01276/04 - Supremo Tribunal Administrativo

O meio processual adequado para reagir contenciosamente contra o acto tácito de indeferimento que não decidiu o pedido de revisão oficiosa de um acto de liquidação de um tributo é a impugnação judicial. O prazo de 90 dias para deduzir tal impugnação conta-se não a partir do termo do prazo para pagamento voluntário mas a partir da data da presunção da formação do indeferimento tácito.

Acordam, em conferência, na 2ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: 1. A..., recorre da sentença que, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, julgou improcedente o recurso dada a existência de uma nulidade insanável com absolvição da FP do pedido. Alegou formulando o seguinte quadro conclusivo: O recurso contencioso de anulação tem por objecto o acto de indeferimento tácito do pedido de revisão oficiosa de uma liquidação emolumentar; Sem prescindir, ainda que existisse erro na forma de processo, por alegadamente ser a impugnação judicial o meio adequado para atacar judicialmente esse indeferimento, deveria o tribunal a quo ter procedido à respectiva convolação, nos termos da lei; A revisão oficiosa de um acto tributário pode ser desencadeada por um pedido do contribuinte: existindo um erro imputável aos serviços, fica a administração constituída num dever legal de rever o acto; É ilegal o indeferimento do tempestivo pedido de revisão oficiosa de liquidação emolumentar calculada em violação de normas do Direito Comunitário; PORQUE inexistem, no presente processo, quaisquer causas que obstem ao conhecimento do pedido: o mesmo é tempestivo e a eventual impropriedade do meio processual utilizado não pode determinar a absolvição do pedido, mas tão somente a convolação para o meio adequado; O STA vem apontando o pedido de revisão oficiosa como meio ajustado para obter a repetição do indevido e assim tornar o sistema processual português, globalmente considerado, compatível com o princípio da tutela jurisdicional efectiva dos direitos conferidos pela ordem jurídica comunitária; A negação, por intermédio da sentença aqui recorrida, do meio processual afirmado pelo STA como legítimo e adequado, tendo em vista o cumprimento do principio da efectividade, equivale a uma violação da ordem jurídica comunitária, pois que os tribunais nacionais têm a obrigação de interpretar e aplicar a lei interna por forma a garantir, em toda a medida do possível, a vigência efectiva do direito comunitário. Subsistindo quaisquer dúvidas quanto à determinação e alcance dos princípios de direito comunitário do primado, da efectividade e da protecção da confiança legítima cabe questionar o TJCE quanto à correcta interpretação de tais princípios no contexto da situação sub judice. Termos em que deverá dar-se provimento ao presente recurso e, em consequência, revogar-se a sentença recorrida, por inexistência de erro na forma do processo, ordenando-se ao tribunal a quo o conhecimento dos fundamentos do recurso contencioso ou, em alternativa, convidar as partes a produzir alegações sobre a questão do mérito, de acordo com o previsto no n.º 1 do art. 753.° do Código de Processo Civil , ou, subsidiariamente, deverá ordenar-se a convolação do recurso contencioso em impugnação judicial do indeferimento, com todas as consequências legais. Sugere-se, ainda, que, se existirem dúvidas sobre a interpretação dada pelo TJCE aos aludidos artigo 10.º CE e aos princípios comunitários do primado, da efectividade e da confiança legítima, a instância seja desde já suspensa e, nos termos do art. 234° do Tratado de Roma, formulada ao TJCE a seguinte questão prejudicial: Os princípios fundamentais do ordenamento comunitário, nomeadamente o principio da efectividade, o princípio da protecção da confiança legítima, o art. 10º do Tratado de Roma ou qualquer outra disposição de direito comunitário, impedem que o meio da revisão oficiosa previsto no sistema procedimental e processual tributário português, tido pelo próprio STA em inúmeras decisões como forma adequada de protecção dos direitos dos particulares em sede de restituição de quantias emolumentares indevidamente liquidadas por violação do direito comunitário (e não impugnadas judicialmente no prazo de noventa dias), possa ser negado com o argumento de ser este último e não aquele o meio processual nacional adequado? O EMMP entende que o recurso merece provimento devendo convolar-se o recurso contencioso