Quem foi o relator do acórdão 0429/11?

O relator foi António Políbio Ferreira Henriques, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0429/11?

O acórdão foi proferido em 23 de fevereiro de 2012.

0429/11 - STA

Sumário

I – Face a petições de particulares, formuladas em defesa de interesses próprios, individuais e concretos, salvo se ocorrer a situação de dispensa prevista no nº 2 do art. 9º CPA, a Administração tem o dever de praticar um acto administrativo de aplicação da lei à situação jurídica do peticionante. II – Quando houver praticado um acto administrativo denegatório de petição apresentada em defesa de direitos ou interesses próprios do requerente, decorridos que sejam dois anos, - intervalo que se justifica pela necessidade de salvaguardar a eficácia e a racionalização da actividade administrativa (art. 267º/2/5 da CRP), livrando-a do assédio permanente dos administrados – a Administração tem, de novo, o dever de decidir, cabendo-lhe fazer uma apreciação actual do mesmo pedido renovado. III – Com a entrada em vigor do DL nº 210/90, de 27/6 terminou o prazo para requerer a pensão de aposentação ao abrigo do regime especial fixado no DL nº 362/78, de 28/11. IV – Não está abrangida pela disciplina do artigo 2.º do DL 210/90, de 27/6 um pedido de atribuição de pensão apresentado em 2006.11.09 e que já, anteriormente, em 1985.11.05, havia sido indeferido por despacho consolidado como caso administrativo decidido.

