Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo
I. RELATÓRIO
No âmbito da Ação Administrativa intentada por AA, contra o Instituto da Segurança Social, I.P tendente à anulação da decisão da entidade demandada de 05-08-2022, que declarou a nulidade das decisões de deferimento da atribuição do subsídio de desemprego e do subsídio social de desemprego subsequente, com a consequente obrigação de restituição das prestações indevidamente recebidas, e tendo o TCA Sul anulado a decisão do TAF de Leiria de 15-11-2024 que havia julgado procedente a Ação, veio a Autora Recorrer para este STA, concluindo:
“A- Os atos administrativos de concessão da atribuição de subsídio de desemprego e de subsídio social de desemprego, não estão feridos da nulidade disposta no Art. 78° da Lei n° 4/2007 de 16 de Janeiro, porquanto a Recorrente não prestou declarações falsas com a intenção de obter benefícios ilegítimos, nem agiu com dolo ou má fé, conforme tudo melhor consta dos factos não provados constantes da D. Sentença proferida no Proc. n° ...55/19... que correu seus termos no Juízo de Competência Genérica da Marinha Grande - Juiz 2 do Tribunal Judicial da Comarca de Leiria, factos estes transcritos em 5° das presentes alegações e que aqui também se dão por integralmente reproduzidos para os devidos e legais efeitos.
B- De igual modo, também não se verifica a nulidade dos atos prevista no Art. 161°, n° 2, alínea c) do CPA, uma vez que a Recorrente foi absolvida no acima referido processo-crime
C- Além do mais, sempre se dirá ainda que, para efeitos do disposto no Art. 150°, n° 4° do CPTA, o D. Acórdão ora recorrido, não teve em conta a sentença penal absolutória, ofendendo, deste modo, o preceituado no Art. 371°, n° 1 do Cód. Civil. Ainda e porque não tem aplicação nos presentes autos, a presunção contida no Art. 624° do Cód. Proc. Civil, encontrava-se assim o D. Acórdão vinculado à observância daquela decisão penal.
D- Sem conceder, acaso o "ut supra" referido não se entenda, deverá a Recorrente ser somente condenada, pelos motivos constantes em 15° a 21° das presentes alegações, a pagar o valor do subsídio que recebeu no período em que prestou serviços na A..., S.A., ou seja, de Maio a Outubro de 2018, no montante global de 2.574,00€ (429,00€ x 6).
E- sob pena de frontal violação, não só dos princípios da boa-fé, adequação e proporcionalidade, dispostos nos Art. 7°, 8° e 10° todos do CPA e Art. 266° da CRP, como ainda do regime da nulidade prevista no Art. 162°, n° 3 do CPA,
F- como também ainda por estarmos perante uma situação de nítido e autêntico abuso de direito.
Termos em que, não certamente pelo alegado, mas principalmente pelo alto critério de V. Exas., revogando-se o D. Acórdão ora Recorrido e em consequência julgando a ação procedente, será feita como sempre a tão costumada JUSTIÇA
O Recorrido/ISS veio apresentar as suas Contra-alegações, concluindo:
“I- O recurso de revista apresentado é manifestamente inadmissível, por não preencher os pressupostos legais, não tendo sido colocada à apreciação do STA nenhuma questão de relevância jurídica ou social, de importância fundamental, ou que se mostre claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, pretendendo a Recorrente um novo julgamento dos factos, o que não é admissível nesta sede.
Sem conceder
II- O Acórdão recorrido encontra-se corretamente fundamentado na lei e jurisprudência vigentes.
III- O Acórdão proferido aplicou corretamente a lei, considerando que a Recorrente violou o regime de concessão das prestações de desemprego e o dever de cooperação ao ocultar deliberadamente o exercício de atividade profissional, o que justifica a nulidade do ato, nos termos dos artigos 71.° e 78.° da Lei de Bases da Segurança Social.
IV- A sentença penal absolutória não impede a apreciação administrativa autónoma dos mesmos factos, conforme reiteradamente reconhecido pela jurisprudência, atenta a diferente qualificação e enquadramento jurídico à luz dos quais estão a ser julgados.
