aos meios de resolver as dúvidas surgidas a propósito da interpretação das peças que constituem o processo do concurso e que se encontram patenteadas. Destinando-se esta Portaria a regulamentar o DL n° 59/99 , de 02.03, a reclamação com o sentido a que se refere a sentença só poderia estar prevista nesse Regulamento se o próprio diploma a regulamentar o previsse, em nome do princípio da legalidade, na vertente da primazia da lei - cfr. art. 112º , nºs 1, 5 e 6, da CRP. Ora tal não resulta do DL n° 59/99 , de 02.03, nomeadamente do seu art. 81º, contrariamente ao entendimento da sentença. Este dispositivo apenas se reporta ao "esclarecimento de dúvidas surgidas na interpretação dos elementos patenteados", como esclarecidamente refere a respectiva epígrafe; no próprio n.º 1, também de forma muito clara consta que "os esclarecimentos necessários à boa compreensão e interpretação dos elementos patenteados serão solicitados pelos concorrentes ... " (sublinhado nosso); daqui se retira que a interpretação da sentença a este propósito não pode ser atendida, na medida em que não tem na letra da lei um mínimo de correspondência verbal ( art. 9º , nº 2, do CC ). Assim, ter-se-á que entender que o nº 2.1 da Portaria n° 104/2001 , de 21.02, não integra a previsão da impugnação graciosa do programa do concurso, ou, a perfilhar-se tal entendimento ter-se-á de concluir pela inaplicabilidade de tal norma, com fundamento na sua ilegalidade. De qualquer modo, mesmo a entender-se que o citado art. 81º prevê essa impugnação graciosa, ainda assim, a sentença incorre em erro. Conforme tem constituído entendimento deste STA, os programas dos concursos respeitantes, como este, a adjudicação de empreitadas de obras públicas, são verdadeiros regulamentos administrativos, neles se inscrevendo obrigatoriamente os critérios e factores de apreciação das propostas para adjudicação da empreitada, autovinculando-se a Administração ao seu cumprimento, passando tal regulação a integrar o bloco de legalidade a que deve observância (cfr., por todos, os acórdãos, pelas subsecções, de 2003.01.14 e de 2002.02.05, respectivamente no processo n° 1828/02 e no processo n° 48198). Ora, não pode a sentença falar aceitação de uma norma do programa do concurso e de questão ultrapassada, daí resultante, já que o programa do concurso não constituía acto administrativo que se consolidasse na ordem jurídica por falta de impugnação, e, não sendo acto administrativo também a ele não se aplicava o art. 47° do RSTA; ou seja, mesmo a considerar-se ser o programa do concurso impugnável graciosamente, sempre se teria de entender que o acto que dele fizesse aplicação sempre seria susceptível de ser impugnado também. Errou, pois, a sentença, ao rejeitar o recurso contencioso pelas razões por que o fez. Em razão de todo o exposto, emitimos parecer no sentido de que deverá ser concedido provimento ao recurso jurisdicional, revogando-se a sentença recorrida e ordenando-se a baixa do autos ao TAC, a fim de aí seguir termos, se não se suscitar outra questão que a tal obste”. 2. 2.1. A sentença deu como provados os seguintes factos: “Por anúncio publicado no DR, de 19-09-01, foi posta a concurso, pela recorrida a obra de Remodelação e Ampliação do Edifícios dos Paços do Concelho e Serviços Municipalizados. O valor base do concurso era de 1 040 000 Euros. A recorrente apresentou-se ao concurso, juntamente com outros concorrentes, tendo sido admitidos todos os concorrentes. Sobre o programa do concurso, não apresentou a recorrente qualquer reclamação ou pedido de esclarecimento. Através do ofício 5592, expedido em 13-11-02 foi a recorrente notificada do Relatório de Qualificação dos Concorrentes, elaborado em 08-11-02, tendo a Comissão de abertura deliberado excluir a recorrente do concurso, porquanto o seu Volume de Negócios era de 1936779,32 Euros, não satisfazendo a al. a) do ponto 19.4 do Programa do Concurso, em que uma das condições de avaliação da capacidade técnica dos concorrentes era que o seu Volume de Negócios fosse igual ou superior a 2 vezes o valor base do concurso, ou seja 2 x 1040000 Euros. A recorrente apresentou reclamação desta deliberação, em 26-11-02 e que deu entrada nos serviços da recorrida em 27-11-02. Em 24-12-02 a recorrente foi notificada do Relatório Adicional, que procedeu à análise da reclamação supra-referida, decidindo manter a exclusão. Em 09-01-03 a recorrente apresentou recurso hierárquico para a recorrente, daquela deliberação que manteve a sua exclusão, o qual foi recepcionado no dia seguinte. A recorrida não se pronunciou sobre o dito recurso hierárquico”. 