Texto

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. RELATÓRIO A……, já devidamente identificada nos autos, interpõe, para este Supremo Tribunal, ao abrigo do art. 150º/1 do CPTA, recurso excepcional de revista do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proferido a fls. 111-118, que, revogou a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa que havia condenado a Caixa Geral de Aposentações a reconhecer à A. o direito à pensão de aposentação, ao abrigo do DL nº 362/78, de 28/11, desde 1.10.1981, com o consequente pagamento das pensões devidas desde esta data, bem como ao pagamento dos respectivos juros de mora vincendos tal como o peticionado. 1.1. Apresenta alegações com as seguintes conclusões: I- O presente recurso é admissível ex vi do art. 140º, 144º, nº 1 e 150º do CPTA e do DL 303/2007, de 24 de Agosto, ponto IV. II- Nos termos do disposto no art. 497º, nº 1 do CPC a excepção do caso julgado ocorre quando exista repetição de uma causa depois da primeira causa ter sido decidida por sentença que já não admite recurso ordinário. III- Vide nesta esteira os argumentos sustentados pelo douto Tribunal “a quo”, o douto parecer dos Digmos. Magistrados do M.P. do TAC de Lisboa e do TCA Sul. IV- Segundo o eminente Prof. Manuel de Andrade, “Noções Elementares de Processo Civil”, pág. 127, (o pedido é a enunciação da forma de tutela jurisdicional pretendida pelo A. e do conteúdo e do objecto do direito a tutelar). V- Outro eminente Prof. José Alberto dos Reis, no Código Processo Civil Anotado, Vol. III, pág. 121, a causa de pedir “é o facto jurídico que constitui o fundamento legal do benefício ou do direito objecto do pedido” e a mesma não se deve confundir “com os meios de que a parte se serve para sustentar ou demonstrar”. VI- Apesar de haver similitudes de pedidos e causas de pedir entre as duas acções, é forçoso que existe o dever legal de decisão sobre o requerimento da A. nos termos do nº 2 do art. 9º do CPA. VII- Conclui-se que entre as duas acções há identidade de sujeitos e de pedidos mas não há identidade total de causa de pedir porquanto o novo requerimento renova o procedimento, o que implica a apreciação da questão por referência a esse novo requerimento. VIII- Vide ainda Ac. STA de 13/02/97 – Rec. nº 41384 e Ac. de 06/02/2002, Proc. 047044, de 26/06/2003, Proc. nº 01140/02 e de 09/03/2004, Proc.044960. IX- A lei confere ao requerente a faculdade de presumir indeferida a sua pretensão para os efeitos do exercício dos meios legais de impugnação e não de qualquer obrigatoriedade: Ac. de 30/06/98, Rec. 42 468, onde se lê: X- A impugnação contenciosa é, nesses casos de indeferimento tácito meramente facultativa (art. 4º do DL 256-A/77 e, se não for formulada dentro do prazo de um ano, não impede o interessado de repetir a pretensão em busca de um acto expresso de deferimento ou indeferimento, não se formando sobre a presunção de indeferimento caso decidido, uma vez que não tendo havido decisão não pode haver caso decidido. XI- Assim, sobre o requerimento de 23/01/2009 visa-se a reapreciação do pedido inicial de 29/09/1981 por estarem preenchidos todos os requisitos legais para a aposentação. XII - Pelo que, não se está perante um pedido novo devendo a CGA decidir sobre o mesmo. XIII- Em conclusão, afigura-se-nos assim que, para além dos argumentos esgrimidos houve violação da Lei Substantiva baseada tanto no erro de interpretação ou aplicação como no erro da determinação da norma aplicável – art. 721º do CPC. Termos em que deve proceder o presente recurso e ser revogado o Acórdão recorrido, com todas as consequências legais. 1.2 A Ré, ora recorrida, contra-alegou, concluindo: A) Não pode conhecer-se do presente recurso, nos termos do art. 150º, nº 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais, por, a contrario, não ser admissível, por força do artigo 142º, nº 3, alínea c) do mesmo Código. B) De acordo com o disposto no artigo 142º, nº 3, alínea c), do mesmo Código, verifica-se que a contrario, não é admitido recurso jurisdicional contra decisões proferidas em consonância com a jurisprudência uniformizada pelo Supremo Tribunal Administrativo, que é o caso (vide, por todos, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 12 de Fevereiro de 2009, proferido no Processo nº 4153/08). C) A decisão recorrida deve ser mantida por assentar em correcta interpretação e aplicação da lei, designadamente, do artigo 9º, nº 2, do Código do Procedimento Administrativo, bem como do disposto no art. 67º, nº 1, da alínea a), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, no que respeita à exigência do dever legal de decisão por parte da Caixa à situação “sub judice”. D) Em primeiro lugar, por o pedido apresentado pela ora recorrente, em 29 de Setembro de 1981, a solicitar a aposentação ao abrigo do Decreto-Lei nº 362/78, de 28 de Novembro, que foi objecto de decisão de arquivamento, por despacho de 5 de Novembro de 1985, por se ter consolidado na ordem jurídica. E) De seguida, por o pedido de pensão posteriormente formulado à Sentença de 6 de Fevereiro de 2008 do TAF de Lisboa, que lhe rejeitou o pedido de pensão, por caducidade do direito de acção, de que não foi interposto recurso jurisdicional e que se veio a consolidar no ordenamento jurídico, não pode ser aceite, por o direito de acesso à pensão ao abrigo do regime em que foi requerida a primeira vez já não existir, o que se justifica por exigências de segurança jurídica. F) Assim sendo, não havia por parte da Caixa qualquer dever legal de decisão sobre aquele último pedido (de 23 de Janeiro de 2009), uma vez que o anterior pedido acima aludido (de 29 de Setembro de 1981) havia: a) sido formulado pela mesma requerente; b) mereceria decisão do mesmo órgão competente; c) e a identidade dos fundamentos seria o mesmo. G) Deste modo, não pode considerar-se que sobre um requerimento apresentado posteriormente àquele cuja decisão foi objecto de caso decidido recaia o dever legal de decidir no sentido de ser atribuída à recorrente pensão de aposentação, nos termos do Decreto-Lei nº 362/78, de 28 de Novembro, não obstante mediarem mais de dois anos entre a apresentação de um e outro, por igualmente a tal se opor a decisão de indeferimento daquela pretensão ocorrida pela decisão anterior, por já se ter consolidado na ordem jurídica. H) Sobre o aludido requerimento de 23 de Janeiro de 2009 recairá sobre a Caixa um mero dever de pronúncia, mas não um dever de decisão nos termos apontados pela recorrente da concessão da pensão, por a tal se opor a formação de caso decidido ou resolvido, o qual não poderá ser “ultrapassado” pela formulação de sucessivos pedidos de reapreciação do seu processo gracioso, de dois em dois anos. I) Em suma, verifica-se que em qualquer dos momentos em que foi requerida pensão à Caixa Geral de Aposentações, quer em 29 de Setembro de 1981, quer em 23 de Janeiro de 2009, os sujeitos são inabalavelmente os mesmos: a recorrida, CGA, e a recorrente A……; o pedido é igualmente o mesmo, obtenção de pensão de aposentação ao abrigo do Decreto-Lei nº 362/78, de 28 de Novembro, e legislação complementar, a partir do mês seguinte ao da entrada do requerimento inicial; e a causa de pedir, não deixa de igualmente ser a mesma, uma vez que o último pedido, independentemente do momento em que é formulado, tem como efeito repetir o primeiro, já que os resultados a obter não revestem qualquer diferença qualitativa ou quantitativa. J) O Acórdão recorrido julgou de harmonia com a lei e com a prova dos autos. 1.3. A formação prevista no art. 150º/5 do CPTA, pelo acórdão proferido a fls. 149-153 admitiu a revista, dizendo, no discurso justificativo da sua decisão, além do mais, que: “(…) A decisão da 1ª instância julgou a acção procedente, condenando a CGA a reconhecer o direito da A. à pensão de aposentação nos termos requeridos, com o consequente pagamento das pensões devidas desde 01-10-1981, e respectivos juros de mora. Para chegar a tal decisão, deu previamente por assente que não ocorria, in casu, contrariamente ao invocado pela CGA, qualquer caso decidido que se tenha consolidado na ordem jurídica, e, apreciando a excepção dilatória do caso julgado suscitada pela entidade demandada, considerou: “… entre a acção administrativa especial que correu termos no TAF de Lisboa… e o presente processo há identidade de sujeitos e de pedidos, mas não há identidade de causa de pedir, pois… o novo requerimento apresentado, por referência ao qual foi intentada a presente acção, renova o procedimento, o que implica a apreciação da questão por referência a este novo requerimento”, concluindo-se “que este processo não é a repetição do primeiro…”. O acórdão recorrido afastou-se desta posição, dando razão à CGA no que respeita à invocada excepção do caso decidido ou caso resolvido, que, contrariamente ao decidido pelo TAF, entendeu verificar-se in casu, considerando que o caso decidido ou caso resolvido não poderia ser ultrapassado por sucessivos pedidos de reapreciação do seu processo gracioso, de 2 em 2 anos, por não ser aplicável à situação concreta o disposto no art. 9º do CPA. E considerou igualmente que, tendo a sentença de 06.02.2008, proferida na acção anterior, julgado procedente a excepção dilatória da caducidade do direito de acção, decisão não impugnada pela A., “não faz sentido vir formular agora qualquer pedido de reapreciação”. E o que a recorrente pretende submeter ao tribunal de revista, como acima se deixou relatado, é, em concreto, e em primeiro lugar, a questão da existência ou não, na situação sub judice, de caso decidido ou caso resolvido relativamente ao pedido formulado pela requerente da aposentação (sobre o qual não foi proferida qualquer apreciação de mérito, mas sim de arquivamento do processo por falta de elementos que permitissem a sua apreciação), e, por consequência, saber se impende sobre a CGA o dever de pronúncia sobre o novo requerimento apresentado, tendo em conta o disposto no art. 9º, nº 2 do CPA, que o acórdão recorrido disse não ser aplicável a esta situação. E também, por arrastamento, saber se há identidade de causa de pedir nas duas acções, que permita afirmar, como fez o tribunal a quo, a existência de caso julgado. Importa ter em conta que a sentença proferida na acção anterior não emitiu qualquer pronúncia de mérito, nada decidindo sobre a exigência ou não do requisito da nacionalidade portuguesa, tendo apenas considerado verificada a existência da excepção dilatória da caducidade do direito de acção. Estas questões assumem particular complexidade e relevância jurídica e social, face ao seu impacto comunitário, tendo nomeadamente em conta que está em causa a atribuição de uma pensão de aposentação cujo pedido, aliás, nunca foi objecto de apreciação in substantia (…)”. 1.4 O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer, nos seguintes termos: “ I Vem o presente recurso interposto do douto acórdão do TCA Sul, que revogou a sentença do TAC de Lisboa, a qual, julgando procedente a acção administrativa especial intentada pela ora recorrente contra a Caixa Geral de Aposentações, condenou a recorrida a reconhecer à autora o direito à pensão de aposentação, ao abrigo do DL n 362/78, de 28/11, desde 1/10/81, com o consequente pagamento das pensões devidas desde então e dos respectivos juros de mora vencidos e vincendos até efectivo pagamento das mesmas. A recorrente assaca ao acórdão recorrido erro de julgamento em matéria de (i) procedência da excepção do caso julgado e de (ii) inexistência do dever de decisão do seu requerimento, de 23/01/2009, por parte da entidade recorrida. Em nosso parecer, o recurso merecerá provimento. II 1. A recorrente alega, em síntese, que a sentença, de 6/02/2008, do TAC de Lisboa, que julgou procedente a excepção dilatória da caducidade do direito de acção, não constitui caso julgado relativamente à acção em causa, na medida em que entre as duas acções há identidade de sujeitos e de pedidos mas não identidade total de causa de pedir — cfr conclusão VII das suas alegações. Nesta sede, o tribunal recorrido entendeu que, não tendo sido impugnada tal decisão pela A., “não faz sentido vir formular agora qualquer pedido de reapreciação” — cfr fls. 117v. Alega a recorrente que a causa de pedir “é o facto jurídico que constitui o fundamento legal do benefício ou do direito objecto do pedido” — cfr Alberto dos Reis, Código de Processo Civil anotado, Vol. III, p. 121 — e que não há identidade total de causa de pedir porquanto, como entendeu a sentença do TAC de Lisboa, o novo requerimento renova o procedimento, o que implica a apreciação da questão por referência a esse novo requerimento. Nos termos do art 498v, n 4 do CPC, há identidade de causa de pedir quando a pretensão deduzida nas duas acções procede do mesmo facto jurídico. Ora, da factualidade provada resulta não haver identidade de causa de pedir: enquanto na acção em que foi proferida a sentença do TAC de Lisboa, em 6/02/2008, o pedido de condenação da entidade demandada à prática do acto administrativo legalmente devido - traduzido no reconhecimento à autora do direito à aposentação com efeitos desde a data do seu requerimento inicial para o efeito - se funda no indeferimento expresso do requerimento da A., entrado na CGA, em 9/11/2006, o idêntico pedido deduzido na acção a que respeitam os presentes autos procede, diferentemente, da omissão de decisão devida do requerimento da A, entrado na CGA, em 23/01/2009 — cfr matéria de facto provada sob os ns 21/25. Em consequência, apesar de não se questionar a identidade de sujeitos e do pedido em ambas as acções, não se verifica, em nosso parecer, a excepção do caso julgado. 2. Alega também a recorrente, em relação à segunda questão suscitada, que com este último requerimento visava a reapreciação do pedido inicial de 29/09/1981, por estarem reunidos todos os requisitos legais para a aposentação, pelo que existia dever legal de decisão, nos termos do n 2 do art 9 do CPA — cfr conclusões XI, XII e VI das alegações. Nesta matéria, o tribunal recorrido perfilhou entendimento oposto, no sentido de impender sobre a ora recorrida um mero dever de pronúncia mas não um dever de decisão, por a tal se opor a formação de caso resolvido ou caso decidido, o qual não poderia ser ultrapassado por sucessivos pedidos de reapreciação do processo gracioso da ora recorrente, de dois em dois anos, não se aplicando à situação concreta o disposto no art 9 do CPA. Porém, sobre esta questão, na sequência de ampla discussão, na jurisprudência e na doutrina, o douto acórdão do Pleno deste STA, proferido em 31/03/2004, no recurso por oposição de julgados n 46256, veio firmar orientação distinta sobre a interpretação do art° 9° do CPA. Segundo este aresto, o preceito encerra dois princípios: o da pronúncia (contido no seu n° 1) e o da decisão (regulado no seu n° 2). O primeiro dever (o de pronúncia) obriga sempre a Administração a tomar posição perante qualquer petição formulada por um particular, correspondendo a tal dever o direito fundamental de petição (art°s 52° da CRP e 74° e ss. do CPA e Lei n° 43/90, de 10/8). Diferente deste, é o dever legal de decisão procedimental, que se liga a uma exigência de conclusão dos procedimentos, com a consequente prática de um acto administrativo (arts 57°, 58° e 106° a 109°, todos do CPA). Por outro lado, nos termos do mesmo acórdão, de acordo com o n° 2 do art° 9° do CPA, são pressupostos cumulativos da dispensa do dever de decidir que: 1°-órgão competente; 2° -tenha praticado; 3° -um acto administrativo; 4° -há menos de dois anos; 5° -sobre o mesmo pedido e com os mesmos fundamentos; 6° - formulado pelo mesmo requerente. Assim, conforme se decidiu também no acórdão deste STA, de 16/05/2006, rec 118/06, “Os órgãos administrativos têm o dever legal de decidir os pedidos sobre matérias que se encontrem no complexo de competências que lhes estão atribuídas, desde que, no caso de repetição, o segundo pedido seja formulado dois anos após a prática de acto a decidir o (idêntico) primeiro pedido”. Ainda segundo o mesmo aresto, “A exigência legal de decisão estabelecida no nº 2 do artigo 9º do CPA, que constitui excepção à regra geral contida no nº 1, tem como pressuposto que o decurso do tempo possa ter introduzido uma alteração juridicamente relevante das circunstâncias que permita enquadrar o procedimento em novos moldes e justifique a prolação de uma decisão diversa da tomada primeiramente”. Na mesma linha interpretativa, entre outros os acórdãos deste Tribunal, de 29/03/2000, recs 38793, 38894 e 39756; de 6.2.07, rec 575/06; de 28/11/2007, rec 0414/07 e de 22/04/2009, rec 347/08; Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, n 122/2001, de 12/6/2002 e “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Almedina, 2005, pp.341/345. Ora, no caso em apreço, a recorrente dirigiu à entidade recorrida, em 23/01/2009, um requerimento de reapreciação do seu processo de aposentação — o qual não viria a ser objecto de decisão - nos mesmos termos e com os mesmos fundamentos do requerimento apresentado em 9/11/2006, indeferido por despacho do Director Central da CGA, de 20/11/2006 — cfr factualidade provada sob os ns 21, 22, 24 e 25.. Verifica-se assim não ocorrer o 4 supra enunciado pressuposto de exclusão do dever de decisão da entidade recorrida, nos termos do arte 9, n 2 do CPA, por não haver decisão expressa sobre o mesmo pedido da recorrente, proferida há menos de dois anos, à data da sua apresentação. Não procede também a exclusão do dever de decisão por referência ao despacho de arquivamento do processo de aposentação da recorrente, de 5/11/85, por falta do 5Q enunciado pressuposto, uma vez que não há identidade de pedidos e de fundamentos entre os requerimentos de 23/01/2009, de reapreciação da decisão de indeferimento do processo de aposentação, por inexigibilidade do requisito da nacionalidade portuguesa, e o requerimento de concessão da pensão de aposentação, de 29/09/81, sobre o qual recaiu aquele despacho — cfr factualidade provada sob os ns 1, 3, 4 e 24. Nestes termos, de acordo com o disposto no art 9, n 2 do CPA, o caso resolvido ou caso decidido em que se funda o acórdão recorrido não desobrigava a entidade recorrida de decidir a pretensão formulada pela recorrente através do seu requerimento de 23/01/2009. III Em consequência, deverá, em nosso parecer, o recurso merecer provimento, revogando-se o douto acórdão recorrido e confirmando-se a decisão do TAC de Lisboa de procedência da acção.” Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. 2. FUNDAMENTAÇÃO 2.1 OS FACTOS No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos: 1- Por requerimento dirigido ao Senhor Administrador-Geral da Caixa Geral de Depósitos, entrado em 29.09.1981, a ora autora requereu a concessão da aposentação ao abrigo do DL 362/78, de 28.11. (fls. 1 do instrutor). 2- De fls. 2 do instrutor consta cópia de ofício de 23.05.1984, tendo como destinatária a autora onde lhe era pedido o certificado de nacionalidade portuguesa ou fotocópia do Bilhete de Identidade, certidão do tempo de serviço prestado e documento oficial onde conste a categoria respeitante ao último cargo exercido, a fim de ser apreciado o seu pedido de aposentação. 3- Em 4.11.1985, por um funcionário da Caixa Geral de Depósitos foi prestada informação do seguinte teor: «Não enviou os documentos que lhe foram solicitados pelo ofício n.° 9014 de 23-5-84, pelo que, se propõe o arquivo do processo» (fls. 3 do instrutor). 4- Sobre tal informação/parecer recaiu o despacho de “Concordo”, rubricado com rubrica ilegível, por um Chefe do Serviço. (fls. 3 do instrutor). 5- Constam de fls. 4 a 10 do processo instrutor os seguintes documentos, que deram e entrada na CGD em 18.09.1991: - Uma certidão emitida em 30.05.1991 pelo Ministério das Finanças da República de Angola, Departamento Nacional de Administração, na qual se certifica que “…consta o seguinte a respeito da requerente, A…., que foi Dactilógrafa dos extintos Serviços de Planeamento e Finanças. Por este Departamento, foi abonada dos seus vencimentos no período de Um de Janeiro de Mil Novecentos e Sessenta e Nove a Trinta e Um de Janeiro de Mil Novecentos e Setenta e Oito, tendo sofrido os descontos para compensação de aposentação’ consta do verso da certidão a seguinte menção: “Certifico e dou fé que este documento é autêntico. Consulado-Geral de Portugal em Luanda, 21 de Junho de 1991”. (fls. 9/10 do processo instrutor). - Cópia do Boletim Oficial de Angola, II Série, n° 124, de 27.05.1970, onde consta a sua nomeação, provisoriamente como dactilógrafa do quadro de pessoal dos Serviços de Planeamento e Integração Económica, bem como do Boletim Oficial de Angola, II Série, n° 242, de 15.10.1973, onde consta a sua promoção a escriturária-dactilógrafa de 1ª classe do quadro de pessoal dos Serviços de Planeamento e Integração Económica (fls. 5 e 6/8 do processo instrutor); consta também cópia do Boletim Oficial de Angola, II Série, n° 260, de 7.11.1975 onde consta a sua tomada de posse em 25 de Julho de 1975 do cargo de segundo-oficial interino do quadro de pessoal da Direcção dos Serviços de Planeamento. (fls. 7 do processo instrutor). 6- De fls. 11 do instrutor consta cópia de ofício de 20.02.1990, tendo como destinatária a autora, que o recebeu, onde lhe era pedido o certificado de nacionalidade portuguesa, fotocópia do cartão de contribuinte fiscal e Mod 2237 relativo a abertura de conta bancária. 7- Em resposta a este ofício, a ora autora, por requerimento entrado na CGA em 18.01.1996, informou de que tinha a nacionalidade angolana e reiterou o seu pedido de pensão de aposentação, juntando cópia de um acórdão do STA de 17.05.1994. (fls. 12/19 do instrutor). 8 - Em resposta a este requerimento, a CGA respondeu à autora informando de que a sua posição continuava a ser a que lhe fora transmitida, estando o processo há muito arquivado por falta do requisito da nacionalidade portuguesa. (fls. 20 do instrutor). 9- Por requerimento entrado na CGA em 19.04.1996, a ora autora requereu informação sobre se o seu pedido de pensão de aposentação havia recaído despacho da CGA e em caso afirmativo, qual o seu conteúdo, o seu autor e cópia da notificação. (fls. 21 do instrutor). 10- Em resposta a este requerimento, a CGA respondeu à autora informando de que a sua posição continuava a ser a que lhe fora transmitida, estando o processo há muito arquivado por falta do requisito da nacionalidade portuguesa, ao que a ora autora respondeu reiterando também o seu pedido feito no requerimento entrado em 19.04.1996. (fls. 23/24 do instrutor). 11- Em resposta ao novo requerimento, a CGA respondeu à autora, por ofício de 3.02.1997, informando “...de que o processo foi mandado arquivar por despacho, de 85.11.05, proferido pelo Chefe de Serviço de Aposentação III (SPR-6), no uso de orientações superiormente estabelecidas”. (fls. 25 do instrutor). 12- Em resposta a este ofício, a ora autora, por requerimento entrado na CGA em 27.02.1997, requereu a passagem de “...certidão donde conste todo o conteúdo e fundamentação do mesmo despacho”. (fls. 26 do instrutor). 13- A CGA emitiu a certidão, datada de 1/04/97, do seguinte teor: “Certifico, em cumprimento (... (...), que o pedido de aposentação formulado ao abrigo do Decreto-Lei (...) (...) foi mandado arquivar, por despacho de cinco de Novembro de mil novecentos e oitenta e cinco, proferido por ……, Chefe de Secção, no uso de orientações superiormente estabelecidas, em virtude de não ter apresentado os documentos solicitados, para a conclusão do processo, nomeadamente prova da efectividade do serviço prestado e prova de possuir a nacionalidade portuguesa. Certifico ainda que o respectivo pedido de aposentação não foi objecto de decisão final por parte dos membros legalmente competentes nos termos do artigo cento e oito do Estatuto da Aposentação”. (fls. 27 do instrutor). 14- Com data de entrada de 23.09.1997, e dirigido ao Presidente do Conselho de Administração da Caixa Geral de Aposentações, a ora autora requereu que fosse proferida “...decisão final sobre o pedido formulado, deferindo o mesmo pedido, com o fundamento de que a requerente apresentou os documentos necessários à conclusão do processo, designadamente a prova de efectividade de serviço prestado, conforme demonstra por documento que junta sob o n° Doc. 1 (recibo de documentos entregues) e a posse da nacionalidade portuguesa não é requisito de aposentação exigido pelo n° 1 do artigo 1° do Decreto-Lei n°262/78”. (fls. 31 do instrutor). 15- Na sequência deste requerimento, consta do processo instrutor, com data de 13.10.1997, o ofício NER JG 1737715-1, subscrito pelo Director Coordenador, B……, dirigido à autora, do seguinte teor: “ASSUNTO: Pedido de Aposentação Reportando-me à carta em referência, informo V. Exa de que, de acordo com a interpretação desta Caixa, baseada na alínea d) do n° 1 do art.° 82° do Estatuto da Aposentação (Dec-Lei nº 498/72, de 9/12), a falta de nacionalidade portuguesa constitui impedimento legal à atribuição da pensão prevista no Dec-Lei n° 362/78, de 28/11, e legislação complementar. Consequentemente, só pode ser dado seguimento ao seu pedido quando fizer prova daquele requisito”: (fls. 32 do instrutor). 16- Por requerimento entrado na CGA em 18.11.1999, foi junto ao processo uma procuração emitida pela ora autora a mandatário forense. (fls. 33/35 do instrutor). 17- Por requerimento dirigido ao Director da Caixa Geral de Aposentações, entrado na CGA em 28.02.2002, a ora autora, através do seu mandatário, veio expor e requerer o seguinte: “Assunto: Proc. n° 1737715 A……, devidamente identificado nos autos à margem referenciados, vem expor e requerer a V. Exa o seguinte: 1- À requerente é exigida a posse de nacionalidade portuguesa para que lhe seja concedido o Direito à Aposentação. 2- Constitui Jurisprudência pacificamente aceite pelos Acórdãos do S.T.A. a não exigibilidade de tal requisito. Nestes termos requer que seja desarquivado o seu processo submetendo-o ao despacho definitivo e executório que lhe conceda a Aposentação”. (fls. 36 do instrutor). 18- Na sequência deste requerimento, consta do processo instrutor, com data de 26.04.2002, o ofício SAC321AM1737715, subscrito pelo Chefe do Serviço, C……, dirigido para a morada do mandatário da autora, do seguinte teor: “ASSUNTO: Pedido de Aposentação Relativamente à sua carta de 2002/02/28, informo V. Exa de que esta Caixa nada tem a acrescentar ao comunicado pelo ofício de 1997/10/13, do qual se junta cópia”. (fls. 37 do instrutor). 19- Por requerimento dirigido ao Director da Caixa Geral de Aposentações, entrado na CGA em 5.04.2002, a ora autora, mediante requerimento conjunto com outros requerentes, através do seu mandatário, veio expor e requerer o seguinte: “1- Os requerentes submencionados: (...) A…… (...). 2- Formularam o seu pedido de aposentação como o reproduzem os respectivos processos. 3- Sucede que o mesmo foi indeferido por exigibilidade da nacionalidade portuguesa. 4 - À luz do douto Acórdão nº 72/2002 proferido no processo nº 72/2002 proferido no processo 769/99 do Tribunal Constitucional, tal requisito não é exigível. Nestes termos requerem a V. Exª que seja processada a respectiva pensão”. (fls. 38 do instrutor). 20- Na sequência deste requerimento, consta do processo instrutor, com data de 27.05.2002, o ofício NER RM1737715, subscrito pelo Director - Coordenador, D……, dirigido ao mandatário da autora, do seguinte teor: “ASSUNTO: Pedido de aposentação A…… Reportando-me à carta em referência, tenho a informar V.Exa de que, conforme foi comunicado oportunamente à interessada, o seu requerimento de 1981.09.29 foi mandado arquivar por despacho de 1985.11.05, por não terem sido apresentados os documentos necessários à sua conclusão. Assim, tendo-se formado acto tácito de indeferimento em função do tempo decorrido, sem que tenha procedido à sua impugnação contenciosa, tal acto consolidou-se, face ao disposto no art.° 141.° do Código do Procedimento Administrativo (Decreto-Lei n.° 442/91, de 15 de Novembro). Ora, o regime do Decreto-Lei n.° 362/78 foi, entretanto, revogado pelo Decreto-Lei n.° 210/90, de 27 de Junho, pelo que já não é possível a atribuição da pensão em causa” (fls. 39 do instrutor). 21- Por requerimentos dirigidos ao Presidente do Conselho Administrativo da Caixa Geral de Aposentações, entrados na CGA em 5.12.2003, em 14.12.2004 e em 9.11.2006, a ora autora, através do seu mandatário, veio expor e requerer o seguinte: “Proc. n.° 1737715 A……, identificada nos autos à margem referenciados, requereu a sua aposentação à luz do Decreto-Lei nº 362/78, de 28 de Novembro. Tendo-lhe sido indeferida por não possuir a nacionalidade portuguesa. Sucede que, vária jurisprudência do S. T.A. e do T.C., designadamente o Acórdão nº 72/2002, do Proc. n.° 769/99 do TC, sustentam a inexigibilidade daquele requisito. A requerente vive uma situação sócio-económica difícil. Termos em que requer a reapreciação do seu processo, deferindo-lhe o pedido de aposentação”. (fls. 40, 41 e 42 do instrutor). 22- Na sequência deste requerimento, foi enviado ao mandatário da autora, que o recebeu, o ofício n° 3405, com a referência GAC-3/CC, subscrito pelo Director Central, D……, datado de 20.11.2006, do seguinte teor: “ASSUNTO: Pedido de aposentação requerida por A…… ao abrigo do regime instituído pelo Decreto-Lei nº 362/78, de 28 de Novembro. Reportando-me ao assunto acima referenciado, informo V. Exª do seguinte: O pedido de aposentação de A……, de 29 de Setembro de 1981, foi indeferido em 1985.11.05, por falta de apresentação de documentos solicitados para instrução do processo, decisão que lhe foi oportunamente comunicada através dos ofícios nºs NER PM 1737715 e 1737715 CM, respectivamente de 7 de Fevereiro e de 18 de Junho de 1996. Atendendo ao período de tempo entretanto decorrido, que determinou a consolidação da situação na ordem jurídica, e ao facto de não estar já em vigor o regime instituído pelo Decreto-Lei n.° 362/78, de 28 de Novembro, não é possível dar satisfação à pretensão deduzida.” (fls. 43 do instrutor e art.° 70 da petição inicial interposta pela autora em 27.03.2007 no TAF de Lisboa, a fls. 47/51 do instrutor)). 23 - Em 27 de Março de 2007, a ora autora instaurou no então Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa uma acção administrativa especial contra a CGA, pedindo a condenação desta “à prática do acto administrativo legalmente devido, o qual se traduz no reconhecimento à autora do direito à aposentação, com efeitos desde a data do seu requerimento inicial para o efeito”; nesta acção veio a ser proferida sentença no dia 6 de Fevereiro de 2008, transitada em julgado, na qual foi julgada procedente a excepção dilatória da caducidade do direito de acção. (fls. 63/69 do instrutor e processo n° 832/07.9BELSB apenso). 24- Por requerimento dirigido ao Presidente do Conselho Administrativo da Caixa Geral de Aposentações, entrado na CGA em 23.01.2009, a ora autora, através do seu mandatário, veio expor e requerer o seguinte: “Proc. n.° 1737715 A……, identificada nos autos, requereu a sua aposentação à luz do Decreto-Lei n.° 362/78, de 28 de Novembro. Tendo-lhe sido indeferida por não possuir a nacionalidade portuguesa. Sucede que, vária jurisprudência do S.T.A. e do T.C., designadamente o Acórdão n.° 72/2002, do Proc. n.° 769/99 do TC, sustentam a inexigibilidade daquele requisito. A requerente vive uma situação sócio-económica difícil. Termos em que requer a reapreciação do seu processo, deferindo-lhe o pedido de aposentação” (fls. 8 dos autos). 25- A CGA não proferiu decisão sobre este requerimento e a petição inicial da presente acção deu entrada em juízo no dia 16.04.2009. (fls. 3 e 10 dos autos). 