V- A lei apenas concede eficácia à sentença penal no âmbito do processo civil e, mesmo nesta sede, apenas opera a presunção iuris tantum prevista no artigo 624.° do CPC em caso de prova positiva dos factos, o que não se verifica no caso dos autos.
Nestes termos e nos demais de Direito aplicáveis, sempre com o Douto suprimento de V. Exas., deverá ser negado o recurso de revista, mantendo-se na íntegra o Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, com as devidas e legais consequências, como é de inteira JUSTIÇA!”
O Recurso foi admitido por Despacho de 23 de junho de 2025.
Este STA veio a emitir Acórdão de Pronuncia Preliminar em 11 de setembro de 2025, na qual se decidiu admitir a revista., aí se discorrendo, no que aqui releva:
“(…) As decisões divergentes das instâncias indiciam a complexidade da questão em apreciação, que efetivamente se verifica, suscitando legítimas dúvidas a solução adotada pelo acórdão recorrido, que não se sustenta numa fundamentação sólida e consistente, designadamente quanto às consequências da mesma sobre os vícios do ato impugnado que não foram apreciados e que haviam sido julgados procedentes pela sentença.
Convém, pois, que o Supremo reanalise o caso para uma melhor indagação e, eventualmente, uma melhor decisão em assunto que suscita interrogações jurídicas e que reclama uma clarificação de diretrizes.
Justifica-se, assim, que se quebre a regra da excecionalidade da admissão das revistas.”
O Ministério Público, notificado para o efeito, não veio a emitir Parecer.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Conselheiros Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
Cumpre apreciar e decidir.
II. FUNDAMENTAÇÃO
De facto
Foi pelas instâncias fixada a seguinte matéria de facto:
“i. Em 7-6-2016, a autora solicitou junto da entidade demandada a atribuição de prestações de desemprego - cfr. comprovativo de fls. 1 e seguintes do processo instrutor;
ii. Em 8-6-2016, a entidade demandada deferiu o pedido da autora de atribuição de prestações de desemprego, por um período de 450 dias com início em 7-6-2016, e com o montante diário de € 16,28, reduzido em 10% a partir do 181° dia - cfr. despacho de fls. 4 e ofício de fls. 5, ambas do processo instrutor;
iii. Em 31-7-2017, a autora solicitou junto da entidade demandada a atribuição do subsídio social de desemprego - cfr. requerimento de fls. 6 e seguintes do processo instrutor;
iv. Em 8-9-2017, a entidade demandada deferiu o pedido da autora de atribuição do subsídio social de desemprego, por um período de 420 dias, e com o montante diário de € 14,04 - cfr. despacho de fls. 11 e ofício de fls. 12, ambas do processo instrutor;
v. Por ofício datado de 18-5-2021, a entidade demandada informou a autora da sua intenção de anular as decisões de deferimento da atribuição das prestações de desemprego e do subsídio social de desemprego, com a consequente obrigação de restituir os montantes indevidamente pagos no período compreendido entre 7-62016 e 31-10-2018, convidando-a a pronunciar-se - cfr. ofício de fls. 21 e seguintes do processo instrutor;
vi. Por requerimento com data de entrada nos serviços da entidade demandada em 22-7-2021, a autora pronunciou-se acerca do projeto de decisão referido em v., tendo aí solicitado que "seja somente exigida a reposição do subsídio no valor que recebeu no período em que prestou serviços na EE A..., SA, ou seja, de Maio a Outubro de 2018, no montante global de 2.574 € (429,00€ x 6)", bem como a inquirição de uma testemunha - cfr. requerimento de fls. 35 e seguintes do processo instrutor;
vii. Em 8-5-2022, a entidade demandada decidiu declarar a nulidade das decisões de deferimento da atribuição das prestações de desemprego e do subsídio social de desemprego à autora, com a consequente obrigação de restituir os montantes indevidamente pagos no período compreendido entre 7-6-2016 e 31-10-2018, nos seguintes termos:
"(…)
Em 7-6-2016, V. Ex° apresentou requerimento de prestações de desemprego no Serviço de Emprego de Leiria, na sequência da cessação da relação laboral, em 31-5-2016, com a entidade empregadora (doravante designada por EE) Santa Casa da Misericórdia ..., com o NISS ...23, por motivo de cessação por caducidade de contrato de trabalho a termo.