2.2.1. Como se acaba de ver, por anúncio publicado em Diário da República , III Série, N.º 217, de 19-09-01, foi posta a concurso, pela recorrida, a obra de Remodelação e Ampliação do Edifícios dos Paços do Concelho e Serviços Municipalizados . Tratava-se, nos termos do respectivo anúncio de concurso público, de empreitada por preço global (2 e 9 do anúncio), e ao abrigo do Decreto-Lei n.º 59/99 , de 2 de Março, que aprova o regime jurídico das empreitadas de obras públicas (REOP). A ora recorrente foi admitida ao concurso, sendo apenas excluída na fase de qualificação dos concorrentes. Para esta fase, dispõe o artigo 98.º, do REOP: “6 - A deliberação da comissão que exclua ou admita um concorrente é susceptível de reclamação, seguindo-se o disposto no artigo 49.º”; e goza esta reclamação de efeito suspensivo (n.º 7). E das deliberações sobre as reclamações cabe recurso para a entidade competente, ainda com efeito suspensivo (artigo 99.º). Por sua vez, do acto final de exclusão de concorrente, consubstanciado no indeferimento do respectivo recurso administrativo (artigos 98.º e 99.º), cabe recurso contencioso (artigo103.º). Foram estes passos que a ora recorrente seguiu: da deliberação de exclusão reclamou; da deliberação sobre a reclamação, recorreu; no silêncio da Administração perante este recurso, interpôs recurso contencioso. E foi este recurso que a sentença rejeitou. 2.2.2. A sentença arvora como fundamento da rejeição o seguinte: “Quanto à questão da falta de reclamação ao Programa do Concurso: Prevê o ponto 2.1 da Portaria 104/01, de 21-02 que os concorrentes podem apresentar Reclamações, Dúvidas ou pedidos de Esclarecimentos sobre as peças patenteadas no concurso, as quais deverão ser apresentadas, por escrito, dentro do primeiro terço do prazo fixado para a apresentação das propostas. É tão importante esta fase processual, que a mesma Portaria prevê, no ponto 2.2 que, se por falta de tempo não for dada resposta à reclamação dentro do prazo fixado no mesmo ponto 2.2, haverá prorrogação adequada do de apresentação das propostas, se requerido. De resto tal direito de reclamação e pedidos de esclarecimento, com idêntico conteúdo, também resultam do art. 81 do DL 59/99 , de 02-03. A recorrente - que na resposta às questões prévias não se pronunciou sobre esta questão - teve perfeito conhecimento do Programa do Concurso, mas dentro daquele prazo ou fora dele, não apresentou qualquer reclamação ou pedido de esclarecimento sobre o Programa do Concurso - como o fizeram outros concorrentes - designadamente quanto à a exigência contida no ponto 19.4, de que mais tarde veio a pôr em causa - no Recurso Hierárquico! A recorrente não suscitou a questão e aceitou-a como válida até porque apresentou a documentação necessária para tentar demonstrar o requisito constante do ponto 19.4. Assim, o Concurso passou à fase seguinte sem a entidade - A Comissão - ter tido a oportunidade de se pronunciar sobre tal questão. Daí que, assista razão à recorrida, em considerar a questão ultrapassada e nessa medida indeferiu o recurso hierárquico, embora de forma tácita, acolhendo, por boa a deliberação da Comissão. Aliás, não faria sentido, a exigência legal do formalismo da reclamação e pedidos de esclarecimento ao Programa do Concurso, dentro do prazo de admissão das propostas, se os concorrentes pudessem optar por levantar as respectivas questões apenas na fase do recurso hierárquico, já que este ficaria sem objecto relativamente a tal questão por nunca ter sido decidida! Assim, a deliberação tácita de indeferimento, ora impugnada nunca poderia abranger uma questão que nunca fora dirigida à entidade competente - Presidente do Concurso - e na devida altura ter indeferido a delibera [sic] Desta forma, é de rejeitar o recurso, não se conhecendo do seu mérito”. Vejamos. 2.2.3. No DL 59/99 , o Título III respeita à “Formação dos contratos” e o respectivo Capítulo III dedica-se ao “Concurso público”. Prevê-se aí, no n.º 1 artigo 62.