2.2. O DIREITO 2.2.1 Para boa compreensão do problema jurídico que temos em mãos, importa ter em conta as seguintes particularidades do caso. A Autora, ora recorrente, requereu, em 1981.09.29, à Caixa Geral de Depósitos, a atribuição de pensão de aposentação ao abrigo do regime do DL nº 362/78, de 28/11. Por despacho de 1985.11.05, proferido pelo Chefe de Serviço de Aposentação III, o processo foi mandado arquivar com fundamento na falta da apresentação, por parte da requerente, do certificado de nacionalidade portuguesa ou fotocópia do Bilhete de Identidade, certidão do tempo de serviço prestado e documento oficial onde constasse a categoria respeitante ao último cargo exercido. Por requerimento entrado na Caixa Geral de Depósitos em 1996.01.18, a Autora pediu, de novo, a sua aposentação, informando que tinha nacionalidade angolana e juntando cópia de um acórdão do STA, proferido em 1994.05.17 (recº nº 33 227) que decidiu que a perda da nacionalidade portuguesa não obstava à atribuição da pensão de aposentação, de acordo com o regime do DL nº 362/78. A tal requerimento a Caixa Geral de Depósitos respondeu que a sua posição continuava a ser a mesma, que ainda não se encontrava consolidada uma posição jurisprudencial e que, por consequência, por falta de prova da nacionalidade, não se justificava a reabertura do processo. Mais tarde, por requerimentos apresentados em 2003.12.05, 2004.12.14 e 2006.11.09, a Autora repetiu o pedido, invocando jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo e do Tribunal Constitucional no sentido de não ser exigível o requisito da nacionalidade portuguesa. Na sequência do último dos referidos requerimentos, a Caixa Geral de Depósitos comunicou à Autora, por ofício datado de 2006.11.20, que não era possível dar satisfação à pretensão deduzida, tendo em conta que o pedido foi indeferido em 1985.11.05, que o tempo entretanto decorrido determinou a consolidação na ordem jurídica e ainda por não estar já em vigor o regime instituído pelo DL nº 362/78 de 28 de Novembro. Com referência àquele acto de 2006.11.20, a Autora intentou acção administrativa especial para condenação à prática do acto devido, na qual a Ré Caixa Geral de Depósitos foi absolvida da instância, dada a procedência da excepção dilatória da caducidade do direito de acção. Por requerimento entrado na Caixa Geral de Depósitos em 2009.01.23, a Autora repetiu o pedido de aposentação. A Caixa Geral de Depósitos manteve-se inerte quanto a este último pedido. Face ao silêncio da Ré, a Autora intentou, no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, a presente acção administrativa especial para condenação à prática do acto devido. O Tribunal de 1ª instância, proferiu sentença na qual, dando por verificado, além do mais, a existência do dever legal de decidir, condenou a Ré a “reconhecer à autora o direito à pensão de aposentação ao abrigo do Decreto-Lei nº 362/78, de 28/11, desde 1.10.1981, com o consequente pagamento das pensões devidas desde esta data, bem como ao pagamento dos respectivos juros de mora vencidos e vincendos à taxa legal até efectivo pagamento das mesmas.” O acórdão em revista revogou a sentença recorrida por ter considerado, no essencial, que o acto de indeferimento expresso de 2006 se consolidou na ordem jurídica e que, por consequência, recaía sobre a Ré um mero dever de pronúncia, “mas não um dever de decisão nos termos apontados pelo requerente da concessão da pensão, por a tal se opor a formação de caso resolvido ou caso decidido”. Emitida esta pronúncia, a acção claudicou por falta do pressuposto da condenação à prática do acto administrativo legalmente devido previsto no art. 67º/1/a) do CPTA. Na sua decisão, o TCA louvou-se, no essencial e com as necessárias adaptações, no discurso justificativo de um caso “análogo, anteriormente julgado no mesmo Tribunal. Passamos a transcrever, a fundamentação, na parte que interessa: “(…) A Caixa Geral de Aposentações sustenta que a decisão recorrida deve ser revogada, por não ter sido julgada procedente a excepção pela Ré, de caso decidido ou caso resolvido. E, na verdade, pensamos que a recorrente tem razão. Na verdade, no proc. nº 833/07.9 BELSB, por sentença de 06.02.08, do TAF de Lisboa, foi julgada procedente a excepção dilatória de caso julgado, sentença essa da qual o recorrente não interpôs recurso jurisdicional, não faz qualquer sentido vir formular agora qualquer pedido de reapreciação. É o que resulta do recente processo do TCA Sul, de 12 de Fevereiro de 2009, proferido no Proc. nº 4153/08, no qual se transcreve o seguinte: “(…) Ora, posto isto e tendo já sido declarado pelas decisões judiciais em apreço, que a decisão expressa da Caixa Gera de Aposentações, proferida em (…) formou caso decidido por falta de impugnação atempada, não poderá considerar-se que recaia sobre um requerimento apresentado em 2007 e que é idêntico ao formulado em 2009, o dever legal de decidir no sentido de ser atribuído ao recorrente pensão de aposentação, nos termos do Dec.Lei nº 362/78, de 28 de Novembro, e legislação complementar, não obstante mediarem mais de dois anos entre a apresentação daqueles requerimentos, por a tal se opor a decisão de indeferimento daquela pretensão, ocorrida pela anterior decisão da Caixa Geral de Aposentações, de 05.03.2003, a qual já se consolidou na ordem jurídica. Ou seja, sobre o aludido requerimento de (…) recairá sobre a Caixa Geral de Aposentações um mero dever de pronúncia, mas não um dever de decisão nos termos apontados pelo requerente da concessão da pensão, por a tal se opor a formação de caso resolvido ou caso decidido, o qual não poderá ser ultrapassado por sucessivos pedidos de reapreciação do seu processo gracioso, de dois em dois anos, não se aplicando à situação concreta o disposto no art. 9º do Cód. Proc. Administrativo, e não relevando que a anterior decisão expressa de (…) não se tenha baseado em razões substantivas, ao indeferir o pedido de desarquivamento (..). Como se vê, trata-se de um caso em tudo análogo ao dos presentes autos, que não podemos deixar de subscrever por evidentes razões de segurança jurídica”. A Autora discorda, ancorando a sua divergência nos seguintes argumentos essenciais: (i) com o requerimento de 2009.01.23 visa-se a reapreciação do pedido inicial de 1981.09.29, (ii) por isso não se está perante um pedido novo e (iii) a Ré tinha o dever legal de o decidir, por força do disposto no art. 9º/2 do CPA. Feita esta resenha, a primeira questão a resolver, no caso concreto, é o problema da (in) existência do dever de decidir 2.2.2. O art. 52º/1 da Constituição da República Portuguesa reconhece a todos os cidadãos o direito de apresentar “aos órgãos de soberania, aos órgãos de governo próprio das regiões autónomas ou a quaisquer autoridades, petições, reclamações ou queixas para defesa dos seus direitos, da Constituição, das leis ou do interesse geral”, do mesmo passo que impõe às autoridades requeridas o dever de os informarem “em prazo razoável, sobre o resultado da respectiva apreciação”. No que respeita ao desempenho geral da actividade administrativa o dever constitucional de apreciação está concretizado no art. 9º do CPA, encimado pela epígrafe princípio da decisão. De acordo com a disciplina deste preceito da lei ordinária, os órgãos administrativos têm o dever de se pronunciar sobre todos os assuntos da sua competência que lhe sejam apresentados pelos particulares, que lhes disserem directamente respeito [9º/1/a)] e/ou “sobre quaisquer petições, representações, reclamações ou queixas formuladas em defesa da Constituição, das leis ou do interesse geral” [9º/1/b)]. E “não existe o dever de decisão quando, há menos de dois anos contados da data da apresentação do requerimento, o órgão competente tenha praticado um acto administrativo sobre o mesmo pedido formulado pelo mesmo particular com os mesmos fundamentos” (9º/2) Na mediação semântica da lei ordinária vemos uma pluralidade vocabular reveladora de que o dever constitucional de apreciação se cumpre pelo dever de pronúncia e pelo dever de decisão. E, quanto ao âmbito deste último, estamos com os autores (Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, “Código do Procedimento Administrativo”, Comentado, 2ª ed., pp. 125/126) que interpretam a lei com o sentido de que face às petições dos particulares, formuladas em defesa de interesses próprios, individuais e concretos, o dever de pronúncia exigido à Administração é um dever de praticar um acto administrativo de aplicação da lei à situação jurídica do peticionante (art. 9º/2 CPA). Quando assim é, o dever de pronúncia do órgão administrativo não pode, pois, quedar-se pelo mero dever constitucional de resposta que existe sempre, para qualquer assunto que lhe seja apresentando, correspondente ao direito fundamental de petição dos cidadãos. Salvo se ocorrer a situação de dispensa, de discricionariedade de silêncio, prevista no nº 2 do art. 9º do CPA, a lei exige-lhe mais do que uma mera resposta. Impõe-lhe uma decisão que, ao abrigo de normas de direito administrativo produza efeitos na situação individual e concreta do pretendente. O mesmo é dizer que, quando houver praticado um acto administrativo denegatório de petição apresentada em defesa de direitos ou interesses próprios do requerente, decorridos que sejam dois anos, - intervalo que se justifica pela necessidade de salvaguardar a eficácia e a racionalização da actividade administrativa (art. 267º/2/5 da CRP), livrando-a do assédio permanente dos administrados - a Administração tem, de novo, o dever de decidir, cabendo-lhe fazer uma apreciação actual do mesmo pedido renovado.(-Vide, entre outros, acórdãos STA de 2000.03.29 (recursos nºs 38 793, 38 894 e 39 756),; de 2006.06.16 – rec. nº 118/06; de 2007.02.06 – rec. nº 575/06; de 207.11.28 – rec. nº 414/07 e de 2009.04.22 – rec. nº 347/08. -Cfr., neste sentido, Sérvulo Correia, “O incumprimento do dever de decidir”, in CJA, nº 54, pag.28) Ora, no caso em apreço não sobram dúvidas que, primeiro, a Autora, com o requerimento que apresentou à Ré, em 2009.01.23, visou a tutela de interesses próprios, pedindo a atribuição de pensão de aposentação (vide ponto 24. do probatório), segundo, que a Ré não emitiu qualquer pronúncia sobre a petição e, terceiro, que estavam já volvidos dois anos sobre a data (2006.11.20) em que havia indeferido anterior requerimento no qual a Autora havia formulado o mesmo pedido, com os mesmos fundamentos. Logo, a Autora tem razão, nesta parte. Impendia sobre a Ré o dever de decisão e, por consequência, por força do seu silêncio, está verificado o pressuposto da acção de condenação à prática do acto devido previsto no art. 67º/1/a) do CPTA. 2.2.3. Cabe ao tribunal de revista aplicar definitivamente o regime jurídico que julgue adequado “aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido” (art. 150º/3 CPTA), conhecendo da segunda questão suscitada na apelação, sobre a qual o TCA não emitiu pronúncia por a mesma ter ficado prejudicada pela solução dada ao litígio (arts. 726º e 715º/2 do CPC). Trata-se de saber se a Administração estava, ou não, obrigada a decidir favoravelmente a pretensão da Autora. Ora, o dever de decidir tem vários graus e o seu cumprimento não implica, necessariamente, decidir de acordo com a pretensão. Pode, desde logo, cumprir-se com uma decisão de extinção do procedimento, sempre que ocorra «qualquer questão que prejudique o desenvolvimento normal do procedimento ou impeça uma tomada de decisão sobre o seu objecto» (art. 83º CPA). E, quando se impuser uma decisão sobre o objecto da pretensão “se o poder for vinculado mas num sentido divergente do pretendido pelo particular, a Administração tem o dever de indeferir.”(Citando Sérvulo Correia, in “ O incumprimento do dever de decidir”, CJA, nº 54, pág. 9) No caso em apreço, a entidade demandada não se pronunciou sobre a pretensão que a Autora lhe apresentou no seu requerimento de 2009.01.23 (vide ponto 24. do probatório supra). Nesse requerimento pedia “a reapreciação do seu processo, deferindo-lhe o seu pedido de aposentação”. Porém, a Autora, anteriormente, em 2006.11.09, já havia feito o mesmo pedido (ponto 21 do probatório), pedido esse que a Caixa Geral de Aposentações indeferiu, por despacho de 2006.11.20 (ponto 22 do probatório), com o seguinte teor: O pedido de aposentação de A……., de 29 de Setembro de 1981, foi indeferido em 1985.11.05, por falta de apresentação de documentos solicitados para instrução do processo, decisão que lhe foi oportunamente comunicada através dos ofícios nºs NER PM 1737715 e 1737715 CM, respectivamente de 7 de Fevereiro e de 18 de Junho de 1996. Atendendo ao período de tempo entretanto decorrido, que determinou a consolidação da situação na ordem jurídica, e ao facto de não estar já em vigor o regime instituído pelo Decreto-Lei n.° 362/78, de 28 de Novembro, não é possível dar satisfação à pretensão deduzida. A Autora não reagiu atempadamente contra este despacho que, por isso, se consolidou na ordem jurídica como caso administrativo resolvido. Portanto, com o requerimento de 2009.01.23, que está na base da presente acção administrativa especial de condenação à prática do acto devido, a Autora pretende que Administração proceda à revisão do anterior acto administrativo de indeferimento, de 2006.11.20, tornado inimpugnável. Neste contexto, uma vez que na decisão de atribuição/não atribuição da pensão, de acordo com o regime do DL nº 362/78, de 28/11, a Administração exerce um poder vinculado, sob pena de o novo acto violar a lei que o primeiro respeitara, a revisão do acto administrativo firme que denegou à Autora o pedido de aposentação é uma possibilidade que, só e equacionável, independentemente do respectivo regime e dos seus efeitos, se, porventura, aquele outro acto consolidado tiver enfermado de ilegalidade. O mesmo é dizer que, no caso concreto, a existência de dever de decidir de acordo com a pretensão da Autora, é uma hipótese a excluir, de imediato, se o acto expresso de indeferimento de 2006.11.20 não tiver sido invalidamente praticado. Disto isto, é tempo de indagar se o acto desfavorável consolidado de 2006.11.20 enfermou de invalidade. A decisão de indeferimento baseou-se em três pressupostos, a saber: (i) o pedido de aposentação apresentado em 29 de Setembro de 1981, pela ora recorrente A…… foi indeferido em 1985.11.05; (ii) esse acto denegatório da pretensão consolidou-se na ordem jurídica, (iii) e dado o facto de não estar já em vigor, à data da apresentação do requerimento – 2006.11.09 – o regime instituído pelo DL nº 362/78, de 28 de Novembro, “não é possível dar satisfação à pretensão deduzida”. Os dois primeiros pressupostos são exactos. Na verdade, primeiro, o despacho de arquivamento de 1985.11.05, no contexto descrito no probatório supra, significa indeferimento imediato da pretensão. Entendemos, com arrimo na jurisprudência deste Supremo Tribunal, em casos similares, maxime, a do acórdão do Pleno de 2003.06.24 – rec. nº 1140/02, passando a citar, que «efectivamente, o acto do subalterno que ordena o arquivamento de um procedimento de iniciativa particular por não ter sido apresentado um documento comprovativo de um requisito que o interessado entende não ser legalmente exigível, tem o efeito prático, que deve ser-lhe atribuído como conteúdo decisório implícito para efeitos de controlo da legalidade por via administrativa ou contenciosa, de negar a concreta pretensão material que o particular sustenta dever ser-lhe reconhecida sem a prova desse requisito»(Vide, no mesmo sentido, acórdão do Pleno de 2002.02.06 – rec. nº 47 044). Segundo, é pacífico que a requerente, não reagiu contenciosamente contra o despacho de 1985.11.05 que, por isso, se consolidou na ordem jurídica, deixando de ser impugnável. Terceiro, a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma do art. 82º/1/d) do DL nº 498/72, de 9.12 (Estatuto da Aposentação) declarada pelo Acórdão nº 72/02 de 2002.02.20 do Tribunal Constitucional não operou relativamente a esse caso administrativo resolvido que, mesmo não constituindo caso julgado em sentido estrito, por não proceder de decisão judicial, é-lhe equiparado para efeito do disposto no artigo 282º/3 da Constituição.(Cfr. Acórdãos 786/96 e 32/02 do Tribunal Constitucional) Resta saber - terceiro pressuposto do acto - se o direito à aposentação que o DL nº 362/78, de 28/11 conferiu à Autora, em regime especial, se extinguiu, ou não, em 1 de Novembro de 1990, data da entrada em vigor do DL nº 210/90, de 27 de Junho. Vejamos. O DL nº 362/78 de 28 de Novembro, do mesmo passo que concedeu o direito de aposentação, nas condições nele enunciadas, aos agentes da antiga administração ultramarina, determinou (art. 6º) que «as pensões de aposentação a que se refere o presente diploma devem ser requeridas dentro dos cento e vinte dias seguintes à sua entrada em vigor». Este prazo foi, porém, alongado, primeiro, pelo DL nº 23/80, de 29/2 e depois, pelo DL nº 118/81 de 18/5. Mais tarde, o DL nº 363/86 de 30/10, (artigo único) veio determinar que a pensão de aposentação podia ser requerida «a todo o momento». Por último, o DL nº 210/90, de 27/6, revogando o DL nº 363/86 (art. 1º), fixou no dia 1 de Novembro de 1990 o termo final do prazo para requerer a aposentação (art. 3º). Não há dúvida que os titulares do direito à aposentação conferido pelo DL nº 362/78, que nada requereram até 1 de Novembro de 1990, viram o seu direito extinto, por caducidade. E o mesmo sucedeu com a Autora. O prazo de caducidade não se suspende nem se interrompe senão nos casos em que a lei o determine (art. 328º C. Civil) e a situação concreta não é enquadrável, ainda que por analogia, na hipótese de alongamento do prazo previsto nas disposições combinadas dos artigos 332º e 327º/3 do C. Civil. Logo, uma vez indeferido o primeiro pedido da Autora, em 1985.11.05, por acto consolidado como caso administrativo resolvido, a renovação do mesmo pedido, só impediria a caducidade se, porventura, houvesse sido apresentado no decurso do respectivo prazo, isto é, até 1 de Novembro de 1990. Não foi o caso, uma vez que o pedido renovado, que a Ré indeferiu, pelo acto consolidado de 2006.11.20, foi -lhe apresentado, muito para além daquela data limite, em 2006.11.09. Portanto, na esteira da jurisprudência deste Supremo Tribunal, vertida no acórdão de 2001.07.13 – rec. nº 0102/11, consideramos que o acto de indeferimento de 2006.11.20, caso resolvido consolidado, não enfermou de qualquer invalidade. Então, no caso em apreço, o dever de decidir que impendia sobre a entidade demandada haveria de cumprir-se com uma decisão vinculada de indeferimento da pretensão formulada pela Autora no seu requerimento de 2006.11.09. Deste modo, improcede o pedido de condenação à prática do acto devido e, embora por outros fundamentos, deve manter-se, o acórdão recorrido, que revogou a sentença da 1ª instância. 3. DECISÃO Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em julgar improcedente a acção administrativa especial, absolvendo a Ré do pedido. Custas pela Autora. Lisboa, 23 de Fevereiro de 2012. – António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Alberto Augusto Andrade Oliveira – Américo Joaquim Pires Esteves.

