02014/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo RELATÓRIO “A…”, com sede na Rua …, …, Covilhã, matriculada na Conservatória do Registo Comercial da Covilhã sob o n° 743, NIPC 500416516, proprietária do Externato de Nossa Senhora dos Remédios”, interpõe recurso contencioso de anulação do despacho do Ministro da Educação de 15 de Junho de 2002, que lhe aplicou a pena disciplinar prevista na alínea b) da Portaria n° 207/98 , de 28 de Março, que se consubstanciou na multa graduada em 15 (quinze) salários mínimos nacionais, suspensa por 3 (três) anos, ordenando ainda a reposição de verbas recebidas indevidamente. Apresentou os seguintes fundamentos: “ Acerca da prescrição 1. Os factos que vieram a integrar a acusação no processo disciplinar, bem como as suas eventuais repercussões jurídico-disciplinares, encontravam-se suficientemente apurados no relatório elaborado em 16 de Fevereiro de 2001 pelos inspectores da Inspecção-Geral de Educação; II. Tal relatório foi de imediato levado ao conhecimento do Delegado Regional do Centro da Inspecção-Geral de Educação que o transmitiu, em 2 de Março de 2001, à Senhora Inspectora-Geral de Educação. III. Quer em 27 de Junho de 2001 quando foi ordenada a instauração do processo disciplinar, quer em 20 de Agosto de 2001 quando o processo foi efectivamente instaurado, já haviam decorrido mais de 3 (três) meses sobre o momento em que o dirigente máximo do serviço (Inspectora-Geral da Educação) havia tomado conhecimento das eventuais faltas cometidas. IV. Pelo que, nos termos do n° 2 do art° 4° da Lei nº 24/84 de 16 de Janeiro, o direito de instaurar o presente procedimento disciplinar havia prescrito. SEM PRESCINDIR, A AMNISTIA Os factos que são imputados à entidade arguida neste processo disciplinar reportam-se a 11 de Novembro de 1998, data em que o “Externato de Nossa Senhora dos Remédios” enviou à DREC os mapas/modelos DREC/EPC n° 1/98; VI. Uma vez que os factos eventualmente integradores de infracção disciplinar, foram praticados até 25 de Março de 1999 e a sanção aplicável não é superior à de suspensão, tais infracções encontram-se amnistiadas ao abrigo da alínea c) do artigo 7° da Lei n° 29/99 , de 12 de Maio. SEM PRESCINDIR O NÃO COMETIMENTO DAS INFRACCÕES DISCIPLINARES VII. A verdade é que o Externato não infringiu quaisquer dos deveres ou obrigações que contratualmente assumiu quando celebrou o Contrato de Associação n° 19/99, designadamente as alíneas a) e c) da cláusula 1, Secção A, do Capítulo I desse contrato, nem os VIII. princípios estabelecidos no ponto 3.1, alíneas a) e f) e nos n°s 3.4 e 4 do Despacho n° 256-A/ME/96; Efectivamente, a entidade proprietária do “EXTERNATO NOSSA SENHORA DOS REMÉDIOS” observou o dever de envio à DREC de todas as informações que estava contratualmente obrigada a enviar, não aplicou indevidamente quaisquer importâncias recebidas para pagamento dos encargos sociais com o Pessoal Docente, nem violou a gratuitidade do ensino, no âmbito do contrato de associação n° 9/99. De qualquer forma, o despacho recorrido está ferido de vício de forma, por falta de fundamentação, na medida em que não se faz referência às normas jurídicas em que se estriba para sustentar a alegada obrigação de restituição, ao Estado, por parte do “EXTERNATO”, da importância de €83.822,39 aos funcionários da cantina da importância de €697,57 e aos encarregados de educação do montante de € 164,60. XI. Despacho esse que embora padeça do vício supra referido, que o fere de nulidade, também nunca poderia encontrar o seu fundamento no art° 65 ° do Estatuto Disciplinar dos funcionários e Agentes da Administração, aprovado pelo Decreto Lei nº 24/84 , de 16 de Janeiro, para fundamentar a obrigação de reposição por parte da recorrente da importância de € 83.822,39, pois que a recorrente não se enquadra no âmbito da incidência pessoal deste diploma, uma vez que não pode ser considerada nem funcionária nem agente da Administração Pública ( art 386° do Código Penal ), nem o referido Estatuto lhe pode ser aplicável na parte em que prevê a obrigação de restituição de importâncias pecuniárias, uma vez que a relação entre a Administração Educativa e o “EXTERNATO DE NOSSA SENHORA DOS REMÉDIOS “é de índole contratual, não sendo lícita a constituição de obrigações pecuniárias unilateralmente por uma das partes. XII. A Portaria n° 207/98 , de 28 de Março, que define ilegalmente a “regulamentação específica” relativa à “cominação de sanções, XIII. prevendo ou definindo o tipo de ilícito e a respectiva natureza; graduando as sanções para cada uma das infracções e estabelecendo o regime procedimental a aplicar, não pode ser aplicada por estar reflexamente ferida de inconstitucionalidade material e orgânica. XIV. O Dec.-Lei nº 553/80 , de 21 de Novembro (Estatuto do Ensino Particular e Cooperativa) que não estava “autorizado” pela Lei de Bases ( Lei n° 9/79 ) a legislar sobre esta matéria, está ferido de inconstitucionalidade material e orgânica, na medida em que se pretenda remeter em branco toda a matéria sancionatória tocante às Escolas Particulares e Cooperativas para um acto normativo de natureza regulamentar operando uma espécie de deslegalização de uma matéria que, pela sua natureza, é de reserva legislativa; XV. O Contrato de Associação celebrado entre a Administração Educativa e a “A…” é um Contrato Administrativo, legalmente consagrado, como tal, nos art° 14° e 15º do Dec.-Lei n° 553/80 , de 21 de Novembro. XVI. Este Contrato de Associação é um Contrato Administrativo, com um regime materialmente jurídico-administrativo; XVII. É um Contrato Administrativo também na acepção do artº 9° do ETAF e do art° 178° do CPA . XVIII. É também um Contrato Bilateral Perfeito. XIX. O Ministério da Educação, que foi parte deste contrato de Associação, através da Direcção Regional de Educação do Centro, não pode, por mero acto administrativo, impor uma pretensa obrigação contratual fazendo uma interpretação do contrato ou das suas cláusulas, agindo como juiz em causa própria, em desrespeito pelo objecto do contrato e do seu equilíbrio financeiro. XX. Fazendo-o, como o fez, no caso “sub-judíce”, incorre no vício de usurpação de poderes, por violação do princípio da separação de poderes. XXI. No caso vertente, o Senhor Ministro da Educação não dispunha de poderes de auto-tutela administrativa que lhe permitissem declarar com força executiva, uma situação de incumprimento contratual por parte da contratante “A…”, XXII. Não podia o Senhor Ministro da Educação decidir e exigir, mediante acto administrativo, as prestações ou restituições contratuais pretensamente em falta. XXIII. A pretendida execução forçada de uma prestação contratual como aquela que é imputada à recorrente, só pode ser obtida pela administração Educativa, através dos Tribunais Administrativos, no âmbito do n°2 do art° 55º do ETAF e nas condições previstas no artº 187 do CPA . XXIV. O despacho de 15 de Junho de 2002 do Senhor Ministro da Educação que impõe à “A…” o dever de restituir ao Estado a importância de € 83.822,39; aos funcionários da cantina o montante de €697,57 e aos encarregados de educação a soma de € 164,60, com recurso ilícito ao procedimento previsto no art° 155° do CPA , enferma de vício de usurpação de poderes e viola designadamente o disposto no art° 178° , 180° e 187° do CPA . XXV. Constituindo um acto meramente opinativo, na acepção do art° 186° do CPA . XXVI. O acto administrativo praticado, tendente a impor uma determinada obrigação contratual com força executiva, tem subjacente a consideração e aplicação de forma ilícita do Despacho do Ministro da Educação n° 256-A/ME/96, de 11 de Dezembro de 1996, que é ilegal e frontalmente inconstitucional, na medida em que desfigura os contratos de associação, fugindo à indicação do valor da contrapartida (“custo de manutenção e funcionamento por aluno das escolas públicas equivalentes”) prevista na lei habilitante (art° 15°, n° 1, do Dec. Lei n° 535/80); instituindo um regime ilegal de fixação administrativa do preço: sujeitando a gestão económica-financeira e pedagógica das escolas particulares a uma “administrativização” que ofende a liberdade de ensino e afecta o XXVII. conteúdo essencial da autonomia das escolas particulares e dos respectivos projectos educativos. XXVIII. Pelo que também o despacho recorrido se não poderia manter na ordem jurídica. Com a petição, juntou a recorrente um parecer jurídico elaborado pelo docente da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Professor Doutor Vieira de Andrade. Veio Sua Excelência o Ministro da Educação apresentar a sua resposta alegando: No que respeita à alegada prescrição do procedimento disciplinar entende que não estava a Administração, em