em impugnação com anulação do processado e aproveitamento da petição pois que: 1.A decisão de indeferimento tácito de pedido de revisão oficiosa de acto de liquidação de emolumentos registrais constitui acto lesivo (art.95° n°s 1 e 2 al. d) LGT) O meio processual adequado de reacção contra decisão de indeferimento tácito de pedido de revisão de acto de liquidação de emolumentos notariais é a impugnação judicial (e não o recurso contencioso); aquele indeferimento tácito radica na ficção jurídica de apreciação da legalidade do acto tributário, em conformidade com a formulação do pedido de anulação do acto tributário, por ilegalidade O prazo para dedução de impugnação judicial é de 90 dias, contados da formação da presunção de indeferimento tácito (art.102° n°1 al. d) CPPT). Presume-se o indeferimento tácito se o procedimento tributário não estiver concluído mediante proferimento de decisão expressa no prazo de 6 meses, contado a partir da apresentação da petição de revisão (art.57° n°s 1 e 5 LGT). Neste contexto o recurso contencioso deverá ser convolado para impugnação judicial, na medida em que foi tempestivamente deduzida, face à conjugação das datas de apresentação do pedido de revisão oficiosa em 13.05.2002, da formação da presunção de indeferimento tácito em 13.11.2002 e da interposição do recurso contencioso em 10.01.2003 (art.97° n°3 LGT; art.98° n°4 CPPT). O erro na forma de processo importa a anulação dos actos que não possam ser aproveitados, devendo praticar-se os estritamente necessários para que o processo se aproxime, quanto possível, da forma estabelecida pela lei (art. 199º CPC/art.2° al. e) CPPT) Não obsta à convolação a pendência de impugnação judicial deduzida contra o acto de liquidação de emolumentos notariais; a eventual litispendência deve ser apreciada na impugnação judicial resultante da convolação (sentença fls. 162; resposta da DGRN arts.72°/73° fls. 32/33). O sr. Director Geral dos registos e Notariado apresentou as contra - alegações que constam de fls. 197 e seguintes pedindo a improcedência do recurso e a manutenção da decisão recorrida. 2. A sentença recorrida fixou o seguinte quadro factual: A recorrente liquidou a quantia de 14 990 000$00 (€74769,81), relativa a emolumentos notariais devidos pela escritura de aumento de capital social e alteração do contrato de sociedade, em 21/12/1998. A recorrente apresentou, no 4.° Cartório Notarial de Lisboa, um pedido de revisão oficiosa do referido acto de liquidação de emolumentos, em 13-05-2002, o qual se presume indeferido, por transcurso do prazo legal. A recorrente interpôs um recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito do pedido de revisão oficiosa, em 10/1/2003. A sentença recorrida depois de afirmar que defende a recorrente a anulação do indeferimento do pedido de revisão oficiosa do acto de liquidação em causa, com fundamento em suposta ilegalidade da liquidação emolumentar, dada a invocada desconformidade destes emolumentos com o Direito Comunitário, nomeadamente a Directiva 69/335/CEE, e as interpretações que desta foram feitas pelo TJCE nos processos C-56/98, C-19/99, C-134/99 e C-206/99 e ilegalidade do indeferimento do pedido de revisão oficiosa, dado que teria existido um “erro imputável aos serviços” na liquidação dos emolumentos acrescenta que, em suma, a recorrente pretende a anulação do indeferimento do pedido de revisão oficiosa, com reflexos na revisão da liquidação emolumentar e na consequente restituição integral da quantia liquidada, acrescida dos juros indemnizatórios. A sentença recorrida depois de afirmar que este tribunal é materialmente competente para conhecer do pedido acrescentou que para se proceder à apreciação da eventual legalidade da liquidação emolumentar, seria necessário utilizar o meio processual apropriado (i.e., a impugnação judicial), o que não ocorreu no caso em apreço. Citando jurisprudência deste STA afirma que: “… O meio processual tributário próprio para reagir contra despacho que indeferiu pedido de revisão oficiosa da liquidação é a impugnação judicial, já que comporta a apreciação da legalidade deste acto.” (Ac. STA de 19/2/2003, Proc. 01461/02); “Se o acto administrativo em matéria tributária comporta a apreciação do acto de liquidação, a legalidade deste último, não obstante não ser ele o objecto imediato do recurso, é nele indirectamente apreciada pelo tribunal, justificando-se, por este motivo, a adopção do