Sumário

I- Face a petições de particulares, formuladas em defesa de interesses próprios, individuais e concretos, salvo se ocorrer a situação de dispensa prevista no nº 2 do art. 9º CPA, a Administração tem o dever de praticar um acto administrativo de aplicação da lei à situação jurídica do peticionante.

II- Quando houver praticado um acto administrativo denegatório de petição apresentada em defesa de direitos ou interesses próprios do requerente, decorridos que sejam dois anos, - intervalo que se justifica pela necessidade de salvaguardar a eficácia e a racionalização da actividade administrativa (art. 267º/2/5 da CRP), livrando-a do assédio permanente dos administrados – a Administração tem, de novo, o dever de decidir, cabendo-lhe fazer uma apreciação actual do mesmo pedido renovado.

III- Com a entrada em vigor do DL nº 210/90, de 27/6 terminou o prazo para requerer a pensão de aposentação ao abrigo do regime especial fixado no DL nº 362/78, de 28/11.

IV- Não está abrangida pela disciplina do artigo 2.º do DL 210/90, de 27/6 um pedido de atribuição de pensão apresentado em 2006.11.09 e que já, anteriormente, em 1985.11.05, havia sido indeferido por despacho consolidado como caso administrativo decidido.

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

A……, já devidamente identificada nos autos, interpõe, para este Supremo Tribunal, ao abrigo do art. 150º/1 do CPTA, recurso excepcional de revista do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proferido a fls. 111-118, que, revogou a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa que havia condenado a Caixa Geral de Aposentações a reconhecer à A. o direito à pensão de aposentação, ao abrigo do DL nº 362/78, de 28/11, desde 1.10.1981, com o consequente pagamento das pensões devidas desde esta data, bem como ao pagamento dos respectivos juros de mora vincendos tal como o peticionado.

1.1. Apresenta alegações com as seguintes conclusões:

I- O presente recurso é admissível ex vi do art. 140º, 144º, nº 1 e 150º do CPTA e do DL 303/2007, de 24 de Agosto, ponto IV.

II- Nos termos do disposto no art. 497º, nº 1 do CPC a excepção do caso julgado ocorre quando exista repetição de uma causa depois da primeira causa ter sido decidida por sentença que já não admite recurso ordinário.

III- Vide nesta esteira os argumentos sustentados pelo douto Tribunal “a quo”, o douto parecer dos Digmos. Magistrados do M.P. do TAC de Lisboa e do TCA Sul.

IV- Segundo o eminente Prof. Manuel de Andrade, “Noções Elementares de Processo Civil”, pág. 127, (o pedido é a enunciação da forma de tutela jurisdicional pretendida pelo A. e do conteúdo e do objecto do direito a tutelar).

V- Outro eminente Prof. José Alberto dos Reis, no Código Processo Civil Anotado, Vol. III, pág. 121, a causa de pedir “é o facto jurídico que constitui o fundamento legal do benefício ou do direito objecto do pedido” e a mesma não se deve confundir “com os meios de que a parte se serve para sustentar ou demonstrar”.

VI- Apesar de haver similitudes de pedidos e causas de pedir entre as duas acções, é forçoso que existe o dever legal de decisão sobre o requerimento da A. nos termos do nº 2 do art. 9º do CPA.

VII- Conclui-se que entre as duas acções há identidade de sujeitos e de pedidos mas não há identidade total de causa de pedir porquanto o novo requerimento renova o procedimento, o que implica a apreciação da questão por referência a esse novo requerimento.

VIII- Vide ainda Ac. STA de 13/02/97 – Rec. nº 41384 e Ac. de 06/02/2002, Proc. 047044, de 26/06/2003, Proc. nº 01140/02 e de 09/03/2004, Proc.044960.

IX- A lei confere ao requerente a faculdade de presumir indeferida a sua pretensão para os efeitos do exercício dos meios legais de impugnação e não de qualquer obrigatoriedade: Ac. de 30/06/98, Rec. 42 468, onde se lê:

X- A impugnação contenciosa é, nesses casos de indeferimento tácito meramente facultativa (art. 4º do DL 256-A/77 e, se não for formulada dentro do prazo de um ano, não impede o interessado de repetir a pretensão em busca de um acto expresso de deferimento ou indeferimento, não se formando sobre a presunção de indeferimento caso decidido, uma vez que não tendo havido decisão não pode haver caso decidido.

XI- Assim, sobre o requerimento de 23/01/2009 visa-se a reapreciação do pedido inicial de 29/09/1981 por estarem preenchidos todos os requisitos legais para a aposentação.

XII- Pelo que, não se está perante um pedido novo devendo a CGA decidir sobre o mesmo.

XIII- Em conclusão, afigura-se-nos assim que, para além dos argumentos esgrimidos houve violação da Lei Substantiva baseada tanto no erro de interpretação ou aplicação como no erro da determinação da norma aplicável – art. 721º do CPC.

Termos em que deve proceder o presente recurso e ser revogado o Acórdão recorrido, com todas as consequências legais.

1. 2 A Ré, ora recorrida, contra-alegou, concluindo:

A) Não pode conhecer-se do presente recurso, nos termos do art. 150º, nº 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais, por, a contrario, não ser admissível, por força do artigo 142º, nº 3, alínea c) do mesmo Código.

B) De acordo com o disposto no artigo 142º, nº 3, alínea c), do mesmo Código, verifica-se que a contrario, não é admitido recurso jurisdicional contra decisões proferidas em consonância com a jurisprudência uniformizada pelo Supremo Tribunal Administrativo, que é o caso (vide, por todos, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 12 de Fevereiro de 2009, proferido no Processo nº 4153/08).

C) A decisão recorrida deve ser mantida por assentar em correcta interpretação e aplicação da lei, designadamente, do artigo 9º, nº 2, do Código do Procedimento Administrativo, bem como do disposto no art. 67º, nº 1, da alínea a), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, no que respeita à exigência do dever legal de decisão por parte da Caixa à situação “sub judice”.

D) Em primeiro lugar, por o pedido apresentado pela ora recorrente, em 29 de Setembro de 1981, a solicitar a aposentação ao abrigo do Decreto-Lei nº 362/78, de 28 de Novembro, que foi objecto de decisão de arquivamento, por despacho de 5 de Novembro de 1985, por se ter consolidado na ordem jurídica.

E) De seguida, por o pedido de pensão posteriormente formulado à Sentença de 6 de Fevereiro de 2008 do TAF de Lisboa, que lhe rejeitou o pedido de pensão, por caducidade do direito de acção, de que não foi interposto recurso jurisdicional e que se veio a consolidar no ordenamento jurídico, não pode ser aceite, por o direito de acesso à pensão ao abrigo do regime em que foi requerida a primeira vez já não existir, o que se justifica por exigências de segurança jurídica.

F) Assim sendo, não havia por parte da Caixa qualquer dever legal de decisão sobre aquele último pedido (de 23 de Janeiro de 2009), uma vez que o anterior pedido acima aludido (de 29 de Setembro de 1981) havia: a) sido formulado pela mesma requerente; b) mereceria decisão do mesmo órgão competente; c) e a identidade dos fundamentos seria o mesmo.

G) Deste modo, não pode considerar-se que sobre um requerimento apresentado posteriormente àquele cuja decisão foi objecto de caso decidido recaia o dever legal de decidir no sentido de ser atribuída à recorrente pensão de aposentação, nos termos do Decreto-Lei nº 362/78, de 28 de Novembro, não obstante mediarem mais de dois anos entre a apresentação de um e outro, por igualmente a tal se opor a decisão de indeferimento daquela pretensão ocorrida pela decisão anterior, por já se ter consolidado na ordem jurídica.

H) Sobre o aludido requerimento de 23 de Janeiro de 2009 recairá sobre a Caixa um mero dever de pronúncia, mas não um dever de decisão nos termos apontados pela recorrente da concessão da pensão, por a tal se opor a formação de caso decidido ou resolvido, o qual não poderá ser “ultrapassado” pela formulação de sucessivos pedidos de reapreciação do seu processo gracioso, de dois em dois anos.

I) Em suma, verifica-se que em qualquer dos momentos em que foi requerida pensão à Caixa Geral de Aposentações, quer em 29 de Setembro de 1981, quer em 23 de Janeiro de 2009, os sujeitos são inabalavelmente os mesmos: a recorrida, CGA, e a recorrente A……; o pedido é igualmente o mesmo, obtenção de pensão de aposentação ao abrigo do Decreto-Lei nº 362/78, de 28 de Novembro, e legislação complementar, a partir do mês seguinte ao da entrada do requerimento inicial; e a causa de pedir, não deixa de igualmente ser a mesma, uma vez que o último pedido, independentemente do momento em que é formulado, tem como efeito repetir o primeiro, já que os resultados a obter não revestem qualquer diferença qualitativa ou quantitativa.

J) O Acórdão recorrido julgou de harmonia com a lei e com a prova dos autos.

1.3. A formação prevista no art. 150º/5 do CPTA, pelo acórdão proferido a fls. 149-153 admitiu a revista, dizendo, no discurso justificativo da sua decisão, além do mais, que:

“(…) A decisão da 1ª instância julgou a acção procedente, condenando a CGA a reconhecer o direito da A. à pensão de aposentação nos termos requeridos, com o consequente pagamento das pensões devidas desde 01-10-1981, e respectivos juros de mora.

Para chegar a tal decisão, deu previamente por assente que não ocorria, in casu, contrariamente ao invocado pela CGA, qualquer caso decidido que se tenha consolidado na ordem jurídica, e, apreciando a excepção dilatória do caso julgado suscitada pela entidade demandada, considerou:

“… entre a acção administrativa especial que correu termos no TAF de Lisboa… e o presente processo há identidade de sujeitos e de pedidos, mas não há identidade de causa de pedir, pois… o novo requerimento apresentado, por referência ao qual foi intentada a presente acção, renova o procedimento, o que implica a apreciação da questão por referência a este novo requerimento”, concluindo-se “que este processo não é a repetição do primeiro…”.

O acórdão recorrido afastou-se desta posição, dando razão à CGA no que respeita à invocada excepção do caso decidido ou caso resolvido, que, contrariamente ao decidido pelo TAF, entendeu verificar-se in casu, considerando que o caso decidido ou caso resolvido não poderia ser ultrapassado por sucessivos pedidos de reapreciação do seu processo gracioso, de 2 em 2 anos, por não ser aplicável à situação concreta o disposto no art. 9º do CPA.

E considerou igualmente que, tendo a sentença de 06.02.2008, proferida na acção anterior, julgado procedente a excepção dilatória da caducidade do direito de acção, decisão não impugnada pela A., “não faz sentido vir formular agora qualquer pedido de reapreciação”.

E o que a recorrente pretende submeter ao tribunal de revista, como acima se deixou relatado, é, em concreto, e em primeiro lugar, a questão da existência ou não, na situação sub judice, de caso decidido ou caso resolvido relativamente ao pedido formulado pela requerente da aposentação (sobre o qual não foi proferida qualquer apreciação de mérito, mas sim de arquivamento do processo por falta de elementos que permitissem a sua apreciação), e, por consequência, saber se impende sobre a CGA o dever de pronúncia sobre o novo requerimento apresentado, tendo em conta o disposto no art. 9º, nº 2 do CPA, que o acórdão recorrido disse não ser aplicável a esta situação.

E também, por arrastamento, saber se há identidade de causa de pedir nas duas acções, que permita afirmar, como fez o tribunal a quo, a existência de caso julgado.

Importa ter em conta que a sentença proferida na acção anterior não emitiu qualquer pronúncia de mérito, nada decidindo sobre a exigência ou não do requisito da nacionalidade portuguesa, tendo apenas considerado verificada a existência da excepção dilatória da caducidade do direito de acção.

Estas questões assumem particular complexidade e relevância jurídica e social, face ao seu impacto comunitário, tendo nomeadamente em conta que está em causa a atribuição de uma pensão de aposentação cujo pedido, aliás, nunca foi objecto de apreciação in substantia (…)”.

1. 4 O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer, nos seguintes termos:

“I

Vem o presente recurso interposto do douto acórdão do TCA Sul, que revogou a sentença do TAC de Lisboa, a qual, julgando procedente a acção administrativa especial intentada pela ora recorrente contra a Caixa Geral de Aposentações, condenou a recorrida a reconhecer à autora o direito à pensão de aposentação, ao abrigo do DL n 362/78, de 28/11, desde 1/10/81, com o consequente pagamento das pensões devidas desde então e dos respectivos juros de mora vencidos e vincendos até efectivo pagamento das mesmas.

A recorrente assaca ao acórdão recorrido erro de julgamento em matéria de (i) procedência da excepção do caso julgado e de (ii) inexistência do dever de decisão do seu requerimento, de 23/01/2009, por parte da entidade recorrida.

Em nosso parecer, o recurso merecerá provimento.

A recorrente alega, em síntese, que a sentença, de 6/02/2008, do TAC de Lisboa, que julgou procedente a excepção dilatória da caducidade do direito de acção, não constitui caso julgado relativamente à acção em causa, na medida em que entre as duas acções há identidade de sujeitos e de pedidos mas não identidade total de causa de pedir — cfr conclusão VII das suas alegações.

Nesta sede, o tribunal recorrido entendeu que, não tendo sido impugnada tal decisão pela A., “não faz sentido vir formular agora qualquer pedido de reapreciação” — cfr fls. 117v.

Alega a recorrente que a causa de pedir “é o facto jurídico que constitui o fundamento legal do benefício ou do direito objecto do pedido” — cfr Alberto dos Reis, Código de Processo Civil anotado, Vol. III, p. 121 — e que não há identidade total de causa de pedir porquanto, como entendeu a sentença do TAC de Lisboa, o novo requerimento renova o procedimento, o que implica a apreciação da questão por referência a esse novo requerimento.

Nos termos do art 498v, n 4 do CPC, há identidade de causa de pedir quando a pretensão deduzida nas duas acções procede do mesmo facto jurídico.