º, que “O concurso terá por base um projecto e um caderno de encargos e um programa de concurso elaborados pelo dono da obra, cujos modelos são aprovados por portaria do ministro responsável pelo sector das obras públicas”. Foi expressamente ao abrigo desta habilitação legal que foi aprovada a Portaria 104/2001 , de 21 de Fevereiro, do Ministério do Equipamento Social. De acordo com o seu ponto 1.º “São aprovados os programas de concurso tipo, os cadernos de encargos tipo, respectivos anexos e memorandos, para serem adoptados nas empreitadas de obras públicas por preço global ou por série de preços e com projecto do dono da obra e nas empreitadas de obras públicas por percentagem, apresentados em anexo e que fazem parte integrante desta portaria”. No “ANEXO Programa de concurso tipo”, “SECÇÃO I - Empreitadas com projecto do dono da obra - por preço global, por série de preços ou segundo regime misto”, “II - Programa de concurso tipo”, “2 - Reclamações ou dúvidas sobre as peças patenteadas no concurso”, prevê-se: - A entidade que preside ao concurso é ..., a quem deverão ser apresentados, por escrito, dentro do primeiro terço do prazo fixado para a apresentação das propostas, as reclamações e pedidos de esclarecimento de quaisquer dúvidas surgidas na interpretação das peças patenteadas. - Os esclarecimentos a que se refere o número anterior serão prestados, por escrito, até ao fim do segundo terço do prazo fixado para a apresentação das propostas. A falta de resposta até esta data poderá justificar a prorrogação, por período correspondente, do prazo para a apresentação das propostas, desde que requerida por qualquer interessado. Quando, devido ao seu volume, os esclarecimentos não possam ser prestados no prazo referido, o prazo para a apresentação das propostas deve ser adequadamente prorrogado. - Simultaneamente com a comunicação dos esclarecimentos ao interessado que os solicitou, juntar-se-á cópia dos mesmos às peças patenteadas em concurso e publicar-se-á imediatamente aviso nos termos do disposto no artigo 80.º do Decreto-Lei n.º 59/99 , de 2 de Março, advertindo os interessados da sua existência e dessa junção”. Intenta-se, neste ponto 2, corresponder ao disposto no artigo 81.º do REOP. Na verdade, dispõe-se aí: “Artigo 81.º Esclarecimento de dúvidas surgidas na interpretação dos elementos patenteados 1 - Os esclarecimentos necessários à boa compreensão e interpretação dos elementos patenteados serão solicitados pelos concorrentes no primeiro terço do prazo fixado para a apresentação das propostas e prestados, por escrito, pela entidade competente para o efeito indicada no programa de concurso, até ao fim do terço imediato do mesmo prazo. 2 – A falta de prestação dos esclarecimentos pela entidade competente referida no número anterior dentro do prazo estabelecido poderá justificar a prorrogação, por período correspondente, do prazo para a apresentação das propostas, desde que requerida por qualquer interessado, podendo os referidos prazos ser prorrogados adequadamente por iniciativa do dono da obra sempre que, devido ao seu volume, os cadernos de encargos e os documentos complementareis não possam ser fornecidos no prazo referido no n.º 4 do artigo 62.º ou os esclarecimentos complementares não possam ser prestados no prazo referido no n.º 1 deste artigo. 3 – Dos esclarecimentos prestados juntar-se-á cópia às peças patentes em concurso e publicar-se-á imediatamente aviso nos termos do disposto no artigo anterior.” A sentença decidiu rejeitar o recurso por entender que nele se questionava a legalidade de uma exigência constante do programa do concurso, legalidade que devia ter sido suscitada nas condições e prazos do ponto 2.1 supra citado da Portaria n.º 104/2001 , tudo em conformidade com o artigo 81.º do DL 59/99 . 2.2.4. Comece-se por dizer que a recorrente não invocou na petição apenas a desconformidade legal de certa norma do programa do concurso. A recorrente, admitindo, por hipótese, que a norma do programa de concurso que pôs em crise fosse legal, peticionou, igualmente, erro na apreciação do valor do seu volume de negócios, que, segundo ela, ultrapassava o valor mínimo exigido no programa de concurso (artigos 39.º a 44.º). Nestas condições, o fundamento da sentença para a rejeição não alberga todo a causa de pedir, pelo que a decisão de completa rejeição não se poderá manter. Verifique-se, agora o demais. 