momento anterior à resposta da então arguida à audiência do interessado relativamente à auditoria realizada (final de Abril de 2001), em condições de fazer qualquer juízo de censura disciplinar quanto às irregularidades aí apuradas (princípio do contraditório), pelo que considerou atempada a instauração do procedimento disciplinar em 27.06.01. Entende pois que o processo disciplinar não foi efectivamente instaurado apenas em 20 de Agosto de 2001, mas na referida data de 27 de Junho de 2001, relativamente à qual, não se encontrava ainda esgotado o prazo de três meses após o conhecimento das faltas, que veio a ocorrer apenas em 26 de Abril de 2001. No que concerne à alegada amnistia das infracções, entendeu que não tem igualmente razão a recorrente pois da peça acusatória que se fundamenta na auditoria realizada, resulta claro que as condutas imputadas foram referenciadas ao ano lectivo de 1998/1999, todas praticadas em data posterior a 25 de Março de 1999. Contrariamente ao alegado pela recorrente, entende também terem sido violados por parte daquela, os deveres que contratualmente assumiu ao celebrar o “contrato de associação n° 9/99”, de que resultaram benefícios financeiros ilegítimos, a saber: ao cobrar junto dos alunos abrangidos pelo contrato, durante o ano de 1998/99, de montantes a título de mensalidades obrigatórias, que reverteram a seu favor violando assim as condições de frequência gratuita do ensino ministrado naquele externato, bem como não distribuiu aos docentes o respectivo serviço, horas lectivas, horas de cargo e nível salarial que foram transmitidas à DREC, através do Mod.DERC/EPC n° 1-98199 ; além de que na efectivação dos descontos para a Caixa Geral de Aposentações e para o Centro Regional de Segurança Social de Castelo Branco tomou como base de cálculo o vencimento correspondente a 22 horas lectivas, e não o vencimento efectivamente recebido e pago aos docentes de acordo com as horas leccionadas; -ao recorrer à DREC através do mapa Mod. DERC/EPC n° 6-98/99 apoio financeiro para um psicólogo durante o ano lectivo de 1998/99, que efectivamente recebeu no valor de 2.471.362$00, apenas tendo suportado como encargo total a quantia de Esc. 2.280.850$00, e jamais tendo prestado contas da diferença verificada; através do mapa Mod. DREC/EPC n° 3-98/99, informou a Drec de que no âmbito de formação contínua de professores, realizaria 7 acções de formação contínua promovida por Centros de Formação, e promoveria 5 acções de formação oferta do Estado, no total de 260 horas, bem como organizaria acções de formação no total de 14 horas. Sucede que não só não se candidatou a quaisquer acções de formação promovidas por Centros de Formação como não das acções de formação no próprio externato realizou apenas 4 num total de 42 horas; finalmente, não organizou a recorrente um sistema contabilístico nos termos da lei, de forma a justificar as despesas efectuadas no âmbito do contrato face ao apoio financeiro concedido pelo Estado. Acresce que durante todo o procedimento, a recorrente ao enviar informações à Administração Educativa prestou erradas informações, nunca por si corrigidas até à auditoria realizada, que serviram de base à atribuição de apoio financeiro que importa agora repor nos cofres do Estado. Instaurado o processo disciplinar previsto no ponto 11 da Portaria n° 207/98 , de 28.03, e efectuada a respectiva instrução, foi a conduta em causa enquadrada em termos jurídico-disciplinares nos termos constantes do Parecer n° 156/GAJ/02 de 2 de Abril. Sabendo a entidade recorrida que a recorrente não é funcionária ou agente da Administração Pública, entende que esta, ao ter sido associada ao Estado para o desempenho de tarefas de interesse público, e tendo para o efeito beneficiado de apoio financeiro, está sujeita ao exercício dos poderes de autoridade próprios dos serviços da Administração. Entende que tais poderes, tendo como fundamento último a realização do interesse público, não são objecto de negociação e derivam directamente da lei. Pelo que, pode o membro do Governo competente, por acto administrativo, verificada a entrega indevida de dinheiros públicos, obrigar à sua reposição nos Cofres do Estado. Em 3 de Abril, enviou a Inspecção-Geral de Educação ao Supremo Tribunal Administrativo cópia da Informação n° IGE-77/2003, sobre a qual recaiu o despacho de 25 de Março de 2003, de Sua Excelência o Ministro da Educação, o qual, ao abrigo do 47° do Decreto Lei n° 276/85, de 16 de Junho e durante o prazo de resposta revogou parcialmente o seu despacho de 15 de Junho de 2002, relativamente à devolução da quantia de 697,17 Euros aos funcionários da cantina, devendo tal quantia ser devolvida aos Cofres do Estado. A Magistrada do Ministério Público emitiu o seguinte parecer: «Verifica-se, pois, uma revogação parcial do acto impugnado, ocorrida nos termos do art° 47° da LPTA. Continua assim a vigorar na ordem jurídica o despacho impugnado, na parte não abrangida pela dita revogação, operada pelo despacho de 25/03/03. Como tal, e nada tendo sido requerido pela recorrente, apesar da notificação ordenada através do despacho de fls 146, deve manter-se a instância, uma vez que o recurso não perdeu totalmente o seu objecto, continuando a persistir a utilidade da lide. Pelo que, afigura-se-me que o recurso deve prosseguir os seus trâmites. …» A recorrente em sede de alegações finais apresentou as seguintes conclusões: 1 O despacho recorrido está ferido de vício de forma por falta de fundamentação, na medida em que não faz referência às normas jurídicas em que se estriba para sustentar a alegada obrigação de restituição ao Estado por parte do Externato da importância de € 697, 57, nem aos encarregados de educação do valor de € 164,60; II Pelo que, desde logo por esta razão, o despacho em questão deve ser irradiado da ordem jurídica; III O que certo é que o Externato não deve à Administração Educativa as verbas que esta unilateralmente lhe pretende exigir, nem tão pouco tem que exigir, nem tão pouco tem de restituir quaisquer outras importâncias a outras entidades; IV Embora se trate de matéria de facto que deve ser averiguada e apreciada em sede própria (acção sobre contratos), a verdade é que não merecem qualquer provimento as inexplicáveis quantias apuradas no termo do processo disciplinar instaurado contra o Externato V Na medida em que a entidade proprietária do Externato não infringiu quaisquer deveres ou obrigações a que estivesse obrigada pelo contrato n° 9/99 ACRESCE QUE: VI O Contrato de Associação celebrado entre a Administração Educativa e a A… é um contrato administrativo legalmente consagrado, como ta, nos art°s 14° e 15º do Dec-Lei n° 553/80 , de 21 de Novembro. VII É um contrato administrativo também na acepção do art° 9° do ETAF e do 178° do CPA IX É também um contrato Bilateral perfeito X A Administração Educativa que foi parte co-outorgante deste Contrato de Associação não pode, por mero acto administrativo impor uma pretensa obrigação contratual fazendo prevalecer uma interpretação do contrato ou das suas cláusulas, agindo como juiz em causa própria, em desrespeito pelo objecto do contrato e do seu equilíbrio financeiro XI No caso vertente a Administração Educativa não dispunha de poderes de auto-tutela administrativa que lhe permitissem declarar com força executiva, uma situação de incumprimento contratual por parte da contratante A…. E, pois, XII A pretendida execução forçada de uma prestação contratual como aquela que é imputada à recorrente A…, só pode ser obtida pela Administração Educativa, através dos Tribunais Administrativos, no âmbito do n°2 do artigo 55° do ETAF e nas condições previstas no art° 187° do CPA XIV O despacho de 15 de Junho de 2002 do Senhor Ministro da Educação que impôs à A…, a reposição da quantia de € 83.822,39 e aos encarregados de educação de € 164,60, enferma de vício de usurpação de poderes e viola designadamente o disposto no art° 178°, 180º e 187° do CPA XV Constituindo um acto meramente opinativo, na acepção do art° 186° do CPA XVI Pelo que, deve tal despacho ser anulado Ainda sem prescindir, XVII A verdade é que a interpretação adoptada pela Administração Educativa quanto à natureza e conteúdo dos Contratos de Associação não obedece à Lei XVIII O Estado (Administração Educativa não tem cumprido com a obrigação legal de pagar às escolas particulares com contrato de associação um preço por aluno correspondente ao custo de manutenção e funcionamento por aluno das escolas públicas de nível e grau equivalente XIX A Administração Educativa tem calculado a contrapartida contratual a pagar, com base num modelo estabelecido pelo Despacho n° 256-A/ME/96 , que é ilegal e se afasta da execução devida à norma imperativa