Por se terem considerado verificadas as legais condições de atribuição foi praticado, em 8-62016, o ato administrativo de concessão da prestação de Subsídio de Desemprego. A prestação foi atribuída pelo período inicial de 450 dias no montante diário de 16,28 EUR (dezasseis euros e vinte e oito cêntimos), com início a 7-6-2016, com redução de 10% a partir do 181° dia.
Em 21-11-2016, houve lugar à suspensão do subsídio de desemprego por motivo de exercício de actividade profissional por conta de outrem na EE B... Unipessoal, Ld°, com o NISS ...83.
Em 24-11-2016, V. Ex° apresentou requerimento de prestações de desemprego no Serviço de Emprego de Leiria, na sequência da cessação da relação laboral, em 23-11-2016, com a EE B... Unipessoal, Ld°, com o NISS ...83.
Por não ter prazo de garantia de 360 dias de trabalho por conta de outrem, com o correspondente registo de remunerações, num período de 24 meses imediatamente anterior à data de desemprego (23-11-2016), para atribuição de Subsidio de Desemprego (n° 1 do artigo 22° do Decreto-Lei n° 220/2006, de 3 de Novembro, alterado pelo Decreto-Lei n° 64/2012, de 15 de Março), foi-lhe atribuído o reinício do pagamento das prestações de desemprego relativamente ao remanescente da prestação que se encontrava suspensa, no montante diário 16,28 €, pelo período de 286 dias, com início em 24-11-2016, a que corresponde a data de apresentação do requerimento da prestação, com redução de 10% a partir do 181° dia.
Em 31-7-2017, requereu Subsídio Social de Desemprego Subsequente que lhe foi atribuído, por despacho de 8-9-2017, no montante diário de 14,04 €, por um período de 420 dias.
Em 1-1-2018, houve lugar a uma atualização do valor diário da prestação de desemprego para o montante diário de 14,30 €.
Encontrou-se a receber Subsídio Social de Desemprego Subsequente até 31-10-2018.
Em 1-11-2018, houve lugar à suspensão do subsídio social de desemprego subsequente por motivo de exercício de atividade profissional por conta de outrem na EE C... Ld°, com o NISS...50.
Estes atos administrativos, face aos elementos constantes à data, no processo administrativo e, então conhecidos, seriam plenamente válidos.
Contudo, consta do Relatório Final de Inspeção, elaborado em 4-6-2019, na sequência de Ação Programada de Inspeção realizada pelo Sector de Fiscalização de Leiria, no âmbito do Processo de Averiguação (PROAVE) n° ...82, o seguinte:
1) A ação de fiscalização decorreu no dia 7-3-2019, na cidade de Leiria, tendo sido efetuada visita à EE D... SA, sito na Quinta ... -
2) Foi ouvido o responsável pela EE, Sr. BB. Foi ainda notificada a EE para no prazo estipulado apresentar documentação tida como necessária para a averiguação em curso, a saber:
- recibos eletrónicos «verdes» e/ou recibo eletrónico na modalidade de ato isolado, referente ao ano de 2016 e 2017, relativos à colaboradora AA, bem como todas as transferências bancárias associadas àqueles recibos.
3) A EE exerce atividade na organização de eventos, sobretudo casamentos. Esta atividade, embora se desenvolva ao longo de todo o ano tem um período de maior atividade entre o mês de Maio a Outubro.
4) Questionado o responsável pela EE acerca da actividade desenvolvida pela colaboradora AA, o mesmo informou que a colaboração com a pessoa mencionada data de vários anos. Questionado em que se materializa esta colaboração, respondeu que as pessoas (carteira de trabalhadores em regime de prestação de serviços) por ele contactadas têm por tarefa, sobretudo, servir às mesas nos referidos eventos.
Mais declarou, as pessoas que fazem parte da lista de colaboradores da EE, onde se inclui AA, são contactadas pela organização a fim de saber da sua disponibilidade para prestar serviço em determinado evento. Os eventos a que se refere ocorrem maioritariamente aos fins de semana.