2.2.5. A leitura atenta do artigo 81.º do REOP não permite descortinar que nele se preveja ou, pelo menos, imponha, qualquer procedimento autónomo de impugnação de qualquer peça do concurso, designadamente do respectivo programa. Nem impugnação administrativa, nem posterior impugnação contenciosa. Visa-se o esclarecimento de dúvidas, e trata-se da utilização de uma faculdade pelos interessados, nunca de um ónus. Utilizada a faculdade de pedido de esclarecimento, e sendo ele prestado, haverá junção às peças patentes dos esclarecimentos prestados e também se publicará aviso, tudo porque esse esclarecimento passa a ser fonte de autovinculação da Administração que todos os interessados devem conhecer, para se encontrarem em condições de igualdade. Assim, de uma faculdade dos interessados não se pode retirar qualquer preclusão de posterior discordância quanto ao programa de concurso. 2.2.6. A sentença, se bem que traga em seu auxílio o artigo 81.º do REOP, e assim ancore a legalidade da interpretação que acolheu da Portaria n.º 104/2001 , é desta que extrai imediatamente o efeito preclusivo. Sustenta-se, principalmente, no ponto 2.1 de “2 - Reclamações ou dúvidas sobre as peças patenteadas no concurso”, ponto anteriormente transcrito, do anexo da Portaria 104/2001 . Mas sofre, aqui, de erro de interpretação. Na verdade, a Portaria 104/2001 estabelece um modelo, uma base de programa de concurso, mas não é o programa de concurso. Assim, explicitamente, o seu ponto 5 da Secção I do Anexo I: “5 - O programa de cada concurso será elaborado pelos serviços com base no programa tipo”. Quer dizer, aquela portaria fixa o modelo a seguir pela Administração nos programas dos concursos que lançar, mas não é regulamento de cada concurso. Este é constituído, além do mais (nomeadamente, o caderno de encargos), pelo seu próprio programa, mas não pela portaria (note-se que diferente problema é o do valor normativo do programa-tipo estabelecido na portaria, no confronto com o programa de concurso, e por isso, da invalidade de que este pode padecer por não se reger pelo tipo. Sobre esse problema e em sede do Regime das Empreitadas de Obras Pública aprovado pelo DL 405/93 , e da Portaria n.º 428/95 , de 10.5, MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, “Concursos e Outros Procedimentos de Adjudicação Administrativa”, Almedina 1998, págs. 131/4). Assim sendo, não se pode retirar directamente da Portaria, porque não é o programa do concurso em causa, qualquer exigência de reclamação onerando os interessados. 2.2.7. Mas, ainda que não colocado, o mesmo problema se pode suscitar face ao programa de concurso, se este contiver, afinal, a previsão de que é modelo o ponto 2.1. de 2 da Portaria. E, na verdade, o programa de concurso segue estritamente o modelo. Consta dele: “2 – Reclamações ou dúvidas sobre as peças patenteadas no concurso 2.1 - A entidade que preside ao concurso é Câmara Municipal de Alpiarça, a quem deverão ser apresentados, por escrito, dentro do primeiro terço do prazo fixado para a apresentação das propostas, as reclamações e pedidos de esclarecimento de quaisquer dúvidas surgidas na interpretação das peças patenteadas”. E em 2.2 e 2.3 procede o programa de concurso à reprodução dos correspondentes pontos da Portaria. Por isso, a questão é substancialmente a mesma, que é a de saber se, como a sentença decidiu (embora directamente face à Portaria), a não reclamação nas condições do ponto 2.1 do programa de concurso impede que se suscite no recurso da exclusão de candidatura a ilegalidade de alguma regra do mesmo programa. 2.2.8. Afigura-se que o ponto 2.1 visa (como o modelo em que assenta), em primeiro lugar, informar da entidade que preside ao concurso e a quem as reclamações e dúvidas devem ser apresentadas no primeiro terço do prazo fixado para a apresentação de proposta. E no que respeita a reclamações fica por aqui. Em segundo lugar, e no concernente às dúvidas, o programa segue integralmente o disposto no artigo 81.