processo judicial de impugnação. Já se o acto administrativo não comporta a apreciação do de liquidação, não há razão para seguir a forma do processo de impugnação judicial, melhor cabendo a do recurso contencioso. Assim, e em regra, o acto que indefere o pedido de revisão de um acto tributário de liquidação deve atacar-se através da impugnação judicial, pois esse acto aprecia a legalidade da liquidação, não a reconhecendo, e esta questão vai ser submetida ao tribunal, no processo de impugnação.” (Ac. STA de 3/12/2003, Proc. 01260/03). Apreciando a eventual convolação do presente recurso em impugnação afirmou a sua impossibilidade dado que: segundo o art. 97º nº 1, al. p) do CPPT , cabe, recurso contencioso dos actos administrativos relativos a questões tributárias que não comportem a apreciação da legalidade do acto de liquidação, o que não é o caso pois que (Ac. STA de 8/10/2003, Proc. 0870/03): “1 - Do acto de indeferimento de pedido de revisão de liquidação de emolumentos notariais, comportando a apreciação da legalidade desta, cabe impugnação judicial e não recurso contencioso - art. 97º nº 1 al.s d) e f) in fine e nº 2 do CPPT .”; 2) existia meio processual adequado para a obtenção dessa tutela, embora sujeito a naturais exigências (o prazo para instaurar a impugnação dos actos administrativos em matéria tributária que comportem a apreciação da legalidade de acto de liquidação é de noventa dias, nos termos do art. 102.° do CPPT ) (veja-se, neste sentido, o Ac. STA de 8/10/2003, Proc. 0525/03): “II - E só pode operar-se a convolação para o meio processual adequado - a impugnação judicial (cfr . arts. 199.° do CPC e 97.° da LGT e arts. 165.° do CPT e 145.° do CPPT) se, além do mais, se não mostrar porventura precludido o respectivo prazo legal que é de 90 dias, peremptório, de caducidade e do conhecimento oficioso”. Conclui, por isso, que a recorrente utilizou um meio processual inadequado, pelo que, dada a impossibilidade de convolação do processo para a forma adequada, se verifica erro na forma de processo [vd. art. 98. ° , n.º 1, alínea a) do CPPT e art. 206. ° , n.º 2 do CPC ], nulidade que importa a anulação de todo o processado. Afirma que face ao constatado erro na forma do processo não é possível a sua correcção uma vez que a impugnação deve ser deduzida no aludido prazo de 90 dias, como se prescrevia no art. 123. ° do C.P.T. e se determina no art. 102. ° n.º 1 do C.P.P.T. ao que acresce, por último, que foi alegado e não contrariado pela recorrente que a impugnação estaria pendente pelo que, assim sendo, uma eventual convolação (se possível) só conduziria à existência de uma litispendência, que finalmente conduziria à absolvição da instância nestes autos. 3.2. A solução adoptada pela sentença recorrida é de manter enquanto entendeu que o meio processual adequado para reagir contenciosamente contra o acto tácito de indeferimento atribuído ao director-geral que não decidiu o pedido de revisão oficiosa de um acto de liquidação de um tributo é a impugnação judicial. Contudo será de afastar no que respeita á questionada convolação pois que o prazo para deduzir tal impugnação sendo de 90 dias conta-se não a partir do termo do prazo para pagamento mas a partir da data da presunção da formação do indeferimento tácito e daí que seja, na situação concreta dos presentes autos, de convolar o recurso contencioso em impugnação. Com efeito a recorrente celebrou a escritura a que se refere o probatório tendo-lhe sido liquidados e cobrados os correspondentes emolumentos. Solicitou ao Director-Geral dos Registos e Notariado a respectiva revisão, não obtendo resposta no prazo de seis meses pelo que interpôs o presente recurso contencioso de anulação no qual se pede que seja anulado «o indeferimento do pedido de revisão oficiosa, (...) ordenando-se a prática do acto devido, consistente na revisão da liquidação emolumentar por erro imputável aos serviços e na consequente restituição à recorrente da quantia de 74.769,81 € acrescida dos juros legais (...)». Como já se referiu a sentença recorrida entendeu haver erro na forma de processo e porque a recorrente não estava em tempo para impugnar era inviável a eventual convolação da petição em impugnação ao que acresceria que a impugnação judicial do acto de liquidação fora já deduzida, e de tal convolação resultaria litispendência que conduziria à absolvição da instância. Uma vez que este STA já apreciou situação em tudo idêntica, sendo as alegações e contra-alegações em tudo semelhantes à dos presentes autos entende-se remeter para a respectiva fundamentação pelo que se transcreve o Ac. de 02.02.2005, Rec. 1171-04, o qual é do seguinte teor: “3.2. O acto contenciosamente impugnado é aquele que o Director-Geral requerido deixou de praticar no lapso de tempo de que dispunha, e que, nos termos do artigo 57° nº 5 da LGT , fez presumir o indeferimento do pedido de revisão da liquidação que a recorrente perante ele formulara, para efeitos de recurso contencioso ou impugnação judicial. No acórdão de 20 de Maio de 2003 deste Tribunal, proferido recurso n.