contida no art° 15° , n° 1 do Dec. Lei n°553/80 XX Este Despacho, pela aplicação que lhe tem sido dada, não pode representar mais que um instrumento interno e oficioso da Administração Educativa destinado a tentar uma aproximação ao cumprimento da contrapartida legalmente devida à A… . XXI As parcelas representativas dos parâmetros que servem de base ao cálculo de preço de acordo com tal Despacho, não têm efeitos externos, nem podem ser erigidas em rubricas orçamentais rigidamente cabimentadas XXII A contrapartida contratual ou preço posto à disposição do Externato para pagamento dos serviços de ensino por este prestados constitui uma verba global não sujeita a cabimentação parcelar XXIII As escolas particulares em geral, e o Externato Nossa Senhora dos Remédios em particular, não são chamados a participar na construção do preço que lhes é devido por força dos contratos de associação que celebram com as Direcções Regionais de Educação XXIV Por seu lado a A… em momento algum se obrigou a dar um destino parcelar e cabimentado à verba global recebida; XXV A A… cumpriu exemplarmente as suas obrigações de resultado, do ponto de vista pedagógico, tal como contratualmente definido XXVI À A… em momento algum lhe foi solicitado que apresentasse os justificativos da afectação que realizou das importâncias recebidas no âmbito do contrato de associação celebrado para o ano lectivo de 1998/1999. XXVII À A… não foi solicitado pela Administração Educativa que apresentasse qualquer orçamento de gestão para o ano seguinte. XXVIIII À A… não foi solicitado pela Administração Educativa que periodicamente procedesse à apresentação de qualquer tipo de demonstração financeira; XXIX À A… não foi ainda solicitado pela Administração Educativa que apresentasse uma conta de gestão com justificativos das despesas efectuadas; XXX Por outro lado, à A… não foi comunicado pela Administração Educativa qual o valor correspondente ao custo de manutenção e financiamento por alunos das escolas públicas de nível e grau equivalente aos do Externato Nossa Senhora dos Remédios (como expressamente obriga o art° 15º do Dec Lei n° 553/80); XXXI Não se encontra presentemente ainda apurado o valor que a Administração Educativa tem de pagar à A…, correspondente à diferença entre o que lhe era legalmente devido e aquilo que (por defeito) lhe atribui e disponibilizou; XXXII Se se considerar que há necessidade de apurar as contas (deve e haver) entre a A…, e a DREC, tal prestação de contas (em caso de conflito) deverá ser objecto de uma acção sobre contratos; Finalmente, XXXIII Os factos que vieram a integrar a acusação no processo disciplinar, bem como as suas eventuais repercussões jurídico-disciplinares, encontravam-se suficientemente apurados no relatório elaborado em 16 de Fevereiro de 2001 pelos inspectores da Inspecção-Geral da Educação; XXXIV Esse relatório foi de imediato levado ao conhecimento do Delegado Regional do Centro da Inspecção-Geral de Educação que o transmitiu em 2 de Março de 2001, à senhora Inspectora-Geral da Educação. XXV Pelo que, quer em 27 de Junho de 2001 quando foi ordenada a instauração do processo disciplinar, quer em 20 de Agosto de 2001 quando o processo foi efectivamente instaurado, já haviam decorrido mais de 3 (três) meses sobre o momento em que o dirigente máximo do serviço (inspectora-geral da Educação) havia tomado conhecimento das eventuais faltas cometidas. XXXVI Pelo que, nos termos do n° 2 do art° 4º da Lei nº 24/84 , de 16 de Janeiro, o direito de instaurar o presente procedimento disciplinar havia prescrito; SEM PRESCINDIR, XXXVII Os factos que são imputados à entidade arguida neste processo disciplinar reportam-se a 11 de Novembro de 1999, data em que a entidade proprietária do “Externato” enviou à DREC os mapas/modelo DREC/EPC n° 1/98; XXXVIII Uma vez que os factos eventualmente integradores de infracção disciplinar, foram praticados até 25 de Março de 1999 e a sanção aplicável não é superior à de suspensão, tais infracções encontram-se anmistiadas ao abrigo da alínea c) do art° 7° da Lei n° 29/99 , de 12 de Maio. FINALMENTE XXXIX A Portaria n° 207/98 , de 28 de Março, que define ilegalmente a “regulamentação específica” relativa à “cominação de sanções”, prevendo ou definindo o tipo de ilícito e a respectiva natureza; graduando as sanções para cada uma das infracções e estabelecendo o regime procedimental a aplicar, não pode ser aplicada por estar reflexamente ferida de inconstitucionalidade material e orgânica. NA VERDADE XL O Dec. Lei n° 553/80, de 21 de Novembro (Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo) que não estava autorizado pela Lei de Bases a legislar sobre esta matéria, está ferido de inconstitucionalidade material e orgânica, na medida em que pretenda remeter em branco toda a matéria sancionatória tocante às Escolas Particulares e Cooperativas para um acto normativo de natureza regulamentar, operando uma espécie de deslegalização de uma matéria que, pela sua natureza, é de reserva legislativa; XLL O acto administrativo praticado, tendente a impor uma determinada obrigação contratual com força executiva, tem subjacente a consideração e aplicação de forma ilícita do Despacho do Ministro da Educação n° 256-A/96 , de 11 de Dezembro de 1996, que é ilegal e frontalmente inconstitucional, na medida em que desfigura os contratos de associação fugindo à indicação do valor da contrapartida (“custo de manutenção e funcionamento por aluno das escolas públicas equivalentes”) prevista na Lei Habilitante (art° 15º , n° 1 do Decreto Lei n° 535/80); instituindo um regime ilegal de fixação administrativa do preço; sujeitando a gestão económico-financeira e pedagógica das escolas particulares a uma administrativização que ofende a liberdade de ensino e afecta o conteúdo essencial da autonomia das escolas particulares e dos respectivos projectos educativos, Termos em que Em face do exposto e dos demais elementos probatórios contidos no processo disciplinar anexo, deve conceder-se provimento ao recurso...» Em sede de alegações finais reiterou a entidade recorrida todos os argumentos já expendidos na resposta, e que se dão aqui por inteiramente reproduzidos, pugnando pelo improvimento do recurso. A Exma Magistrada do Ministério Público, no seu parecer final, entendeu que o despacho recorrido de Sua Excelência o Ministro da Educação de 15 de Junho de 2002 integra duas decisões administrativas, uma que aplica à recorrente uma pena de multa de quinze salários mínimos nacionais com suspensão da sua execução por um período de 3 (três anos), e outra que determina a restituição de determinados montantes, a entregar ao Estado no montante de 83.822,39 Euros e aos encarregados de Educação no montante de 164,60 Euros. Refere a Procuradora Geral Adjunta que tendo o Decreto Lei n° 553/80 , de 21 de Novembro, vindo estatuir sobre a correcta utilização e aplicação, por parte das entidades das escolas particulares, dos subsídios, créditos e outros apoios concedidos pelo Estado, no seu artigo 99º , n°1 diploma dispõe: “Às entidades proprietárias de escolas particulares que violem o disposto neste decreto-lei podem ser aplicadas pelo Ministério da Educação e Ciência, as seguintes sanções, de acordo com a natureza e gravidade da violação: Advertência Multa de valor entre dois e vinte salários mínimos nacionais Encerramento da escola por período até dois anos Encerramento definitivo A portaria n° 207/98 , de 28 de Março, veio regulamentar a referida matéria sancionatória nas vertentes substantiva e procedimental, pelo que no seu n°4 definiu o tipo de ilícitos, graduou as sanções para as infracções previstas e estabeleceu o respectivo regime procedimental. Refere a senhora Magistrada: «Para a matéria aqui em questão, importa especialmente considerar o n° 3, alínea g), que prevê a aplicação da pena de multa de valor entre 2 e 20 salários mínimos aos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo que apliquem indevidamente os apoios financeiros concedidos; e os n°s 11° e 12°. Nos termos do n°11° a aplicação das sanções previstas no presente diploma é precedida de processo disciplinar, a instaurar pela direcção regional de educação com competência na área onde se situa a escola e a instruir pela Inspecção-Geral da Educação. E, em conformidade com o n° 12° o Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto Lei n° 24/84 , de 16 de Janeiro, deve aplicar-se subsidiariamente e com as devidas adaptações, às situações não previstas expressamente na presente portaria. Esta Portaria teve assim uma função integrativa relativamente ao DL n° 553/80 , ao abrigo do art° 99°, n°4, deste diploma, deslegalizando matérias que o mesmo deixara de regular. E se é certo que à data da