- Questionado qual o horário praticado pelos referidos colaboradores, declarou que os mesmos não têm horário fixo, permanecem no local do evento até o mesmo terminar, independentemente das horas a que o mesmo tenha lugar.
- Esta atividade é remunerada por evento e tem um valor fixo diário que atualmente é de 110 €.
5) Sendo parte crucial no âmbito da matéria em averiguação, desencadeou-se a audição de V. Exª, no dia 25 de Março de 2019.
- Declarou, em audição, que colabora com a EE A..., SA, sensivelmente desde Junho de 2014, data em que se coletou nas finanças. Mais declarou, esta colaboração que ainda hoje mantem apenas aos fins de semana e que consiste em servir à mesa nos eventos realizados.
EE, sobretudo casamentos, e ainda assim, maioritariamente no período entre Junho a Setembro de cada ano.
- Questionada se habitualmente trabalha todos os fins de semana, declarou que nos primeiros anos era chamada muito pontualmente, contudo no ano de 2018 foi chamada praticamente todos os fins de semana dada a antiguidade da sua colaboração com a EE.
- Questionada qual o valor recebido por cada evento trabalhado, respondeu que atualmente recebe 110 € por evento, independentemente das horas trabalhadas, contudo, se o evento for um batizado, sendo que raramente é convocada, ainda assim, se realizar tais eventos recebe 6 € por cada hora de trabalho.
- Questionada como é processado o pagamento destes valores, respondeu que geralmente são pagos mediante a apresentação de recibo eletrónico, podendo emitir estes recibos quando entendesse, acumulando-os ou apresentando-os individualmente, consoante a necessidade do momento. (...) No ano anterior (2018) juntou todos os eventos num único recibo, com o número ...8 datado de 19-12-2018 no montante de 4.256 €, pese embora este valor tenha sido transferido em vários momentos entre o mês de Maio a Outubro.
- Questionada por que razão emitiu o referido recibo em momento posterior ao trabalho realizado na EE, respondeu que apenas podia passar um ato isolado por ano, declarou que como ato isolado esteve a aguardar se eventualmente poderia ser chamada para realizar alguns eventos em Dezembro, o que veio a acontecer no dia 7-12-2018.
- Questionada quanto à situação de desemprego, a declarante informou que este teve início em Junho de 2016, com inscrição no centro de emprego de Leiria, após esta data procurou ativamente trabalho, inscrevendo-se em várias empresas de trabalho temporário, da qual resultou um trabalho na E... durante três dias tendo interrompido a prestação de desemprego por esse período de tempo.
Declarou que entre Fevereiro de 2017 e Janeiro de 2018 trabalhou no Núcleo de Contribuições do Centro Distrital de Leiria, inserida no programa CEI ++, contrato emprego inserção, mais declarou, em Abril iniciou uma formação promovida pelo IEFP com duração de 4 meses, todas estas atividades eram diárias realizadas de segunda a sexta-feira.
- Questionada por que não adotou o mesmo procedimento, interrupção da prestação de desemprego, aquando dos eventos realizados na EE A..., SA, respondeu que não sabia que esse procedimento também se aplicava nesta situação, em virtude de esta atividade não ter um carácter regular e contínuo e não ser realizável de segunda a sexta-feira, mas sim aos fins de semana.
6) Da análise à documentação solicitada à EE no âmbito deste processo, observa-se que V. Ex°, não obstante ter passado um único recibo eletrónico (ato isolado) no ano de 2018 à EE A..., SA, a EE transferiu ao longo desse ano vários valores para a conta bancária da beneficiária.
7) Das diligências efetuadas resulta que V. Exª colaborou com a EE A..., SA, na organização de eventos, pelo menos no ano de 2018, nos meses de Maio, Junho, Julho, Agosto, Setembro, Outubro, Novembro e Dezembro. Mais se constatou os serviços prestados pela beneficiária foram objeto de pagamento nos períodos de efetivo exercício de funções.
8) Com efeito, não se pode ter como admissível que, os rendimentos do trabalho auferidos ao longo do ano, nomeadamente entre o mês de Maio de 2018 e Dezembro de 2018, sejam considerados como constituindo um facto tributário único a 29 de Dezembro de 2018, conforme recibo nº ...8 emitido naquela data.