º 305/03, em que foi relator o mesmo do presente, escreveu-se: «O artigo 95° da Lei Geral Tributária (LGT) reconhece “e direito de impugnar ou recorrer de todo o acto lesivo (...) segundo as formas de processo prescritas na Lei”. O CPPT, por seu turno (…) esclarece que são impugnáveis “os actos administrativos em matéria tributária que comportem a apreciação da legalidade do de liquidação”, e recorríveis os “os actos administrativos em matéria tributária, que não comportem a apreciação da legalidade do acto de liquidação”. (…) Se o acto administrativo em matéria tributária comporta a apreciação do de liquidação, a legalidade deste último, não obstante não ser ele o objecto imediato do recurso, é nele indirectamente apreciada pelo tribunal, justificando-se, por este motivo, a adopção do processo judicial de impugnação. Já se o acto administrativo não comporta a apreciação do de liquidação, não há razão para seguir a forma do processo de impugnação judicial, melhor cabendo a do recurso contencioso. Assim, e em regra, o acto que indefere o pedido de revisão de um acto tributário de liquidação deve atacar-se através da impugnação judicial, pois esse acto aprecia a legalidade da liquidação, não a reconhecendo, e esta questão vai ser submetida ao tribunal, no processo de impugnação. Mas se o mesmo acto não aprecia a legalidade da liquidação, recusando fazê-lo, então, o tribunal só vai ver se a autoridade administrativa, ao decidir desse modo, o fez, ou não, conforme a lei. E como esta tarefa do tribunal deixa intocada a liquidação, a forma processual é o recurso contencioso. Só se o juiz concluir que houve ilegalidade é que a mesma autoridade vai, então, e cm princípio, ter de apreciar a legalidade da liquidação. Desta vez, se indeferir o pedido de revisão, não reconhecendo ilegalidade no acto de liquidação, e o requerente se não conformar, então o tribunal chamado a apreciar o acto de indeferimento, porque vai pronunciar-se sobre a legalidade da liquidação, deve seguir o processo de impugnação judicial (...)». E no acórdão de 8 de Outubro de 2003, no recurso nº 870/03: «Em matéria de impugnação dos actos administrativos em matéria tributária, o art. 97º do CPPT , consagra a existência de dois meios processuais: a impugnação judicial quando esteja em causa “a apreciação da legalidade do acto de liquidação” - al. d) do n° 1; e recurso contencioso quando esta não está em causa — al. f) in fine e seu n.º 2. Nos autos, vem judicialmente impugnado o acto de indeferimento de pedido de revisão de liquidação emolumentar, cuja apreciação comporta a apreciação da legalidade desta. Pelo que efectivamente lhe cabe impugnação judicial e não recurso contencioso, nos termos das disposições legais referidas. (...) Por outro lado, o prazo respectivo conta-se da notificação do indeferimento do pedido de revisão, nos termos do art. 102° n.º 1 al.) e) do CPPT : notificação dos restantes actos que possam ser objecto de impugnação autónoma nos termos deste Código». No nosso caso, o embaraço está em que o acto recorrido — releve-se-nos a expressão -, nem apreciou, nem deixou de apreciar a legalidade da liquidação… Mas a verdade é que o conteúdo do acto é o indeferimento do pedido de revisão formulado pela recorrente. A revisão dos actos tributários pela entidade que os praticou pode ser despoletada por iniciativa do contribuinte, e ter por fundamento qualquer ilegalidade do acto, sendo seu objectivo a respectiva anulação cfr. o artigo 78º nº 1 da LGT . Deste modo, ao deixar de se pronunciar sobre a pretensão da recorrente, a autoridade recorrida indeferiu-a, ou seja, não reconheceu, no acto de liquidação em causa, as ilegalidades que a requerente lhe imputava. Em causa está, pois , mediatamente, a legalidade do acto tributário de liquidação: apreciar o acto recorrido — saber se a pretensão da recorrente, de que fosse revisto aquele acto, merecia, ou não, ser indeferida (ainda que presumidamente) - implica sindicar a legalidade da liquidação. Daí que, conforme a jurisprudência do Tribunal, de que acima transcreveram excertos de dois exemplos, o acto tácito contenciosamente atacado o devesse ser pela via da impugnação judicial, e não pela do recurso contencioso de anulação. No segmento em que assim julgou, a sentença recorrida não merece, pois, qualquer censura. 