entrada em vigor deste mesmo Decreto-Lei não havia qualquer impedimento à edição dos chamados regulamentos integrativos, com a revisão constitucional de 1982, o artigo 115°, n° 5, da Constituição eliminou a legitimidade de tais regulamentos, sendo que esta norma, na actual versão da Lei Fundamental, é a do art° 112°, n°6. Assim, embora originariamente constitucional, o citado art° 99°, n°4, com essa revisão constitucional ficou ferido de inconstitucionalidade material superveniente. Por essa via, a Portaria n° 207/98 , de 28 de Março, sofre de ilegalidade, dada a inconstitucionalidade da Lei habilitante naquela parte. Por outro lado, com a revisão constitucional de 1982, passou a ser da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral de punição das infracções disciplinares, bem como dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo em conformidade com o artigo 168°, n° 1, alínea d), da Constituição, que corresponde à norma do art° 165°, n° 1, alínea d), em vigor à data em que foi editada a Portaria e cuja versão se mantém ainda actualmente. Assim, acompanhamos o parecer junto com a petição da autoria do Professor Vieira de Andrade, ao ponderar que independentemente de se saber se a matéria em causa reclama um regime para as respectivas infracções análogo ao regime disciplinar da função pública, ou antes um regime mais próximo do ilícito de mera ordenação social, o certo é que haverá sempre inconstitucionalidade orgânica, na medida em que a constituição determina em ambas as matérias, expressamente que é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre o “regime geral da punição das infracções disciplinares, bem como dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo” (cfr fls 62 dos autos). A Portaria n° 207/98 , de 28 de Março, além de ilegal, está pois também ferida de inconstitucionalidade orgânica por força do artigo 165°, n° 1, alínea d), da CRP, sendo que nos termos do art° 4°, n°3, do ETAF, os tribunais administrativos devem recusar a aplicação de normas inconstitucionais ou que contrariem outras de hierarquia superior. Assim sendo, afigura-se-nos que o acto que aplicou à recorrente a pena de multa sofre de vício de violação de lei, na medida em que se funda em regulamento ilegal e inconstitucional .... O acto que aplicou a pena de multa deverá ser anulado.» Quanto ao acto que determinou a reposição nos Cofres do Estado do montante de 83.822,39 Euros e a devolução aos encarregados de educação da quantia de 164,60 Euros por aluno, refere a senhora Procuradora Geral Adjunta: «Essa determinação assentou no entendimento de que a ora recorrente dispusera indevidamente dessas quantias, por tal não lhe ser permitido nos termos do contrato de associação: -por um lado beneficiara indevidamente das quantias do montante de 83.622,39 euros, valor que não se destinara ao fim para que fora atribuído, ou seja, o correcto pagamento de encargos com o pessoal que tinha a seu serviço; -por outro lado, a mesma entidade beneficiara ainda indevidamente das quantias que solicitara mensalmente e ao longo do ano aos encarregados de educação a título de “semi internato” e, nos meses de Inverno para custear o aquecimento, no montante global de 164,60 euros por aluno. Conforme consta do próprio contrato, este foi celebrado ao abrigo dos artigos 14° , 15° e 16° , do DL n°553/80 , de 21.11. Nos termos do art° 14°, n°s 1 e 2, os contratos de associação são celebrados com escolas particulares situadas em zonas carenciadas de escolas públicas, pelo prazo de mínimo de um ano” e têm por fim possibilitar a frequência das escolas particulares nas mesmas condições de gratuidade do ensino público”. Em conformidade com o art° 15° , nº 1, “o Estado concederá às escolas que celebrem contratos de associação, além dos benefícios fiscais e financeiros, um subsídio por aluno igual ao custo de manutenção e funcionamento por aluno igual ao custo de manutenção e funcionamento por aluno das escolas públicas de nível e grau equivalente.” Por sua vez, o art° 16° estabelece as obrigações que derivam para as escolas do contrato de associação, entre elas, a de garantir a gratuidade do ensino nas mesmas condições do ensino público (alínea a)). Uma questão que se coloca — invocada nas conclusões VI e XIV (inclusive) da alegação da recorrente — é a de saber se a Administração podia, através de acto administrativo, dirimir um conflito ao cumprimento do contrato de associação. Parece-nos que não. É certo que estamos aqui no domínio do contrato de associação ou de colaboração em que uma das partes — uma escola particular — se obriga a proporcionar à outra, o Estado, uma colaboração temporária no desempenho das funções administrativas Cfr Sérvulo Correia, in Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, p. 420 e 421. . Nestes contratos a Administração surge numa acentuada posição de supremacia, já que, como referem M. Esteves de Oliveira, P. Costa Gonçalves e J. Pacheco Amorim, embora os poderes previstos no artigo 180° do CPA não apareçam necessariamente acoplados, nos contratos administrativos do n°2 do art° 178° do CPA — ditos de colaboração ou associação — todos esses poderes existirão normalmente em conjunto, mesmo que só alguns estejam previstos pela lei ou pelas partes Cfr Código do Procedimento Administrativo comentado (2ª ed.), p. 822 e 823. e assim à Administração é permitido praticar actos administrativos nesse âmbito. No entanto, nem do art° 180°, nem do DL. 553/80, nem tão pouco das cláusulas do contrato decorre a atribuição à Administração de poderes de auto-tutela declarativa em cujo âmbito possa exigir à outra parte a reposição de verbas que entenda terem sido indevidamente atribuídas. Conforme refere Freitas do Amaral In Curso de Direito Administrativo, vol. II (reimp.), p. 653 e 654 . “ ... competentes para conhecer das questões litigiosas suscitadas em torno de qualquer contrato administrativo são, em princípio, os tribunais administrativos de 1ª instância; e são-no em regra, por via de acção — CPA, artº 168°. n° 1, e 187° - embora também o possam ser pela via de recurso contencioso de anulação, nos casos em que a lei consente à Administração Pública a prática de actos administrativos relativamente a contratos administrativos” (sublinhado nosso). Esta é a única solução que se coaduna com o princípio da legalidade, tal como é definido no art° 3° , nº 1 do CPA . Esta nova definição implica que se tenha vindo a concluir que o princípio da legalidade tenha deixado de ter uma formulação unicamente negativa (como no período do Estado Liberal), para passar a ter uma formulação positiva, constituindo o fundamento, o critério e o limite de toda a actuação administrativa Cfr. Freitas do Amaral, João Caupers, J. Martins Claro, João Raposo, Maria da Glória Garcia, P. Siza Vieira e Vasco Pereira da Silva, in Código do Procedimento Administrativo anotado, 3ª ed., p.4O. E, tal como escreve Freitas do Amaral In Curso de Direito Administrativo, vai. II (reimp.), p.42 e 43. “… a lei não é apenas um limite à actuação da Administração: é também o fundamento da acção administrativa; quer isto dizer que, hoje em dia, não há um poder livre de a Administração fazer o que bem entender, salvo quando a lei lho proibir; pelo contrário, vigora a regra de que a Administração só pode fazer aquilo que a lei lhe permitir que faça”. A solução de que o litígio em causa não podia ser resolvido por acto administrativo é, ainda, a que melhor se harmoniza com a natureza bilateral e consensual do instituto dos contratos. Parece-nos, pelo exposto, que a matéria em questão não podia, assim, ser definida através de acto administrativo, dada a inexistência de norma — legislativa ou decorrente de contrato — a prevê-lo; só uma decisão judicial, em sede de acção sobre contrato administrativo, se poderá pronunciar sobre tal matéria. O acto administrativo em análise sofre, assim, de vício de usurpação do poder. Deverá, por essa via, ser declarado nulo, ao abrigo da alínea a) do n°2 do art° 133° do CPA . Neste sentido, apreciando questão idêntica, se pronunciou o recente acórdão deste STA de 2004.01.22, no processo n° 59/03. 3. Pelas razões expostas, emitimos parecer no sentido de que deverá ser concedido provimento ao recurso contencioso, anulando-se o acto que aplicou à recorrente a pena de multa, e, declarando-se nulo o acto que determinou a restituição das quantias referidas.» Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. OS FACTOS Com interesse para a decisão fixa-se a seguinte matéria de facto: A- A recorrente e o Ministério da Educação celebraram em 14 de Maio de 1999 o contrato de associação documentado a fls 35 a 37 do processo instrutor apenso, que se dá por inteiramente reproduzido, através do qual o Externato Nossa Senhora dos Remédios, se comprometeu a prestar serviços de ensino de acordo com o disposto no Decreto Lei n° 141/93 de 26 de Abril e do Despacho n° 256-A/ME/96 de 19 de Dezembro. B - Entre 8 e 12 de Fevereiro de 2001 a Inspecção Geral de Educação efectuou uma inspecção ao Externato de Nossa Senhora dos Remédios de Tortosendo, e desta apresentou, em 5 de Junho de 2001, relatório de fls 4 a 28, que aqui se dá por reproduzido. C - Este relatório foi enviado ao senhor Delegado Regional do Centro da Inspecção-Geral da Educação, tendo dado entrada nesse serviço em 23 de Março de 2001 - (ver fl 3). D - Em 27 de Junho de 2001 a Secretária de Estado da Administração Educativa ordenou a instrução de processo disciplinar pelos factos apontados no relatório da Inspecção. E - Em 20 de Agosto de 2001 foi dado início à instrução do referido processo disciplinar. F - O processo disciplinar correu os seus termos regulares até final, designadamente, com a elaboração de nota de culpa, apresentação de defesa, realização das diligências requeridas, culminando com o relatório final cujas conclusões se transcrevem: O presente processo disciplinar foi instaurado por despacho da Ex.ma Secretária de Estado da Administração Educativa de 2001-06-27, com base na Informação n° 123/IGE/2001, de 2001-06-05, elaborada na sequência do Relatório de Auditoria produzido no âmbito da acção de 1.06 do Plano de actividades/2000 da IGE, sobre Contratos de Associação, levada a efeito no Externato de Nª Srª dos Remédios do Tortosendo, em 2001-02-16. Em síntese naquela informação, é referido que, “na sequência da intervenção levada a cabo por esta IGE, foram detectadas no Externato de Nª Srªdos Remédios irregularidades de variada natureza, relacionadas com alunos, remunerações de pessoal docente e não docente, Director Pedagógico, número de acções de formação e organização financeira, que aqui se enunciam ...”. No capítulo III deste relatório, descreve-se a matéria apurada no processo, que, em geral, confirma e concretiza a materialidade já indicada naquela informação n° 123/I/IGE. Considerando haver fundamento para a dedução de responsabilidade disciplinar à arguida, foi deduzida acusação, cuja nota de culpa foi notificada à arguida na pessoa do seu representante, também ex-Director Pedagógico até 1997/98, tendo apresentado a sua defesa no prazo que lhe foi concedido através de um texto subscrito pelo respectivo Mandatário, advogado, acompanhado dos documentos de fls 394 a 4000, e tendo requerido a audição de quatro testemunhas (fls 405 a 414) e a junção de dos documentos de fls 416 a 443 (contas de gerência de 1998/99 e no de alunos das Escolas EB 2,3 do Paul, Fundão, Tortosendo e Covilhã) No capítulo IV deste relatório procedeu-se à apreciação das alegações da defesa, sobre cada um dos pontos da Nota de Culpa, tendo-se concluído que a defesa não logrou afastar a matéria de facto que suportou os artigos de acusação e improcedeu nas suas alegações, com excepção assinalada no ponto 7.8 do capítulo anterior, pelo que, finalmente, se concluiu pela subsistência de toda a acusação e pela responsabilidade disciplinar da arguida, com excepção da exigência de devolução ao pessoal afecto à cantina do montante de 139.850$00, conforme assinalado no art° 35° da Nota de Culpa, recolocando-se essa exigência em termos de devolução desse montante aos cofres do Estado e não ao pessoal da cantina. Em resumo, reeditam-se os artigos da acusação de fls 355 a 371, que aqui se volta a dar por integralmente reproduzida, com a excepção assinalada em 7.8 do capítulo anterior, e que, após a apreciação da defesa, se consideram dever subsistir. “...“Em 11 de Novembro de 1998 a Arguida declarou à Direcção Regional de Educação do Centro, através do mapa mod. DREC/EPC n° 3 — 98/99, o número de alunos/turma abrangidos pelo Contrato, para o ano lectivo 98/99, que beneficiaram das mesmas condições de gratuitidade do ensino público. Ora, a Arguida cobrou a todos os alunos abrangidos pelo Contrato, durante o ano de 1998/99, onze prestações mensais no montante de 3.000$00 cada, a título do que designou de “semi-internato”, a quantia que reverteu a seu favor. Esta prática, que foi publicitada e divulgada através do folheto informativo distribuído anualmente pelo Estabelecimento de Ensino, revestiu a natureza de mensalidade obrigatória. E consubstanciada violação das condições de frequência gratuita do ensino ministrado no Externato, nas condições de gratuitidade do ensino público. E desse modo, a Arguida violou a obrigação que lhe incumbia, prescrita no artigo 16° alínea a) do D.L. n° 553/80, de 21/11, de “garantir a gratuitidade do ensino nas mesmas condições do ensino público” Bem como, violou a obrigação geral estatuída no n° 2 al) e) do Contrato de “divulgar o regime de contrato e a gratuitidade do ensino ministrado”. No seu regulamento interno, a arguida não definiu o serviço que designou de “semi-internato”, nem as normas e condições a observar quanto à frequência. E desse modo, violou o disposto no n° 4 als a) e b) da Portaria n° 809/93 , de 7/9, que prescrevem que “cada estabelecimento de ensino deverá elaborar o respectivo regulamento, do qual deverá constar, nomeadamente, a definição, de acordo com a respectiva orientação pedagógica, dos serviços de utilização obrigatória e dos serviços facultativos, tais como calendário escolar, tempos lectivos, prazos de pagamento, anulação e desistência de matrícula, serviços de refeição, actividades extracurriculares, etc ”. De igual modo, a Arguida cobrou aos alunos abrangidos pelo mesmo contrato, durante os meses de Inverno, prestações mensais de 200$00, a título de aquecimento. Esta prática foi publicitada e divulgada através do Folheto informativo distribuído anualmente pelo Estabelecimento de Ensino, revestiu a natureza de mensalidade obrigatória. E, assim, consubstanciou violação das condições de frequência gratuita do ensino ministrado no Externato, nas mesmas condições de gratuitidade do ensino público. E, desse modo, a Arguida violou a obrigação que lhe incumbia, prescrita no artigo 16°, alínea a) do D.L. n° 553/80 , de 21/11, de garantir a gratuitidade do ensino nas mesmas condições do ensino público”. Bem como, e do mesmo modo, violou a obrigação geral estatuída no n°2 al. e), daquele contrato, de “divulgar o regime de contrato e a gratuitidade do ensino ministrado”. No seu regulamento interno a arguida não definiu o serviço a que designou de “aquecimento”, nem as normas e condições a observar quanto à sua fruição e pagamento E desse modo, e de novo, violou o disposto no n°4, alíneas a) e b), da Portaria n° 809/93 , de 7/9. A arguida não distribuiu aos docentes o serviço docente nas condições de vencimento, horas lectivas, horas de cargo e nível salarial que, em 1988-11-11, informara a DREC através do Mod. DREC/EPC n° 1-98/99. Assim: (...) Ou seja, tendo inscrito, no citado mapa, 942 horas de serviço docente, das quais 184 horas correspondem a horas relativas a cargos e equiparadas, nos termos do ponto 3.1. al. c) do Despacho n° 256-A/ME/96, de 11/1, a arguida distribuiu apenas 865 horas, das quais 117 horas relativas a cargos, aí já consideradas a 5 horas distribuídas a um médico para prestação de serviços médicos aos alunos. Sendo que a respectiva diferença de 67 horas, se traduziu em beneficio financeiro ilegítimo que reverteu a favor da arguida. O qual, traduziu financeiramente, ascende à diferença do apoio financeiro recebido da DREC, por força do Contrato, (134.997.725$00) e o volume total de encargos assumidas pela arguida com a efectivação do ensino respeitante ao mesmo contrato no valor de 126.674.258$00, importando essa diferença no valor de 8.323.440$00. Na efectivação dos descontos para a Caixa Geral de Aposentações e para o Centro Regional de Segurança de Castelo Branco, nos vencimentos dos docentes, a arguida tomou, como base de cálculo, o vencimento realmente recebido e pago aos docentes, de acordo com o número de horas lectivas leccionadas. Sendo certo que a arguida sabia, em conformidade com a prática dos anos anteriores, que o apoio financeiro recebido da DREC, para os encargos com a Caixa Geral de Aposentações e com a Segurança Social, era calculado em percentagem (20%) do montante global dos encargos com os vencimentos dos docentes. Assim, tendo recebido 10% de 134.997.725$00, ou seja, 13.499.772$00, para suporte dos encargos com a Caixa Geral de Aposentações, a arguida suportou apenas o montante de 9.354.308$00, conforme se apurou nos autos através das respectivas folhas de descontos, aí considerando apenas, em relação aos docentes que leccionaram também o 2° ciclo, excluído do Contrato de Associação, a razão das horas correspondentes a encargos do Estabelecimento no âmbito do Contrato de Associação. Sendo que a diferença, no montante de 4.145.464$00 reverteu a favor da arguida, de que se apropriou ilegitimamente. Tendo, do mesmo modo, beneficiado ilegitimamente de igual montante de 4.145.464$00, nos encargos suportados com o Centro Regional de Segurança Social de Castelo Branco, cujo cálculo foi efectuado na mesma base de vencimento de 22 horas e não sobre o número de horas efectivamente leccionadas pelos docentes. Tal prática, referida nos art°s 20° a 28°, não corresponde à informação constante dos respectivos mapas Mod.DREC/EPC n° 1-98/99, que a arguida enviou à DREC em 1998-11-11, nos quais calculou os encargos com o pessoal docente, tomando como base de cálculo número de horas lectivas efectivas que os professores supostamente tinham nos seus horários e o valor/hora da tabela vigente do respectivo Contrato colectivo de trabalho. 