- (...) Não se tratando de ato isolado, a beneficiária, forçosamente, terá de ter como enquadramento perante a Segurança Social, o regime de trabalhadores independentes, onde a mesma se manteve até Junho de 2016 (...).
9) De acordo com a prova documental recolhida, bem como as declarações da própria beneficiária, a mesma exerceu atividade profissional normalmente remunerada no decurso da prestação do desemprego, concretamente, entre Maio de 2018 a Outubro de 2018, na realização de eventos ao fim de semana, o que implica, tal como previsto na legislação em vigor (...), a aplicação da presunção de que a prestação de trabalho teve início na data em que começaram a ser concedidas as referidas prestações, ou seja em Junho de 2016, data em que lhe foi deferida a prestação de desemprego (n° 5 do artigo 29° da Lei n° 110/2009, de 16 de Setembro, na sua versão atualizada).
- No que se refere à acumulação da prestação de desemprego com atividade independente, a prestação suspende sempre que for praticado um ato isolado (para efeitos fiscais), e pelo período de duração da atividade se o beneficiário comunicar o início da atividade independente ao competente serviço de Segurança Social ou se o período em que foi exercida a atividade constar do recibo do ato isolado.
- Caso o beneficiário pratique um ato isolado, para efeitos fiscais, e não comunique o exercício de atividade independente ao competente serviço de Segurança Social, o número de dias de suspensão do pagamento das prestações corresponde ao valor resultante da divisão do montante declarado a título de ato isolado pelo valor diário da remuneração de referência.
- Em qualquer outra situação, que não o ato isolado, estamos perante a acumulação da prestação de desemprego com atividade normalmente remunerada.
O regime jurídico de proteção no desemprego encontra-se regulado no Decreto-Lei n° 220/2006, de 3 de Novembro.
No que diz respeito à matéria da acumulação de atividade profissional com prestações de desemprego, cumpre chamar à atenção a alínea a) do n° 1 do artigo 52° do Decreto-Lei n° 220/2006, de 3 de Novembro, nos termos da qual determina a suspensão do pagamento das prestações de desemprego o exercício de atividade profissional por conta de outrem ou por conta própria, por período consecutivo inferior a três anos, estando o beneficiário de prestações de desemprego obrigado a comunicar aos serviços de segurança social qualquer facto suscetível de determinar a suspensão das prestações, no prazo de 5 dias úteis a contar da data do conhecimento do facto (n° 2 do artigo 42°).
Nestes termos, os atos de concessão da atribuição de Subsídio de Desemprego e de Subsídio Social de Desemprego Subsequente, praticados respetivamente, em 9-6-2016 e em 8-9-2017, são atos nulos, de acordo com o disposto no artigo 78° da Lei n° 4/2007, de 16 de Janeiro (Lei de Bases da Segurança Social), que estabelece que os atos administrativos de atribuição de direitos baseados em informações falsas, prestadas dolosamente ou com má fé pelos beneficiários, são nulos e punidos nos termos da legislação aplicável.
Nesta previsão legal enquadra-se a atuação de V. Ex° no que concerne ao cumprimento da obrigação que sobre V. Ex° impendia de, aquando da apresentação do requerimento de prestações de desemprego, declarar que exercia outra atividade profissional, o que impediria a atribuição de prestações de desemprego.
Com esta atitude, de ocultar o facto de exercer outra atividade profissional, revelou a intenção de lesar a instituição de Segurança Social competente, de modo a poder receber indevidamente as prestações em causa.
Parece, assim, tratar-se de uma atitude dolosa, pois V. Ex° representou e quis com a informação relativa ao facto de não exercer atividade profissional, ultrapassar os entraves que saberia existirem, para lhe ser reconhecido o direito a uma prestação a que, de outro modo, não teria direito, levando, assim, à prática de um ato de concessão da prestação requerida e à obtenção de um benefício ilegal.
Ora, o n° 1 do artigo 161° do novo Código de Procedimento Administrativo prescreve que são nulos os atos para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade.
No que concerne ao regime da nulidade, o artigo 162° do novo CPA estatui que o ato nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade. Contudo, a nulidade é invocável a todo o tempo, por qualquer interessado, e pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal.