Ora, da factualidade provada resulta não haver identidade de causa de pedir:

enquanto na acção em que foi proferida a sentença do TAC de Lisboa, em 6/02/2008, o pedido de condenação da entidade demandada à prática do acto administrativo legalmente devido - traduzido no reconhecimento à autora do direito à aposentação com efeitos desde a data do seu requerimento inicial para o efeito - se funda no indeferimento expresso do requerimento da A., entrado na CGA, em 9/11/2006, o idêntico pedido deduzido na acção a que respeitam os presentes autos procede, diferentemente, da omissão de decisão devida do requerimento da A, entrado na CGA, em 23/01/2009 — cfr matéria de facto provada sob os ns 21/25.

Em consequência, apesar de não se questionar a identidade de sujeitos e do pedido em ambas as acções, não se verifica, em nosso parecer, a excepção do caso julgado.

Alega também a recorrente, em relação à segunda questão suscitada, que com este último requerimento visava a reapreciação do pedido inicial de 29/09/1981, por estarem reunidos todos os requisitos legais para a aposentação, pelo que existia dever legal de decisão, nos termos do n 2 do art 9 do CPA — cfr conclusões XI, XII e VI das alegações.

Nesta matéria, o tribunal recorrido perfilhou entendimento oposto, no sentido de impender sobre a ora recorrida um mero dever de pronúncia mas não um dever de decisão, por a tal se opor a formação de caso resolvido ou caso decidido, o qual não poderia ser ultrapassado por sucessivos pedidos de reapreciação do processo gracioso da ora recorrente, de dois em dois anos, não se aplicando à situação concreta o disposto no art 9 do CPA.

Porém, sobre esta questão, na sequência de ampla discussão, na jurisprudência e na doutrina, o douto acórdão do Pleno deste STA, proferido em 31/03/2004, no recurso por oposição de julgados n 46256, veio firmar orientação distinta sobre a interpretação do art° 9° do CPA.

Segundo este aresto, o preceito encerra dois princípios: o da pronúncia (contido no seu n° 1) e o da decisão (regulado no seu n° 2). O primeiro dever (o de pronúncia) obriga sempre a Administração a tomar posição perante qualquer petição formulada por um particular, correspondendo a tal dever o direito fundamental de petição (art°s 52° da CRP e 74° e ss. do CPA e Lei n° 43/90, de 10/8).

Diferente deste, é o dever legal de decisão procedimental, que se liga a uma exigência de conclusão dos procedimentos, com a consequente prática de um acto administrativo (arts 57°, 58° e 106° a 109°, todos do CPA).

Por outro lado, nos termos do mesmo acórdão, de acordo com o n° 2 do art° 9° do CPA, são pressupostos cumulativos da dispensa do dever de decidir que: 1°-órgão competente; 2° -tenha praticado; 3° -um acto administrativo; 4° -há menos de dois anos; 5° -sobre o mesmo pedido e com os

mesmos fundamentos; 6° - formulado pelo mesmo requerente.

Assim, conforme se decidiu também no acórdão deste STA, de 16/05/2006, rec 118/06, “Os órgãos administrativos têm o dever legal de decidir os pedidos sobre matérias que se encontrem no complexo de competências que lhes estão atribuídas, desde que, no caso de repetição, o segundo pedido seja formulado dois anos após a prática de acto a decidir o (idêntico) primeiro pedido”.

Ainda segundo o mesmo aresto, “A exigência legal de decisão estabelecida no nº 2 do artigo 9º do CPA, que constitui excepção à regra geral contida no nº 1, tem como pressuposto que o decurso do tempo possa ter introduzido uma alteração juridicamente relevante das circunstâncias que permita enquadrar o procedimento em novos moldes e justifique a prolação de uma decisão diversa da tomada primeiramente”.

Na mesma linha interpretativa, entre outros os acórdãos deste Tribunal, de 29/03/2000, recs 38793, 38894 e 39756; de 6.2.07, rec 575/06; de 28/11/2007, rec 0414/07 e de 22/04/2009, rec 347/08; Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, n 122/2001, de 12/6/2002 e “Comentário ao Código de Processo nos

Tribunais Administrativos”, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Almedina, 2005, pp.341/345.

Ora, no caso em apreço, a recorrente dirigiu à entidade recorrida, em 23/01/2009, um requerimento de reapreciação do seu processo de aposentação — o qual não viria a ser objecto de decisão - nos mesmos termos e com os mesmos fundamentos do requerimento apresentado em 9/11/2006, indeferido por despacho do Director Central da CGA, de 20/11/2006 — cfr factualidade provada sob os ns 21, 22, 24 e 25

Verifica-se assim não ocorrer o 4 supra enunciado pressuposto de exclusão do dever de decisão da entidade recorrida, nos termos do arte 9, n 2 do CPA, por não haver decisão expressa sobre o mesmo pedido da recorrente, proferida há menos de dois anos, à data da sua apresentação.

Não procede também a exclusão do dever de decisão por referência ao despacho de arquivamento do processo de aposentação da recorrente, de 5/11/85, por falta do 5Q enunciado pressuposto, uma vez que não há identidade de pedidos e de fundamentos entre os requerimentos de 23/01/2009, de reapreciação da decisão de indeferimento do processo de aposentação, por inexigibilidade do requisito da nacionalidade portuguesa, e o requerimento de concessão da pensão de aposentação, de 29/09/81, sobre o qual recaiu aquele despacho — cfr factualidade provada sob os ns 1, 3, 4 e 24.

Nestes termos, de acordo com o disposto no art 9, n 2 do CPA, o caso resolvido ou caso decidido em que se funda o acórdão recorrido não desobrigava a entidade recorrida de decidir a pretensão formulada pela recorrente através do seu requerimento de 23/01/2009.

III

Em consequência, deverá, em nosso parecer, o recurso merecer provimento, revogando-se o douto acórdão recorrido e confirmando-se a decisão do TAC de Lisboa de procedência da acção.”

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1 OS FACTOS

No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos:

1- Por requerimento dirigido ao Senhor Administrador-Geral da Caixa Geral de Depósitos, entrado em 29.09.1981, a ora autora requereu a concessão da aposentação ao abrigo do DL 362/78, de 28.11. (fls. 1 do instrutor).

2- De fls. 2 do instrutor consta cópia de ofício de 23.05.1984, tendo como destinatária a autora onde lhe era pedido o certificado de nacionalidade portuguesa ou fotocópia do Bilhete de Identidade, certidão do tempo de serviço prestado e documento oficial onde conste a categoria respeitante ao último cargo exercido, a fim de ser apreciado o seu pedido de aposentação.

3- Em 4.11.1985, por um funcionário da Caixa Geral de Depósitos foi prestada informação do seguinte teor:

«Não enviou os documentos que lhe foram solicitados pelo ofício n.° 9014 de 23-5-84, pelo que, se propõe o arquivo do processo» (fls. 3 do instrutor).

4- Sobre tal informação/parecer recaiu o despacho de “Concordo”, rubricado com rubrica ilegível, por um Chefe do Serviço. (fls. 3 do instrutor).

5- Constam de fls. 4 a 10 do processo instrutor os seguintes documentos, que deram e entrada na CGD em 18.09.1991:

- Uma certidão emitida em 30.05.1991 pelo Ministério das Finanças da

República de Angola, Departamento Nacional de Administração, na qual se

certifica que “…consta o seguinte a respeito da requerente, A…., que foi Dactilógrafa dos extintos

Serviços de Planeamento e Finanças.

Por este Departamento, foi abonada dos seus vencimentos no período de Um de Janeiro de Mil Novecentos e Sessenta e Nove a Trinta e Um de Janeiro de Mil Novecentos e Setenta e Oito, tendo sofrido os descontos para compensação de aposentação’ consta do verso da certidão a seguinte menção: “Certifico e dou fé que este documento é autêntico. Consulado-Geral de Portugal em Luanda, 21 de Junho de 1991”. (fls. 9/10 do processo instrutor).

- Cópia do Boletim Oficial de Angola, II Série, n° 124, de 27.05.1970, onde consta a sua nomeação, provisoriamente como dactilógrafa do quadro de pessoal dos Serviços de Planeamento e Integração Económica, bem como do Boletim Oficial de Angola, II Série, n° 242, de 15.10.1973, onde consta a sua promoção a escriturária-dactilógrafa de 1ª classe do quadro de pessoal dos Serviços de Planeamento e Integração Económica (fls. 5 e 6/8 do processo instrutor); consta também cópia do Boletim Oficial de Angola, II Série, n° 260, de 7.11.1975 onde consta a sua tomada de posse em 25 de Julho de 1975 do cargo de segundo-oficial interino do quadro de pessoal da Direcção dos Serviços de Planeamento. (fls. 7 do processo instrutor).

6- De fls. 11 do instrutor consta cópia de ofício de 20.02.1990, tendo como destinatária a autora, que o recebeu, onde lhe era pedido o certificado de nacionalidade portuguesa, fotocópia do cartão de contribuinte fiscal e Mod 2237 relativo a abertura de conta bancária.

7- Em resposta a este ofício, a ora autora, por requerimento entrado na CGA em 18.01.1996, informou de que tinha a nacionalidade angolana e reiterou o seu pedido de pensão de aposentação, juntando cópia de um acórdão do STA de 17.05.1994. (fls. 12/19 do instrutor).

8- Em resposta a este requerimento, a CGA respondeu à autora informando de que a sua posição continuava a ser a que lhe fora transmitida, estando o processo há muito arquivado por falta do requisito da nacionalidade portuguesa. (fls. 20 do instrutor).

9- Por requerimento entrado na CGA em 19.04.1996, a ora autora requereu informação sobre se o seu pedido de pensão de aposentação havia recaído despacho da CGA e em caso afirmativo, qual o seu conteúdo, o seu autor e cópia da notificação. (fls. 21 do instrutor).

10- Em resposta a este requerimento, a CGA respondeu à autora informando de que a sua posição continuava a ser a que lhe fora transmitida, estando o processo há muito arquivado por falta do requisito da nacionalidade portuguesa, ao que a ora autora respondeu reiterando também o seu pedido feito no requerimento entrado em 19.04.1996. (fls. 23/24 do instrutor).

11- Em resposta ao novo requerimento, a CGA respondeu à autora, por ofício de 3.02.1997, informando “...de que o processo foi mandado arquivar por despacho, de 85.11.05, proferido pelo Chefe de Serviço de Aposentação III (SPR-6), no uso de orientações superiormente estabelecidas”. (fls. 25 do instrutor).

12- Em resposta a este ofício, a ora autora, por requerimento entrado na CGA em 27.02.1997, requereu a passagem de “...certidão donde conste todo o conteúdo e fundamentação do mesmo despacho”. (fls. 26 do instrutor).

13- A CGA emitiu a certidão, datada de 1/04/97, do seguinte teor:

“Certifico, em cumprimento (... (...), que o pedido de aposentação formulado ao abrigo do Decreto-Lei (...) (...) foi mandado arquivar, por despacho de cinco de Novembro de mil novecentos e oitenta e cinco, proferido por ……, Chefe de Secção, no uso de orientações superiormente estabelecidas, em virtude de não ter apresentado os documentos solicitados, para a conclusão do processo, nomeadamente prova da efectividade do serviço prestado e prova de possuir a nacionalidade portuguesa. Certifico ainda que o respectivo pedido de aposentação não foi objecto de decisão final por parte dos membros legalmente competentes nos termos do artigo cento e oito do Estatuto da Aposentação”. (fls. 27 do instrutor).

14- Com data de entrada de 23.09.1997, e dirigido ao Presidente do Conselho de Administração da Caixa Geral de Aposentações, a ora autora requereu que fosse proferida “...decisão final sobre o pedido formulado, deferindo o mesmo pedido, com o fundamento de que a requerente apresentou os documentos necessários à conclusão do processo, designadamente a prova de efectividade de serviço prestado, conforme demonstra por documento que junta sob o n° Doc. 1 (recibo de documentos entregues) e a posse da nacionalidade portuguesa não é requisito de aposentação exigido pelo n° 1 do artigo 1° do Decreto-Lei n°262/78”. (fls. 31 do instrutor).

15- Na sequência deste requerimento, consta do processo instrutor, com data de 13.10.1997, o ofício NER JG 1737715-1, subscrito pelo Director Coordenador, B……, dirigido à autora, do seguinte teor:

“ASSUNTO: Pedido de Aposentação

Reportando-me à carta em referência, informo V. Exa de que, de acordo com a interpretação desta Caixa, baseada na alínea d) do n° 1 do art.° 82° do Estatuto da Aposentação (Dec-Lei nº 498/72, de 9/12), a falta de nacionalidade portuguesa constitui impedimento legal à atribuição da pensão prevista no Dec-Lei n° 362/78, de 28/11, e legislação complementar.

Consequentemente, só pode ser dado seguimento ao seu pedido quando fizer prova daquele requisito”: (fls. 32 do instrutor).

16- Por requerimento entrado na CGA em 18.11.1999, foi junto ao processo uma procuração emitida pela ora autora a mandatário forense. (fls. 33/35 do instrutor).

17- Por requerimento dirigido ao Director da Caixa Geral de Aposentações, entrado na CGA em 28.02.2002, a ora autora, através do seu mandatário, veio expor e requerer o seguinte:

“Assunto: Proc. n° 1737715

A……, devidamente identificado nos autos à margem referenciados, vem expor e requerer a V. Exa o seguinte:

1- À requerente é exigida a posse de nacionalidade portuguesa para que lhe seja concedido o Direito à Aposentação.

2- Constitui Jurisprudência pacificamente aceite pelos Acórdãos do S.T.A. a não exigibilidade de tal requisito.

Nestes termos requer que seja desarquivado o seu processo submetendo-o ao despacho definitivo e executório que lhe conceda a Aposentação”. (fls. 36 do instrutor).