6.26. Em especial, em relação aos docentes …, … e …, que, naquela informação, a arguida posicionou nos índices C5 , B1, e B1, respectivamente, da escala salarial do Contrato Colectivo de Trabalho aplicável, e remunerou, efectivamente, pelos índices C11, B3 e B7, traduzindo-se o diferencial em beneficio ilegítimo, já incluído no montante referido, supra, no art° 23°. 6.27. Essa conduta configura prestação de informação errada à Administração Educativa. 6.28. E desse modo, violou a obrigação exarada no Contrato de Associação, parte 1, n° 1 alínea c), a que estava obrigada de “ Enviar (...) mapas de pessoal docente de que constem (...) distribuição de horários e encargos de acordo com os normativos legais e o Contrato Colectivo de Trabalho” Bem como, do dever, que lhe incumbia, de prestar as informações que o Ministério da Educação, nos termos da lei, conforme prescrito no art° 41°, nº 1, al. g) do D.L. 553/80, de 21/1, sendo o respectivo incumprimento punível de acordo com o disposto no n°2 do mesmo artigo. A arguida não adoptou uma contabilidade de gestão nos termos do n°4 do Despacho n° 256-A/ME/96 , como lhe era exigido, de modo a justificar as despesas exclusivamente efectuadas no âmbito do Contrato de Associação, considerando as receitas respeitantes ao apoio financeiro concedido pelo Ministério da Educação, não tendo discriminado as despesas havidas com a turma do 5° B, não abrangida por esse Contrato. Nos pagamentos ao pessoal afecto à cantina (de acordo com as respectivas fichas de vencimentos e folhas de vencimentos e folhas de pagamento à Segurança Social), a arguida não pagou aos seus funcionários conforme as folhas que remeteu à Segurança Social e cujo apoio financeiro solicitou à DREC, no âmbito do Contrato, através do mapa mod. DREC/EPC N ° 4, com vista aos fins previstos e regulados no despacho n° 256-A/ME/96, ponto 3.1. al. f), totalizando esses montantes respectivamente 5.149.000$00 e 5.288.850$00, tendo-se apropriado ilicitamente, da respectiva diferença de 139.850$00. (…: 1.339.000$00 — 1.315.000$00 =24.000$00; …: 1.213.250$00 — 1.184.000$00 = 29.250$00; …: 1.368.000$00 — 1.325.000$00 = 43.300$00; …: 1.368.300$00— 1.325.000$00 43.300$00). E, deste modo, a arguida prestou, também aqui, informação errada à Administração Educativa. E, desse modo, violou a obrigação exarada no Contrato de Associação, parte I, nº 1 al. a), a que estava obrigada de “Apresentar os elementos de carácter financeiro ... ou outros que forem requeridos no decurso do ano”. A arguida requereu à DREC, no âmbito do respectivo Contrato, através do Mod.DRE/EPC n° 6-98/99, apoio financeiro para os serviços de um psicólogo, …, no valor de 2.572.700$00, tendo recebido o apoio de 2.471.362$00 e efectuado pagamentos a esse psicólogo durante o ano de 1998/99, no montante de 1.885.000$00, resultando num total de encargos para a arguida de 2.280.850$00. 6.3 5. A conduta da arguida configura, também aqui, prestação de informação errada à Administração Educativa, na medida em que tinha a obrigação de reenviar, a todo o tempo, a informação fidedigna em relação à remuneração do seu psicólogo. E desse modo, vigorou a obrigação exarada no Contrato de Associação, parte I, n°1, alínea a), a que estava obrigada, de “Apresentar os elementos de carácter financeiro ... ou outros que forem requeridos no decurso do ano”. Como resultado da sua conduta, a arguida teve um benefício ilegítimo, de que se apropriou, resultante do diferencial, no montante de 190.512$00, entre o apoio financeiro recebido da DREC e o total de encargos com o psicólogo em 1998/99. A arguida em 1998-11-11, através do preenchimento do mapa anexo ao Mod.DREC/EPC n°3-98/99, informou a DREC de que, no âmbito da formação contínua dos docentes, se candidataria a 7 acções de formação promovidas por Centros de Formação e que promoveria 5 acções de formação oferta do próprio Estabelecimento, num total de 260 horas, e que organizaria acções de formação do pessoal não docente num total de 14 horas. Ora, a arguida não se candidatou oferta a quaisquer acções de formação promovidas por Centros de Formação. E das acções de formação oferta do próprio Estabelecimento realizou apenas 4, num total de 42 horas de formação. E desse modo, prestou informação não fidedigna à Administração Educativa, susceptível de influir a seu favor o apoio financeiro previsto no despacho n° 256-A/ME/96, ponto 3.1, al. e), regulado pela Informação N° 1/CCEP/98, homologada por despacho de 1998-04-02 do Senhor Secretário de Estado da Administração Educativa.. Com tais condutas, a arguida infringiu as suas obrigações e deveres constantes dos termos conjugados no Contrato de Associação nº 9/99 , alíneas a) e c) da cláusula 1, ponto 1, da secção A, no artº 41°, n° 1, alíneas g) e h), do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, aprovado pelo D.L. nº 553/80 , de 21/11, bem como os princípios contidos nos pontos 3.1. alíneas a) e) e f), nº 3.4 e n°4, todos do Despacho n° 256-A/ME/96 , de 11 de Dezembro (DR nº 9, de 1997-01-11), configurando a sua conduta infracção disciplinar nos termos conjugados dos 41°, n° 2, e 99°, nºs 1, al b), e 4 do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, aprovado pelo Decreto Lei nº 553/80 , de 21/11, regulamentado pela Portaria N° 207/98 , de 28/3, punível em cúmulo jurídico, com a pena de multa de valor entre dois e vinte salários mínimos nacionais, nos termos conjugados do art° 99º , n°1, al. b) do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, aprovado pelo D.L. n° 553/80 , de 21/11, e do n° 3, e em especial as alíneas a), c) da Portaria n° 207/98 , de 28/3. Na sequência da acusação e da apreciação da Defesa, subsiste para a arguida o dever de devolver aos cofres do Estado, de acordo com os artigos 23°, 27°, 28°, e 41º da Nota de Culpa, o montante em que o mesmo foi lesado, ou seja, 16.804.880$00 (€83.822,39 — oitenta e três mil, oitocentos e vinte e dois euros e trinta e nove cêntimos). De igual modo, subsiste para a arguida o dever de devolver aos encarregados de educação dos alunos matriculados no ano lectivo 98/99, e abrangidos pelo Contrato de acordo com o art° 6° da Nota de Culpa, o montante de 33.000$00 — (€164,60 — cento e sessenta e quatro euros e sessenta cêntimos) , por aluno. Bem como, subsiste para a arguida o dever de devolver aos cofres do Estado as quantias que, indevidamente, não entregou ao pessoal afecto à cantina, a título de vencimentos, no montante global de 139.850$00 — (€697,57), conforme o art° 35° da Nota de Culpa. Em face das infracções cometidas e nos termos do art° l da Portaria n° 207/98 , de 28 de Março, tem competência para aplicação da pena indicada Sua Ex.ª Ministro da Educação. 