Saliente-se ainda que os efeitos da declaração de nulidade operam retroativamente, devendo ser restituído tudo o que tiver sido prestado, conforme resulta do disposto no artigo 286° e no n° 1 do artigo 289° do Código Civil. A declaração de nulidade tem como efeito a obrigação de repor, por parte do beneficiário, os valores das prestações indevidamente recebidas (artigos 17° do Decreto-Lei n° 133/88, de 20 de Abril, e 289° do Código Civil).
Com efeito, em 18-2-2021, vem o Ministério Público - Procuradoria da República da Comarca de Leiria - Departamento de Investigação e Ação Penal - Secção da Marinha Grande, comunicar a estes serviços que «se considera adequado aplicar, à arguida, o instituto da suspensão provisória do processo nos termos abaixo indicados:
- Entregar ao ISS o montante de € 12.063,18, no período da suspensão provisória do processo e mediante entregas monetárias mensais (deverão ser juntos aos autos os comprovativos de pagamento no prazo de 10 dias após a realização de cada entrega);
Em sede de audiência de interessados, apresentou documentos e alegou factos que não obstam à decisão de nulidade. (...)" - cfr. ofício de fls. 77 e seguintes do processo instrutor.”
Em qualquer caso, por se tratarem de documentos autênticos, relevantes para a decisão a proferir, e já juntos aos autos, adita-se à a matéria de facto dada como provada os factos “viii” e “ix”.
viii- Foi proferida Sentença Penal do Tribunal Judicial da Comarca de Leiria, em 14 de novembro de 2022 (Procº n.º ...55/19....), transitada em julgado em 14 de dezembro de 2022, em cujo segmento decisório se refere:
“Julgando a acusação deduzida contra a arguida AA totalmente improcedente por não provada o Tribunal, absolve-a da pronúncia em autoria material de um crime de burla tributária, p.p. pelo art. 26.º, 1ª parte do Código Penal e pelo art.87.", n.ºs 1 e 2 do Regime Geral das Infrações Tributárias e a manda em Paz!”
(Junto aos Autos em 19/10/2023 – Doc. 003436625)
ix- Consta dos Autos o seguinte:
“CERTIDÃO DE TRÂNSITO EM JULGADO
Certifica-se que, nos presentes autos de Processo Comum (Tribunal Singular) n.° ..55/19...., a douta sentença que antecede, transitou em julgado, relativamente aos arguidos abaixo indicados, nas seguintes datas:
Arguido: AA. Transitado em 14-12-2022”
(Junto aos Autos em 19/10/2023 – Doc. 003436625)
III- Do Direito
Partamos das pistas deixadas pelo Acórdão de Apreciação Preliminar, onde se discorreu, no que aqui releva, designadamente:
“(…) A sentença, para julgar a ação procedente, entendeu que o ato impugnado enfermava dos seguintes vícios:
(…)
- Violação de lei por erro nos pressupostos de facto e de direito, por ter anulado “de forma indiscriminada as suas decisões de concessão de prestações anteriores, ordenando a devolução da totalidade dos valores recebidos pela Autora quando lhe é possível balizar no tempo o período em que a Autora prestou serviço como trabalhadora independente, correspondente ao período entre Maio e Outubro de 2018”.
O acórdão recorrido, para conceder provimento à apelação, entendeu que a A., “ao requerer as prestações de desemprego e de subsídio social de desemprego, omitiu a sua atividade remunerada, prestando declarações falsas com a intenção de obter benefícios indevidos, o que configura má-fé e torna o ato administrativo nulo, com efeitos retroativos, nos termos previstos no art.° 78. ° da Lei n. ° 4/2007, de 16/1 (Lei de Bases da Segurança Social) que comina com a nulidade os atos administrativos de atribuição de direitos ou de reconhecimento de situações jurídicas”, o que implica que não sejam suscetíveis de revogação nem de anulação administrativa (art.° 166.°, n.° 1, al. a), do CPA), independentemente de se tratar ou não de atos constitutivos de direitos.