3.3. A sentença, apesar de julgar verificada a existência de erro na forma de processo, e de apontar como adequado o processo de impugnação judicial, não determinou a correcção da forma de processo, por duas ordens de razões : primeiro, porque estava caducado o direito à impugnação judicial, segundo, porque já estava pendente impugnação judicial do acto de liquidação. Quanto ao primeiro obstáculo detectado, não tem razão a sentença: o prazo para impugnação, deduzida na sequência de indeferimento não expresso de pedido de revisão oficiosa, conta-se da «formação da presunção de indeferimento tácito», de acordo o disposto no artigo 102º nº 1 alínea d) do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT). Ora, o pedido de revisão foi apresentado em … (no caso dos presentes autos em 13 de Maio de 2002), e a autoridade requerida tinha o prazo de seis meses para decidir – art.º 57º 1 da LGT . Como assim, a presunção de indeferimento tácito formou-se em … (no caso dos presentes autos em 14 de Novembro de 2002). Consequentemente, o recurso contencioso, que deu entrada em … (no caso dos autos em 10 de Janeiro de 2003), estava dentro do prazo de 9º dias da al.) d) do n.º 1 do artigo 102º do CPPT . Quanto ao segundo obstáculo - a pendência de impugnação judicial do acto de liquidação, que conduziria à litispendência —, não é questão que deva neste momento apreciar-se. Com efeito, por ora, o que importa é emendar o erro na forma de processo, fazendo o necessário para que este siga o formalismo adequado — artigo 98º n° 4 do CPPT . Só impedimentos evidentes, seguros, e absolutamente impeditivos de que o processo prossiga sob a forma própria, poderão estorvar inultrapassavelmente essa correcção. A pendência de um outro processo com o mesmo objecto só poderia impedir a convolação se, no momento em que se proferisse o despacho a determiná-la, houvesse a certeza de que ocorreria litispendência. Porém, no caso vertente, não há essa segurança. Por um lado, a impugnação pendente, ao que se alcança da factualidade dada por provada, respeita ao acto tributário de liquidação. No presente processo o objecto imediato é o acto tácito de indeferimento do pedido de revisão do mesmo acto, só mediatamente se incluindo nesse objecto a apreciação da legalidade da liquidação. Dai que seja precipitado falar, sem melhor ponderação, de litispendência. Por outro lado, ignora-se a fase em que se encontra tal processo, não sendo de excluir que já não esteja em curso, e tenha findado sem apreciação de mérito. Também neste caso se não poderá falar-se em litispendência. E o juiz, não decretando a convolação, com tal fundamento, estaria a afrontar o comando do legislador. Daí que se entenda que a litispendência invocada na sentença recorrida não pode constituir impedimento à correcção do erro na forma de processo, sem embargo da sua posterior e oportuna consideração, porventura impeditiva do prosseguimento da demanda, já na sua forma adequada. 3.3. A autoridade recorrida suscita, nas conclusões das suas contra-alegações - bem mais longas do que as formuladas pela recorrente... -, várias questões, designadamente, a de saber se, no caso, cabe o pedido de revisão, já que o tributo em causa será taxa e não imposto, e o artº 78º da LGT só é directamente aplicável aos impostos; a da falta de lesividade do acto. Nenhum destes temas foi abordado pela sentença recorrida, apresentando-se (…) fora do objecto do presente recurso, sem embargo de virem a ser consideradas, cm momento oportuno, pela 1ª instância.”. 4. Assim sendo acorda-se em, concedendo provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida, julgando verificada a nulidade do processo, por erro na sua forma, e determinando a convolação para a de impugnação judicial, anulando-se todo o processado a partir da petição inicial. Sem custas. Lisboa, 4 de Maio de 2005. – António Pimpão – (relator) – Baeta de Queiroz – Lúcio Barbosa.