12. No capítulo anterior, e para efeitos da graduação da pena a aplicar, nos termos do artigo 28° do Estatuto Disciplinar, considerou-se um conjunto de circunstâncias susceptíveis militar a favor da entidade arguida, em termos de reduzirem o seu grau de culpa, pelo que se julga justa a fixação da pena de multa no montante de quinze (15) salários mínimos nacionais, bem como se considerou haver fundamento para a proposta de suspensão de execução da pena disciplinar aplicada, nos termos do art° 33°, n°s l e 2 do Estatuto Disciplinar. Após a apreciação da defesa, e considerando-se que a parte da matéria constante da acusação era susceptível de tipificar ilícito criminal, enquadrável no artigo 256° do Código Penal , foi efectuada a respectiva participação ao Ministério Público junto do Tribunal Judicial da Comarca da Covilhã, nos termos do art° 8° do Estatuto Disciplinar (fls 415 e 445 e 446). G — Por despacho do Senhor Ministro da Educação de 15 de Junho de 2002, proferido na sequência do referido processo disciplinar, foi aplicada à recorrente a pena de multa graduada em 15 (quinze) salários mínimos nacionais, suspensa por 3 três anos, bem como lhe foi determinada a reposição nos cofres do Estado da importância de € 83.822,39, e a devolução aos encarregados de educação e aos funcionários da cantina do Externato, respectivamente, as quantias de € 164,60 e 697,57. H — Por despacho de 25 de Março de 2003, revogou parcialmente o Ministro da Educação o seu despacho de 15 de Junho de 2002, na relativa à devolução da quantia de € 697,17 aos funcionários da cantina, devendo tal quantia, nos termos do aludido despacho de 25 de Março de 2003, ser devolvida aos cofres do Estado. O DIREITO Quanto à natureza dos actos recorridos: Importa referir que o despacho de 25 de Março de 2003 proferido pelo senhor Ministro da Educação apenas revogou o despacho impugnado de 15 de Junho de 2002, na parte relativa à devolução da quantia de € 697,57 aos funcionários da cantina do Externato de Nossa Senhora dos Remédios”. Pelo que, a partir dessa data, o despacho de 2002, continuou a vigorar na ordem jurídica na parte não revogada, consistindo essa parte, objecto de apreciação no presente recurso contencioso. Assim, constitui objecto do presente recurso o despacho de 15 de Junho de 2002 que aplicou à recorrente a pena de multa graduada em quinze salários mínimos nacionais, suspensa por três anos, e à devolução aos cofres do Estado do montante de € 83.822,39 aos encarregados de educação de € 164,60. O despacho impugnado contém, pois, dois comandos administrativos, um que aplica à recorrente uma pena de multa e outro que determina a restituição ao Estado e aos encarregados de educação de determinados montantes. Tendo ambos como fundamento o incumprimento de um contrato de associação, um tem natureza sancionatória e o outro constitui a recorrente no dever de prestar. Quanto aos vícios alegados: 1- Inconstitucionalidade Alega a recorrente a este respeito que o D.L. n° 553/80 além de não estar autorizado pela lei de bases a legislar sobre matéria sancionatória “ ... remete em branco, a definição de todo o regime sancionatório, para um acto de natureza regulamentar, operando uma deslegalização sobre matéria de reserva de lei ... Trata- se de matéria — liberdade de ensino — abrangida no âmbito dos direitos liberdades e garantias fundamentais, e, como tal, o D.L. n° 553/80 viola, nesta medida, o princ4io de reserva de lei da Assembleia da República” . A Lei n° 9/79 , de 21.11 que veio estabelecer as bases gerais do Ensino Particular e Cooperativo estatui no artigo 8°, no 5 que «Incumbe ao Estado a regulamentação adequada para a celebração de contratos e concessão de apoios e subsídios previstos neste artigo, com especificação dos compromissos a assumir por ambas as partes, bem como a fiscalização do cumprimento dos contratos estabelecidos.» No âmbito do desenvolvimento de tais princípios o Decreto Lei 553/80 , de 21.11, veio o Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, como refere no próprio preâmbulo “ ... define um quadro regulamentar e orientador tão maleável, como convém à diversidade do universo em apreço Tendo o referido diploma como objectivo “ ... a criação de um conjunto coerente de normas que, sem a preocupação da exaustividade prescritiva, proporcionem estimulo e encorajamento à iniciativa particular e a desejável explicitação de projectos educativos próprios” remete “... em consequência para legislação complementar toda a matéria susceptível de regulamentação especial ...”. A Lei n° 9/79 , Lei de Bases do Ensino Particular e Cooperativo, não é uma lei de autorização legislativa destinada a permitir ao Governo legislar sobre matérias que originariamente seriam da competência da Assembleia da República, mas sim, como bem se defende no Acórdão deste Supremo Tribunal de 11 de Maio de 2004, proferido no recurso n° 2054/02 “… uma lei com um conteúdo regulador de enquadramento geral que por si só e com os limites resultantes de não extravasar do conteúdo da Lei permitem e legitimem o desenvolvimento do respectivo regime. Nestas circunstâncias deve considerar-se a previsão das sanções pelo D.L. 553/80 dentro do limite jurídico da Lei 9/79 que contém as bases gerais, como sendo normas indispensáveis à garantia da efectividade do regime jurídico, sabido o papel central que o aspecto sancionatório desempenha.” Assim e como se entendeu no aludido aresto, o Governo pode dispor sobre determinado regime sancionatório, desde que o mesmo se insira no âmbito da regulamentação dos princípios estabelecidos numa lei de bases, e não colida com os limites da reserva absoluta ou relativa das competências da Assembleia da República. No caso presente trata-se de matéria contratual, e o facto das sanções contratuais terem sido equiparadas a sanções disciplinares em termos meramente procedimentais, provavelmente no intuito de maior rigor na respectiva aplicação, não colide com a sua natureza intrinsecamente contratual (neste sentido, ver acórdão referido). Quanto à alegada violação por parte da Portaria 207/98 , de 28 de Março, do artigo 115 n° 5 da Constituição, na redacção dada pela revisão constitucional de 1982, que proibiu qualquer lei de conferir a acto de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos, reitera-se aqui o entendimento perfilhado no já citado Acórdão deste Supremo, de 11 de Maio de 2004, proferido no recurso no 2054/02: «A exigência constitucional parece dever antes entender-se como proibição da lei efectuar por reenvio a transformação do regulamento em fonte de normação primária e por outro lado, exigência de que a lei atinja um grau de concretização ou densificação reguladora que permita determinar os elementos essenciais das relações que regula em termos orientadores quanto à direcção das soluções (no caso de sanções, partindo também da definição precisa do respectivo conteúdo) e delimitadores quanto à abrangência, mas sem necessidade de concretizar ou especificar todos os aspectos necessários à aplicação, os quais podem ser objecto de regulamento. Isto é, no caso em análise, não apenas o efeito jurídico, mas os pressupostos de facto na parte que respeita à previsão das situações cuja violação dá lugar àquelas sanções estão definidas por lei formal de desenvolvimento de bases gerais — decreto lei — e os critérios de distribuição graduada das sanções segundo cada situação de facto não foram deixados pela lei à discricionariedade regulamentar, impondo-lhe a orientação precisa, pelo que temos que concluir que é a lei e não a actividade regulamentar que estabelece a definição primária das relações entre o Estado e os particulares. O que está vedado pelo n°5 do artigo 115°, actualmente, n°6 do artigo 112° (Lei Const. 1/2001) é que a lei confira ao regulamento de execução a possibilidade de integrar sem vinculação a critérios pré-definidos pela própria lei, as opções relativas ao modo de resolver certas situações ou grupos de situações. Se a lei estabelecer os critérios de decisão das situações que prevê e as delimitar suficientemente, a integração deixa de ser integração de opções legislativas, mas passa a ser integração dos modos de a aplicar, sendo que esta última não é visada pela exigência do critério material de reserva de lei que se pode retirar do inciso constitucional. São estes regulamentos executivos permitidos pela norma constitucional “os que se limitam a esclarecer e precisar o sentido da lei ou determinados pormenores necessários à sua boa execução” como se pode ver dos Ac do TC n°174/93 ACT 24° vol pag 57 e ac. TC 289/2004 de 27 de Abril de 2004 de 27 de Abril de 2004. Também o Ac. do TC 70/2004/T, in DR II Série, de 7.5.2004 se refere a este sentido de reserva material ou conteudística da lei” como exigência de a lei conter em si, essencialmente, o critério de decisão das situações concretas, para concluir por uma exigência mitigada da tipicidade fiscal, raciocínio transponível para o problema que nos detém da tipicidade da norma sancionatória. » Considera-se pois no aludido aresto, posição que também se subscreve na sua totalidade, que « ... a integração da previsão do artigo 99° do D.L. n° 553/80 que é efectuada pela Portaria 207/98 , de 28 de Março, respeita apenas a aspectos de aplicação estando as situações a que se aplicam as sanções e o conteúdo destas previstos no decreto lei Assim, deve ser entendido que o Decreto Lei n° 553/80 , de 21 de Novembro, não sofre de qualquer tipo de inconstitucionalidade orgânica ou formal, por violação do disposto no n° 5 do art° 115º da Constituição, tanto quanto, o mesmo densificou suficientemente as questões relativas às sanções a aplicar, não tendo assim permitido que o regulamento, ou seja, a portaria n° 207/98 , introduzisse inovações relevantes, tendo-se aquela limitado a veicular a execução dos seus comandos. 