Concluiu, assim, que os referidos atos de atribuição de prestações de desemprego estavam feridos de nulidade, sendo, por isso, insuscetíveis de produzirem quaisquer efeitos jurídicos que tinha como consequência a restituição de todas as prestações recebidas pela A.
A A. justifica a admissão da revista com a relevância jurídica e social da questão a apreciar, por estar em causa a atribuição de prestações sociais a quem tem maior vulnerabilidade social e imputa ao acórdão recorrido erros de julgamento, por não se verificarem os requisitos da nulidade previstos no art.° 78.°, da Lei n.° 4/2007, ou no art.° 161.°, n.° 2, al. c), do CPA, dado que na sentença proferida no processo-crime que lhe foi instaurado, que concluiu pela sua absolvição, foi considerado não provado que tenha agido com dolo ou má-fé ou que tenha prestado declarações falsas com a intenção de obter um benefício ilegítimo e porque, de qualquer modo, só poderia ser condenado a restituir o valor das prestações que recebeu no período em que prestou serviço na “A..., SA”, entre Maio e Outubro de 2018.
As decisões divergentes das instâncias indiciam a complexidade da questão em apreciação, que efetivamente se verifica, suscitando legítimas dúvidas a solução adotada pelo acórdão recorrido, que não se sustenta numa fundamentação sólida e consistente, designadamente quanto às consequências da mesma sobre os vícios do ato impugnado que não foram apreciados e que haviam sido julgados procedentes pela sentença.”
Vejamos:
A Autora, não se conformando com o Acórdão do TCA Sul, que julgou procedente o recurso interposto pelo ISS - Instituto de Segurança Social, IP, revogando a Sentença do TAF de Leiria, veio interpor, nos termos do Art. 671°, n° 1 e 3 do CPC, recurso de revista, por considerar que não se verificam os pressupostos da nulidade prevista no Art. 78° da Lei n° 4/2007 de 16 de Janeiro (Lei das Bases Gerais do Sistema de Segurança Social), mais entendendo que a interpretação dada ao referido Art. 78°, ao ordenar a restituição da totalidade das prestações recebidas pela ora Recorrente, viola os princípios da boa-fé, adequação e proporcionalidade.
Com efeito, o Acórdão do TCA Sul, declarou nulo os atos de concessão da atribuição de subsídio de desemprego e de subsídio social de desemprego, com efeitos retroativos, ordenando em consequência a restituição de todas as prestações recebidas pela ora Recorrente, no montante global de 12.734,34€.
Discorreu-se no Acórdão Recorrido:
"14. No entender do recorrente, a autora, ao requerer as prestações de desemprego e de subsídio social de desemprego, omitiu a sua atividade remunerada, prestando declarações falsas com a intenção de obter benefícios indevidos, o que configura má fé e torna o ato administrativo nulo, com efeitos retroativos, nos termos previstos no artigo 78º da Lei n° 4/2007, de 16/1 (Lei das Bases Gerais do Sistema de Segurança Social), que comina com a nulidade "os atos administrativos de atribuição de direitos ou de reconhecimento de situações jurídicas, baseados em informações falsas, prestadas dolosamente ou com má fé pelos beneficiários".
Efetivamente, dispõe o artigo 78° Lei n° 4/2007, de 16/1, que "os atos administrativos de atribuição de direitos ou de reconhecimento de situações jurídicas, baseados em informações falsas, prestadas dolosamente ou com má-fé pelos beneficiários, são nulos e punidos nos termos da legislação aplicável".
Não é despiciente, no entanto, a circunstância da autora ter sido objeto de processo-crime pelos factos que estiveram na origem da declaração de nulidade dos atos de deferimento da atribuição do subsídio de desemprego e do subsídio social de desemprego subsequente, sendo que, tendo os Autos prosseguido para julgamento, veio a ser proferida decisão, já transitada em julgado (Factos Provados viii e ix), que determinou a absolvição da Autora, em face do que, ao contrário do declarado no Acórdão recorrido, não seja possível afirmar que o requerido pela Autora tenha assentado “em informações falsas, prestadas dolosamente ou com má-fé”.
Acresce que, nos termos do Artº 624º CPC “A decisão penal, transitada em julgado, que haja absolvido o arguido com fundamento em não ter praticado os factos que lhe eram imputados, constitui, em quaisquer ações de natureza civil, simples presunção legal da inexistência desses factos, ilidível mediante prova em contrário.”