18- Na sequência deste requerimento, consta do processo instrutor, com data de 26.04.2002, o ofício SAC321AM1737715, subscrito pelo Chefe do Serviço, C……, dirigido para a morada do mandatário da autora, do seguinte teor:

“ASSUNTO: Pedido de Aposentação

Relativamente à sua carta de 2002/02/28, informo V. Exa de que esta Caixa nada tem a acrescentar ao comunicado pelo ofício de 1997/10/13, do qual se junta cópia”. (fls. 37 do instrutor).

19- Por requerimento dirigido ao Director da Caixa Geral de Aposentações, entrado na CGA em 5.04.2002, a ora autora, mediante requerimento conjunto com outros requerentes, através do seu mandatário, veio expor e requerer o seguinte:

“1- Os requerentes submencionados: (...) A…… (...).

2- Formularam o seu pedido de aposentação como o reproduzem os respectivos processos.

3- Sucede que o mesmo foi indeferido por exigibilidade da nacionalidade portuguesa.

4- À luz do douto Acórdão nº 72/2002 proferido no processo nº 72/2002 proferido no processo 769/99 do Tribunal Constitucional, tal requisito não é exigível.

Nestes termos requerem a V. Exª que seja processada a respectiva pensão”. (fls. 38 do instrutor).

20- Na sequência deste requerimento, consta do processo instrutor, com data de 27.05.2002, o ofício NER RM1737715, subscrito pelo Director - Coordenador, D……, dirigido ao mandatário da autora, do seguinte teor:

“ASSUNTO: Pedido de aposentação

A……

Reportando-me à carta em referência, tenho a informar V.Exa de que, conforme foi comunicado oportunamente à interessada, o seu requerimento de 1981.09.29 foi mandado arquivar por despacho de 1985.11.05, por não terem sido apresentados os documentos necessários à sua conclusão.

Assim, tendo-se formado acto tácito de indeferimento em função do tempo decorrido, sem que tenha procedido à sua impugnação contenciosa, tal acto consolidou-se, face ao disposto no art.° 141.° do Código do Procedimento Administrativo (Decreto-Lei n.° 442/91, de 15 de Novembro).

Ora, o regime do Decreto-Lei n.° 362/78 foi, entretanto, revogado pelo Decreto-Lei n.° 210/90, de 27 de Junho, pelo que já não é possível a atribuição da pensão em causa” (fls. 39 do instrutor).

21- Por requerimentos dirigidos ao Presidente do Conselho Administrativo da Caixa Geral de Aposentações, entrados na CGA em 5.12.2003, em 14.12.2004 e em 9.11.2006, a ora autora, através do seu mandatário, veio expor e requerer o seguinte:

“Proc. n.° 1737715

A……, identificada nos autos à margem referenciados, requereu a sua aposentação à luz do Decreto-Lei nº 362/78, de 28 de Novembro. Tendo-lhe sido indeferida por não possuir a nacionalidade portuguesa.

Sucede que, vária jurisprudência do S. T.A. e do T.C., designadamente o Acórdão nº

72/2002, do Proc. n.° 769/99 do TC, sustentam a inexigibilidade daquele requisito.

A requerente vive uma situação sócio-económica difícil.

Termos em que requer a reapreciação do seu processo, deferindo-lhe o pedido de

aposentação”. (fls. 40, 41 e 42 do instrutor).

22- Na sequência deste requerimento, foi enviado ao mandatário da autora, que o recebeu, o ofício n° 3405, com a referência GAC-3/CC, subscrito pelo Director Central, D……, datado de 20.11.2006, do seguinte teor:

“ASSUNTO: Pedido de aposentação requerida por A…… ao abrigo do regime instituído pelo Decreto-Lei nº 362/78, de 28 de Novembro.

Reportando-me ao assunto acima referenciado, informo V. Exª do seguinte:

O pedido de aposentação de A……, de 29 de Setembro de 1981, foi indeferido em 1985.11.05, por falta de apresentação de documentos solicitados para instrução do processo, decisão que lhe foi oportunamente comunicada através dos ofícios nºs NER PM 1737715 e 1737715 CM, respectivamente de 7 de Fevereiro e de 18 de Junho de 1996. Atendendo ao período de tempo entretanto decorrido, que determinou a consolidação da situação na ordem jurídica, e ao facto de não estar já em vigor o regime instituído pelo Decreto-Lei n.° 362/78, de 28 de Novembro, não é possível dar satisfação à pretensão deduzida.” (fls. 43 do instrutor e art.° 70 da petição inicial interposta pela autora em 27.03.2007 no TAF de Lisboa, a fls. 47/51 do instrutor)).

23- Em 27 de Março de 2007, a ora autora instaurou no então Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa uma acção administrativa especial contra a CGA, pedindo a condenação desta “à prática do acto administrativo legalmente devido, o qual se traduz no reconhecimento à autora do direito à aposentação, com efeitos desde a data do seu requerimento inicial para o efeito”; nesta acção veio a ser proferida sentença no dia 6 de Fevereiro de 2008, transitada em julgado, na qual foi julgada procedente a excepção dilatória da caducidade do direito de acção. (fls. 63/69 do instrutor e processo n° 832/07.9BELSB apenso).

24- Por requerimento dirigido ao Presidente do Conselho Administrativo da Caixa Geral de Aposentações, entrado na CGA em 23.01.2009, a ora autora, através do seu mandatário, veio expor e requerer o seguinte:

“Proc. n.° 1737715

A……, identificada nos autos, requereu a sua aposentação à luz do Decreto-Lei n.° 362/78, de 28 de Novembro.

Tendo-lhe sido indeferida por não possuir a nacionalidade portuguesa.

Sucede que, vária jurisprudência do S.T.A. e do T.C., designadamente o Acórdão n.° 72/2002, do Proc. n.° 769/99 do TC, sustentam a inexigibilidade daquele requisito. A requerente vive uma situação sócio-económica difícil.

Termos em que requer a reapreciação do seu processo, deferindo-lhe o pedido de aposentação” (fls. 8 dos autos).

25- A CGA não proferiu decisão sobre este requerimento e a petição inicial da presente acção deu entrada em juízo no dia 16.04.2009. (fls. 3 e 10 dos autos).

2.2. O DIREITO

2.2. 1 Para boa compreensão do problema jurídico que temos em mãos, importa ter em conta as seguintes particularidades do caso.

A Autora, ora recorrente, requereu, em 1981.09.29, à Caixa Geral de Depósitos, a atribuição de pensão de aposentação ao abrigo do regime do DL nº 362/78, de 28/11.

Por despacho de 1985.11.05, proferido pelo Chefe de Serviço de Aposentação III, o processo foi mandado arquivar com fundamento na falta da apresentação, por parte da requerente, do certificado de nacionalidade portuguesa ou fotocópia do Bilhete de Identidade, certidão do tempo de serviço prestado e documento oficial onde constasse a categoria respeitante ao último cargo exercido.

Por requerimento entrado na Caixa Geral de Depósitos em 1996.01.18, a Autora pediu, de novo, a sua aposentação, informando que tinha nacionalidade angolana e juntando cópia de um acórdão do STA, proferido em 1994.05.17 (recº nº 33 227) que decidiu que a perda da nacionalidade portuguesa não obstava à atribuição da pensão de aposentação, de acordo com o regime do DL nº 362/78.

A tal requerimento a Caixa Geral de Depósitos respondeu que a sua posição continuava a ser a mesma, que ainda não se encontrava consolidada uma posição jurisprudencial e que, por consequência, por falta de prova da nacionalidade, não se justificava a reabertura do processo.

Mais tarde, por requerimentos apresentados em 2003.12.05, 2004.12.14 e 2006.11.09, a Autora repetiu o pedido, invocando jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo e do Tribunal Constitucional no sentido de não ser exigível o requisito da nacionalidade portuguesa.

Na sequência do último dos referidos requerimentos, a Caixa Geral de Depósitos comunicou à Autora, por ofício datado de 2006.11.20, que não era possível dar satisfação à pretensão deduzida, tendo em conta que o pedido foi indeferido em 1985.11.05, que o tempo entretanto decorrido determinou a consolidação na ordem jurídica e ainda por não estar já em vigor o regime instituído pelo DL nº 362/78 de 28 de Novembro.

Com referência àquele acto de 2006.11.20, a Autora intentou acção administrativa especial para condenação à prática do acto devido, na qual a Ré Caixa Geral de Depósitos foi absolvida da instância, dada a procedência da excepção dilatória da caducidade do direito de acção.

Por requerimento entrado na Caixa Geral de Depósitos em 2009.01.23, a Autora repetiu o pedido de aposentação.

A Caixa Geral de Depósitos manteve-se inerte quanto a este último pedido.

Face ao silêncio da Ré, a Autora intentou, no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, a presente acção administrativa especial para condenação à prática do acto devido.

O Tribunal de 1ª instância, proferiu sentença na qual, dando por verificado, além do mais, a existência do dever legal de decidir, condenou a Ré a “reconhecer à autora o direito à pensão de aposentação ao abrigo do Decreto-Lei nº 362/78, de 28/11, desde 1.10.1981, com o consequente pagamento das pensões devidas desde esta data, bem como ao pagamento dos respectivos juros de mora vencidos e vincendos à taxa legal até efectivo pagamento das mesmas.”

O acórdão em revista revogou a sentença recorrida por ter considerado, no essencial, que o acto de indeferimento expresso de 2006 se consolidou na ordem jurídica e que, por consequência, recaía sobre a Ré um mero dever de pronúncia, “mas não um dever de decisão nos termos apontados pelo requerente da concessão da pensão, por a tal se opor a formação de caso resolvido ou caso decidido”.

Emitida esta pronúncia, a acção claudicou por falta do pressuposto da condenação à prática do acto administrativo legalmente devido previsto no art. 67º/1/a) do CPTA.

Na sua decisão, o TCA louvou-se, no essencial e com as necessárias adaptações, no discurso justificativo de um caso “análogo, anteriormente julgado no mesmo Tribunal. Passamos a transcrever, a fundamentação, na parte que interessa:

“(…) A Caixa Geral de Aposentações sustenta que a decisão recorrida deve ser revogada, por não ter sido julgada procedente a excepção pela Ré, de caso decidido ou caso resolvido.

E, na verdade, pensamos que a recorrente tem razão.

Na verdade, no proc. nº 833/07.9 BELSB, por sentença de 06.02.08, do TAF de Lisboa, foi julgada procedente a excepção dilatória de caso julgado, sentença essa da qual o recorrente não interpôs recurso jurisdicional, não faz qualquer sentido vir formular agora qualquer pedido de reapreciação.

É o que resulta do recente processo do TCA Sul, de 12 de Fevereiro de 2009, proferido no Proc. nº 4153/08, no qual se transcreve o seguinte: “(…) Ora, posto isto e tendo já sido declarado pelas decisões judiciais em apreço, que a decisão expressa da Caixa Gera de Aposentações, proferida em (…) formou caso decidido por falta de impugnação atempada, não poderá considerar-se que recaia sobre um requerimento apresentado em 2007 e que é idêntico ao formulado em 2009, o dever legal de decidir no sentido de ser atribuído ao recorrente pensão de aposentação, nos termos do Dec.Lei nº 362/78, de 28 de Novembro, e legislação complementar, não obstante mediarem mais de dois anos entre a apresentação daqueles requerimentos, por a tal se opor a decisão de indeferimento daquela pretensão, ocorrida pela anterior decisão da Caixa Geral de Aposentações, de 05.03.2003, a qual já se consolidou na ordem jurídica.

Ou seja, sobre o aludido requerimento de (…) recairá sobre a Caixa Geral de Aposentações um mero dever de pronúncia, mas não um dever de decisão nos termos apontados pelo requerente da concessão da pensão, por a tal se opor a formação de caso resolvido ou caso decidido, o qual não poderá ser ultrapassado por sucessivos pedidos de reapreciação do seu processo gracioso, de dois em dois anos, não se aplicando à situação concreta o disposto no art. 9º do Cód. Proc. Administrativo, e não relevando que a anterior decisão expressa de (…) não se tenha baseado em razões substantivas, ao indeferir o pedido de desarquivamento (..).

Como se vê, trata-se de um caso em tudo análogo ao dos presentes autos, que não podemos deixar de subscrever por evidentes razões de segurança jurídica”.

A Autora discorda, ancorando a sua divergência nos seguintes argumentos essenciais: (i) com o requerimento de 2009.01.23 visa-se a reapreciação do pedido inicial de 1981.09.29, (ii) por isso não se está perante um pedido novo e (iii) a Ré tinha o dever legal de o decidir, por força do disposto no art. 9º/2 do CPA.

Feita esta resenha, a primeira questão a resolver, no caso concreto, é o problema da (in) existência do dever de decidir

2.2.2. O art. 52º/1 da Constituição da República Portuguesa reconhece a todos os cidadãos o direito de apresentar “aos órgãos de soberania, aos órgãos de governo próprio das regiões autónomas ou a quaisquer autoridades, petições, reclamações ou queixas para defesa dos seus direitos, da Constituição, das leis ou do interesse geral”, do mesmo passo que impõe às autoridades requeridas o dever de os informarem “em prazo razoável, sobre o resultado da respectiva apreciação”.