2- Prescrição A recorrente alega que os factos que vieram a integrar a acusação se encontravam suficientemente apurados no relatório elaborado em 16 de Fevereiro de 2001 pelos inspectores da Inspecção-Geral de Educação. Entende que em 20 de Agosto de 2001, quando foi ordenada a instauração do processo disciplinar, já haviam decorrido mais de 3 (três) meses sobre o momento em que a senhora Inspectora-Geral de Educação tomou conhecimento das eventuais faltas cometidas, já que o aludido relatório lhe havia sido enviado em 2 de Março de 2001. Como se refere no acórdão de 11 de Maio de 2004 deste Supremo, proferido no recurso n° 2054/02 «... Consideramos que ao caso se devem aplicar os prazos de prescrição do procedimento disciplinar uma vez que a Portaria 207/98 manda aplicar subsidiariamente e com as necessárias adaptações as regras do Estatuto Disciplinar aprovado pelo D.L. 24/84, de 16 de Janeiro, nos aspectos não previstos expressamente naquela Portaria. Uma vez que a questão da prescrição do procedimento sancionatório não está regulada na Portaria e a aplicação de um prazo de prescrição do procedimento sancionatório é conatural a todo o tipo de sanções, justifica-se a aplicação da referida norma do n° 2 do artigo 4º do EDFP, segundo o qual o direito de instaurar procedimento prescreve se conhecida a falta pelo dirigente máximo do serviço, não for instaurado no prazo de três meses.» Quanto à presente questão alegou a entidade recorrida que até ao momento da resposta da arguida à audiência do interessado relativamente à auditoria realizada (final de Abril de 2001), não estava a Administração em condições de fazer qualquer juízo de censura disciplinar quanto às irregularidades apuradas, pelo que entende atempada, em 27 de Junho de 2001, a instauração do procedimento disciplinar. Como se diz no acórdão do S.T.A. de 11 de Maio de 2004 já referido « ... A jurisprudência tem entendido que este conhecimento pelo dirigente máximo do serviço tem de se reportar a todos os elementos caracterizadores da situação de modo a poder efectuar uma ponderação criteriosa para se determinar deforma consciente quanto a usar ou não do poder sancionador. Neste sentido podem ver-se entre muitos outros os Ac. deste STA de 14.10.2003, Proc 586/03; de 20.03.2003, Proc. 2017/02; de 4.04.2001, Proc. 29864 e de 17.05.2000, Proc. 33385». Assim, no caso concreto, deve entender-se que só após o final do mês de Abril de 2001 o dirigente máximo do serviço teve conhecimento das faltas cometidas, na sua totalidade e em termos criteriosos, pelo que deve considerar-se tempestiva a instauração do procedimento disciplinar, ocorrida, como referido, em 27 de Junho de 2001. 3. Amnistia Sustenta a recorrente que a infracção disciplinar está amnistiada pela alínea e) da Lei n° 29/99 , de 12 de Maio. Independentemente de tudo, como já se disse atrás, bem como se sustenta no acórdão já sobejamente referido de 11 de Maio de 2004, as sanções aplicadas à recorrente têm natureza contratual. O facto de terem sido equiparadas a sanções disciplinares para efeitos meramente procedimentais, provavelmente para efeitos de um maior rigor na respectiva aplicação, não colide com a sua natureza intrinsecamente contratual. Como se diz no aresto «... sendo certo que se trata no caso «sub judicio» de uma sanção contratual e não de uma sanção disciplinar é evidente que a Lei 29/99 não teve em vista amnistiar estas sanções, pelo que neste aspecto, a diferente natureza da sanção impõe, evidentemente, um regime c4ferente face à referida lei de amnistia e a respectiva inaplicabilidade.» ‘Improcede, assim, também nesta parte, a alegação da recorrente. 4. Os pressupostos de facto da decisão. Alega também a recorrente que não violou qualquer dos deveres a que estava obrigada por força da lei ou da celebração do Contrato de Associação n° 19/99, pois que entende ter cumprido o dever de envio à DREC de todas as informações a que estava obrigada e entende também que não aplicou indevidamente quaisquer importâncias recebidas para pagamento de encargos sociais com o pessoal docente nem violou o dever de gratuitidade do ensino. Porém, estas afirmações não estão acompanhadas de elementos probatórios que de alguma forma infirmem o conteúdo factual do relatório elaborado pela entidade recorrida. Improcede, pois, o alegado. Reposição de verbas Alega ainda a recorrente que, estando vinculada por um contrato administrativo de associação, não poderia ter-lhe sido imposto, por acto administrativo unilateral do Ministério da Educação, o dever de restituição de prestações contratuais. Tal restituição, apenas lhe poderia ter sido imposta pelos Tribunais Administrativos, pelo que o acto em causa estaria inquinado pelo vício de usurpação de poderes por violação do princípio da separação de poderes. A presente questão já foi analisada neste Supremo Tribunal, nomeadamente no acórdão do Pleno da Secção do CA de 19.02.2004 proferido no processo n° 42938, bem como no já sobejamente aqui referido de 11 de Maio de 2004 proferido no recurso no 2054/02. Neste último, escreve-se a dado passo « ... O acto que ordena a devolução de apoios concedidos para uma certa execução do serviço público de ensino através de escola privada, ... é dotado de poder vinculativo por aplicação da al. a) do art° 180º do CPA , independentemente de o contrato ou norma disporem nesse sentido. O acto unilateral em apreciação assim fazendo uso de um poder vinculativo unilateral não se reconduz a simples opinião sobre os direitos e deveres das partes, antes constitui o exercício da competência para administrar os dinheiros públicos, efeito para o qual a lei dota determinados órgãos também do poder de exigir a reposição do indevidamente pago através de acto de autoridade com efeitos vinculativos para os particulares, como instrumento indispensável ao bom exercício daqueles poderes de administração e gestão. Aí se entende que a Administração é dotada de poderes administrativos autónomos que não colidem com a função jurisdicional dos tribunais administrativos. Quando, ao abrigo do disposto no artigo 180° do Código de Procedimento Administrativo, e desde que a lei ou o contrato não disponham em contrário, o órgão administrativo altera unilateralmente o conteúdo das prestações, dirige a respectiva execução e aplica sanções por inexecução, está unicamente a utilizar os instrumentos necessários à prossecução do interesse público que tem a seu cargo, e não a dirimir litígios entre partes. E como se escreve no referenciado acórdão de 11 de Maio de 2004: « ... o facto de a Administração ser parte no contrato não significa que não disponha de poderes de autotutela declarativa, quando estes se referem precisamente aos aspectos específicos de execução do contrato que estão previstos no art° 180° do CPA , de tal modo que se não fossem os poderes de praticar os actos administrativos no domínio da execução do contrato a que se refere o artigo 180°, este não seria administrativo, não teria cláusulas exorbitantes do direito comum, ficando a Administração pura e simplesmente na posição de qualquer outro contraente financiador de uma acção no campo educativo». A imposição por parte da Administração do dever de restituir determinadas quantias por incompleta ou errada execução do contrato como é o caso dos autos, cabe nos referidos poderes de autotutela declarativa. Tais poderes estão sempre sujeitos à apreciação e controle dos tribunais administrativos caso se entenda não se verificarem os pressupostos de facto em que os mesmos assentam. Falta de fundamentação Sobre este vício diz a recorrente que o despacho impugnado não refere as normas jurídicas em que se estriba para sustentar a alegada obrigação de restituição. Mas também quanto a este ponto não lhe assiste razão. Com efeito, o despacho recorrido foi proferido sobre a informação IGE 76/02 (v. fls. 144 dos autos), com que concorda, a qual remete expressamente para o relatório do instrutor e foi com base nele que propôs a aplicação da sanção e a ordem de reposição e de devolução, como resulta dos termos do seu n° 1. Por seu turno o relatório enumera as quantias a devolver e as razões em que se estriba, indicando explicitamente as respectivas normas jurídicas, como se vê do seu n° 7, que ficou transcrito na matéria de facto, para que se remete. Improcede, assim, o alegado vício de forma por falta de fundamentação. DECISÃO Em conformidade com todo o exposto, improcedendo todas as conclusões da alegação da recorrente, acordam em negar provimento ao recurso. Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 400 € e a procuradoria em 200 €. Lisboa, 17 de Novembro de 2004. – Abel Atanásio (relator) – Jorge de Sousa – Edmundo Moscoso.