Não tendo sido feita prova em contrário, opera, assim, a referida presunção, relativamente à prática dos factos que suportaram o ato objeto de impugnação.
Não obstante a decisão criminal, é incontornável que a Recorrente requereu confessadamente a atribuição de subsídio de desemprego e de subsídio social de desemprego, também relativamente a período em que se encontrava no exercício de funções na A..., S.A., de maio a outubro de 2018.
Mesmo considerando, nos termos artigo 78° Lei n° 4/2007, de 16/1, que a conduta da Autora determinou a nulidade dos atos de atribuição do subsídio de desemprego, ainda assim, nos termos do Art. 162°, n° 3 do CPA, sempre teria de ser salvaguardada a atribuição de efeitos jurídicos, de harmonia com os princípios da boa-fé, da proteção da confiança e da proporcionalidade, relativamente aos períodos em que a Autora se encontrou legitimamente a auferir subsidio de desemprego, restringindo a declaração de nulidade aos períodos em que a Autora, aqui Recorrente, exerceu atividades remuneradas de modo irregular.
Como se afirmou em 1ª Instância, "(...) só poderia ser ordenada à Autora a restituição dos montantes recebidos a título de subsídio de desemprego referentes aos seis meses de maio a outubro de 2018 (...)”, período em que, comprovadamente, se encontrava a exercer funções na A..., S.A.
Assim, a responsabilidade da Autora, aqui Recorrente, na devolução das prestações de desemprego atribuídas nos termos do DL n.º 220/2006, de 3/11, na redação introduzida pelo DL n.º 64/2012, de 15/3, atenta até a referida “presunção legal da inexistência desses factos”, deverá cingir-se ao reembolso à Segurança Social das prestações de desemprego indevidamente pagas, correspondentes aos períodos em que comprovada e confessadamente exerceu funções remuneradas e não face aos demais períodos em que auferiu legitimamente subsídio de desemprego.
A questão que se coloca é, pois, a de saber se a Segurança Social poderá reclamar cegamente a restituição de todos os montantes pagos a título de subsídio de desemprego, ou apenas aqueles que se reportem aos períodos em que comprovadamente tenham sido pagos irregularmente.
Efetivamente, importa não perder de vista o estatuído no Artº 52.º, nº 1 a) do DL 220/2006, de modo a aferir a sua abrangência.
Com efeito, refere o indicado normativo que “Determinam a suspensão do pagamento das prestações de desemprego as seguintes situações inerentes à situação laboral ou profissional do beneficiário; (o) Exercício de atividade profissional por conta de outrem ou por conta própria, por período consecutivo inferior a três anos”.
Assim, naturalmente que o referido normativo não poderia determinar a restituição dos subsídios de desemprego relativos a todo o período em que o mesmo foi atribuído, mas singelamente os valores sobrepostos com o período em que a Autora auferiu simultaneamente remuneração pelo exercício de trabalho por conta de outrem, a saber, de Maio e Outubro de 2018.
Assim, não obstante se ter entendido inverificar-se a nulidade declarada pelo Tribunal Recorrido, sempre a Autora terá de proceder à restituição à Segurança Social dos montantes auferidos no indicado período, e não todos os subsídios atribuídos, pois que o objetivo da Lei, sempre foi o de impor a restituição dos montantes atribuídos irregularmente, e não ter um efeito punitivo.
A não ser assim, a restituição cega e integral do valor do subsídio de desemprego atribuído, configuraria uma sanção não prevista legalmente, pois que os referidos normativos aplicáveis não incluem a «punição».
IV- DECISÃO
Pelo exposto, acordam, em conferência, os Juízes Conselheiros da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao Recurso, revogando-se o Acórdão recorrido, mais se decidindo que o montante a restituir se deverá cingir ao período de maio a outubro de 2018.
Custas pelo Recorrido/ISS. IP
Lisboa, 5 de março de 2026. - Frederico Macedo Branco (relator) – José Francisco Fonseca da Paz - Ana Celeste Catarillhas da Silva Evans de Carvalho.