º do REOP - em plena consonância com ele, os pontos 2.2 e 2.3 indicam a trajectória no que aos esclarecimentos se refere, silenciando, por completo, o que a reclamações se reporta. Quer dizer, para o que directamente importa neste recurso, o ponto 2.1 do programa não impõe as reclamações, nem sequer fixa qualquer prazo para as reclamações que haja que fazer. Repare-se, se as dúvidas sobre as peças do concurso podem ser suscitadas no primeiro terço do prazo, independentemente do momento em que o interessado teve acesso à peça em causa, já para as reclamações não se pode ter essa leitura. Na verdade, o REOP prevê, por exemplo, no artigo 49.º, que “há “lugar a reclamação, com fundamento em preterição ou irregular cumprimento das formalidades do concurso ou em outra irregularidade, no prazo de cinco dias contados da data em que o interessado teve conhecimento do facto”. Ora, não se poderia interpretar o programa (e o correspondente modelo da Portaria) como querendo conferir uma possibilidade de reclamação, com o fundamento previsto no artigo 49.º do REOP, a todo o tempo, desde que no primeiro terço do prazo para apresentação de propostas. O programa de concurso, no ponto 2, limitou-se, pois, em sede de reclamações, a informar da entidade ad quem , por isso o seu total silêncio quanto a tudo o demais. 2.2.9. Nestes termos, a sentença não poderia tirar, fundada no modelo da Portaria, ou na sua concretização no particular programa de concurso, qualquer efeito preclusivo. E a isto acresce que em nenhum momento do DL 59/99 se estabelece a preclusão quer da reclamação da deliberação da comissão de abertura do concurso, quer do recurso administrativo da deliberação sobre esta reclamação, quer do recurso contencioso da decisão do recurso administrativo, em razão da não utilização de precedente faculdade de pedidos de esclarecimento, designadamente sobre o programa de concurso, estabelecida no artigo 81.º do mesmo diploma, preceito legal em que finalmente se fundou a sentença. Quer dizer, mesmo que a reclamação e recursos se fundem em objecção a normas do programa de concurso aplicadas pela comissão de abertura de concurso na fase de qualificação dos concorrentes, não há qualquer disposição do diploma legal que os obstaculizem em razão de uma qualquer preclusão (neste sentido, e citado pela agravante, o Ac. de 11.4.2000, rec. 45845, AD 473, e também no respectivo Apêndice ao Diário da República , pág. 3636: “nada impede que, apesar de um concorrente ter apresentado a sua proposta sem qualquer reserva, não possa impugnar o acto final com base em ilegalidades de tal programa de concurso”). 2.2.10. Nos termos do artigo 103.º do REOP, “do indeferimento dos recursos previstos no artigo 99.º [entre os quais se inclui o do artigo 98.º, que é o contenciosamente impugnado], bem como do acto que ponha termo ao concurso e de qualquer acto lesivo dos direitos dos particulares, cabe recurso contencioso para o tribunal competente, nos termos da legislação aplicável”. Assim, a recorrente interpôs recurso contencioso ao abrigo de norma que expressamente o contempla. E como bem situa o parecer da EMMP, não se pode colocar aqui o problema de aceitação do acto ou de questão ultrapassada. Com efeito, e transcreve-se o parecer: (...) os programas dos concursos respeitantes, como este, a adjudicação de empreitadas de obras públicas, são verdadeiros regulamentos administrativos, neles se inscrevendo obrigatoriamente os critérios e factores de apreciação das propostas para adjudicação da empreitada, autovinculando-se a Administração ao seu cumprimento, passando tal regulação a integrar o bloco de legalidade a que deve observância (cfr., por todos, os acórdãos, pelas subsecções, de 2003.01.14 e de 2002.02.05, respectivamente no processo n° 1828/02 e no processo n° 48198). Ora, não pode a sentença falar de aceitação de uma norma do programa do concurso e de questão ultrapassada, daí resultante, já que o programa do concurso não constituía acto administrativo que se consolidasse na ordem jurídica por falta de impugnação, e, não sendo acto administrativo também a ele não se aplicava o art. 47° do RSTA; ou seja, mesmo a considerar-se ser o programa do concurso impugnável graciosamente, sempre se teria de entender que o acto que dele fizesse aplicação sempre seria susceptível de ser impugnado também”. 3. Nestes termos concede-se provimento ao presente recurso jurisdicional, ordenando-se a baixa para prosseguimento. Sem custas. Lisboa, 14 de Outubro de 2003. Alberto Augusto Oliveira – Relator – Polibio Henriques – João Belchior