No que respeita ao desempenho geral da actividade administrativa o dever constitucional de apreciação está concretizado no art. 9º do CPA, encimado pela epígrafe princípio da decisão. De acordo com a disciplina deste preceito da lei ordinária, os órgãos administrativos têm o dever de se pronunciar sobre todos os assuntos da sua competência que lhe sejam apresentados pelos particulares, que lhes disserem directamente respeito [9º/1/a)] e/ou “sobre quaisquer petições, representações, reclamações ou queixas formuladas em defesa da Constituição, das leis ou do interesse geral” [9º/1/b)]. E “não existe o dever de decisão quando, há menos de dois anos contados da data da apresentação do requerimento, o órgão competente tenha praticado um acto administrativo sobre o mesmo pedido formulado pelo mesmo particular com os mesmos fundamentos” (9º/2)

Na mediação semântica da lei ordinária vemos uma pluralidade vocabular reveladora de que o dever constitucional de apreciação se cumpre pelo dever de pronúncia e pelo dever de decisão. E, quanto ao âmbito deste último, estamos com os autores (Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, “Código do Procedimento Administrativo”, Comentado, 2ª ed., pp. 125/126) que interpretam a lei com o sentido de que face às petições dos particulares, formuladas em defesa de interesses próprios, individuais e concretos, o dever de pronúncia exigido à Administração é um dever de praticar um acto administrativo de aplicação da lei à situação jurídica do peticionante (art. 9º/2 CPA). Quando assim é, o dever de pronúncia do órgão administrativo não pode, pois, quedar-se pelo mero dever constitucional de resposta que existe sempre, para qualquer assunto que lhe seja apresentando, correspondente ao direito fundamental de petição dos cidadãos. Salvo se ocorrer a situação de dispensa, de discricionariedade de silêncio, prevista no nº 2 do art. 9º do CPA, a lei exige-lhe mais do que uma mera resposta. Impõe-lhe uma decisão que, ao abrigo de normas de direito administrativo produza efeitos na situação individual e concreta do pretendente.

O mesmo é dizer que, quando houver praticado um acto administrativo denegatório de petição apresentada em defesa de direitos ou interesses próprios do requerente, decorridos que sejam dois anos, - intervalo que se justifica pela necessidade de salvaguardar a eficácia e a racionalização da actividade administrativa (art. 267º/2/5 da CRP), livrando-a do assédio permanente dos administrados - a Administração tem, de novo, o dever de decidir, cabendo-lhe fazer uma apreciação actual do mesmo pedido renovado.(-Vide, entre outros, acórdãos STA de 2000.03.29 (recursos nºs 38 793, 38 894 e 39 756),; de 2006.06.16 – rec. nº 118/06; de 2007.02.06 – rec. nº 575/06; de 207.11.28 – rec. nº 414/07 e de 2009.04.22 – rec. nº 347/08.

-Cfr., neste sentido, Sérvulo Correia, “O incumprimento do dever de decidir”, in CJA, nº 54, pag.28)

Ora, no caso em apreço não sobram dúvidas que, primeiro, a Autora, com o requerimento que apresentou à Ré, em 2009.01.23, visou a tutela de interesses próprios, pedindo a atribuição de pensão de aposentação (vide ponto 24. do probatório), segundo, que a Ré não emitiu qualquer pronúncia sobre a petição e, terceiro, que estavam já volvidos dois anos sobre a data (2006.11.20) em que havia indeferido anterior requerimento no qual a Autora havia formulado o mesmo pedido, com os mesmos fundamentos.

Logo, a Autora tem razão, nesta parte. Impendia sobre a Ré o dever de decisão e, por consequência, por força do seu silêncio, está verificado o pressuposto da acção de condenação à prática do acto devido previsto no art. 67º/1/a) do CPTA.

2.2.3. Cabe ao tribunal de revista aplicar definitivamente o regime jurídico que julgue adequado “aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido” (art. 150º/3 CPTA), conhecendo da segunda questão suscitada na apelação, sobre a qual o TCA não emitiu pronúncia por a mesma ter ficado prejudicada pela solução dada ao litígio (arts. 726º e 715º/2 do CPC). Trata-se de saber se a Administração estava, ou não, obrigada a decidir favoravelmente a pretensão da Autora.

Ora, o dever de decidir tem vários graus e o seu cumprimento não implica, necessariamente, decidir de acordo com a pretensão. Pode, desde logo, cumprir-se com uma decisão de extinção do procedimento, sempre que ocorra «qualquer questão que prejudique o desenvolvimento normal do procedimento ou impeça uma tomada de decisão sobre o seu objecto» (art. 83º CPA). E, quando se impuser uma decisão sobre o objecto da pretensão “se o poder for vinculado mas num sentido divergente do pretendido pelo particular, a Administração tem o dever de indeferir.”(Citando Sérvulo Correia, in “ O incumprimento do dever de decidir”, CJA, nº 54, pág. 9)

No caso em apreço, a entidade demandada não se pronunciou sobre a pretensão que a Autora lhe apresentou no seu requerimento de 2009.01.23 (vide ponto 24. do probatório supra). Nesse requerimento pedia “a reapreciação do seu processo, deferindo-lhe o seu pedido de aposentação”.

Porém, a Autora, anteriormente, em 2006.11.09, já havia feito o mesmo pedido (ponto 21 do probatório), pedido esse que a Caixa Geral de Aposentações indeferiu, por despacho de 2006.11.20 (ponto 22 do probatório), com o seguinte teor:

O pedido de aposentação de A……., de 29 de Setembro de 1981, foi indeferido em 1985.11.05, por falta de apresentação de documentos solicitados para instrução do processo, decisão que lhe foi oportunamente comunicada através dos ofícios nºs NER PM 1737715 e 1737715 CM, respectivamente de 7 de Fevereiro e de 18 de Junho de 1996.

Atendendo ao período de tempo entretanto decorrido, que determinou a consolidação da situação na ordem jurídica, e ao facto de não estar já em vigor o regime instituído pelo Decreto-Lei n.° 362/78, de 28 de Novembro, não é possível dar satisfação à pretensão deduzida.

A Autora não reagiu atempadamente contra este despacho que, por isso, se consolidou na ordem jurídica como caso administrativo resolvido.

Portanto, com o requerimento de 2009.01.23, que está na base da presente acção administrativa especial de condenação à prática do acto devido, a Autora pretende que Administração proceda à revisão do anterior acto administrativo de indeferimento, de 2006.11.20, tornado inimpugnável.

Neste contexto, uma vez que na decisão de atribuição/não atribuição da pensão, de acordo com o regime do DL nº 362/78, de 28/11, a Administração exerce um poder vinculado, sob pena de o novo acto violar a lei que o primeiro respeitara, a revisão do acto administrativo firme que denegou à Autora o pedido de aposentação é uma possibilidade que, só e equacionável, independentemente do respectivo regime e dos seus efeitos, se, porventura, aquele outro acto consolidado tiver enfermado de ilegalidade. O mesmo é dizer que, no caso concreto, a existência de dever de decidir de acordo com a pretensão da Autora, é uma hipótese a excluir, de imediato, se o acto expresso de indeferimento de 2006.11.20 não tiver sido invalidamente praticado.

Disto isto, é tempo de indagar se o acto desfavorável consolidado de 2006.11.20 enfermou de invalidade.

A decisão de indeferimento baseou-se em três pressupostos, a saber: (i) o pedido de aposentação apresentado em 29 de Setembro de 1981, pela ora recorrente A…… foi indeferido em 1985.11.05; (ii) esse acto denegatório da pretensão consolidou-se na ordem jurídica, (iii) e dado o facto de não estar já em vigor, à data da apresentação do requerimento – 2006.11.09 – o regime instituído pelo DL nº 362/78, de 28 de Novembro, “não é possível dar satisfação à pretensão deduzida”.

Os dois primeiros pressupostos são exactos. Na verdade, primeiro, o despacho de arquivamento de 1985.11.05, no contexto descrito no probatório supra, significa indeferimento imediato da pretensão. Entendemos, com arrimo na jurisprudência deste Supremo Tribunal, em casos similares, maxime, a do acórdão do Pleno de 2003.06.24 – rec. nº 1140/02, passando a citar, que «efectivamente, o acto do subalterno que ordena o arquivamento de um procedimento de iniciativa particular por não ter sido apresentado um documento comprovativo de um requisito que o interessado entende não ser legalmente exigível, tem o efeito prático, que deve ser-lhe atribuído como conteúdo decisório implícito para efeitos de controlo da legalidade por via administrativa ou contenciosa, de negar a concreta pretensão material que o particular sustenta dever ser-lhe reconhecida sem a prova desse requisito»(Vide, no mesmo sentido, acórdão do Pleno de 2002.02.06 – rec. nº 47 044). Segundo, é pacífico que a requerente, não reagiu contenciosamente contra o despacho de 1985.11.05 que, por isso, se consolidou na ordem jurídica, deixando de ser impugnável. Terceiro, a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma do art. 82º/1/d) do DL nº 498/72, de 9.12 (Estatuto da Aposentação) declarada pelo Acórdão nº 72/02 de 2002.02.20 do Tribunal Constitucional não operou relativamente a esse caso administrativo resolvido que, mesmo não constituindo caso julgado em sentido estrito, por não proceder de decisão judicial, é-lhe equiparado para efeito do disposto no artigo 282º/3 da Constituição.(Cfr. Acórdãos 786/96 e 32/02 do Tribunal Constitucional)

Resta saber - terceiro pressuposto do acto - se o direito à aposentação que o DL nº 362/78, de 28/11 conferiu à Autora, em regime especial, se extinguiu, ou não, em 1 de Novembro de 1990, data da entrada em vigor do DL nº 210/90, de 27 de Junho.

Vejamos.

O DL nº 362/78 de 28 de Novembro, do mesmo passo que concedeu o direito de aposentação, nas condições nele enunciadas, aos agentes da antiga administração ultramarina, determinou (art. 6º) que «as pensões de aposentação a que se refere o presente diploma devem ser requeridas dentro dos cento e vinte dias seguintes à sua entrada em vigor». Este prazo foi, porém, alongado, primeiro, pelo DL nº 23/80, de 29/2 e depois, pelo DL nº 118/81 de 18/5. Mais tarde, o DL nº 363/86 de 30/10, (artigo único) veio determinar que a pensão de aposentação podia ser requerida «a todo o momento». Por último, o DL nº 210/90, de 27/6, revogando o DL nº 363/86 (art. 1º), fixou no dia 1 de Novembro de 1990 o termo final do prazo para requerer a aposentação (art. 3º).

Não há dúvida que os titulares do direito à aposentação conferido pelo DL nº 362/78, que nada requereram até 1 de Novembro de 1990, viram o seu direito extinto, por caducidade. E o mesmo sucedeu com a Autora. O prazo de caducidade não se suspende nem se interrompe senão nos casos em que a lei o determine (art. 328º C. Civil) e a situação concreta não é enquadrável, ainda que por analogia, na hipótese de alongamento do prazo previsto nas disposições combinadas dos artigos 332º e 327º/3 do C. Civil. Logo, uma vez indeferido o primeiro pedido da Autora, em 1985.11.05, por acto consolidado como caso administrativo resolvido, a renovação do mesmo pedido, só impediria a caducidade se, porventura, houvesse sido apresentado no decurso do respectivo prazo, isto é, até 1 de Novembro de 1990. Não foi o caso, uma vez que o pedido renovado, que a Ré indeferiu, pelo acto consolidado de 2006.11.20, foi -lhe apresentado, muito para além daquela data limite, em 2006.11.09.

Portanto, na esteira da jurisprudência deste Supremo Tribunal, vertida no acórdão de 2001.07.13 – rec. nº 0102/11, consideramos que o acto de indeferimento de 2006.11.20, caso resolvido consolidado, não enfermou de qualquer invalidade. Então, no caso em apreço, o dever de decidir que impendia sobre a entidade demandada haveria de cumprir-se com uma decisão vinculada de indeferimento da pretensão formulada pela Autora no seu requerimento de 2006.11.09.

Deste modo, improcede o pedido de condenação à prática do acto devido e, embora por outros fundamentos, deve manter-se, o acórdão recorrido, que revogou a sentença da 1ª instância.

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em julgar improcedente a acção administrativa especial, absolvendo a Ré do pedido.

Custas pela Autora.

Lisboa, 23 de Fevereiro de 2012. – António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Alberto Augusto Andrade Oliveira – Américo Joaquim Pires Esteves.

Referências Legais

Legislação Nacional

EA72 ART82 N1 D
DL 362/78 DE 1978/11/28 ART1 ART3 ART6
CPTA02 ART67 N1 A
CPA91 ART9 N1 B N2 ART83
CONST97 ART52 N1
CCIV66 ART327 N3 ART328 ART332
DL 210/90 DE 1990/06/27 ART2

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC33227 DE 1994/05/17; AC STA PROC38793 DE 2000/03/29; AC STA PROC38894 DE 2000/03/29; AC STA PROC39756 DE 2000/03/29; AC STA PROC118/06 DE 2006/06/16; AC STA PROC575/06 DE 2007/02/06; AC STA PROC414/07 DE 2007/11/28; AC STA PROC347/08 DE 2009/04/22; AC STAPLENO PROC1140/02 DE 2003/06/24; AC STAPLENO PROC47044 DE 2002/02/06; AC TC 786/96; AC TC 32/02; AC TC 72/02 DE 2002/02/20; AC STA PROC102/11 DE 2011/07/13

Doutrina

MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO 2ED PAG125 PAG126
SÉRVULO CORREIA O INCUMPRIMENTO DO DEVER DE DECIDIR IN CJA N54 PAG9 PAG28

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1. RELATÓRIO

2. FUNDAMENTAÇÃO

3. DECISÃO

Referências Legais

Legislação Nacional

Jurisprudência Nacional

Doutrina